高 峰

(塔里木大學(xué) 馬克思主義學(xué)院(法學(xué)院)， 新疆 阿拉爾 843300)

黨的十九大明確提出，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。2016年，央行發(fā)布《2011—2015年中國非銀行支付體系發(fā)展報告》，其數(shù)據(jù)顯示中國非銀行支付5年間交易總量1 675.48億筆，客戶備付金總金額高達約531 729萬億元，是2001—2010年這10年非銀行支付金額總量的100萬倍(1)參見中國人民銀行官網(wǎng)http：//www.pbc.gov.cn/zhifujiesuansi/128525/index.html。。如此迅猛的發(fā)展，使非銀行支付成為中國金融支付體系中的主要增長力量。2021年3月1日，中國人民銀行發(fā)布并正式施行《非銀行支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》(以下簡稱《存管辦法》)，旨在建立客戶備付金規(guī)制長效機制，打擊違法行為，保障資金安全并適應(yīng)當前我國快速發(fā)展的非銀行支付行業(yè)需求，以應(yīng)對防范新形勢、新方式、大規(guī)模的金融危機，保護客戶的合法財產(chǎn)權(quán)益，促進非銀行支付規(guī)范、健康、有序發(fā)展?？蛻魝涓督鸬姆梢?guī)制牽涉多元主體之間復(fù)雜的多重法律關(guān)系，既有非銀行支付機構(gòu)與銀行的公法關(guān)系，也有消費者與非銀行支付機構(gòu)的私法關(guān)系；既涉及保管關(guān)系的規(guī)制，也關(guān)乎消費者權(quán)益的保護。因此，有必要對客戶備付金的法律規(guī)制進行深入研究，明確客戶備付金應(yīng)遵循的法律底線，明晰客戶備付金法律規(guī)制的基本要點。

一、客戶備付金權(quán)益保障難題

1. 客戶備付金及孳息歸屬不明

長期以來，客戶備付金的屬性沒有得到足夠的重視。《存管辦法》第3條規(guī)定：“客戶備付金，是指非銀行支付機構(gòu)為辦理客戶委托的支付業(yè)務(wù)而實際收到的預(yù)收待付貨幣資金?！钡撧k法并沒有對客戶備付金的法律屬性及孳息收益歸屬進行明確規(guī)定。就法律屬性而言，客戶備付金屬性的模糊，導(dǎo)致非銀行支付法律關(guān)系以及各方權(quán)利義務(wù)難以確定，一旦客戶備付金發(fā)生風險，責任難以落實，不利于對各方權(quán)益的保護?？蛻舯揪吞幱谙鄬θ鮿莸匚?，加之缺乏專業(yè)性，認為交易過程中資金款項一旦支付，該筆資金的所有權(quán)就不再屬于自己，將其所有權(quán)和安全性一并轉(zhuǎn)讓給非銀行支付機構(gòu)，只要能保證資金安全，其處于銀行或非銀行支付機構(gòu)在客戶看來并不重要。在客戶的觀念里，并沒有將該筆資金看作預(yù)收代付資金，只要交易能夠完滿達成，拿到自己心儀的商品，客戶對該筆資金的處理并不十分關(guān)心。若客戶備付金在流轉(zhuǎn)過程中、待完成交易時發(fā)生風險，由于缺乏法律規(guī)定，各方對其流轉(zhuǎn)過程中屬性的認識難以達成一致，這種責任的不確定性必將導(dǎo)致消費者遭受損失。除此之外，互聯(lián)網(wǎng)商務(wù)的興起使交易雙方不再拘泥于一手交錢、一手交貨的傳統(tǒng)模式，經(jīng)營者與客戶在地域上的分離使物流行業(yè)迅速崛起，貨物從賣方運送到買方的時間差也漸趨明顯，客戶備付金在此期間處于銀行存管狀態(tài)，由此所產(chǎn)生的孳息收益權(quán)屬在現(xiàn)有法律規(guī)范中也不甚明確。

2. 信息不對稱

實現(xiàn)市場主體公平的基礎(chǔ)是平等地占有信息資源。信息不對稱理論認為，市場雙方主體一方具有絕對的信息資源占有優(yōu)勢，而另一方則處于信息資源占有的弱勢地位，且在交易過程中雙方對于這種不對等地位有明確的認識。在市場競爭模式下，這種不對等多數(shù)情況下會導(dǎo)致優(yōu)勢一方損害弱勢一方的權(quán)益。信息資源占有的不對等也導(dǎo)致了兩個問題：其一是逆向選擇問題。這一問題最早于1960年由美國的阿羅克夫提出，是其在專著中分析美國汽車市場時提出的關(guān)鍵性問題。他認為，如果不能在汽車市場中形成信息資源對等地位，則可能損害整個市場，從而對經(jīng)濟造成嚴重破壞[1]。其二是道德風險問題，即信息資源處于絕對優(yōu)勢地位一方可能利用自身優(yōu)勢故意危害另一方。道德風險問題產(chǎn)生的緣由是市場經(jīng)濟活動中市場主體對信息資源的占有并不對稱也不充分，每個社會人都有獨立選擇的自由，從而可能隱瞞有利于自己的信息并作出趨利避害的抉擇。在客戶備付金法律關(guān)系中，互聯(lián)網(wǎng)科技的介入使非銀行支付機構(gòu)專業(yè)化、科技化，由于其提供特殊服務(wù)而擁有了更多信息資源，在市場經(jīng)濟中處于絕對優(yōu)勢地位；相反，客戶往往很難了解客戶備付金流轉(zhuǎn)的整個過程，因其處于信息資源劣勢地位也無法深入知悉相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。這也使非銀行支付機構(gòu)與客戶之間的信息不對稱程度進一步加深。客戶難以獲悉客戶備付金的去向、用途和收益，這也是導(dǎo)致客戶備付金發(fā)生風險的重要原因。要在非銀行支付中解決信息不對稱問題，非銀行支付機構(gòu)必須將客戶備付金有關(guān)信息全面、準確地告知客戶，使客戶能夠?qū)εc自身相關(guān)的備付金情況有足夠了解，以便及時采取有利于自身的措施，進一步提高非銀支付的公平性，優(yōu)化客戶備付金支付效率。我國學(xué)者以信息不對稱發(fā)生的時間為界，把客戶備付金相關(guān)信息資源分為事前不對稱和事后不對稱[2]。事前不對稱是交易發(fā)生前，信息資源的不對等造成交易混亂；事后不對稱是交易發(fā)生后，非銀行支付機構(gòu)掌握客戶備付金的主要信息，使信息劣勢方無法監(jiān)督、觀察對方的行為。在非銀行支付領(lǐng)域，于支付服務(wù)協(xié)議簽訂前，非銀行支付機構(gòu)應(yīng)當履行相應(yīng)的信息披露和說明義務(wù)，尤其是對協(xié)議中的免責條款；在支付服務(wù)協(xié)議履行過程中，也應(yīng)當對合同的變更等重要事項進行披露。信息不對稱理論的重要內(nèi)容便是知情權(quán)，而客戶知情權(quán)在市場活動中尤為重要[3]。知情權(quán)是客戶的重要權(quán)益，其含義是確保公民能夠知悉與自身相關(guān)的信息，而立法者應(yīng)當確保這種權(quán)利不受侵害。而后，這種理念逐步發(fā)展到市場經(jīng)濟活動中。由于最早的經(jīng)濟活動中社會分工并不明確，在信息資源占有上各方均處于相對平等的地位；隨著社會經(jīng)濟的逐步分化與高速發(fā)展，加之互聯(lián)網(wǎng)科技的融合，市場主體之間的信息資源占有差距拉大，經(jīng)營者和客戶對信息資源的占有程度不同，客戶往往處于劣勢地位[4]。

在客戶備付金信息資源方面，客戶在非銀行支付中處于信息占有的劣勢地位，非銀行支付機構(gòu)應(yīng)當保障客戶知情權(quán)[5]。例如：客戶對備付金的移轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)全面知悉，才能進行對應(yīng)且有利于自身的選擇；對客戶備付金風險狀況有足夠認識，才能及時防范和化解風險；對與非銀行支付機構(gòu)簽署的客戶備付金協(xié)議有全面認識，才能促進雙方權(quán)利和義務(wù)的公平。因此，必須充分保障客戶對備付金信息的知情權(quán)。

現(xiàn)有立法在客戶備付金信息資源披露方面缺乏應(yīng)有規(guī)制，而對非銀行支付雖有部分規(guī)定，但多集中于對支付過程中收費信息的披露[6]。一方面，對披露方式、時間、內(nèi)容的規(guī)定既不具體也不全面；另一方面，對客戶備付金賬戶移轉(zhuǎn)有關(guān)信息尚未要求進行披露，如商業(yè)銀行虛擬賬戶客戶備付金的流轉(zhuǎn)情況是否需要主動披露，以何種方式、何種頻率披露，均無規(guī)定。一旦發(fā)生錯誤支付或未經(jīng)授權(quán)支付，客戶無法及時發(fā)現(xiàn)就會遭受損失。除此之外，過度強調(diào)客戶備付金的事前披露，若按照非銀行支付機構(gòu)所提供的格式文本，如果發(fā)生文本內(nèi)容的變動(如收費標準發(fā)生調(diào)整等)，是否需要進行公開披露，在何時、以何種方式進行公開披露，也未具體規(guī)定[7]。客戶知情權(quán)難以得到及時、有效的保障，最終將減損交易的公平性。

二、客戶備付金領(lǐng)域的法律缺位與完善進路

我國對于客戶備付金的立法主要有三個層次：一是法律，主要是以其他部門法對部分客戶備付金問題進行規(guī)范，主要包括《民法典》合同編及《反洗錢法》等，其分別對非銀行支付涉及的電子合同、洗錢問題進行規(guī)制；二是行政規(guī)章，主要包括《存管辦法》等，其構(gòu)成非銀行支付立法的主要部分；三是規(guī)范性文件，如中國銀行保險監(jiān)督管理委員會制定的《非銀行支付業(yè)務(wù)管理辦法》和《非銀行支付安全指引》[8-9]。故我國在客戶備付金立法中以部門規(guī)章為主，從立法層次來看，沒有涉及客戶備付金的核心法律關(guān)系?？蛻魝涓督鸬牧⒎梢苑譃榛A(chǔ)層面、核心層面?；A(chǔ)層面為非銀行支付提供法律依據(jù)，例如《民法典》合同編涉及電子合同的形式和效力問題，為確定非銀行支付機構(gòu)與客戶之間支付服務(wù)協(xié)議的效力奠定了法律基礎(chǔ)；核心層面是指規(guī)范客戶備付金的立法，主要對非銀行支付機構(gòu)、客戶、經(jīng)營者和銀行之間圍繞資金流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)進行規(guī)制。

目前，我國對客戶備付金的立法主要集中于行政規(guī)章，并且大多出自央行和銀保監(jiān)會，而這些部門規(guī)章行政管理色彩濃厚，其不足在于：第一，央行和銀保監(jiān)會具有不同的監(jiān)管職能，在對非銀行支付機構(gòu)客戶備付金進行監(jiān)管時，可能導(dǎo)致監(jiān)管低效甚至引發(fā)沖突；第二，對于客戶備付金的監(jiān)管過度依賴監(jiān)管部門，缺乏自身主動約束或者其他約束機制；第三，對于客戶備付金的監(jiān)管過度強調(diào)強制性，如對非銀行支付機構(gòu)的規(guī)制主要依靠立法和政府監(jiān)管，缺乏其他措施，導(dǎo)致非銀行支付行業(yè)創(chuàng)新性不強。必須改變目前狹隘的管理思路，在立法方面應(yīng)當提高現(xiàn)有客戶備付金立法位階，拓展客戶備付金規(guī)制思路，明確客戶備付金監(jiān)管主體職責，避免相互推諉，提高監(jiān)管執(zhí)法效能，促進非銀行支付健康有序發(fā)展。據(jù)此，客戶備付金法律規(guī)制的完善進路主要有二：

1. 提高立法位階

相較于國外較早對客戶備付金進行立法規(guī)制，我國立法規(guī)制在很大程度上處于滯后狀態(tài)。從立法上看，國外將客戶備付金納入專門法律中進行規(guī)制，其在立法體系中處于較高的法律位階。反觀我國現(xiàn)有立法，主要以央行頒布的部門規(guī)章為主，在位階上明顯低于法律[10]。因此，我國必須改變目前的客戶備付金規(guī)制思路，在立足于有關(guān)實踐的基礎(chǔ)上，以行政法規(guī)的形式確立更高層次的法律規(guī)范，并出臺《非銀行支付辦法》。我國非銀行支付從21世紀初產(chǎn)生至今已近20年，實踐基礎(chǔ)已經(jīng)足夠豐富，但目前針對非銀行支付與客戶備付金的法律規(guī)范相對分散，在體系上尚缺乏宏觀法律框架。因此，必須擺脫分散、零碎的規(guī)制思路，構(gòu)建起一套清晰明確的非銀行支付法律規(guī)范，最終融入并形成完善的互聯(lián)網(wǎng)金融法律規(guī)范體系。因此，《非銀行支付辦法》可以仿照《民法典》的形式，對現(xiàn)有非銀行支付有關(guān)規(guī)范和客戶備付金部門規(guī)章進行整合并集中予以規(guī)定，將原有位階較低的部門規(guī)章、通知等，整合上升到行政法規(guī)層面。以法規(guī)的形式對非銀行支付和客戶備付金等進行規(guī)范，不僅能夠?qū)Ψ倾y行支付行業(yè)的發(fā)展起到引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，也能夠進一步保障客戶權(quán)益，并對互聯(lián)網(wǎng)金融的規(guī)范發(fā)展起到良好示范作用。

2. 建立配套規(guī)范體系

非銀行支付正處于快速發(fā)展階段，客戶備付金流轉(zhuǎn)的規(guī)模與日俱增，圍繞客戶備付金出現(xiàn)的問題還有很多，如現(xiàn)有立法尚缺乏對客戶權(quán)益保護的相關(guān)規(guī)定等。其一，在民事方面，應(yīng)當增加對客戶備付金所有者個人信息及隱私進行保護的條款，為出現(xiàn)糾紛后舉證責任的分配等提供配套規(guī)范[11]。其二，針對客戶備付金信息資源的披露，應(yīng)建立詳細的信息披露清單規(guī)范，包括客戶備付金披露的內(nèi)容、方式、期限等，以保護客戶的知情權(quán)。其三，在刑事方面，應(yīng)針對客戶備付金研究出臺相應(yīng)司法解釋，預(yù)防和打擊客戶備付金相關(guān)金融犯罪，保護客戶財產(chǎn)權(quán)益，構(gòu)建非銀行支付的穩(wěn)定秩序，進一步促進客戶備付金的高效流轉(zhuǎn)[12]。

三、客戶備付金權(quán)益保障機制的構(gòu)建

1. 明確客戶備付金法律屬性

目前在實踐中，關(guān)于客戶備付金法律屬性的爭議主要有四種觀點：銀行存款、債權(quán)債務(wù)、電子貨幣和保管合同(2)銀行存款說以韓寶明、杜鵬、劉華為代表，認為互聯(lián)網(wǎng)平臺交易達成后，買方所付價款存于非銀行支付機構(gòu)平臺，其與商業(yè)銀行吸收公眾存款無異。債權(quán)債務(wù)說以范峻川為代表，認為客戶將資金轉(zhuǎn)移到非銀行支付機構(gòu)時與后者成立短暫的服務(wù)合同關(guān)系，基于這一主合同關(guān)系，客戶與非銀行支付機構(gòu)達成債權(quán)債務(wù)關(guān)系，該法律關(guān)系的消滅依賴于賣方是否完滿地將客戶所需標的物送達客戶手中。電子貨幣說以春普、李上上等為代表，認為在交易過程中，基于買賣雙方與非銀行支付機構(gòu)的多邊關(guān)系，客戶一旦將資金轉(zhuǎn)入非銀行支付機構(gòu)，該資金便轉(zhuǎn)化為電子貨幣，此時買賣雙方均享有支付請求權(quán)，如交易順利完成，賣方有權(quán)請求非銀行支付機構(gòu)移轉(zhuǎn)買方貨款；反之，若買方并未取得商品交付或賣方存在履行瑕疵，則買方有權(quán)請求非銀行支付機構(gòu)返還所付價款。。本文傾向于保管合同屬性，認為客戶備付金屬于保管合同的標的物，即客戶與經(jīng)營者達成買賣合同后，由于交付的遲延，客戶支付的價款移轉(zhuǎn)到非銀行支付機構(gòu)的虛擬賬戶中，此時非銀行支付機構(gòu)與客戶以默示的方式達成了保管合同，其標的物是特定的資金。保管合同是借助第三人以保持標的物原狀為主要目的的契約，自羅馬法以來，保管合同已被作為合同的典型類型[13]。我國《民法典》對保管合同也有相應(yīng)的定義。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，保管合同按保管標的、保管情形等不同被逐步分類。按照學(xué)理，我國保管合同可以分為一般保管與消費保管兩種：一般保管合同中的寄存人取回特定之物；而消費保管合同由托管人向保管人給付一定的費用，演變?yōu)榻鹑跈C構(gòu)為吸引資金向寄存人支付利息。通說認為，消費保管合同的標的物是種類物，標的物的所有權(quán)依占有的移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)給保管人，以使保管物在保管期間發(fā)揮其價值，促進經(jīng)濟發(fā)展。我國《民法典》對消費保管合同并沒有明確的規(guī)定，但從貨幣保管條款被規(guī)定于保管合同一章中可以看出，貨幣保管本質(zhì)上屬于保管合同，適用對保管合同的一般規(guī)定。對消費保管性質(zhì)的界定，主要影響標的物滅失時風險的承擔方式。德國和日本規(guī)定，保管人在標的物發(fā)生損毀或意外滅失時具有承擔所發(fā)生風險的義務(wù)，并且承擔相應(yīng)的賠償責任[14]。我國《民法典》將保管合同區(qū)分為有償保管和無償保管，保管人負有的義務(wù)不同，承擔的責任也不同。其一，客戶備付金是消費保管合同的保管物。客戶備付金作為貨幣，其所有權(quán)和占有權(quán)具有同一性，客戶交付的備付金和提現(xiàn)時取回的備付金顯然不同。我國學(xué)者對貨幣保管的性質(zhì)有不同觀點，但通說將貨幣保管合同歸屬于消費保管合同當中，因此客戶備付金屬于消費保管合同的標的物。其二，客戶備付金不是商業(yè)銀行中的存款。從表面看，客戶對虛擬賬戶的充值和提現(xiàn)類似在銀行的活期存款和取款活動。然而，客戶備付金與存款存在兩方面區(qū)別：一是在用途上，客戶備付金具有特殊用途，只存于非銀行支付機構(gòu)的特定賬戶中，用于客戶購物、理財、日常繳費和信用還款等；而存款是客戶存放于銀行中的閑置資金，待需要時再取出。二是在服務(wù)機構(gòu)上，客戶備付金主要是向非銀行支付機構(gòu)交付的，而且無論充值還是提現(xiàn)都必須由銀行來完成，非銀行主體不得開展存款等相關(guān)業(yè)務(wù)。

綜上所述，就客戶備付金的法律屬性而言，客戶備付金屬于保管合同理論中消費保管合同的標的物。雖然我國《民法典》尚未對消費保管合同進行規(guī)定，但客戶備付金依舊屬于保管合同理論的范疇。根據(jù)客戶備付金的法律屬性，其應(yīng)當明確適用保管合同的相關(guān)規(guī)定。按照我國《民法典》對保管合同的規(guī)定，非銀行支付機構(gòu)在保管客戶備付金期間，如果造成客戶備付金損失從而侵犯客戶權(quán)益的，應(yīng)當承擔賠償責任。

2. 厘清客戶備付金孳息收益權(quán)屬關(guān)系

客戶備付金孳息，是指客戶備付金由于遲延交付在備付金銀行存管期間所產(chǎn)生的利息。《存管辦法》規(guī)定：非銀行支付機構(gòu)可將計提風險準備金后的備付金銀行賬戶利息余額移轉(zhuǎn)到自有資金賬戶，根據(jù)支付機構(gòu)計提的風險準備金不得低于其備付金賬戶利息所得的10%，剩余的90%利息均被非銀行支付平臺所得。該規(guī)定明顯有利于非銀行支付機構(gòu)，但對客戶權(quán)益的保護顯然不足。根據(jù)我國《民法典》和保管合同理論，托管人對保管之物享有所有權(quán)，保管人對保管物僅享有占有權(quán)，而保管物在保管期間所獲得的孳息收益歸屬于保管物所有人。客戶備付金作為保管合同的保管物，其所有權(quán)應(yīng)當屬于客戶，非銀行支付機構(gòu)無權(quán)享有其孳息收益的所有權(quán)，因而客戶備付金在非銀行支付機構(gòu)保管期間產(chǎn)生的孳息收益應(yīng)當返還給其所有人。因此，客戶在非銀行支付機構(gòu)存管備付金期間仍然享有該資金的所有權(quán)，并且享有對此期間產(chǎn)生孳息的收益權(quán)。

綜上所述，應(yīng)當將客戶備付金孳息收益以其他方式回饋給非銀行支付機構(gòu)客戶群體，除可以按照客戶擁有的資金額度進行計息，并按一定周期返還到客戶在非銀行支付機構(gòu)開設(shè)的虛擬賬戶中外，還可以計提風險準備金、建立行業(yè)保障基金以及存款保險，以便充分利用這部分資金，保障客戶群體的合法權(quán)益[15]。

3. 健全信息披露制度

(1) 初始披露。在客戶開立資金賬戶時或第一次資金移轉(zhuǎn)前，非銀行支付機構(gòu)必須承擔一定的披露義務(wù)，即初始披露義務(wù)[16]。這一披露方式在《管理辦法》第42條中得以細化。雖然該辦法在信息披露方面進行了大規(guī)模的內(nèi)容補充，但尚有三個方面亟待完善：一是客戶個人信息保護的相關(guān)披露尚需補充和完善；二是對支付披露的內(nèi)容可以進一步完善和細化，使客戶能夠更為準確、全面地了解客戶備付金可能發(fā)生的風險，并對風險發(fā)生后的責任分配有清晰和明確的認識；三是應(yīng)要求非銀行支付機構(gòu)對某些影響客戶權(quán)益的重要格式合同條款予以明顯標示，如警示性信息、機構(gòu)責任等，從而進一步保障客戶知情權(quán)。

(2) 協(xié)議條款變更披露。對于客戶備付金相關(guān)協(xié)議條款的變更披露，《存管辦法》第37條規(guī)定：“非銀行支付機構(gòu)在對客戶備付金的收費項目和標準作出改變后，應(yīng)當提前一個月告知客戶。”但該規(guī)定依然不夠完善：其一，對協(xié)議條款變更信息披露的規(guī)定只涉及收費項目和標準兩個方面，內(nèi)容過于簡單；其二，對披露方式的規(guī)定較為粗糙。對此應(yīng)給予立法回應(yīng)：一方面，針對協(xié)議條款變更披露，必須要求非銀行支付機構(gòu)全面、真實、準確地使客戶知曉，凡是與客戶有關(guān)的協(xié)議條款內(nèi)容變動，都要具體、全面且具有選擇性，使客戶能夠獨立作出有利于自身的選擇；如果客戶不接受非銀行支付機構(gòu)變更后的內(nèi)容，可以要求非銀行支付機構(gòu)解除雙方之間的支付協(xié)議。另一方面，在披露方式上，應(yīng)當規(guī)定非銀行支付機構(gòu)具體針對客戶個人進行告知，確?？蛻舻谝粫r間知悉和了解，而不能只是簡單地進行公告。

4. 完善內(nèi)部管控制度

完善非銀行支付機構(gòu)客戶備付金的監(jiān)管，不僅要依靠外部監(jiān)管，也要依靠內(nèi)部管控。這里的內(nèi)部既包括行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督，也包括非銀行支付機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。行業(yè)協(xié)會制定的行業(yè)自律性規(guī)范雖無法律效力，且行業(yè)協(xié)會屬于社會組織不具有行政職能，但其卻具有法律和政府監(jiān)管不可比擬的獨特優(yōu)勢，能夠在市場監(jiān)管中發(fā)揮重要作用。2011年，國內(nèi)銀行組織、金融公司以及非銀行支付機構(gòu)等共同成立以央行為核心的中國支付清算協(xié)會，但由于國家機構(gòu)的介入使得該組織缺乏社會性，其出臺的行業(yè)組織自律規(guī)則與法律規(guī)范無明顯差異。因此，完善非銀行支付客戶備付金內(nèi)部管控，必須發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會這一自律組織的關(guān)鍵作用，改革現(xiàn)有組織機構(gòu)，減少官方色彩，充分協(xié)調(diào)非銀行支付關(guān)系中的各方主體，形成非銀行支付領(lǐng)域內(nèi)部有行業(yè)協(xié)會管控，外部有法律、政府監(jiān)管的多重監(jiān)督體系。

完善立法應(yīng)當突出約束、限制、引導(dǎo)等特點，逐步完善非銀行支付的內(nèi)部監(jiān)督制度。其一，非銀行支付機構(gòu)應(yīng)當加強內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，客戶備付金賬戶管理崗位應(yīng)由專人負責，建立監(jiān)督部門對客戶備付金管理部門的制約機制。其二，應(yīng)當嚴格管理客戶備付金的轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出，建立逐級審批制度，對相關(guān)情況進行日常整理和匯總，完善現(xiàn)有客戶備付金進出管理制度。其三，應(yīng)當建立非銀行支付內(nèi)部審計制度，針對客戶備付金進行嚴格審查，在確保內(nèi)部審計獨立性的基礎(chǔ)上，加強收集、分析和檢測客戶備付金運作情況的能力，提高內(nèi)部監(jiān)督效率。

5. 確立客戶備付金責任追究制度

在責任追究機制方面，當客戶因非銀行支付機構(gòu)故意或過失致使備付金遭受損失，或其他合法權(quán)益遭到損害時，現(xiàn)有立法并未全面規(guī)定非銀行支付機構(gòu)應(yīng)承擔的責任，導(dǎo)致有關(guān)主體的責任難以得到有效追究，客戶遭受的損失無法獲得賠償或補償，這顯然對客戶的合法權(quán)益保護不足。應(yīng)針對客戶備付金可能發(fā)生的風險建立一套有效的責任追究制度。首先，明確客戶備付金行政監(jiān)管部門的責任追究主體地位，確保行政監(jiān)管部門做到事前有效預(yù)防、事后及時發(fā)現(xiàn)，并對相關(guān)人員進行追責。除此之外，客戶可以第一時間向非銀行支付機構(gòu)的監(jiān)管部門提出申請，由行政機關(guān)介入調(diào)查非銀行支付機構(gòu)或相關(guān)主體的違法行為，并采取相應(yīng)懲罰措施：一方面，可以責令非銀行支付機構(gòu)改正，并對其進行警告、罰款等；另一方面，應(yīng)增設(shè)吊銷支付業(yè)務(wù)許可證、營業(yè)執(zhí)照等措施，直至使其退出非銀行支付市場。其次，如果非銀行支付機構(gòu)的違法行為已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪，那么針對此類犯罪行為應(yīng)當進行嚴厲打擊，在立法上明確其構(gòu)成要件和量刑標準，規(guī)定相應(yīng)懲罰措施，并納入《刑法》調(diào)整當中。再次，由于非銀行支付機構(gòu)在技術(shù)、管理、資金、成本等方面擁有較多優(yōu)勢，若客戶通過民事訴訟要求非銀行支付機構(gòu)承擔民事責任，則在舉證方面應(yīng)適當向客戶傾斜。因此，可以要求非銀行支付機構(gòu)承擔無過錯舉證責任，相對減輕客戶的舉證負擔。

6. 建立客戶備付金賠付制度

(1) 建立客戶備付金風險準備金制度。風險準備金是在借鑒歐美國家支付規(guī)制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出的風險防范制度，即預(yù)先對客戶備付金所獲孳息收益進行統(tǒng)一管理，以便在客戶備付金發(fā)生風險后第一時間進行補救和賠付。此外，按照上文所述，所有權(quán)歸屬于客戶的孳息收益用于補救和賠付后，應(yīng)由監(jiān)管部門第一時間進行追償，保障客戶財產(chǎn)權(quán)益不受侵害。一方面，非銀行支付機構(gòu)必須在銀行開立專門賬戶存放風險準備金；另一方面，未經(jīng)監(jiān)管部門許可，任何個人或者機構(gòu)均不得無故挪用風險準備金。

(2) 建立非銀行支付行業(yè)保障基金。行業(yè)保障基金制度在金融領(lǐng)域多個行業(yè)得以廣泛應(yīng)用，但目前非銀行支付行業(yè)并未建立起相應(yīng)制度。非銀行支付行業(yè)保障資金的缺乏，導(dǎo)致難以針對客戶備付金風險形成長效救濟機制。因此，建立非銀行支付行業(yè)保障基金可以防止和解決客戶備付金賬戶缺口引發(fā)的金融行業(yè)風險。此外，要明確行業(yè)保障基金的監(jiān)管主體為中國人民銀行，并且僅央行具有相應(yīng)的授權(quán)機制，可以委托其他負有監(jiān)管責任的主體對該基金進行監(jiān)督管理。

四、結(jié) 語

我國非銀行支付正處于高速發(fā)展階段，相關(guān)業(yè)務(wù)漸趨成熟，非銀行支付已經(jīng)成為消費者支付的主要方式。非銀行支付雖然經(jīng)歷了發(fā)展壯大并伴隨著巨額的資金流通，但也存在潛在的客戶備付金風險，不僅可能侵害消費者合法權(quán)益，而且會制約經(jīng)濟社會發(fā)展。如何對客戶備付金進行有效、完滿的法律規(guī)制，是非銀行支付未來發(fā)展中應(yīng)予充分重視并深入研究的重要課題。