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從新冠肺炎疫情防控看我國郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管

2022-03-16 23:47張瑞珍
水運(yùn)管理 2022年2期

【摘 要】 為加強(qiáng)我國郵輪產(chǎn)業(yè)的衛(wèi)生安全監(jiān)管,完善我國法律體系的薄弱環(huán)節(jié),指出新冠肺炎疫情暴露的國際郵輪監(jiān)管問題,分析我國在郵輪出入境檢驗(yàn)檢疫、港口建設(shè)、郵輪建造等方面的衛(wèi)生安全監(jiān)管制度存在諸多問題,就目前防疫形勢提出調(diào)整郵輪出入境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律、加強(qiáng)郵輪港口建設(shè)中的衛(wèi)生安全保障、補(bǔ)白郵輪衛(wèi)生設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急管理體系標(biāo)準(zhǔn)等建議。

【關(guān)鍵詞】 衛(wèi)生安全監(jiān)管;出入境檢驗(yàn)檢疫;港口建設(shè);郵輪建造

0 引 言

新冠肺炎疫情期間“鉆石公主”號、“至尊公主”號、“紅寶石公主”號等一系列國際郵輪相繼出現(xiàn)聚集性疫情,給郵輪產(chǎn)業(yè)帶來巨大沖擊。疫情期間郵輪聚集性疫情的暴發(fā)在一定程度上反映了國家對郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管的疏漏,分析暴發(fā)疫情的郵輪相關(guān)主體行為和郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管暴露出的問題,對照我國相關(guān)法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),我國目前對于郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管方面的法律較為薄弱,需進(jìn)一步完善。

1 新冠肺炎疫情暴露的國際郵輪 監(jiān)管問題

1.1 郵輪港口國防疫行為存在多處疏漏

新冠肺炎系傳染性較強(qiáng)的傳染病,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)即刻采取隔離措施。郵輪空間小、密閉性強(qiáng),通風(fēng)主要依靠空調(diào),醫(yī)療條件有限,因而在郵輪靠岸后港口國應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織乘客及船員離船進(jìn)行隔離。然而,“鉆石公主”號靠岸后,港口國采取的船上隔離措施擴(kuò)大了疫情傳播的風(fēng)險(xiǎn)。造成這一事件的主要原因是郵輪港口國隔離措施判斷失誤,郵輪靠岸的橫濱港及其周圍缺乏足夠的隔離區(qū)域與醫(yī)療物資,無法容納整艘郵輪的乘客及船員在港口進(jìn)行隔離。說明郵輪港口國對郵輪出入境衛(wèi)生檢疫制度反饋速度較慢。“紅寶石公主”號靠岸時(shí)正值疫情在全球蔓延,港口國應(yīng)及時(shí)采取衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫措施及公共衛(wèi)生應(yīng)對舉措,但港口國缺乏快速、有效的衛(wèi)生檢疫反饋與行動(dòng)機(jī)制,并在未對郵輪乘客進(jìn)行健康檢測的情況下便批準(zhǔn)其下船。這一行為直接擴(kuò)大了疫情傳播的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 郵輪船旗國對郵輪監(jiān)管不力

只有公海制度明確了船旗國對衛(wèi)生事務(wù)的管理義務(wù)。[1] 《聯(lián)合國海洋公約》規(guī)定:(公海航行期間)每個(gè)國家應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)上的管轄和控制。在前述3艘遠(yuǎn)洋郵輪啟航前,新冠肺炎疫情已被列為國際公共衛(wèi)生緊急事件(PHEIC),但郵輪公司并未發(fā)布涉事郵輪航線的重大調(diào)整公告,其間也未對涉事郵輪采取緊急召回或加派防疫船舶前往公海進(jìn)行防疫物資補(bǔ)給等相關(guān)管控行動(dòng)。

1.3 郵輪公司疏于防范

《國際船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》(以下簡稱《ISM規(guī)則》)第8條規(guī)定,郵輪公司應(yīng)在開航前提供充足的醫(yī)療條件、配備足夠的應(yīng)急物資。郵輪公司僅在其旅行指南中說明其配備合格的持證醫(yī)護(hù)人員、齊全的醫(yī)療設(shè)施,能滿足大多數(shù)醫(yī)療需求,但有關(guān)醫(yī)護(hù)人員數(shù)量、醫(yī)療設(shè)施數(shù)量及醫(yī)療應(yīng)急物資等信息說明均不詳。此外,疫情期間郵輪公司應(yīng)保持足夠的警惕性。“至尊公主”號、“紅寶石公主”號郵輪開航時(shí)間均在新冠肺炎疫情被列為PHEIC之后,且開航前未對相關(guān)乘客及船員進(jìn)行健康檢測,航行期間均有乘客感染新冠肺炎。后期兩艘郵輪聚集性疫情的暴發(fā),郵輪公司有著不可推卸的責(zé)任。直至2020年3月5日,“公主”號郵輪才發(fā)布相關(guān)旅行健康安全指引,加強(qiáng)對乘客及船員的健康篩查。郵輪公司防疫意識(shí)較差,郵輪聚集性疫情的暴發(fā)暴露出其應(yīng)急管理體系上的疏漏。

2 我國郵輪衛(wèi)生安全監(jiān)管情況分析

2.1 郵輪出入境檢驗(yàn)檢疫制度存在諸多問題

我國針對郵輪的出入境檢驗(yàn)檢疫法律較少,以《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》(以下簡稱《檢疫法》)及《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)為主導(dǎo)。二者針對郵輪出入境檢驗(yàn)檢疫缺乏明顯的針對性,表現(xiàn)在:《檢疫法》未將船舶、航空器、列車等進(jìn)行區(qū)分而是統(tǒng)稱為“交通工具”;《實(shí)施細(xì)則》并未將郵輪檢疫實(shí)施方式與貨船檢疫實(shí)施方式進(jìn)行區(qū)分,規(guī)定也多為原則性規(guī)定。與其他交通工具相比,郵輪密閉性較強(qiáng)、通風(fēng)系統(tǒng)條件較差、人員密集,應(yīng)當(dāng)充分考慮其特殊性對其出入境檢驗(yàn)檢疫進(jìn)行特別規(guī)定。

我國針對郵輪相關(guān)的檢驗(yàn)檢疫存在一定數(shù)量的行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件,這些規(guī)定存在明顯的沖突與不明確等現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在:

(1)相關(guān)規(guī)定部分沖突?!秶H航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸檢查辦法》(以下簡稱《口岸檢查辦法》)中規(guī)定港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為船舶出入境檢查主導(dǎo)機(jī)構(gòu),《出入境郵輪檢疫管理辦法》中將海關(guān)作為負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。對于主管機(jī)構(gòu)的指定,兩個(gè)效力不同的文件存在沖突,缺乏統(tǒng)一性,實(shí)踐中易產(chǎn)生沖突。

(2)相關(guān)規(guī)定內(nèi)容較為籠統(tǒng)?!冻鋈刖赤]輪檢疫管理辦法》中僅規(guī)定郵輪檢疫的方式及對檢疫的方式選擇作出指導(dǎo)性規(guī)定,但均為原則性規(guī)定,并未對具體檢疫方式的操作要求作出規(guī)定?!秶H航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》對郵輪群體性疾病突發(fā)事件處置進(jìn)行分階段指導(dǎo),但未規(guī)定前期處置階段評估、應(yīng)急預(yù)案制定時(shí)間及主導(dǎo)部門,對后期現(xiàn)場處置造成影響。

2.2 港口衛(wèi)生安全監(jiān)管薄弱

我國港口衛(wèi)生安全建設(shè)的管控薄弱,并沒有對郵輪母港建設(shè)與貨船港口建設(shè)進(jìn)行區(qū)分監(jiān)管,而是進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,其中涉及港口建設(shè)的法律文件有《港口法》《港口建設(shè)管理規(guī)定》《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》,其中《港口建設(shè)管理規(guī)定》僅涉及港口建設(shè)的程序性事項(xiàng)及市場管理,《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》涉及港口建設(shè)工程的施工及驗(yàn)收,僅《港口法》涉及港口衛(wèi)生檢疫?!陡劭诜ā返?章對港口建設(shè)作出了指導(dǎo)性規(guī)定,第17條指出港口的危險(xiǎn)貨物作業(yè)場所、實(shí)施衛(wèi)生除害處理的專用場所,應(yīng)當(dāng)符合港口總體規(guī)劃和國家有關(guān)安全生產(chǎn)、消防、檢驗(yàn)檢疫和環(huán)境保護(hù)的要求。我國對于港口建設(shè)衛(wèi)生安全相關(guān)的規(guī)定較少,此次新冠肺炎疫情對郵輪靠岸港口防疫措施提出了較大挑戰(zhàn)。

2020年1月20日,“歌詩達(dá)塞琳娜”號在天津港靠泊,天津港對郵輪乘客及船員進(jìn)行了健康檢測,零感染病例后對郵輪所有人員進(jìn)行離船疏散,其中35名湖北籍游客因無法返程入住就近招待所。與“鉆石公主”號不同的是,“歌詩達(dá)塞琳娜”號并未發(fā)現(xiàn)感染病例。一旦該郵輪出現(xiàn)疫情,則應(yīng)當(dāng)對采取何種隔離方式、隔離場所的確定,以及天津港是否具有足夠的空間以備游客及船員就近隔離等問題進(jìn)行進(jìn)一步探討。

2.3 郵輪衛(wèi)生設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急管理體系標(biāo)準(zhǔn)留白

(1)郵輪建造時(shí)的衛(wèi)生設(shè)施要求及標(biāo)準(zhǔn)缺失。目前國際尚未有關(guān)于郵輪建造的統(tǒng)一規(guī)范,其建造標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)船級社對相關(guān)船舶的入級和建造規(guī)范。以我國船級社(CCS)為例,CCS曾發(fā)布《郵輪規(guī)范》和《郵輪空調(diào)系統(tǒng)檢驗(yàn)指南》,但其中并未涉及郵輪衛(wèi)生安全相關(guān)的規(guī)定。新冠肺炎疫情發(fā)生后,CCS于2020年7月9日發(fā)布了《船舶防疫安全指南》(以下簡稱《防疫指南》),于2021年8月1日生效?!斗酪咧改稀穼Υ敖ㄔ爝^程中的防疫安全保障、船艙隔離要求、船舶空調(diào)/通風(fēng)和空氣過濾系統(tǒng)、隔離房及其他健康輔助功能進(jìn)行了規(guī)制,在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)階段郵輪建造過程中衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)狀。但是,船級社是民間組織,其指南的效力不具有明顯的普遍適用性和強(qiáng)制性,實(shí)施效果仍待進(jìn)一步觀望。

(2)郵輪應(yīng)急管理體系的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失,實(shí)踐中只能參照普通船舶及普通交通工具的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。《ISM規(guī)則》指出船舶所有人、經(jīng)營人或管理人應(yīng)當(dāng)針對可能出現(xiàn)的緊急事件制訂船舶應(yīng)急計(jì)劃。我國并未有專門的郵輪衛(wèi)生監(jiān)督及應(yīng)急管理體系的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)踐中只能參考普通船舶及普通交通工具的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)??紤]到郵輪的特殊情況,這些標(biāo)準(zhǔn)不具有明顯的普遍性和強(qiáng)制性,在實(shí)踐中也很難達(dá)到規(guī)制效果。

3 我國郵輪衛(wèi)生監(jiān)管的反思

3.1 調(diào)整郵輪出入境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律

(1)完善《檢疫法》及《實(shí)施細(xì)則》?!秾?shí)施細(xì)則》可在“海港檢疫”章節(jié)中將郵輪檢疫方式與普通貨船檢疫方式進(jìn)行區(qū)分,以解決現(xiàn)階段的混同問題;第8章并未規(guī)定新型傳染病的實(shí)施細(xì)則,考慮到新冠肺炎的特殊性與突發(fā)性,可以在該章節(jié)中對國務(wù)院認(rèn)為的其他傳染病的檢驗(yàn)檢疫作出兜底性規(guī)定以應(yīng)對突發(fā)情況。針對船舶及海港檢驗(yàn)檢疫,《實(shí)施細(xì)則》存在大量原則性條文,實(shí)踐中有很大的不確定性,可在修改過程中對郵輪及其他交通工具的檢驗(yàn)檢疫相關(guān)規(guī)定作適當(dāng)具體化。

(2)修改與郵輪相關(guān)的檢驗(yàn)檢疫規(guī)范?!犊诎稒z查辦法》與《出入境郵輪檢疫管理辦法》在主管機(jī)構(gòu)指定方面存在沖突,前者屬于行政法規(guī),后者為部門規(guī)章,根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則,二者發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)以前者的規(guī)定為準(zhǔn)。我國港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬于交通運(yùn)輸部,而海關(guān)總署是專門針對出入境事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的直屬機(jī)構(gòu)。依據(jù)職責(zé)劃分及郵輪出入境檢疫事宜的特殊情況,應(yīng)當(dāng)將海關(guān)作為主管機(jī)構(gòu)更為合適。為避免實(shí)踐中的沖突,可以將《口岸檢查辦法》相關(guān)規(guī)定改為“海關(guān)負(fù)責(zé)召集有其他檢查機(jī)關(guān)……有關(guān)問題”。

(3)增補(bǔ)對其他相關(guān)文件中的原則性規(guī)定及疏漏。針對《出入境郵輪檢疫管理辦法》中的原則性規(guī)定,應(yīng)當(dāng)在該章節(jié)中增補(bǔ)建議方式對應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或注意要點(diǎn)?!秶H航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》對郵輪群體性疾病突發(fā)事件處置進(jìn)行了分階段指導(dǎo),但其規(guī)定仍缺少具體的指導(dǎo)部門及相關(guān)的時(shí)間限制,在處置時(shí)間上可以借鑒現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定。

3.2 加強(qiáng)郵輪港口建設(shè)中的衛(wèi)生安全保障

《國際衛(wèi)生條例(2005)》對港口衛(wèi)生安全建設(shè)提出了原則性要求,然而各國執(zhí)行狀況不一。盡管橫濱港為WHO所認(rèn)可的“國際衛(wèi)生港口”,但在面臨新冠肺炎這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)仍應(yīng)對不足。目前正在建設(shè)母港城市的多個(gè)建設(shè)規(guī)劃對疫情防控的軟硬件配置還存不足。加強(qiáng)郵輪港口衛(wèi)生安全保障、提升港口衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫設(shè)施建設(shè)具有十分重要的意義。就我國而言,加強(qiáng)郵輪港口建設(shè)中的安全保障有3個(gè)方面:

(1)根據(jù)郵輪港口吞吐量增加郵輪港口常駐醫(yī)務(wù)人員數(shù)量,出具具體要求以量化郵輪醫(yī)務(wù)人員指標(biāo)。

(2)加強(qiáng)郵輪港口疫情防控硬件設(shè)施建設(shè):增加消毒與醫(yī)療急救設(shè)施;預(yù)留足夠的隔離區(qū)域,平時(shí)隔離區(qū)域可做他用但應(yīng)當(dāng)保證緊急情況下可以隨時(shí)調(diào)用[2];針對空間有限的港口,應(yīng)確保港口交通通暢并保證郵輪附近有足夠的醫(yī)療衛(wèi)生條件與區(qū)域,可就近隔離郵輪人員。

(3)加強(qiáng)郵輪港口應(yīng)急體系管理,定期安排突發(fā)衛(wèi)生公共事件應(yīng)急演練,并進(jìn)行防疫安全宣傳加強(qiáng)游客及港口工作人員的防疫安全意識(shí)。

3.3 補(bǔ)白郵輪衛(wèi)生設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急管理體系標(biāo)準(zhǔn)

(1)郵輪建造的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。針對國內(nèi)建造的郵輪,《船舶防疫安全指南》可以緩解郵輪建造過程中衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)狀,但考慮到船級社的性質(zhì),船舶是否會(huì)參照CCS標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建造仍需加以考慮;因此,要統(tǒng)一郵輪建造過程中的衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)仍需制訂相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)。針對國外遠(yuǎn)洋郵輪靠港,我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對郵輪衛(wèi)生安全設(shè)施的監(jiān)管,確保來港郵輪符合我國郵輪衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)。

(2)郵輪公司的應(yīng)急管理體系。應(yīng)當(dāng)制訂區(qū)別于其他船舶等交通工具的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),確保郵輪公司在郵輪運(yùn)營過程前制訂船舶應(yīng)急計(jì)劃。

4 結(jié) 語

新冠肺炎疫情對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大沖擊,在很大程度上制約了旅游業(yè)的發(fā)展,郵輪聚集性疫情的出現(xiàn)進(jìn)一步加劇了對郵輪產(chǎn)業(yè)的影響。相較于西方其他國家,我國郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史較短,目前尚處于初步發(fā)展階段。就本次疫情而言,天津港在應(yīng)對“歌詩達(dá)塞琳娜”號事件中展現(xiàn)出了大國風(fēng)采,但應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同事件的差異,對國外頻繁發(fā)生的郵輪聚集性疫情暴露出的郵輪衛(wèi)生監(jiān)管層面的法律問題進(jìn)行反思。以本次疫情防控為契機(jī),審視并完善我國法律體系的薄弱環(huán)節(jié),加強(qiáng)我國郵輪產(chǎn)業(yè)的衛(wèi)生安全監(jiān)管,提升我國郵輪產(chǎn)業(yè)的世界形象,增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的吸引力,抓住機(jī)遇為郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障,促進(jìn)郵輪產(chǎn)業(yè)在我國的蓬勃發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1] 劉晨虹. 疫情郵輪的責(zé)任困境與海洋法律體系的完善[J]. 中國海商法研究,2020(1):3-10.

[2] 彭先偉,吳亞男. 新冠病毒疫情下的郵輪檢疫處置問題初探:以國際衛(wèi)生法為視角[J]. 中國海商法研究,2020(1):20-27.

收稿日期:2021-07-21

作者簡介:張瑞珍(1996―),女,碩士研究生,研究方向?yàn)閲H航運(yùn)法

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