李玉成 喬忠良 袁國(guó)棟 費(fèi)偉

關(guān)鍵詞 高速公路;決策階段;設(shè)計(jì)階段;招投標(biāo)階段;施工階段;運(yùn)營(yíng)階段;投資控制;要素分析

中圖分類號(hào) F283;F542 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）04-0078-03

0 引言

高速公路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)脈，是地方經(jīng)濟(jì)騰飛的基石，是地區(qū)間互聯(lián)互通的重要橋梁，對(duì)促進(jìn)我國(guó)偏遠(yuǎn)地區(qū)脫貧致富及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著舉足輕重的作用。伴隨著我國(guó)高速公路建設(shè)的飛速發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)有的高速公路里程已高居世界第一，但仍然存在國(guó)內(nèi)各地區(qū)間發(fā)展不均衡的問(wèn)題。

總體來(lái)看，我國(guó)高速公路網(wǎng)呈現(xiàn)出東西部分布不均的局面：東南部地區(qū)高速公路密度大，里程多;而中西部地區(qū)高速公路密度相對(duì)較小，甚至部分的縣市還未接通高速公路網(wǎng)，因此我國(guó)未來(lái)的高速公路建設(shè)市場(chǎng)主要集中在中西部地區(qū)。眾所周知，西部地區(qū)地廣人稀，自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)條件落后，多數(shù)城市為人口流出城市，車流量低，高速公路投資者無(wú)法實(shí)現(xiàn)僅靠收取通行費(fèi)回收投資成本并盈利的目標(biāo)，于是多數(shù)西部地區(qū)的高速公路采用PPP模式來(lái)進(jìn)行建設(shè)。

PPP模式在高速公路工程項(xiàng)目中發(fā)揮著重要的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)，如減輕政府財(cái)政壓力、保證社會(huì)資本發(fā)展質(zhì)量、提高工程質(zhì)量等。該模式高度強(qiáng)調(diào)政府信用在高速公路建設(shè)中的重要地位，由于政府在工程項(xiàng)目中的行為有公開(kāi)性和社會(huì)服務(wù)性，因此政府方往往會(huì)對(duì)社會(huì)投資人設(shè)置嚴(yán)格的績(jī)效考核條款，社會(huì)投資人要保障投資收益就必須在保障政府履約的同時(shí)做好項(xiàng)目投資控制工作[1]。投資控制是社會(huì)投資人確保預(yù)期收益的核心。該文將從高速公路建設(shè)社會(huì)投資人的角度對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的決策階段、設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、施工階段、運(yùn)營(yíng)階段這五個(gè)階段的投資控制要素進(jìn)行分析。

1 決策階段做好項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)和估算控制

高速公路決策階段確定的建設(shè)實(shí)施方案是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃的核心，它詳細(xì)闡述了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、項(xiàng)目的運(yùn)作方式、項(xiàng)目股權(quán)交易結(jié)構(gòu)、PPP項(xiàng)目的合同體系，以及項(xiàng)目的退出機(jī)制等。它是項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的基本綱領(lǐng)，也是整個(gè)項(xiàng)目操作的指導(dǎo)性文件。做好高速公路建設(shè)實(shí)施方案對(duì)項(xiàng)目整體投資收益具有決定性作用。

社會(huì)投資人應(yīng)根據(jù)實(shí)施方案確定的各項(xiàng)邊界條件，做好財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)測(cè)算和投資收益指標(biāo)測(cè)算，制定實(shí)現(xiàn)投資控制的因素和要點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)，以及必須保證的邊界條件。此外還應(yīng)該思考提升投資收益指標(biāo)的具體方案和措施，制定計(jì)劃和建議，在項(xiàng)目實(shí)施階段進(jìn)行落實(shí)。

針對(duì)既定的實(shí)施方案，社會(huì)投資人首先要做的就是制定合理的資本結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作，積極利用國(guó)家政策爭(zhēng)取項(xiàng)目融資，降低融資成本，有效控制建設(shè)成本;第二，還需要做好項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，決策階段即開(kāi)始進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析、防控，制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施并積極促進(jìn)落實(shí);第三，要根據(jù)項(xiàng)目的通行費(fèi)收入分析預(yù)測(cè)情況，結(jié)合項(xiàng)目未來(lái)的運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)成本，全面考慮諸多因素影響，做好項(xiàng)目現(xiàn)金流量分析，論證財(cái)務(wù)生產(chǎn)能力，提前做好財(cái)稅策劃;第四，制定完備的合同體系，明確項(xiàng)目管理思路，確保項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

高速公路決策階段編制的工程可行性研究報(bào)告確定的投資估算是項(xiàng)目投資的最高限額，是高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資控制的源頭。投資估算的控制要素主要包含以下3個(gè)方面：

（1）強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)，編制項(xiàng)目建議書(shū)前要對(duì)項(xiàng)目選址、路線設(shè)計(jì)進(jìn)行充分的踏勘論證，做好地質(zhì)調(diào)查，盡量避開(kāi)崩塌、滑坡、泥石流、巖溶、土洞、河流沖刷等地質(zhì)條件復(fù)雜地區(qū)。路線設(shè)計(jì)要避免占?jí)褐匾V產(chǎn)和居民房屋，少占用基本農(nóng)田，降低項(xiàng)目征地補(bǔ)償和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

（2）注重設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)，例如項(xiàng)目整體土石方調(diào)配要盡量做到段落間填挖平衡，避免產(chǎn)生大量借方或棄方增加投資，盡量減少對(duì)環(huán)境的影響。

（3）總結(jié)技術(shù)及管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采用新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備等手段提高工程質(zhì)量同時(shí)降低工程造價(jià)。

2 設(shè)計(jì)階段做好設(shè)計(jì)優(yōu)化和造價(jià)控制

高速公路設(shè)計(jì)階段包括初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。由于工可階段的設(shè)計(jì)深度不足，精度不高，設(shè)計(jì)階段的優(yōu)化對(duì)項(xiàng)目投資控制尤為重要。設(shè)計(jì)階段的投資控制要素主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）方案設(shè)計(jì)中要在工可基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，做好多方案比選和技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，在滿足工程要求的前提下盡量降低工程造價(jià)。

（2）對(duì)照概預(yù)算編制辦法、項(xiàng)目所在地的政策文件、國(guó)家法律法規(guī)等對(duì)概預(yù)算取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算依據(jù)、征地補(bǔ)償依據(jù)等邊界條件進(jìn)行細(xì)致核查，組織專家評(píng)審，避免引用標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤導(dǎo)致的概預(yù)算增加。保證概預(yù)算中應(yīng)計(jì)列項(xiàng)必須全面準(zhǔn)確，應(yīng)計(jì)量的不能出現(xiàn)漏項(xiàng)，防止后續(xù)應(yīng)必須增加的項(xiàng)目導(dǎo)致投資超出概算，增加社會(huì)投資人風(fēng)險(xiǎn);不應(yīng)計(jì)量的工程量不能計(jì)入項(xiàng)目概預(yù)算，造成投資增加。

建安工程費(fèi)是項(xiàng)目投資控制的核心部分，各種造價(jià)邊界條件的微小變化都有可能引起造價(jià)的大幅變動(dòng)，因此對(duì)建安工程費(fèi)用的審核務(wù)求準(zhǔn)確詳實(shí)，充分把握造價(jià)容易遺漏的重點(diǎn)。例如路基工程中靠近住房等重要構(gòu)筑物部分的挖方是否有考慮控制爆破、填方地段的超寬填筑部分和刷坡工程量、借方是否考慮運(yùn)輸損耗以及挖方、填方的土石方系數(shù)的轉(zhuǎn)換、路基防護(hù)與支擋等容易產(chǎn)生錯(cuò)漏的項(xiàng)目必須嚴(yán)格審核，準(zhǔn)確把握。橋涵工程中T梁的措施工程，超過(guò)40 m的墩柱是否要考慮施工電梯、樁基工程鉆孔的土石比例劃分是否符合實(shí)際情況、導(dǎo)梁和掛籃的設(shè)備攤銷是否考慮充分等。

征地拆遷工作是高速公路建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其費(fèi)用控制的有效性也直接影響整個(gè)項(xiàng)目的投資控制。鑒于諸多項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用超支的情況，作為項(xiàng)目社會(huì)投資人需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目特點(diǎn)和政策規(guī)定對(duì)征地拆遷費(fèi)用做好充分核算，準(zhǔn)確列支，節(jié)約使用。由于征地拆遷和地方政府關(guān)系密切，受稅收政策影響大，社會(huì)投資人需要跟地方政府加強(qiáng)對(duì)接，摸清征地拆遷政策，鎖定稅收政策，爭(zhēng)取與政府談判達(dá)成征地拆遷費(fèi)用包干協(xié)議，規(guī)避征地拆遷費(fèi)用超支風(fēng)險(xiǎn)。

3 招投標(biāo)階段做好承包商選擇及合同條款設(shè)置

項(xiàng)目招投標(biāo)階段的投資控制是施工階段投資控制的基礎(chǔ)，項(xiàng)目招投標(biāo)階段的投資控制要素包括以下4個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）選擇優(yōu)質(zhì)承包商，在招標(biāo)前合理設(shè)置投標(biāo)人資格文件，做好資格審查，評(píng)標(biāo)辦法中對(duì)申請(qǐng)投標(biāo)單位的實(shí)力、業(yè)績(jī)、信用信息、管理水平等進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，招標(biāo)過(guò)程中對(duì)投標(biāo)單位進(jìn)行嚴(yán)格的審查，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)優(yōu)中選優(yōu)，引進(jìn)有經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)承包商，使工程的質(zhì)量、工期、造價(jià)目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。

（2）做好招標(biāo)工程量清單，工程量清單是招標(biāo)標(biāo)底和最高投標(biāo)限價(jià)的重要依據(jù)，也是后續(xù)工程進(jìn)度付款和辦理竣工結(jié)算工程量的基礎(chǔ)，更是工程變更索賠的基礎(chǔ)依據(jù)。工程量清單數(shù)據(jù)要盡量做到計(jì)算準(zhǔn)確、不漏不重，符合現(xiàn)行行業(yè)編制規(guī)定，最好是聘請(qǐng)專業(yè)造價(jià)咨詢團(tuán)隊(duì)仔細(xì)核對(duì)，確保清單各子項(xiàng)的準(zhǔn)確性，以防止投標(biāo)單位采用技巧性投標(biāo)，造成施工階段的索賠。發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)前，要跟中標(biāo)候選人進(jìn)行談判，針對(duì)投標(biāo)人的不平衡報(bào)價(jià)要求進(jìn)行調(diào)整，防止因施工單位不平衡報(bào)價(jià)配合后續(xù)設(shè)計(jì)變更造成投資增加。

（3）合理制定標(biāo)底價(jià)格，以最高投標(biāo)限價(jià)作為各投標(biāo)人報(bào)價(jià)的上限價(jià)，以標(biāo)底下浮適當(dāng)?shù)陌俜致首鳛橄孪蓿乐故┕挝粣阂飧?jìng)爭(zhēng)，避免承包人低于成本價(jià)中標(biāo)，施工過(guò)程中承包商采用偷工減料的方式盈利，降低工程建設(shè)質(zhì)量，損害社會(huì)投資人的利益。

（4）嚴(yán)謹(jǐn)擬定合同文件，確保合同文件的條款內(nèi)容合法、明確、用詞周密、詳實(shí)、規(guī)范，特別是合同條款中關(guān)于雙方責(zé)任、工期、質(zhì)量、驗(yàn)收、合同價(jià)款定價(jià)與支付、材料與設(shè)備供應(yīng)、設(shè)計(jì)變更與現(xiàn)場(chǎng)簽證、竣工結(jié)算方法和依據(jù)、爭(zhēng)議、違約與索賠等均是影響項(xiàng)目投資控制的直接因素，需要綜合考慮制定。尤其是合同文件中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的約定必須做到嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，周密合理，防止因施工單位惡意索賠對(duì)社會(huì)投資人造成重大損失，盡量簽訂總價(jià)承包+風(fēng)險(xiǎn)包干的合同模式，規(guī)避投資超支風(fēng)險(xiǎn)。

4 施工階段做好進(jìn)度控制，嚴(yán)控設(shè)計(jì)變更

施工階段是高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資控制的重點(diǎn)，也是整個(gè)高速公路建設(shè)過(guò)程中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。同時(shí)，工程的施工階段也是一個(gè)極其復(fù)雜的階段，影響投資控制的因素很多，這里主要從進(jìn)度控制和設(shè)計(jì)變更兩大方面來(lái)進(jìn)行闡述。

無(wú)論進(jìn)度計(jì)劃的周密程度有多高，畢竟“計(jì)劃趕不上變化”，在實(shí)際施工過(guò)程中，總會(huì)因?yàn)楦鞣N突發(fā)情況、干擾因素而發(fā)生變化。社會(huì)投資人除了要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整進(jìn)度計(jì)劃外，必須抓好進(jìn)度控制的五項(xiàng)主要措施：組織措施、管理措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟(jì)措施和合同措施。所謂組織措施，就是建立起保證進(jìn)度控制的組織體系，進(jìn)行有關(guān)進(jìn)度控制的組織設(shè)計(jì)，指定人員，制定會(huì)議計(jì)劃等。管理措施就是通過(guò)項(xiàng)目?jī)?nèi)部的管理來(lái)提高進(jìn)度控制的水平，來(lái)消除或減輕各種不利因素對(duì)工程進(jìn)度的影響。技術(shù)措施指的是選用對(duì)實(shí)現(xiàn)施工進(jìn)度目標(biāo)有利的設(shè)計(jì)技術(shù)和施工技術(shù)。經(jīng)濟(jì)措施，就是提供進(jìn)度計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中的資金需求保障，采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與獎(jiǎng)懲措施。合同措施：是指通過(guò)簽訂合同來(lái)明確項(xiàng)目各參與方在項(xiàng)目進(jìn)度控制中的職責(zé)，以合同管理為手段來(lái)保障進(jìn)度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)度控制具體包括以下幾個(gè)方面：

（1）制定合理的工期計(jì)劃，從宏觀到具體，按照周、月、季度、年度分層次制定相應(yīng)階段的不同施工計(jì)劃，在施工計(jì)劃當(dāng)中重點(diǎn)做好資源的配置與供應(yīng)和施工進(jìn)度的協(xié)調(diào)，確保資源的有效利用及施工進(jìn)度的有效推進(jìn)。

（2）及時(shí)反思與總結(jié)當(dāng)前的施工進(jìn)度情況，做好適時(shí)地調(diào)整。在施工階段，制定詳細(xì)的工期計(jì)劃，其目的在于落實(shí)直至收到成效，在計(jì)劃與成效之間，很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)是總結(jié)與反思。根據(jù)當(dāng)前施工進(jìn)度，對(duì)比分析計(jì)劃施工進(jìn)度，明確其存在的偏差，同時(shí)分析該偏差是否會(huì)影響總的工期進(jìn)度，進(jìn)而對(duì)資源供應(yīng)與施工進(jìn)度進(jìn)行適時(shí)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

設(shè)計(jì)變更在工程項(xiàng)目中是不可避免的，加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更和工程簽證的管理工作是工程施工管理的重要內(nèi)容，也是投資控制的關(guān)鍵措施。因?yàn)樗婕皟?nèi)容廣泛，構(gòu)成原因復(fù)雜，規(guī)律性不高，跨越的時(shí)間長(zhǎng)，難以直接確定變更造價(jià)。因此，重視和把控設(shè)計(jì)變更管理是社會(huì)投資人控制投資的有效途徑。嚴(yán)控設(shè)計(jì)變更可從以下3個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：

（1）重視設(shè)計(jì)之前的踏勘和調(diào)研，根據(jù)設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)在后續(xù)可能會(huì)產(chǎn)生設(shè)計(jì)變更的地方進(jìn)行專項(xiàng)設(shè)計(jì)，加強(qiáng)考慮，并聘請(qǐng)專業(yè)審圖單位對(duì)施工圖文件進(jìn)行細(xì)致審查，確保設(shè)計(jì)文件的合理性。

（2）施工單位施工前做好圖紙會(huì)審，凡是由于施工單位原因引起的設(shè)計(jì)變更僅允許進(jìn)行方案變更，不予補(bǔ)償費(fèi)用。

（3）施工過(guò)程中發(fā)生必要的設(shè)計(jì)變更時(shí)，首先設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位要做好充分的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，說(shuō)明變更的必要性和可行性。其次是各參建單位需要按照社會(huì)投資人制定的設(shè)計(jì)變更管理辦法按流程申報(bào)，同時(shí)要及時(shí)提醒相關(guān)單位對(duì)施工情況與計(jì)劃作出適時(shí)調(diào)整，避免導(dǎo)致工期延誤等狀況。

5 運(yùn)營(yíng)階段做好運(yùn)營(yíng)管理，降本增效

高速公路的運(yùn)營(yíng)階段是高速公路整個(gè)工程項(xiàng)目成果的集中體現(xiàn)。這一階段的投資控制要素主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）做好項(xiàng)目成本管控和全面預(yù)算管理，加強(qiáng)季度成本核算和年度考核，將成本控制與管理人員績(jī)效考核掛鉤，建立合理的激勵(lì)約束機(jī)制，減少不必要的成本支出。

（2）結(jié)合項(xiàng)目情況購(gòu)買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，防止因意外事件導(dǎo)致工程損壞對(duì)社會(huì)投資人造成過(guò)大損失。

（3）做好高速公路養(yǎng)護(hù)工作，通過(guò)及時(shí)與專業(yè)的養(yǎng)護(hù)，有效降低安全事故發(fā)生的概率，提高高速公路的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

（4）做好運(yùn)營(yíng)管理，確保高速公路穩(wěn)定通暢，做好服務(wù)工作，培育車流量增長(zhǎng)。積極配合行業(yè)主管部門的管理工作，與行業(yè)主管部門深入溝通對(duì)接，做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)，確保受到良好的社會(huì)評(píng)價(jià)。

（5）結(jié)合地方發(fā)展趨勢(shì)，因地制宜，做好路衍經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。尤其是可以結(jié)合國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在服務(wù)區(qū)等部位設(shè)置路衍經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，合理利用其他經(jīng)營(yíng)收入降低運(yùn)營(yíng)成本。

（6）需要獲取政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，社會(huì)投資人要細(xì)致研究投資協(xié)議和PPP合同，要時(shí)刻關(guān)注投資控制的邊界條件，一旦邊界條件發(fā)生變化，要深入分析變化原因，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，爭(zhēng)取通過(guò)合同變更的方式獲取更多的政府補(bǔ)貼。

（7）關(guān)注地方政府的財(cái)務(wù)狀況，盡可能將項(xiàng)目將要獲取的兜底補(bǔ)貼納入政府財(cái)政預(yù)算中長(zhǎng)期規(guī)劃，確保項(xiàng)目補(bǔ)貼能及時(shí)到位，防止運(yùn)營(yíng)期資金鏈斷裂。

6 結(jié)語(yǔ)

高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)模式下，社會(huì)投資人在保障社會(huì)效益的同時(shí)也要保障經(jīng)濟(jì)效益，必須做好項(xiàng)目策劃，從決策階段、設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、施工階段、運(yùn)營(yíng)階段這五個(gè)階段做好投資控制。具體而言：決策階段做好項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)和投資估算控制;設(shè)計(jì)階段做好設(shè)計(jì)優(yōu)化和造價(jià)控制;招投標(biāo)階段做好承包商選擇及合同條款設(shè)置;施工階段做好進(jìn)度控制，嚴(yán)控設(shè)計(jì)變更;運(yùn)營(yíng)階段做好運(yùn)營(yíng)管理，降本增效。

文章結(jié)合我國(guó)高速公路建設(shè)的實(shí)際情況，就PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人保障投資收益，降低高速公路建設(shè)的投資，節(jié)約投資成本進(jìn)行表述，為項(xiàng)目建設(shè)提供借鑒。

參考文獻(xiàn)

[1]武曉麗. 基于PPP模式下的公路工程造價(jià)控制研究[J].黑龍江交通科技， 2021（10）： 227+229.

2652501705213