陳愛輝，王 玉

（江蘇省農(nóng)藥總站，南京 210036）

《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門從農(nóng)藥產(chǎn)品登記、生產(chǎn)經(jīng)營、使用管理等全產(chǎn)業(yè)鏈管理職能，其中各環(huán)節(jié)涉及的安全管理成為部門履職的重要內(nèi)容。自全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治行動實(shí)施以來，農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的一項(xiàng)重要職責(zé)已被各級政府以不同形式予以明確。盡管相關(guān)工作已經(jīng)進(jìn)入第3年，但各地對農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理部門職責(zé)的認(rèn)識仍存在較大差異，工作重點(diǎn)也各有不同。本文從有關(guān)政策法規(guī)、規(guī)定和農(nóng)藥行業(yè)實(shí)際監(jiān)管工作等角度，初步分析農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理職責(zé)，梳理存在的問題，并結(jié)合江蘇工作實(shí)踐，提出工作建議。

1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理職責(zé)

安全生產(chǎn)法規(guī)政策有明確要求。2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出推動構(gòu)建安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”責(zé)任體系，堅(jiān)持“三管三必須”和誰主管、誰負(fù)責(zé)原則[1]。2021年9月正式施行的新《安全生產(chǎn)法》將以上意見內(nèi)容進(jìn)一步明確，提出強(qiáng)化和落實(shí)政府部門監(jiān)管責(zé)任，明確負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)齊抓共管，依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，各級政府應(yīng)當(dāng)編制部門安全生產(chǎn)權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任清單。江蘇省委編辦和省安委辦將江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的農(nóng)藥安全生產(chǎn)工作職責(zé)任務(wù)規(guī)定為“負(fù)責(zé)農(nóng)藥監(jiān)督管理和使用環(huán)節(jié)安全指導(dǎo)工作。督促指導(dǎo)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全生產(chǎn)管理制度；督促農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理；推進(jìn)農(nóng)藥經(jīng)營主體規(guī)范化管理，確保農(nóng)藥經(jīng)營安全；指導(dǎo)農(nóng)藥使用者科學(xué)合理用藥?！盵2]該任務(wù)清單充分考慮了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)，在農(nóng)藥生產(chǎn)的安全管理上強(qiáng)調(diào)“督促指導(dǎo)”，在農(nóng)藥經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)上要求的是“負(fù)責(zé)”，規(guī)定較為明確。

行業(yè)法規(guī)規(guī)章有具體要求。除農(nóng)藥登記環(huán)節(jié)的產(chǎn)品安全性評價外，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》及其配套規(guī)章對生產(chǎn)經(jīng)營和使用等環(huán)節(jié)的安全性均提出了要求。在產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)上，該條例鼓勵企業(yè)采取先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理規(guī)范，提高農(nóng)藥產(chǎn)品和生產(chǎn)的安全性；在生產(chǎn)許可準(zhǔn)入上，設(shè)置了分類布局進(jìn)入化工園區(qū)的要求，并規(guī)定必須具備符合安全環(huán)保等要求的設(shè)施、設(shè)備，以及完備的安全生產(chǎn)等管理制度；在產(chǎn)品質(zhì)量控制上，要求企業(yè)建立質(zhì)量檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，有完善的質(zhì)量保證體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并對委托、受托和原材料采購、追溯記錄等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；在經(jīng)營安全要求上，規(guī)定經(jīng)營門店須配備指導(dǎo)安全合理使用農(nóng)藥的人員，以及營業(yè)和倉儲場所隔離條件，有相關(guān)安全管理、追溯臺賬、安全防護(hù)、應(yīng)急處置等制度；在農(nóng)藥使用上，以安全合理使用為核心，對涉及的使用方法、安全間隔期、禁限使用、安全檢測、應(yīng)急召回等做了規(guī)定。以上內(nèi)容是各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對照履職的基本要求，也是安全生產(chǎn)管理對照檢查的重點(diǎn)。

農(nóng)藥行業(yè)監(jiān)管有現(xiàn)實(shí)需求。為適應(yīng)農(nóng)藥安全管理的新形勢、新要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近2年多次下發(fā)加強(qiáng)農(nóng)藥監(jiān)督管理防范安全風(fēng)險(xiǎn)的工作通知，要求各地明確農(nóng)藥監(jiān)督管理單位，全面落實(shí)部門監(jiān)管職責(zé)，督促企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強(qiáng)化農(nóng)藥重點(diǎn)領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)防范，切實(shí)加強(qiáng)安全使用指導(dǎo)服務(wù)[3-4]。進(jìn)一步明確了農(nóng)藥安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和方法，還特別提出要關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營農(nóng)藥、“三棵菜”、采收后保鮮劑使用、紅薯田藥害等蔬菜雜糧生產(chǎn)基地用藥安全問題。在農(nóng)藥日常監(jiān)管中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)需要重點(diǎn)檢查企業(yè)是否按照許可范圍規(guī)范生產(chǎn)、安全設(shè)施條件保持和變更情況、安全生產(chǎn)和質(zhì)量管理制度執(zhí)行等情況；經(jīng)營環(huán)節(jié)重點(diǎn)監(jiān)管限制使用農(nóng)藥經(jīng)營、專柜專儲、實(shí)名登記追溯等涉及安全問題；使用環(huán)節(jié)聚焦合理安全用藥，檢查重點(diǎn)包括是否違規(guī)使用禁限藥或超范圍使用，以及不落實(shí)安全間隔期制度等問題。

2 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履行農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理職責(zé)的主要挑戰(zhàn)

農(nóng)藥在生產(chǎn)環(huán)節(jié)屬于化工行業(yè)范疇，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在抓安全生產(chǎn)管理方面仍存在認(rèn)識不到位、職責(zé)有交叉、權(quán)責(zé)不對等、工作基礎(chǔ)弱等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理的專業(yè)性不夠，在經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)則存在面廣、量大、點(diǎn)散，以及使用主體、使用行為多樣化等管理難題。

思想認(rèn)識還不到位。農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門的工作人員對“三管三必須”的部門監(jiān)管職責(zé)有不同理解，簡單地與部門行政許可等權(quán)力事項(xiàng)劃等號，沒有建立農(nóng)藥安全生產(chǎn)責(zé)任事項(xiàng)清單，目標(biāo)任務(wù)不明確，跟蹤考核要求也不明晰。在管理對象方面，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)以中小制劑加工企業(yè)為主，企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為安全風(fēng)險(xiǎn)小，在安全管理機(jī)構(gòu)和人員配備、安全培訓(xùn)、全員責(zé)任制落實(shí)等方面普遍意識不強(qiáng)，主體責(zé)任落實(shí)、安全投入等與法規(guī)規(guī)范要求還有不小差距；農(nóng)藥經(jīng)營和使用主體安全意識較差，在落實(shí)消防安全、倉儲、限制使用農(nóng)藥管理、包裝廢棄物回收、安全使用指導(dǎo)等安全管控制度和措施上，既缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，也沒有主動意識，同時，管理部門長期以來關(guān)注不夠，監(jiān)管壓力傳導(dǎo)不夠。

履職邊界不夠清晰。農(nóng)藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全性所涉及的管理事項(xiàng)和部門眾多，如應(yīng)急部門負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品、特種作業(yè)、安全生產(chǎn)綜合管理；工信部門負(fù)責(zé)化工行業(yè)準(zhǔn)入及整治；市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)特種設(shè)備和工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)準(zhǔn)入；公安部門負(fù)責(zé)易制毒、易制爆危險(xiǎn)化學(xué)品等。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門傳統(tǒng)監(jiān)管職責(zé)是對企業(yè)農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營行為和產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，對于生產(chǎn)企業(yè)的安全管理諸多內(nèi)容“檢查什么、怎樣檢查、如何處置”沒有對應(yīng)的部門職責(zé)規(guī)定，也缺少相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因此較難把握。一些經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)的安全問題和管理要求相對簡單，其他部門也較少參與，主要以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理為主，但因主體對象面廣量大，宣傳培訓(xùn)和專項(xiàng)檢查的覆蓋率和到位率較低。

工作基礎(chǔ)比較薄弱。在農(nóng)藥管理機(jī)構(gòu)和管理職能上，盡管省級以下農(nóng)藥行政審批事項(xiàng)僅限為經(jīng)營許可審批，但屬地監(jiān)管職責(zé)不少。農(nóng)藥行政審批、行業(yè)監(jiān)管、行政執(zhí)法、使用指導(dǎo)等職能涉及多個處室（單位），有的地方對于安全生產(chǎn)職責(zé)的落實(shí)存在“拉郎配”現(xiàn)象，牽頭部門不盡相同，工作統(tǒng)籌機(jī)制和能力嚴(yán)重不足。在體系業(yè)務(wù)能力素質(zhì)上，普遍缺乏懂安全管理和安全法規(guī)的人員，與履職要求不匹配，工作被動應(yīng)付情況較為突出[5-6]。此外，農(nóng)藥信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)相對滯后，上下聯(lián)通、橫向互通的數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺缺失，基層普遍缺少第三方技術(shù)支撐力量，同時也缺乏經(jīng)費(fèi)政策保障。

管理抓手較為缺乏。在農(nóng)藥生產(chǎn)安全監(jiān)管上，僅在省一級許可準(zhǔn)入核查和事后監(jiān)管時，要對企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施工藝安全條件、安全管理制度制定執(zhí)行等情況進(jìn)行核查、檢查。市、縣一級地方管理部門雖與生產(chǎn)企業(yè)有屬地監(jiān)管關(guān)系，但除了必要的生產(chǎn)情況檢查、產(chǎn)品抽樣等工作外，對企業(yè)生產(chǎn)管理、生產(chǎn)狀態(tài)、危險(xiǎn)工藝、?；贰⒅卮笪ｋU(xiǎn)源等情況和信息掌握有限，難以做到針對性管理?；鶎釉谧孕虚_展或委托第三方進(jìn)行安全檢查時，很難發(fā)現(xiàn)重大安全隱患或突出問題，在整改閉環(huán)監(jiān)督和督促管理提升上，缺少執(zhí)法監(jiān)督等有效手段，通過部門聯(lián)動整治仍存在諸多機(jī)制障礙。經(jīng)營使用環(huán)節(jié)的安全管理一般以臨時性檢查為主，難以做出系統(tǒng)性、制度化的管理安排，在工作上整體較為被動。

3 江蘇省農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理履職經(jīng)驗(yàn)及建議

安全生產(chǎn)管理對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是新生事物，同時也是法律法規(guī)和行業(yè)管理賦予的新要求。在江蘇省響水縣“3.21”特別重大爆炸事故發(fā)生以后，國務(wù)院安委會從2019年底以來對江蘇實(shí)施了為期1年的安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治行動，江蘇各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照國務(wù)院督導(dǎo)組和省委省政府部署要求，不斷推進(jìn)深化農(nóng)藥行業(yè)安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治工作，并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，這為持續(xù)有效地實(shí)施農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理做出了初步探索。

加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，提升信息支撐水平。掌握管理政策要求和主體信息是做好安全管理的基礎(chǔ)。農(nóng)藥安全管理涉及多個部門，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，準(zhǔn)確掌握基礎(chǔ)動態(tài)信息，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效管理的前提。開展專項(xiàng)整治行動以來，江蘇各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門配合地方化治辦和開展農(nóng)藥企業(yè)安全環(huán)保整治提升和“一企一策”認(rèn)定評價，及時跟蹤每家企業(yè)評價結(jié)果和問題整改情況，建立關(guān)閉退出農(nóng)藥企業(yè)名單、企業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)清單。在此基礎(chǔ)上，適時組織開展園區(qū)外和關(guān)閉退出企業(yè)專項(xiàng)檢查，有效管控重點(diǎn)主體生產(chǎn)安全。根據(jù)各級安委辦部署，組織企業(yè)安全基礎(chǔ)及?；肥褂冒踩挪橹卫恚⑷∞r(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)?；飞a(chǎn)經(jīng)營許可、“兩重點(diǎn)一重大”、?；肥褂梅N類數(shù)量等“一企一檔”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，厘清應(yīng)急、工信和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門安全監(jiān)管職責(zé)，實(shí)施分類分級管理。加快農(nóng)藥監(jiān)管信息化平臺應(yīng)用，建設(shè)開發(fā)江蘇省數(shù)字農(nóng)藥監(jiān)管平臺，整合全國農(nóng)藥登記、全省生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息，周期調(diào)度生產(chǎn)經(jīng)營信息，為安全監(jiān)管提供基礎(chǔ)信息支撐。

強(qiáng)化工作統(tǒng)籌部署，凝聚共識合力推進(jìn)。統(tǒng)一思想認(rèn)識是做好工作的前提。借助“一年小灶”整治行動?xùn)|風(fēng)，江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)連續(xù)3年組織“安全生產(chǎn)宣傳月”“百團(tuán)進(jìn)百萬企業(yè)千萬員工”等安全生產(chǎn)宣傳活動，各級各部門領(lǐng)導(dǎo)帶頭開展農(nóng)藥安全生產(chǎn)政策宣講，多層次組織專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)，逐步熟悉安全管理的要求方法，提升對安全生產(chǎn)工作的政治意識和“三管三必須”認(rèn)識水平。江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在省政府部署開展農(nóng)機(jī)、漁業(yè)等27個重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治基礎(chǔ)上，同步開展農(nóng)藥行業(yè)安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治，明確步驟要求，全省協(xié)同推進(jìn)。在工作推動上，省廳組建農(nóng)藥安全生產(chǎn)工作專班，抽調(diào)相關(guān)處室單位業(yè)務(wù)骨干，定期研究推進(jìn)舉措，統(tǒng)籌實(shí)施調(diào)度，通報(bào)信息進(jìn)展；組成8個省級檢查組，定期下沉分片包干地區(qū)開展安全生產(chǎn)指導(dǎo)；深入農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營單位和使用主體檢查，帶動督促市縣落實(shí)工作部署要求，開展掛鉤聯(lián)系屬地生產(chǎn)企業(yè)專項(xiàng)活動，全面掌握生產(chǎn)企業(yè)安全管理情況，推動地方落實(shí)部門監(jiān)管責(zé)任，帶動提升安全管理整體水平。

結(jié)合部門職責(zé)履職，突出重點(diǎn)實(shí)施監(jiān)督檢查。農(nóng)藥安全生產(chǎn)監(jiān)管需要立足部門職責(zé)，發(fā)揮業(yè)務(wù)專長，突出重點(diǎn)抓管理。專項(xiàng)整治2年多來，江蘇各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)部署開展了農(nóng)藥行業(yè)“小化工”專項(xiàng)整治、農(nóng)藥行業(yè)?；肥褂冒踩珜ｍ?xiàng)治理；結(jié)合事后監(jiān)管，先后組織開展園區(qū)外企業(yè)安全檢查、高毒農(nóng)藥持證企業(yè)重點(diǎn)檢查、限制使用農(nóng)藥經(jīng)營單位專項(xiàng)檢查、主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地農(nóng)藥使用情況檢查、生產(chǎn)企業(yè)安全環(huán)保手續(xù)專項(xiàng)檢查等監(jiān)管活動；有計(jì)劃開展企業(yè)生產(chǎn)條件保持情況的專項(xiàng)檢查和高毒農(nóng)藥等重點(diǎn)企業(yè)許可“回頭看”，有效管控和減少農(nóng)藥行業(yè)領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)。在檢查方式上，相關(guān)部門注重結(jié)合行業(yè)監(jiān)管履職。在生產(chǎn)經(jīng)營準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，重點(diǎn)考察工藝裝置和廠房場所條件是否合規(guī)，安全設(shè)施建設(shè)是否嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”規(guī)定，人員條件是否達(dá)到要求，制度執(zhí)行是否到位，對實(shí)地核查發(fā)現(xiàn)的安全隱患實(shí)行告知整改和地方跟蹤復(fù)核，及時注銷25家不再符合法定條件的企業(yè)生產(chǎn)許可證，持證企業(yè)數(shù)量下降至177家。在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，重點(diǎn)檢查主體是否合法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，許可條件是否有效保持或發(fā)生重大變化，是否存在無證或超范圍生產(chǎn)經(jīng)營等行為，產(chǎn)品質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營管理制度是否健全并有效執(zhí)行。在使用環(huán)節(jié)，主要是做好安全用藥指導(dǎo)，避免出現(xiàn)違反禁限用規(guī)定情況，全力保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。近2年來，省內(nèi)農(nóng)藥安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定，未發(fā)生傷亡事故和影響較大的一般生產(chǎn)安全事故。

4 總結(jié)與展望

自新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》實(shí)施以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履行對農(nóng)藥行業(yè)的全過程安全管理職責(zé)，但未將其作為一項(xiàng)部門明確的重要職能，大多是根據(jù)各級政府的要求，完成屬于行業(yè)牽頭部門的分工任務(wù)，具有一定的被動性、階段性特點(diǎn)，因此造成了各地部門對這項(xiàng)工作中的職責(zé)、要求和認(rèn)識上的巨大差異。在農(nóng)藥產(chǎn)品準(zhǔn)入和使用環(huán)節(jié)的安全管理外，相關(guān)部門對農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營準(zhǔn)入所涉及的區(qū)域布局、安全條件、管理制度、人員配備等安全生產(chǎn)的事前、事中和事后監(jiān)管，仍缺乏明確的政策指引和相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn)體系。江蘇目前正在開展這些農(nóng)藥安全生產(chǎn)部門的履職探索，各地在參考借鑒的同時，仍需要充分結(jié)合地方實(shí)際，不斷摸索完善工作機(jī)制。

統(tǒng)籌發(fā)展和安全已上升為國家戰(zhàn)略，基于對行業(yè)發(fā)展安全的現(xiàn)實(shí)需求，以及相關(guān)法規(guī)制度的不斷完善，農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理將成為一項(xiàng)各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門繞不開的重要職責(zé)。履行好這項(xiàng)職責(zé)，一方面需要加強(qiáng)行業(yè)管理的規(guī)劃引領(lǐng)，在國家政策法規(guī)層面明確涉及安全的各項(xiàng)制度、條件和要求，相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件要細(xì)化各級部門審查的安全內(nèi)容和具體標(biāo)準(zhǔn)，從而明晰部門的履職邊界和監(jiān)管行為標(biāo)準(zhǔn)，也為行業(yè)安全管理提供明確的參照依據(jù)。另一方面，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的履職能力和專長，建立一套符合行業(yè)安全實(shí)際和多部門協(xié)同高效管理的工作體制機(jī)制，這將是下一步需要更加深入探討和研究的問題。