劉艷爽

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510220）

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地問(wèn)題一直是政府關(guān)注的問(wèn)題，也是學(xué)者們研究農(nóng)民問(wèn)題時(shí)的主要關(guān)注點(diǎn)。由于我國(guó)土地制度的特殊性，農(nóng)村土地呈碎片化經(jīng)營(yíng)，無(wú)法形成規(guī)?；a(chǎn)[1]。同時(shí)隨著社會(huì)的發(fā)展，依賴于如此小面積的碎片化土地已難以滿足農(nóng)民一家人的生活保障，這使得農(nóng)村人口大量外流，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)空心化，土地甚至出現(xiàn)擱荒現(xiàn)象[2]。如何讓鄉(xiāng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)?；\(yùn)營(yíng)，并得到高效的利用，是新時(shí)代需要解決的難題，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須要完成的基本工作。

廣東省作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)大省，同樣需要面對(duì)土地流轉(zhuǎn)難題。2017年，中共廣東省委辦公廳出臺(tái)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》，該意見提出落實(shí)中央完善農(nóng)村土地所有權(quán)承辦權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的要求，逐步形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的局面。之所以強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”就是要充分盤活土地資源，利用市場(chǎng)的力量引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)[3]。但是，盡管“意見”的出臺(tái)對(duì)廣東省的土地流轉(zhuǎn)有一定的促進(jìn)作用，但目前距離真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)還有一定的距離，廣東的很多偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至存在相當(dāng)嚴(yán)重的土地拋荒現(xiàn)象。土地?cái)R荒不僅僅是對(duì)土地資源的浪費(fèi)，長(zhǎng)久來(lái)看更會(huì)對(duì)我國(guó)糧食安全產(chǎn)生不利影響[4]。

事實(shí)上，不同學(xué)者曾對(duì)土地?cái)R荒的原因進(jìn)行了一系列探究，如有學(xué)者通過(guò)研究重慶渝中區(qū)的土地使用情況得出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整難和交通成本高是造成土地?cái)R荒的主要原因（辜夕尹，2002）[5]。農(nóng)村土地的基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位條件等都顯著影響土地流轉(zhuǎn)是否順暢（Tarolli，2019；吳曉婷等，2021）[6-7]。有學(xué)者認(rèn)為務(wù)農(nóng)成本高和小農(nóng)種植“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”加劇了農(nóng)民不愿種田的行為（張杰，2020）[8]。也有學(xué)者提出在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，出于對(duì)美好生活的向往和追求，更多的農(nóng)戶傾向于向城鎮(zhèn)遷移，難以流轉(zhuǎn)的耕地將被撂荒（李廣泳，2020）[9]。

除經(jīng)濟(jì)因素外，也有學(xué)者研究個(gè)體意識(shí)對(duì)土地處置的影響。如有學(xué)者研究認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)困難以及農(nóng)民法律意識(shí)低是導(dǎo)致土地?cái)R荒的主要原因（熊祥強(qiáng)等，2006）[10]，也有學(xué)者從制度角度入手，在政策因素方面，土地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定抑制了農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投資的積極性（Cheng，2019）[11]，而土地確權(quán)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)起到明顯的正向影響，但這種影響受農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)知水平調(diào)節(jié)（張國(guó)林，2021）[12]。還有研究者發(fā)現(xiàn)土地細(xì)碎化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)底與農(nóng)戶不穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)，降低了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的預(yù)期，加劇了農(nóng)地拋荒現(xiàn)象（鄭沃林，2019）[13]。而對(duì)于土地細(xì)碎化的影響，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)土地細(xì)碎化程度的加深，農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出面積呈現(xiàn)先增加后降低的趨勢(shì)；農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)入面積呈現(xiàn)先減少后增加的趨勢(shì)（洪煒杰、陳江華，2021）[14]。

綜合來(lái)看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于土地?cái)R荒的研究集中于土地自身?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)效益和土地制度安排等方面，但目前少有學(xué)者將影響土地流轉(zhuǎn)和擱荒的各方面因素進(jìn)行綜合考慮。在實(shí)際中，不同因素經(jīng)常綜合存在，且彼此之間存在相互作用。另外，這些因素在不同地域可能會(huì)存在不同的強(qiáng)度，而解決措施也應(yīng)該因地制宜。因此，有必要綜合分析當(dāng)前農(nóng)民土地?cái)R荒的原因，并結(jié)合廣東省實(shí)際情況及現(xiàn)有資源找到解決土地?cái)R荒的具體措施。

二、土地?cái)R荒的原因

對(duì)于每一個(gè)農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，土地如何利用需要綜合自身所具有的資源進(jìn)行決策。農(nóng)村家庭來(lái)自于土地的利潤(rùn)是土地規(guī)模、勞動(dòng)投入和非農(nóng)工資的函數(shù)。從土地規(guī)模來(lái)看，土地的邊際收益與土地地租共同形成均衡的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，對(duì)于土地邊際收益高于土地地租時(shí)，農(nóng)戶流入土地，反之則進(jìn)行土地流出操作。但是由于土地交易成本的存在，使得土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模無(wú)法達(dá)到市場(chǎng)均衡動(dòng)態(tài)。

土地的交易成本主要來(lái)自信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的事前成本，涉及土地交易進(jìn)行談判、討價(jià)還價(jià)和簽訂合約等花費(fèi)的事中成本以及土地流轉(zhuǎn)之后因解決糾紛而耗費(fèi)的事后成本。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)來(lái)說(shuō)，供需雙方本就面臨嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，同時(shí)，土地的過(guò)度零碎化也增加了交易的談判成本，因?yàn)橐诒姸嗟耐恋爻邪酥g形成利益均衡。最后由于農(nóng)地的特殊性，土地應(yīng)該被如何利用，如何開發(fā)也將會(huì)是談判的重點(diǎn)。越是土地基礎(chǔ)設(shè)施差，交通不便的農(nóng)地更難實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

從勞動(dòng)投入和非農(nóng)工資來(lái)看，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)工作的收益越來(lái)越低。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，城市人均可支配收入與農(nóng)村人均可支配收入的差距又不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，尤其是對(duì)于發(fā)展嚴(yán)重不平衡的廣東省來(lái)說(shuō)更是如此。從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占據(jù)整個(gè)廣東經(jīng)濟(jì)的80%，人均可支配收入前5名的城市都在珠三角地區(qū)，這導(dǎo)致粵東粵西粵北地區(qū)的農(nóng)村外出勞動(dòng)力更加傾向于流出，這些地區(qū)也是土地?cái)R荒的高發(fā)地，畢竟當(dāng)非農(nóng)工資更高時(shí)，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)質(zhì)上提高了務(wù)農(nóng)成本。前往城市從事非農(nóng)工作的收入雖然在整體上高于農(nóng)村務(wù)農(nóng)，但是也要面對(duì)更多風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的便是收入、就業(yè)的不穩(wěn)定。同時(shí)由于生活成本的大幅提高，有效勞動(dòng)力非常重要，這就意味著要撫養(yǎng)子女和照顧父母的難度加大。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的戶籍制度已經(jīng)形成背后特有的制度收益，城市戶籍背后所隱含的往往是更好的教育條件、醫(yī)療條件、更舒適便利的居住條件等，而農(nóng)村戶籍背后所隱含的是土地收益，包括承包地和宅基地。對(duì)于農(nóng)村外出務(wù)工者來(lái)說(shuō)若要放棄農(nóng)村戶籍便是放棄了捆綁于農(nóng)村戶籍后面的一系列確定收益，因此，讓父母或子女留守家鄉(xiāng)便成了一個(gè)重要選項(xiàng)。

三、避免土地?cái)R荒，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的舉措

廣東省若要消除土地?cái)R荒現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)，必須充分了解廣東省實(shí)際，結(jié)合廣東省既有優(yōu)勢(shì)，多策并舉，逐步破解阻礙土地流轉(zhuǎn)的難題。

（一）以縣域和鎮(zhèn)域?yàn)橹c(diǎn)推動(dòng)新生代農(nóng)民工市民化

進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，避免土地?cái)R荒需要解決外出勞動(dòng)力的后顧之憂，尤其是在養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育方面，需要政府投入更多的資源進(jìn)行支持。為了讓這些資源得到更高效利用，將其投入到縣域或鎮(zhèn)域，推進(jìn)縣域和鎮(zhèn)域的新生代農(nóng)民工市民化是一條合理的舉措。之所以重視縣域和鎮(zhèn)域是由于這兩者的特殊地位決定的。近年來(lái)隨著大城市的高速發(fā)展，大城市病越來(lái)越突出，高房?jī)r(jià)、高生活成本以及勞動(dòng)市場(chǎng)的高競(jìng)爭(zhēng)壓力讓本就處于人力資本劣勢(shì)的農(nóng)民工發(fā)展受阻。故此，越來(lái)越多的農(nóng)民工選擇回流到自己家鄉(xiāng)，這一趨勢(shì)越來(lái)越明顯。鎮(zhèn)域和縣域這一層次，是最貼近農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)的行政層級(jí)。廣東省多數(shù)鎮(zhèn)域也是以農(nóng)民為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)?？梢哉f(shuō)，縣域或鎮(zhèn)域是城鄉(xiāng)融合的契合點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)的核心支點(diǎn)，更是帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。回流農(nóng)民工一般為新生代農(nóng)民工，不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，在自身戶口所在地的縣級(jí)市或鎮(zhèn)域從事非農(nóng)工作往往是回流的首選。現(xiàn)有的數(shù)據(jù)表明，回流農(nóng)民工相比于農(nóng)村務(wù)農(nóng)農(nóng)民具有顯著的人力資本優(yōu)勢(shì)，在廣東省各地的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)創(chuàng)業(yè)者大多都具有外出務(wù)工背景。因此促進(jìn)縣域農(nóng)民工市民化，著力解決他們的養(yǎng)老壓力、社會(huì)保障和子女教育等問(wèn)題，既可以解除外出農(nóng)民工的后顧之憂，讓他們更放心流轉(zhuǎn)自己的土地，同時(shí)也為鄉(xiāng)村振興建立“人才池”，畢竟后期的土地集約化利用需要的是具有更高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民。

2021年初，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》文件發(fā)布，文件中明確要求要發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。推動(dòng)在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，鼓勵(lì)地方建設(shè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園和孵化實(shí)訓(xùn)基地，充分利用好返鄉(xiāng)農(nóng)民工人才資源?？梢?，推動(dòng)以縣域或鎮(zhèn)域?yàn)橹c(diǎn)的農(nóng)民工市民化已成為促進(jìn)中國(guó)鄉(xiāng)村振興的重要工作，而廣東省也可通過(guò)此行動(dòng)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，助力實(shí)現(xiàn)土地集約化利用。

（二）政府牽頭對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施較差的土地因地制宜，努力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)

進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，避免土地?cái)R荒需要解決的另一個(gè)問(wèn)題是提高土地價(jià)值。一般而言，缺乏良好的灌溉條件、土地貧瘠、交通不便、土地被特殊地形割裂難以形成規(guī)模是導(dǎo)致土地價(jià)值低最為常見的原因。在現(xiàn)有的土地條件下，農(nóng)民往往種植傳統(tǒng)作物，如水稻、甘蔗、花生等低產(chǎn)值作物，這進(jìn)一步降低了土地的產(chǎn)值。由此，土地的低產(chǎn)值降低了農(nóng)戶在土地上繼續(xù)投資改良甚至勞作的動(dòng)力，而由此導(dǎo)致的土地狀況差又進(jìn)一步導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)受阻。

在這個(gè)困境中，政府應(yīng)該積極有所作為，首先投入資源對(duì)廣東省可用于農(nóng)業(yè)的土地進(jìn)行改良，包括完善灌溉條件和交通條件等，然后主導(dǎo)一部分土地流轉(zhuǎn)并因地制宜引入特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，讓不同自然條件的土地發(fā)揮各自合理的作用。如對(duì)于較貧瘠的土地，種植傳統(tǒng)作物往往產(chǎn)量不佳，但種植花卉等對(duì)土壤條件無(wú)要求的作物可以帶來(lái)更高的價(jià)值。廣東省發(fā)展特色農(nóng)業(yè)具有兩點(diǎn)主要優(yōu)勢(shì)，一是區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，省內(nèi)有全國(guó)經(jīng)濟(jì)最為活躍的地區(qū)之一——珠三角地區(qū)，同時(shí)，“粵港澳大灣區(qū)”建設(shè)、“深圳社會(huì)主義先行示范區(qū)”建設(shè)正在如火如荼進(jìn)行，“雙區(qū)”的發(fā)展為廣東省農(nóng)產(chǎn)品提供了廣闊的市場(chǎng)；二是廣東省特色農(nóng)業(yè)發(fā)展已有眾多成功案例，這些成功案例可以作為樣板進(jìn)行推廣。位于廣東省各處的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園就是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的典型代表，這些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展得到了省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省科技廳的大力支持，通過(guò)整合特定農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈資源，讓廣東農(nóng)業(yè)從品種培育到落地種植，從采摘到加工，從營(yíng)銷到品牌建設(shè)實(shí)現(xiàn)全方位高質(zhì)量發(fā)展，其中眾多優(yōu)秀品種、種植技術(shù)以及成熟的銷售鏈條都可以推廣到周邊地區(qū)，對(duì)接當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)。

通過(guò)因地制宜地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)可以發(fā)揮三個(gè)作用，一是讓土地發(fā)揮更大的功能、更高的產(chǎn)值，讓所有參與其中的農(nóng)戶切實(shí)得到實(shí)在的利益。二是形成良好的示范效應(yīng)，讓農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到將土地流轉(zhuǎn)到專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者手中可以得到更好地經(jīng)營(yíng)，自己也能獲得更大的收益。三是在將土地基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改良，同時(shí)形成成熟的特定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)樣板后可以更好地吸引專業(yè)土地經(jīng)營(yíng)者。

（三）土地確權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、避免土地?cái)R荒的工作中，加大政策宣傳力度，解決農(nóng)戶與政府之間的信息不對(duì)稱同樣十分重要。此次土地確權(quán)，不僅僅在于確立“三權(quán)分置”格局，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，還重點(diǎn)突出“規(guī)范”二字。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，該意見提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有，流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。沒(méi)有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利，嚴(yán)禁通過(guò)定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績(jī)效考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

中央之所以嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，其實(shí)是對(duì)以往農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亂象的一次重拳整治。過(guò)去，很多地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一問(wèn)題上違規(guī)操作，通過(guò)各種不合法的手段獲取農(nóng)戶土地。而農(nóng)戶由于缺乏法律意識(shí)和維權(quán)能力，故對(duì)于土地流轉(zhuǎn)始終保持審慎觀望態(tài)度以規(guī)避失地風(fēng)險(xiǎn)。在新一輪土地確權(quán)工作進(jìn)行中，由于各級(jí)政府對(duì)政策宣傳不到位等，很多農(nóng)戶認(rèn)為這只是新一輪的“分地”運(yùn)動(dòng)，完全不了解此次土地政策中“分權(quán)”和“規(guī)范”這兩方面的意義。在這種農(nóng)戶與政府信息不對(duì)稱的情況下，農(nóng)戶對(duì)是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的決策模式往往延續(xù)過(guò)去的“審慎”模式，這無(wú)疑會(huì)讓推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作事倍功半。

為解決這種信息不對(duì)稱問(wèn)題，廣東省政府應(yīng)加大對(duì)土地政策的宣傳力度，而對(duì)接廣東省各個(gè)村的農(nóng)村科技特派員是一個(gè)可用資源。農(nóng)村科技特派員是經(jīng)地方黨委和政府選派，圍繞解決“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)民看病難問(wèn)題，按照市場(chǎng)需求和農(nóng)民實(shí)際需要，從事科技成果轉(zhuǎn)化、優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員。目前，廣東省已組織878個(gè)農(nóng)村科技特派員團(tuán)隊(duì)2106人次進(jìn)行選派對(duì)接，只是這一隊(duì)伍的任務(wù)僅限于下鄉(xiāng)送農(nóng)經(jīng)、送技術(shù)，但實(shí)際上，他們也完全可以講法律、傳政策。習(xí)近平總書記曾說(shuō)“扶貧要先扶智”，這里的“智”必然包括對(duì)國(guó)家政策的理解和應(yīng)用。通過(guò)政策宣傳建立農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)合規(guī)性的信心，對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、避免土地?cái)R荒具有重要作用。

四、結(jié)論

從客觀條件上看，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距的不斷加大，土地作為一種生產(chǎn)要素為農(nóng)民帶來(lái)的收入越來(lái)越少，土地價(jià)值逐漸降低，這本身就會(huì)對(duì)土地的順利流轉(zhuǎn)造成十分不利的影響[15]。對(duì)于很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地甚至僅僅作為自身養(yǎng)老保障的一部分，缺乏投資土地的熱情，加之中國(guó)的土地經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)明顯碎片化的特點(diǎn)，使得土地自身的價(jià)值更低。在實(shí)踐中，越是灌溉、交通等農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施較差的土地，越面對(duì)更高的交易成本[16]。從農(nóng)戶主觀意愿上看，雖然受更高經(jīng)濟(jì)收入吸引，越來(lái)越多的農(nóng)民尤其是農(nóng)村里的新生代選擇外出，但目前城市對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的各方面保障尚未完善,外出農(nóng)民工需要面對(duì)就業(yè)不穩(wěn)定、社會(huì)保障缺失、養(yǎng)老醫(yī)療教育成本高等多重難題，因此“一家兩戶”往往是眾多農(nóng)村外出勞動(dòng)者的選擇[17]。