許遠旺 陳茗

摘要：社區(qū)工作者職業(yè)化改革是社區(qū)治理又一次重要制度變革，有利于提升社區(qū)治理專業(yè)化與精細化水平，進一步激活居民自治活力，推進政社合作共治進程。文章從鎮(zhèn)江市京口區(qū)社工職業(yè)體系建設(shè)試點“管中窺豹”，考察社區(qū)工作者職業(yè)化管理的改革路徑與主要做法，梳理職業(yè)化管理的現(xiàn)實背景與內(nèi)在邏輯，并在分析問題的基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)工作者;職業(yè)化管理;路徑;政策啟示

在我國，社區(qū)治理體制是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌及社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。隨著從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，城市社會原有的依托單位進行資源分配和社會整合的方式日益難以為繼，迫切需要一種新的組織體系和機制將單位體制以外的社會邊緣人口重新組織起來，以實現(xiàn)城市基層生活秩序的有序化及社會的和諧穩(wěn)定。長期以來，由于基層群眾性自治組織的制度設(shè)計和法律定位，社區(qū)制一定程度呈現(xiàn)“半建制化”的特點，相關(guān)配套制度不健全及支持不足，不僅導(dǎo)致社區(qū)治理面臨結(jié)構(gòu)性矛盾與沖突，而且影響和制約社區(qū)治理功能的發(fā)揮。不少地方從事社區(qū)管理與服務(wù)的人員結(jié)構(gòu)老化、學(xué)歷水平偏低，專業(yè)化程度不高，有“居委會大媽”的稱謂可見一斑。這種狀況與政府治理重心下移及社區(qū)治理政策性、精準化加強的趨勢相背離，社區(qū)治理再次走到制度變革的關(guān)口。

針對社區(qū)治理“半建制化”、專業(yè)化程度不高的現(xiàn)狀，北京、上海等地率先開展社區(qū)工作者職業(yè)化改革試點。例如北京規(guī)定，社區(qū)工作者是指通過選任或聘任，在北京市社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站專職從事社區(qū)黨建、社區(qū)管理和服務(wù)的工作人員，并將退休后選任到社區(qū)工作的人員納入社區(qū)工作者范疇?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出要完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園，并進一步強調(diào)新時期城鄉(xiāng)社區(qū)治理要實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層實踐有機結(jié)合，加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，把城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織成員以及其他社區(qū)專職工作人員納入社區(qū)工作者隊伍統(tǒng)籌管理，建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊伍。2017年以來，鎮(zhèn)江市京口區(qū)在借鑒先行試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中央及省市加強和完善社區(qū)治理精神，積極開展社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)試點，將其作為“書記項目”重點推進，構(gòu)建社區(qū)工作者職業(yè)體系“六有六化”格局，在實踐中取得一定成效。本文在梳理社區(qū)工作者職業(yè)化管理改革現(xiàn)實背景和內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，重點考察京口區(qū)社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)的路徑與做法，分析現(xiàn)實中改革面臨的困難與問題，并提出對策建議及政策啟示。

一、“孕育生機”：職業(yè)化管理主要做法

服務(wù)居民、造福居民是城鄉(xiāng)社區(qū)治理的出發(fā)點和落腳點。京口是鎮(zhèn)江市主城區(qū)，區(qū)域面積126平方公里，常住人口42.6萬人，城市化率達97%。隨著城市化進程的推進，社區(qū)居民之于美好生活的向往對社區(qū)治理提出了新要求，但目前全區(qū)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)仍然存在隊伍不穩(wěn)定，選聘途徑不夠規(guī)范;服務(wù)對象多，人員配備不夠合理;職業(yè)愿景弱，晉升渠道不夠暢通;專業(yè)水平低，能力素質(zhì)不相適應(yīng);工作任務(wù)重，準入機制不夠嚴格等問題。為滿足社區(qū)居民的新期盼與訴求，克服社區(qū)治理短板，京口區(qū)推進社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)的改革，提出構(gòu)建“六有六化”的工作格局和總體目標(biāo)，即實現(xiàn)“管理有導(dǎo)向，以系統(tǒng)化思維破解隊伍突出問題;進入有渠道，以綜合化方式拓寬隊伍源頭活水;提升有標(biāo)準，以專業(yè)化培訓(xùn)提高隊伍綜合素質(zhì);發(fā)展有空間，以制度化創(chuàng)新打通隊伍晉升通道;待遇有保障，以多樣化手段激勵隊伍干事創(chuàng)業(yè);評價有導(dǎo)向，以科學(xué)化考核激發(fā)隊伍生機活力?！?/p>

第一，設(shè)置專項“社工編制”，實行社會化招聘。針對進入門檻低、社區(qū)工作人員身份模糊、職業(yè)認同感不強的狀況，京口加強頂層設(shè)計，設(shè)立“社工編制”，規(guī)定社區(qū)工作者是指在基層社區(qū)公共事務(wù)崗位直接從事社區(qū)服務(wù)和管理的全日制工作人員，由區(qū)、街道（園區(qū)）兩級財政承擔(dān)經(jīng)費保障，實行街道（園區(qū)）和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理。依據(jù)服務(wù)人口、網(wǎng)格規(guī)模等因素，核定社區(qū)工作者職數(shù)，嚴格員額管理。將“雙全”社工證作為準入門檻，推行資格認證和持證上崗制度。采取換屆選任、分批轉(zhuǎn)聘的方式，將社區(qū)現(xiàn)任職人員納入社區(qū)工作者體系管理。為拓寬用人渠道，實行社會化招聘，由區(qū)人社部門統(tǒng)一組織、公開招聘社區(qū)專職工作人員，為社區(qū)工作者職業(yè)化管理奠定制度基礎(chǔ)和前提。

第二，實行“1+X”培養(yǎng)，提升職業(yè)素養(yǎng)。為提高隊伍綜合素質(zhì)，建立分級分類培訓(xùn)制度，實施“1+X”培養(yǎng)模式?！?”即實施“雙全”社工培養(yǎng)工程，開發(fā)“雙全”社工技能培訓(xùn)平臺，舉辦“雙全”社工培訓(xùn)班。要求試用期內(nèi)的社區(qū)工作者必須取得“全科+全能”崗位資格證書，現(xiàn)職人員必須在3年內(nèi)取得“全科+全能”崗位資格證書。“X”即打好以學(xué)代培、以賽促培、以評引培、以踐帶培的“組合拳”，通過赴先進社區(qū)情景教學(xué)、組織“社工技能大賽”、評選5星“雙全”社工等形式，提升社區(qū)工作者職業(yè)素養(yǎng)。

第三，建立“三崗十八級”薪酬體系，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情?！叭龒彙敝干鐓^(qū)正職、副職和工作人員三種崗位;“十八級”即各崗位按照工作年限、教育程度、專業(yè)資格等，設(shè)置1～18級崗位等級和基本工資系數(shù)。社區(qū)工作者薪酬由基本工資和績效工資兩部分構(gòu)成，基本工資根據(jù)本人對應(yīng)的崗位等級確定，占年收入的70%;剩余30%的績效工資根據(jù)工作表現(xiàn)，經(jīng)考核按優(yōu)秀、合格、基本合格和不合格四個檔次，適度拉開差距。同時根據(jù)政策規(guī)定，為社區(qū)工作者繳納社會保險和住房公積金。

第四，明確崗位職責(zé)，實施績效考核。制訂社區(qū)工作者崗位職責(zé)和績效考核辦法，明確社區(qū)工作者法定基本工作職責(zé)5項、“全科+全能”事務(wù)辦理職責(zé)4項以及網(wǎng)格走訪入戶服務(wù)職責(zé)5項。在考核評價機制方面，以權(quán)重形式綜合考核工作實績、網(wǎng)格服務(wù)和群眾滿意度三部分，考核結(jié)果作為崗位調(diào)整、等級調(diào)整、薪酬待遇、獎勵懲戒、續(xù)聘解聘的重要依據(jù)。每年評選命名“十佳社區(qū)黨組織書記”、“十佳社區(qū)工作者”、“十佳網(wǎng)格長”。建立社區(qū)工作者退出淘汰機制，對連續(xù)三年未考取“雙全”社工證或連續(xù)兩年績效考核不合格的，予以辭退并依法解除勞動合同。

第五，構(gòu)建完整職業(yè)鏈，打通晉升通道。推動制度創(chuàng)新，讓社區(qū)工作者“有奔頭”。京口區(qū)實行崗位“晉級制”，每3年晉升一個等級;本科、碩士研究生各提高1、2級，考取全國助理社會工作師、全國社會工作師各提高1、3級，薪酬隨崗位等級上升而提高。注重從社區(qū)工作者中選拔優(yōu)秀干部，擔(dān)任街道（園區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)班子成員。8個街道（園區(qū)）黨建服務(wù)中心按正股級事業(yè)單位管理，選配22名全額撥款事業(yè)編制人員。按照招錄公務(wù)員程序定向公開招聘2批社區(qū)工作者，共計50人。50名錄用人員本科及以上占94.4%，平均年齡28.6歲。

二、“治理蝶變”：改革成效與問題

通過主動改革與制度創(chuàng)新，堅持頂層設(shè)計與問計于民相結(jié)合，社工職業(yè)化管理改革探索形成了一套理論、制度及實踐成果。先后出臺《關(guān)于構(gòu)建京口區(qū)社區(qū)工作者職業(yè)體系的意見（試行）》等“1+6”文件、《關(guān)于完善社區(qū)公共事務(wù)準入制度的意見》、《“雙全”社工評星實施方案》等，進一步理順各項權(quán)能職責(zé)關(guān)系。建立社區(qū)工作者信息庫，形成街道—中心社區(qū)—基本社區(qū)—網(wǎng)格四級治理與服務(wù)體系，打造了一批社區(qū)治理和服務(wù)特色品牌。不過，任何改革都是在一定歷史條件和制度環(huán)境下展開，現(xiàn)實中社工職業(yè)化管理仍面臨困難和挑戰(zhàn)。

第一，呼喚專業(yè)化賦能。與改革之前比較，職業(yè)化管理不僅打破過去社區(qū)工作人員主要通過人員安置解決這一“路徑鎖定”，提高了職業(yè)準入門檻，而且通過系列培訓(xùn)和制度激勵改善了社區(qū)工作者隊伍整體素質(zhì)。但是，社工職業(yè)化、專業(yè)化素養(yǎng)提升任重道遠。首先，目前“雙全”社工的培訓(xùn)內(nèi)容包括地理民情、社區(qū)基礎(chǔ)理論、社區(qū)工作政策法規(guī)、社區(qū)治理方法與技巧，其中主要是政府面向社區(qū)居民各項民生事務(wù)的辦理流程，例如民政服務(wù)類、殘疾人服務(wù)類、計生服務(wù)類、人力資源保障類、司法矯正類、慈善服務(wù)類、民族宗教類等，離真正的職業(yè)化與專業(yè)化尚有差距。其次，在權(quán)能不對等制度背景下，目前社區(qū)能夠運用的資源和治理工具有限，出現(xiàn)“看得見的解決不了，有權(quán)解決的不在場”困局。“雙全”社工深入網(wǎng)格后，主要從事社情民意搜集及政策宣傳與告知，真正遇到需要解決的問題，只能起到一種安撫作用。

第二，職業(yè)認同有待重塑。職業(yè)化管理后，社區(qū)工作者工資待遇與過去比較有所改善?！叭龒徥思墶奔钚匠甑膶嵭?，對社區(qū)工作人員的自我提升與職業(yè)成長在一定程度上也起到促進作用。不過，社會公平理論認為，人們不僅關(guān)心現(xiàn)實比過去收入改善的“絕對公平”，而且關(guān)心同輩職業(yè)群體間收入比較的“相對公平”。從調(diào)查來看，受訪社區(qū)工作者認為目前的薪酬水平整體偏低，與周邊一些城市相比存在較大差距。從職業(yè)定位而言，社工專項編制雖然增強了社區(qū)工作人員的職業(yè)身份意識，但是與公務(wù)員和事業(yè)編制人員相比，不管在工資待遇、身份地位、社會認同等方面都不可同日而語。因此，陸續(xù)有社區(qū)工作者流動，據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)粗略統(tǒng)計，通過公務(wù)員考試離職的占總離職人數(shù)的40%，調(diào)入街道機關(guān)部門的占40%。

第三，“形式主義”治理對社區(qū)減負形成梗阻。隨著社區(qū)“減負增效”以及社區(qū)公共事務(wù)準入制度的實行，各部門對社區(qū)的創(chuàng)建、評比和考核得到一定遏制。但是，據(jù)調(diào)查來看，有社區(qū)工作者反映，“紙質(zhì)臺帳減少了，數(shù)字臺帳卻增多了”。在痕跡管理思路指引下，各級給社區(qū)下達各種電子化任務(wù)，社區(qū)有相當(dāng)精力被迫應(yīng)付各種系統(tǒng)的數(shù)據(jù)填報和總結(jié)匯報。且各部門條塊分割、系統(tǒng)不兼容，各種數(shù)據(jù)經(jīng)常要重復(fù)填報，造成人力、物力和財力的浪費?！疤摂M的應(yīng)付多了，現(xiàn)實中為老百姓服務(wù)的時間就少了”。

第四，政府主導(dǎo)的改革方式易導(dǎo)致社區(qū)治理行政化。社區(qū)建設(shè)是政府主導(dǎo)的“規(guī)劃性變遷”，在治理機制方面，表現(xiàn)為政府與社區(qū)間“你中有我，我中有你”的交互共生關(guān)系。社區(qū)工作者職業(yè)化管理旨在通過制度設(shè)計將社區(qū)工作者納入規(guī)范化管理渠道，無論從職業(yè)資格的認定、選聘招聘，還是技能培訓(xùn)、績效考核、工資待遇保障等方面，都具有明顯的政府主導(dǎo)的特點。在此過程中，社區(qū)治理日益走向行政化與“建制化”。調(diào)研中不少社區(qū)工作者反映，自己主要充當(dāng)?shù)氖菄艺吲c社區(qū)居民之間的“擺渡人”，言下之意日常實際工作中她們主要是政府各項政策的執(zhí)行主體，自己主動發(fā)揮能動性的空間有限。社區(qū)場域與政府科層部門不同，在從事公共服務(wù)提供及與居民打交道過程中，難以遵循標(biāo)準化、流水線的生產(chǎn)邏輯。因此需要社區(qū)工作者從“社會”視角及居民“價值”需求出發(fā)，發(fā)揮現(xiàn)代社會“專業(yè)的事由專業(yè)人做”的優(yōu)勢。政府主導(dǎo)的社區(qū)治理行政化無疑對職業(yè)化管理改革效能形成一定的阻滯和損耗。

三、“效能轉(zhuǎn)化”：提升社區(qū)治理專業(yè)化對策與啟示

京口區(qū)社區(qū)工作者職業(yè)化改革，是社區(qū)治理制度的又一次制度變革及創(chuàng)新，不僅適應(yīng)了新時期加強和完善社區(qū)治理的需要，而且對進一步激活居民自治活力、提高社區(qū)工作者職業(yè)素養(yǎng)及促進政社合作共治提供了“政策窗口”和歷史機遇。為促進制度變革轉(zhuǎn)化為治理效能，需要從政策、法律、制度、體制、機制等方面進行整體謀劃、系統(tǒng)設(shè)計并協(xié)同推進改革。

第一，完善政策和法律，進一步提升社區(qū)工作者職業(yè)認同及社會地位。在現(xiàn)代社會，法律不僅是進行社會控制的基本工具，也是建立一門職業(yè)社會認同的最有效手段。目前社會工作者已經(jīng)納入《國家職業(yè)資格目錄》，對從事社區(qū)管理與服務(wù)人員的職業(yè)認同及社會地位起到促進作用。不過，也要看到當(dāng)前大多數(shù)社區(qū)工作者并不具備社會工作師相關(guān)資格，因此必須完善相關(guān)法律和政策，對社區(qū)工作者的職業(yè)身份、任職資格、工資待遇、社會保險、培訓(xùn)考核、社會流動等進行統(tǒng)一規(guī)定，提高制度的等級及權(quán)威性，為社區(qū)工作者“招得來、待得住、干得好、流得動”奠定制度基礎(chǔ)。

第二，加大政府財政投入，提高薪酬水平及職業(yè)吸引力。職業(yè)化與專業(yè)化是新時期社區(qū)工作者的內(nèi)在要求，是提升社區(qū)治理和服務(wù)能力現(xiàn)代化的重要前提。為此，各級政府必須根據(jù)實際情況合理確定社區(qū)工作者的報酬和補貼水平，可采取根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和收入水平動態(tài)調(diào)整薪資標(biāo)準。同時，將到社區(qū)任職經(jīng)歷作為干部培養(yǎng)和考察的重要依據(jù)，加大從社區(qū)工作者中定向招錄公務(wù)員、選拔人才的力度，推薦其擔(dān)任各級黨代表、人大代表和政協(xié)委員。通過報酬待遇激勵和職業(yè)規(guī)劃并舉的方式，提高社區(qū)工作者的職業(yè)認同和歸屬感，建設(shè)一支專業(yè)化的人才隊伍。

第三，改革和完善培訓(xùn)機制及方式，為實現(xiàn)“全科+全能”目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。社區(qū)工作者作為社區(qū)治理的重要主體，其職業(yè)素養(yǎng)是提升社區(qū)治理能力的關(guān)鍵因素。目前培訓(xùn)內(nèi)容主要集中于社區(qū)治理基本理論、政策服務(wù)之類，仍屬于“業(yè)務(wù)培訓(xùn)”范疇為主。為實現(xiàn)“全科+全能”的改革目標(biāo)，首先，要在培養(yǎng)內(nèi)容上設(shè)置分級分類和進階式培養(yǎng)課程，根據(jù)社區(qū)治理需要開展心理咨詢、社區(qū)矯正、法律實務(wù)、公共應(yīng)急管理等專業(yè)知識的培訓(xùn);其次，培養(yǎng)方式上除采用講授、講座等傳統(tǒng)方式外，應(yīng)更多采用參與式培訓(xùn)、實地參訪、情景模擬與演練等，注重理論與實務(wù)的同步提升。

第四，堅持社會化改革方向，破解社區(qū)治理行政化困境。社區(qū)治理社會化有利于節(jié)省政府治理成本，促進社區(qū)治理效能的提升，因此必須規(guī)避改革的行政化傾向及弊端。首先，梳理區(qū)政府、街道與社區(qū)權(quán)力清單，堅持社區(qū)公共事務(wù)準入制度。對于清單之外需社區(qū)支持和合作事項，按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則辦理。取消對社區(qū)考核“一票否決”事項，精簡各類評比、考核和創(chuàng)建，使社區(qū)更多精力轉(zhuǎn)移到居民自治及公共服務(wù)上來。其次，加快建立系統(tǒng)兼容、數(shù)據(jù)共享、一網(wǎng)通辦的整合式平臺，減少數(shù)據(jù)的重復(fù)填報和電子化“痕跡主義”，切實為社區(qū)減負。最后，在社區(qū)建設(shè)的背景下，完全取消對社區(qū)及工作人員的考核不大現(xiàn)實，為克服行政化傾向，在相關(guān)考核中應(yīng)提高群眾滿意度權(quán)重，從而引導(dǎo)社區(qū)工作人員注重對上與向下負責(zé)的平衡與統(tǒng)一。

第五，推進“三社聯(lián)動”改革，為職業(yè)化管理創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。任何改革均是在一定社會背景和現(xiàn)實條件下進行，良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)及社會支持對改革成效具有重要影響。社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)旨在通過職業(yè)化管理的手段和途徑，提升社區(qū)治理與服務(wù)專業(yè)化與精細化水平，是適應(yīng)社區(qū)治理制度變遷和政策創(chuàng)新的產(chǎn)物，以促進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要從根本上破解社區(qū)治理行政化困境，當(dāng)前一方面要推進社區(qū)治理法治化進程，厘清行政組織與社區(qū)自治組織的權(quán)責(zé)邊界、職能清單、法律地位，另一方面需要進一步推進“三社聯(lián)動”改革，整合社區(qū)、社會組織和社會工作者力量，形成多元參與、相互嵌入的“無縫隙”治理網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)，努力實現(xiàn)共建、共治、共享的善治格局。

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（作者單位：江蘇大學(xué)管理學(xué)院）

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