吳鍵 (中國教育科學(xué)研究院,100088)
為適應(yīng)新時代形勢變化和社會發(fā)展要求,進(jìn)一步引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,加快推進(jìn)體育強(qiáng)國、教育強(qiáng)國、人力資源強(qiáng)國和健康中國建設(shè),2022年6月24日,十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)。這是自1995年的《體育法》頒布施行后進(jìn)行的第一次全面、系統(tǒng)的修訂。
《體育法》厘清了體育發(fā)展的關(guān)鍵問題、難點(diǎn)問題,回應(yīng)了體育領(lǐng)域多方主體的利益訴求,法律責(zé)任更加明確、更加嚴(yán)格,體現(xiàn)了黨和國家對新時代體育事業(yè)發(fā)展形勢的新判斷、新定位,體現(xiàn)了依法治理的決心以及管理的嚴(yán)肅性、權(quán)威性?!扼w育法》將對新時代體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展起到保駕護(hù)航的重要作用。
27年前制訂的法律難以支撐新時代學(xué)校體育法制體系,難以協(xié)調(diào)學(xué)校體育各法律主體之間的關(guān)系。因此,為推進(jìn)學(xué)校體育深化改革,適應(yīng)體育現(xiàn)代化發(fā)展需求,亟須得到新的法律法規(guī)的保障和推動,對此,《體育法》修訂發(fā)布,并于2023年1月1日起施行。
眾所周知,一個領(lǐng)域的法律建設(shè)往往都滯后于該領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)實(shí),體育立法也不例外。事實(shí)也正是如此,修訂前的《體育法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)體育現(xiàn)代化發(fā)展的需求,尤其在學(xué)校體育方面,舊的法律規(guī)定,難以支撐新時代學(xué)校體育法制體系的進(jìn)一步完善,難以協(xié)調(diào)學(xué)校體育各法律主體之間的關(guān)系。因此,推進(jìn)學(xué)校體育深化改革,亟須得到新的法律法規(guī)的保障和推動。
最近10年,學(xué)校體育改革取得了令人矚目的成就。但是,對標(biāo)新時代教育高質(zhì)量發(fā)展對學(xué)校體育的要求來看,學(xué)校體育的改革發(fā)展依然面臨以下6個方面的問題和挑戰(zhàn)。
學(xué)生耐力、力量、速度等體能素質(zhì)持續(xù)下降的趨勢尚未得到徹底扭轉(zhuǎn),超重肥胖、視力不良、姿態(tài)不佳等新的問題越來越嚴(yán)重,大學(xué)生群體性體質(zhì)健康水平不斷降低的問題突出。
在對學(xué)生評價起關(guān)鍵、重要作用的高中畢業(yè)合格考試、高校招生考試中,體育考試考核評價力度剛性不足。同時,對政府、教育部門、學(xué)校的督導(dǎo)評估中,體育評價流于形式,缺乏相應(yīng)的責(zé)任查究機(jī)制。
以中等水平配置衡量,當(dāng)前義務(wù)教育階段體育教師缺額數(shù)量達(dá)15萬人,缺口較大。更值得關(guān)注的是,體育教師的配置還存在城鄉(xiāng)差異明顯、體育教師“在編不在崗”等現(xiàn)象。
全國范圍體育課開齊開足率不足60%,每天一小時體育鍛煉時間得不到保證,學(xué)生掌握1~2項體育技能的目標(biāo)達(dá)成度不理想。
現(xiàn)在普遍施行的“校方責(zé)任險”,在設(shè)計上存在疏漏,不能夠在處理體育意外傷害事故過程中為體育教師解除后顧之憂,不能滿足實(shí)際需求。另外,體育教師的工作量計算、勞動保護(hù)、職稱評定等,也缺乏強(qiáng)制性的明確規(guī)定。
自1986年啟動的普通高等學(xué)校體育高水平運(yùn)動隊建設(shè)試點(diǎn)工作在培養(yǎng)世界、國家一流運(yùn)動員方面成效不大、貢獻(xiàn)不多。高水平運(yùn)動隊建設(shè)試點(diǎn)高校甚至成為二流運(yùn)動員或退役運(yùn)動員的“收容站”,致使逐漸背離體教結(jié)合的初衷。
除了上述這些突出的問題外,還有許多其他問題難以一一羅列。為解決這些問題,最近10年,國家、地方教育管理部門出臺了許多政策,但都收效不大。
事實(shí)上,破解學(xué)校體育改革的難題,單一的、指導(dǎo)性的政策文件以及通知要求等,只能解決一些表面問題。在學(xué)校體育實(shí)踐中,當(dāng)遭遇矛盾、沖突而引發(fā)訴訟時,我們常常才恍然發(fā)現(xiàn)沒有相應(yīng)的法律規(guī)定作為判斷是非曲直的依據(jù),這樣一來,不僅矛盾得不到解決,往往還會進(jìn)一步加劇隔閡與沖突。因此,當(dāng)前迫切的要求是對學(xué)校體育從法律層面做出明確規(guī)定,以便為從根本上清除學(xué)校體育發(fā)展的制度性障礙提供法律支撐。
整體而言,與1995年的《體育法》相比,2022年修訂的《體育法》中有關(guān)學(xué)校體育的內(nèi)容發(fā)生了重要變化,主要體現(xiàn)在地位、覆蓋人群、法律條款數(shù)量3個方面的變化。
《體育法》第一章“總則”第十條規(guī)定:“國家優(yōu)先發(fā)展青少年和學(xué)校體育,堅持體育和教育融合,文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào),體魄與人格并重,促進(jìn)青少年全面發(fā)展?!泵鞔_確立了學(xué)校體育在整個體育事業(yè)中的重要地位,學(xué)校體育是體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),只有基礎(chǔ)夯實(shí)了,國家體育事業(yè)的“大廈”才能建設(shè)得又高又穩(wěn)。
《體育法》第三章的章名,由原來的“學(xué)校體育”改為“青少年和學(xué)校體育”。這個變化,不僅是文字方面的改變,更重要的是體現(xiàn)了“面向全體”“一個都不能少”的基本理念,同時,也體現(xiàn)了新時代以“體教融合”新政策、新路徑共同推進(jìn)學(xué)校體育高質(zhì)量發(fā)展的新理念。
《體育法》第三章的內(nèi)容,由原來的7個條款,增加到了15個條款。這15個條款,涉及學(xué)校體育工作的方方面面。加上其他章節(jié)中涉及學(xué)校體育的條款,總體上,具體條款變化比例已超過60%。學(xué)校體育法律條款,不僅以“應(yīng)當(dāng)”“必須”等詞語為相關(guān)主體設(shè)定法律義務(wù),還增加了相應(yīng)的法律責(zé)任內(nèi)容,進(jìn)一步提高了體育法律的規(guī)范性,提升了法律規(guī)定的強(qiáng)制性和執(zhí)行性。
《體育法》中有關(guān)學(xué)校體育條款的修訂,直面學(xué)校體育改革發(fā)展中的新問題和新挑戰(zhàn)。事實(shí)上,這些條款的變化,使得參與方能夠基于法律規(guī)定,及時、公平、公正地調(diào)整各方之間的關(guān)系,規(guī)范處置學(xué)校體育實(shí)踐中出現(xiàn)的問題,以法治的力量促進(jìn)學(xué)校體育事業(yè)的發(fā)展。
除了地位、章名、條款等的變化,《體育法》中學(xué)校體育條款的變化主要涉及以下6個方面。
《體育法》規(guī)定,“教育行政部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)將體育納入學(xué)生綜合素質(zhì)評價范圍,將達(dá)到國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)要求作為教育教學(xué)考核的重要內(nèi)容”“國家將體育科目納入初中、高中學(xué)業(yè)水平考試范圍,建立符合學(xué)科特點(diǎn)的考核機(jī)制”。這些法律規(guī)定,明確了體育與健康學(xué)科考試考核的不可或缺性,是德智體美勞全面發(fā)展教育方針的重要體現(xiàn),彰顯了體育評價制度的剛性。
《體育法》規(guī)定,“配足合格的體育教師,保障體育教師享受與其他學(xué)科教師同等待遇”“學(xué)??梢栽O(shè)立體育教練員崗位。學(xué)校優(yōu)先聘用符合相關(guān)條件的優(yōu)秀退役運(yùn)動員從事學(xué)校體育教學(xué)、訓(xùn)練活動”。這些法律規(guī)定,強(qiáng)調(diào)了體育教師配置的法定要求,同時,拓寬了師資來源。
《體育法》規(guī)定,“學(xué)校必須按照國家有關(guān)規(guī)定開齊開足體育課,確保體育課時不被占用”“學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配置體育場地、設(shè)施和器材”“學(xué)校體育場地必須保障體育活動需要,不得隨意占用或者挪作他用”。這些法律規(guī)定,強(qiáng)化了體育課是學(xué)校體育“主陣地”的重要地位,回應(yīng)了社會廣泛關(guān)注但一直得不到糾正的課時被擠占、體育教師“被生病”、體育場地設(shè)施被侵占等突出問題,明確了遵守相關(guān)規(guī)定的強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性。
《體育法》規(guī)定,“國家建立健全學(xué)生體育活動意外傷害保險機(jī)制”“教育行政部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)做好學(xué)校體育活動安全管理和運(yùn)動傷害風(fēng)險防控”。以上條款第一次提出要建立專門的體育活動意外傷害事故保險制度,體育保險首次進(jìn)入《體育法》,可以有效緩解、轉(zhuǎn)移事故風(fēng)險,為責(zé)任方、受害方提供精準(zhǔn)救濟(jì)。
《體育法》規(guī)定,“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在體育課教學(xué)時,組織病殘等特殊體質(zhì)學(xué)生參加適合其特點(diǎn)的體育活動”“幼兒園應(yīng)當(dāng)為學(xué)前兒童提供適宜的室內(nèi)外活動場地和體育設(shè)施、器材,開展符合學(xué)前兒童特點(diǎn)的體育活動”。這些條款對特殊學(xué)生群體的體育提出了明確的要求,強(qiáng)調(diào)了對病殘學(xué)生、學(xué)前兒童接受體育教育權(quán)益的保護(hù),體現(xiàn)了面向全體兒童青少年、促進(jìn)兒童青少年全面發(fā)展的理念,擴(kuò)大了法律的適用范圍。
《體育法》規(guī)定,“鼓勵學(xué)校組建運(yùn)動隊、俱樂部等體育訓(xùn)練組織,開展多種形式的課余體育訓(xùn)練,有條件的可組建高水平運(yùn)動隊,培養(yǎng)競技體育后備人才”。此項條款第一次為學(xué)校組建高水平運(yùn)動隊提供了法律依據(jù),既肯定了自1986年以來普通高校試建高水平運(yùn)動隊的做法,更為中小學(xué)校組建高水平運(yùn)動隊打開了合乎法律規(guī)定的大門。
《體育法》的頒布,引發(fā)了積極的社會反應(yīng)。一些參與《體育法》修訂的專家、學(xué)者提出,《體育法》中有關(guān)學(xué)校體育法律規(guī)定的修訂,提高了學(xué)校體育的地位,尤其是條款的增加,填補(bǔ)了體育法律法規(guī)的許多空白,完善了體育法律法規(guī)體系,擴(kuò)大了法治化管理范圍,是體育法修訂的里程碑。他們認(rèn)為,《體育法》的頒布和實(shí)施,將提高學(xué)校體育法治化管理水平,為推進(jìn)學(xué)校體育高質(zhì)量發(fā)展提供法律保障。學(xué)校體育界的諸多人士,尤其是來自一線的體育教師更是樂觀地認(rèn)為:《體育法》的頒布施行,掃清了學(xué)校體育改革發(fā)展的障礙,標(biāo)志著中國學(xué)校體育改革發(fā)展春天的到來。
毫無疑問,《體育法》的頒布實(shí)施,一定會對學(xué)校體育的改革起到積極的推進(jìn)作用。但是,欣喜之余體育教師也必須清醒地認(rèn)識到,希望《體育法》在實(shí)踐中發(fā)揮“立竿見影”的影響是不現(xiàn)實(shí)的?!扼w育法》本身是宏觀的、系統(tǒng)的,并沒有具體的操作細(xì)則,而學(xué)校體育所面臨的問題是復(fù)雜多樣的,學(xué)校體育改革是困難與艱巨的,其發(fā)展不可能因《體育法》的頒布而變得一帆風(fēng)順。
《體育法》要真正落地并起作用,還有多個條件需要被滿足,還有許多障礙需要跨越。
學(xué)校體育新增法律條款并非無源之水、無本之木。長期以來,學(xué)校體育工作并不是完全無法可依。早在1990年,國務(wù)院就頒發(fā)了《學(xué)校體育工作條例》和《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》。這2個條例中的許多條款,已涉及學(xué)校體育工作、學(xué)校衛(wèi)生工作管理的各個方面。事實(shí)上,這次《體育法》新增的多項條款本身就源自以上2個條例中的已有條款。從這個角度來看,新增條款并不是真正意義的“創(chuàng)新創(chuàng)造”和“填補(bǔ)空白”。學(xué)校體育工作雖然一直以來都“有法可依”,但以上2個條例已頒布實(shí)施30多年,由于強(qiáng)制執(zhí)行力弱,一些老問題依然如故,一些老障礙難以撼動。因此,如果沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行力,也難以期望《體育法》發(fā)揮應(yīng)有的效力。
一般認(rèn)為,司法解釋是因原法律條文規(guī)定的過于籠統(tǒng)或容易引起歧義而作的解釋。通常,面對復(fù)雜的社會,法律的施行還要結(jié)合司法解釋執(zhí)行。認(rèn)真研讀分析《體育法》,不難發(fā)現(xiàn),學(xué)校體育新增的法律條款,有的明顯存在表述模糊和模棱兩可的情況。如,“建立符合學(xué)科特點(diǎn)的考核機(jī)制”中的“考核機(jī)制”,其具體含義是什么、起什么作用、如何施行等均沒有明確的定義與規(guī)定。所以,結(jié)合實(shí)際,進(jìn)一步出臺配套的司法解釋與明確釋義才能保障法律規(guī)定不會成為“空中樓閣”。
學(xué)校體育新增法律條款中,有的條款僅提及了一個概念或指明了一個方向,并沒有具體的實(shí)施細(xì)則。所以,實(shí)際上這些新增條款尚缺乏操作性。因此,接下來需要做的工作是,制訂與《體育法》配套的實(shí)施細(xì)則。與此相適應(yīng)的,還需要出臺扶持政策、提供相應(yīng)的保障條件。只有構(gòu)建出臺有針對性、“接地氣”的實(shí)施細(xì)則,才能真正推動法律的落地,才能有助于學(xué)校體育制度體系的完善和治理水平的提高。
體育教師主要從事體育教育教學(xué)、訓(xùn)練工作,需要有教師資格證?!扼w育法》規(guī)定,“學(xué)校優(yōu)先聘用符合相關(guān)條件的優(yōu)秀退役運(yùn)動員從事學(xué)校體育教學(xué)、訓(xùn)練活動”,也就是說,學(xué)??梢云溉蝺?yōu)秀退役運(yùn)動員來上體育課,但現(xiàn)實(shí)中,退役運(yùn)動員通常并沒有教師資格證,他們進(jìn)入學(xué)??梢該?dān)任體育教練員崗位,但是否可以上體育課,存在爭議。類似的問題還有很多,這些問題不解決,一旦出現(xiàn)家校糾紛,進(jìn)入訴訟,學(xué)校毫無疑問會處于不利的被動地位。
學(xué)校體育法律新條款從立法層面整體設(shè)計了學(xué)校體育的制度體系和治理體系建設(shè),表明了在健康中國發(fā)展戰(zhàn)略下國家推進(jìn)學(xué)校體育改革的決心和信心。但整體推進(jìn),并不意味著要平均用力、齊頭并進(jìn),學(xué)校體育的發(fā)展處在不同階段,遇到的問題和困難是不同的。因此,更重要的是要在不同階段,抓住要害點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn),以點(diǎn)帶面,以實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破帶動全面改革。
當(dāng)下中國的教育領(lǐng)域,升學(xué)考試是最有效的教育教學(xué)“指揮棒”。因此,學(xué)校體育要善于利用考試的指揮與引導(dǎo)作用。
首先,要構(gòu)建完整的伴隨青少年成長全周期的考試、考核體系。除了進(jìn)一步完善初中畢業(yè)升學(xué)體育考試制度外,還要建立學(xué)生成長綜合素質(zhì)評價辦法、高中畢業(yè)體育合格考試辦法、高校招生體育考試辦法等。
其次,要構(gòu)建以國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)測試結(jié)果為依據(jù)的政府、教育部門、學(xué)校辦學(xué)督導(dǎo)評估體系,將評估結(jié)果向社會公開,形成倒逼機(jī)制,用政府和社會的力量促進(jìn)學(xué)校體育高質(zhì)量發(fā)展。
阻礙學(xué)校體育工作正常開展的最大困擾是學(xué)生意外傷害事故的處置。學(xué)校開展體育活動最大的后顧之憂是遭遇意外傷害后的處置。體育活動本身伴有意外傷害風(fēng)險,從概率的角度看,絕對不發(fā)生意外傷害是不可能的。因此,通過建立健全的體育保險制度,有效保護(hù)學(xué)校、學(xué)生利益是組織開展學(xué)校體育工作的重要保障。
實(shí)踐中,處置意外傷害事故,在救濟(jì)設(shè)計上,雖然有校方責(zé)任險等保險制度,但由于賠償機(jī)制與學(xué)校安全問責(zé)機(jī)制相矛盾,再加之承保責(zé)任范圍模糊、賠償額度過低等原因,各級各類學(xué)校,尤其是中小學(xué)校,并沒有在校方責(zé)任險中受益。也就是說,保險并未真正起到為校長、體育教師排憂解難的作用。因此,亟須制訂并實(shí)施新的專項責(zé)任保險制度。
據(jù)相關(guān)統(tǒng)計,在校方責(zé)任險賠付事故中,發(fā)生在體育場館的事故接近60%。因此,當(dāng)務(wù)之急是盡快增設(shè)獨(dú)立的、針對性強(qiáng)的體育活動意外保險,這是落實(shí)《體育法》最具標(biāo)志性的工作。與此同時,要依照《體育法》的規(guī)定,編制校園體育安全風(fēng)險防控與安全教育課程,多措并舉,共同為學(xué)校、體育教師、學(xué)生及家長撐起安心、放心的“保護(hù)傘”。
發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)競技體育人才是學(xué)校體育的責(zé)任與義務(wù)之一。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,由于基本教育權(quán)利得不到保證、過早開始專業(yè)訓(xùn)練、成才率低、退役后再就業(yè)困難等問題凸顯,導(dǎo)致體育部門主導(dǎo)的競技人才培養(yǎng)機(jī)制遭受巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)下,省級以下體育運(yùn)動學(xué)校、少體校不斷萎縮、名存實(shí)亡,舊的運(yùn)動員培養(yǎng)體制已難以為繼。近幾年,各大名校與體校聯(lián)合組建運(yùn)動隊、資源共享的做法越來越普遍,體教融合趨勢明顯。可以預(yù)期,中國體育競技人才的培養(yǎng)將發(fā)生轉(zhuǎn)型,主要依托國民教育體制的趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。換言之,未來的競技后備人才更多地將會在中小學(xué)被發(fā)現(xiàn)、被培養(yǎng)。
自1986年起,普通高等學(xué)校開始試建高水平運(yùn)動隊,三十多年以來,成績斐然。但由于中小學(xué)組建高水平運(yùn)動隊沒有政策依據(jù),導(dǎo)致高校高水平運(yùn)動員的培養(yǎng)成了無源之水而不可持續(xù),令人遺憾。希望總在風(fēng)雨后,依照《體育法》精神,基于現(xiàn)有基礎(chǔ)和法律環(huán)境,中小學(xué)校組建高水平運(yùn)動隊、體育俱樂部的時機(jī)已經(jīng)來臨,構(gòu)建大中小“一條龍”高水平運(yùn)動員培養(yǎng)體系、創(chuàng)建新時代國民教育體系、培養(yǎng)體育競技人才新體制的條件已經(jīng)具備。事實(shí)上,轉(zhuǎn)換體育競技人才培養(yǎng)賽道,必將成為今后保證國家體育競技實(shí)力不斷提高、國家文化軟實(shí)力不斷提升的新動力。因此,教育部門應(yīng)積極聯(lián)合體育部門,盡快出臺與《體育法》理念、方向一致的高水平運(yùn)動隊建設(shè)實(shí)施辦法。
《體育法》的修訂及頒布施行,是我國體育事業(yè)發(fā)展和法制建設(shè)的又一個重要里程碑,標(biāo)志著包含學(xué)校體育在內(nèi)的體育事業(yè)將進(jìn)入依法快速健康發(fā)展的新時代。與此同時,體育教師在實(shí)施時,還應(yīng)意識到,原則性、粗線條的法律條款,因其自身的模糊性和不確定性,以及缺乏可操作的細(xì)化規(guī)定,加之與其他既有法律規(guī)定之間存在一些矛盾沖突等,都降低了法律的適用性與實(shí)效性。因此,就學(xué)校體育而言,新的法律規(guī)定推出后,相關(guān)部門在貫徹落實(shí)過程中把握的關(guān)鍵準(zhǔn)則應(yīng)是:面向現(xiàn)實(shí)、適應(yīng)現(xiàn)實(shí),以可執(zhí)行為導(dǎo)向,盡快制訂出臺更細(xì)化的實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則。只有這樣,才能保證學(xué)校體育法律實(shí)用、好用、管用、耐用,而這也正是此次修訂頒布《體育法》的核心初衷。