劉耀陽

遼寧師范大學(xué)計財處 遼寧大連

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》指出為建設(shè)高質(zhì)量教育體系、進一步深化教育改革，提升“雙一流”建設(shè)高校、中西部高校辦學(xué)條件，布局建設(shè)一批高水平公共衛(wèi)生和高水平師范院校。為進一步推進高校內(nèi)涵式發(fā)展，2021年5月教育部等三部門聯(lián)合發(fā)布《“十四五”時期教育強國推進工程實施方案》，促進高?；窘ㄔO(shè)穩(wěn)步發(fā)展。國家各部門投入大量資金提升高校辦學(xué)條件，促進高等教育穩(wěn)步發(fā)展，高?；窘ㄔO(shè)效率與水平是監(jiān)管部門的考核重點?；窘ㄔO(shè)過程中，竣工決算是工程資產(chǎn)交付的依據(jù)，是基本建設(shè)財務(wù)核算的最終成果。然而，在實際工作中，高?；窘ㄔO(shè)財務(wù)竣工決算普遍存在滯后的問題。本文旨在通過剖析財務(wù)竣工決算存在的問題，提出改進財務(wù)竣工決算的對策。

一、政府會計制度對高?；窘ㄔO(shè)財務(wù)工作的影響

自2019年1月1日后，原十三套行政事業(yè)單位會計制度統(tǒng)一執(zhí)行財政部于2017年頒布的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》。政府會計制度對高?；窘ㄔO(shè)財務(wù)工作做出了較為徹底的改革，取消了基建單獨建賬、核算、出具報表的模式，實行基本建設(shè)并入大賬統(tǒng)一核算，同時進行財務(wù)會計與預(yù)算會計核算。會計核算方法上，取消了非流動資產(chǎn)基金科目，不再實行固定資產(chǎn)、在建工程平行登記。與之前執(zhí)行的《高等學(xué)校會計制度》等會計制度相比，政府會計制度注重會計主體對資產(chǎn)的管理，全面計提固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷，這就要求高校嚴格執(zhí)行財政部《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》《基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理暫行辦法》等管理規(guī)定，準確核算在建工程項目、及時完成投產(chǎn)項目財務(wù)竣工決算，為折舊攤銷的計提等提供準確依據(jù)。政府會計制度體系注重高校基本建設(shè)財務(wù)管理功能，迎合高校教學(xué)成本核算、分析等財務(wù)決策信息需求，進一步推動從財務(wù)會計向管理會計的轉(zhuǎn)變。

二、高?；窘ㄔO(shè)財務(wù)竣工決算現(xiàn)狀

1.基建項目普遍采用自主管理模式

目前，國內(nèi)高?；窘ㄔO(shè)項目的管理模式包括三種，分別為自管模式、共管模式、代建制模式。采用高?；ü芾聿块T綜合能力、資金來源、工程特征、外部因素4個方面的影響因素，通過層次分析法分析，楊海勇等（2013）認為自管模式處于主導(dǎo)地位。自管模式下的高?；ú块T往往承擔(dān)工程項目前期報批、招投標(biāo)、施工建設(shè)、工程竣工移交等工作，同時，高校其他部門，包括財務(wù)處、資產(chǎn)處、審計處、招投標(biāo)處、規(guī)劃處等，需要參與基本建設(shè)全過程。因此，高校基本建設(shè)最終成果水平，由高校內(nèi)部各部門和外部施工單位共同決定。然而，在自管模式下，高校往往更注重基本建設(shè)項目前期報批、工程建設(shè)等工作，忽視后期工程結(jié)算、財務(wù)竣工決算等工作。

2.高校基本建設(shè)項目財務(wù)竣工決算普遍滯后

按照基本建設(shè)竣工決算管理辦法相關(guān)規(guī)定，基本建設(shè)完工可投入使用或試運行合格后，應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)編報竣工財務(wù)決算。實際工作中，由于項目用途變更、超概算等各種原因，很少有基本建設(shè)項目能夠按期及時編制財務(wù)竣工決算。財務(wù)竣工決算是高校基本建設(shè)項目移交固定資產(chǎn)時，確定基建工程最終價格的重要依據(jù)。財務(wù)竣工決算工作的滯后，給高校資產(chǎn)管理、費用計提等工作增加了難度。2019年實施政府會計制度以來，高校全面計提固定資產(chǎn)累計折舊、無形資產(chǎn)累計攤銷，對資產(chǎn)的確認和后續(xù)計量提出了極高的管理要求。高?；窘ㄔO(shè)財務(wù)竣工決算工作滯后，單體工程不能及時、準確確認價格轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，給資產(chǎn)確認管理、后續(xù)計量管理帶來困難。尤其是多年來已實際投入使用、應(yīng)決未決的在建工程，是基建工作亟須解決的難題。因此，根據(jù)資產(chǎn)確認、后續(xù)計量等管理要求，高校需治理基本建設(shè)財務(wù)竣工決算滯后現(xiàn)象。

三、高校基本建設(shè)財務(wù)竣工決算存在的問題

1.基建財務(wù)管理制度缺失

中華人民共和國財政部令第81號《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》要求本單位建立、健全基本建設(shè)財務(wù)制度和內(nèi)部控制制度。健全的基本建設(shè)財務(wù)制度是單位實施基本建設(shè)財務(wù)工作的重要制度依據(jù)，系統(tǒng)有效的內(nèi)部控制制度為基本建設(shè)的實施提供合理保證，這是《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》對基本建設(shè)單位的基本制度要求。實際工作中，很少有單位能夠同時建立有效的基本建設(shè)財務(wù)制度和內(nèi)部控制制度，甚至有的單位未建立任何本單位基本建設(shè)制度?；窘ㄔO(shè)是一個長期、復(fù)雜的過程，從前期的報批、招投標(biāo)、施工建設(shè)到后期的工程竣工移交，每個環(huán)節(jié)都容易受到不確定因素的影響。缺少有效的基本建設(shè)制度保障，容易出現(xiàn)付款手續(xù)不規(guī)范、合同招投標(biāo)不規(guī)范、隨意修改項目概算、超概算付款等問題，最終導(dǎo)致工程項目不能及時、按規(guī)定進行財務(wù)竣工決算。

2.基建財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力薄弱

高校一般根據(jù)學(xué)校發(fā)展需求，按階段開展基本建設(shè)工作，相應(yīng)的基本建設(shè)財務(wù)核算工作并不像普通財務(wù)工作一樣持續(xù)發(fā)生，大多數(shù)高校一般配備1～2名專職基建財務(wù)人員，極少數(shù)高校財務(wù)處單獨設(shè)置基建科室。有的高校體量小、財務(wù)人員緊缺，基建財務(wù)人員甚至是兼職的。

高校的財政主管部門、會計協(xié)會等主體很少組織基本建設(shè)財務(wù)相關(guān)的專項培訓(xùn)或業(yè)務(wù)交流。高?；ㄘ攧?wù)人員缺少統(tǒng)一的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，基建工程預(yù)算、概算等專業(yè)概念了解不深，項目竣工財務(wù)決算管理辦法等制度掌握不足，基建工程管理過程參與不夠，往往導(dǎo)致基建財務(wù)人員付款手續(xù)審核不規(guī)范，會計科目使用、項目待攤費用歸集不準確等問題，從而影響財務(wù)竣工決算質(zhì)量。

3.基建相關(guān)部門過度分離，難以形成有效內(nèi)控

我國高?；窘ㄔO(shè)項目普遍采用自管的管理模式，由基建處、財務(wù)處、審計處、招投標(biāo)處等內(nèi)部部門協(xié)同完成。在實際工作中，高校內(nèi)部各部門通常只關(guān)注本部門工作內(nèi)容、工作職責(zé)，缺少部門間的協(xié)同聯(lián)動。高校內(nèi)部部門各自為營，工作銜接不當(dāng)，容易觸發(fā)基建風(fēng)險點，如超概算付款、隨意變更項目預(yù)算等現(xiàn)象。出現(xiàn)問題時，各部門通?；ハ嗤普?，甚至影響基建工程進度，有損工作效率。未能站在學(xué)校角度平衡各部門的工作分配、銜接，內(nèi)部控制體系所能發(fā)揮的能效微乎其微。

4.財務(wù)竣工決算資料缺失，歷史遺留問題難以解決

財務(wù)竣工決算工作需要完整的基建資料，涵蓋項目籌劃到資產(chǎn)交付全過程。從存放形式上看，基建工程項目資料多以紙質(zhì)形式存放，資料的搜集、整理存在一定困難，容易造成資料缺失。尤其是多年因材料缺失而未能完成財務(wù)竣工決算的基建項目，當(dāng)時的經(jīng)辦人員可能退休或離世，很難進一步完善基建材料。此外，造成基建項目資料缺失的原因有很多，比如乙方單位不再續(xù)存、消防驗收不合格、合同糾紛未解決等，最終導(dǎo)致工程結(jié)算未能完成、財務(wù)竣工決算無法進行，基建工程驗收陷入“應(yīng)決未決”的僵局。

四、改進財務(wù)竣工決算的對策

1.完善基建財務(wù)管理制度

高校應(yīng)當(dāng)將制度建設(shè)放在首位，根據(jù)《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》《基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》等管理辦法，結(jié)合實際工作情況，完善本單位基建財務(wù)管理制度。建立健全項目合同管理、項目施工現(xiàn)場管理、項目變更管理、項目資金管理、基建財務(wù)管理、項目竣工驗收、移交、保修管理等規(guī)章制度，做到合同簽訂、項目管理、付款審批、項目驗收等各個基建工作環(huán)節(jié)有據(jù)可依，從而有利于基建工作有序開展。完善的基建財務(wù)管理制度是內(nèi)部控制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，為合理控制基本建設(shè)各環(huán)節(jié)的風(fēng)險點提供保障。

2.提高基建財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力，參與基建管理

高?；ㄘ攧?wù)崗位是財務(wù)處的重中之重，一般由財務(wù)業(yè)務(wù)能力強的人員擔(dān)任?；ㄘ攧?wù)人員不僅要扎實掌握政府會計準則、財務(wù)制度等會計方面業(yè)務(wù)知識，還要熟悉從基建項目立項申請到財務(wù)竣工決算全過程的基建相關(guān)知識。除了專業(yè)知識方面的要求，基建財務(wù)人員還應(yīng)具備較高的職業(yè)道德水平和崗位責(zé)任意識，才能有效執(zhí)行基建財務(wù)管理制度，發(fā)揮制度的保障作用。高校應(yīng)重點培養(yǎng)提高基建財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力，包括基建財務(wù)知識學(xué)習(xí)和基建工程相關(guān)知識學(xué)習(xí)，促使基建財務(wù)人員從單一的核算職能向復(fù)合的管理職能轉(zhuǎn)變，做到財務(wù)人員參與到基建全過程管理，掌握項目立項、招投標(biāo)、合同訂立、施工進展、造價分析等情況，從基建管理角度做好付款審核等財務(wù)工作，發(fā)揮財務(wù)管理職能，及時反饋財務(wù)管理中存在的問題。此外，高校應(yīng)明確基建財務(wù)人員的崗位職責(zé)，制定與之相關(guān)的操作手冊、量化基建財務(wù)人員績效考核指標(biāo)，為提高基建財務(wù)工作效率與質(zhì)量、發(fā)揮財務(wù)管理職能提供客觀條件，確保財務(wù)人員參與基建管理，從而獲取基建財務(wù)竣工決算有效、全面的財務(wù)資料。

3.構(gòu)建基建信息管理平臺，引入基建項目全過程跟蹤審計

站在學(xué)校的高度，由校領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌，構(gòu)建基建處、財務(wù)處、審計處、招投標(biāo)處等基建工作有關(guān)部門的聯(lián)動機制，明確各部門工作職責(zé)、共享基建工程信息、量化考核指標(biāo)，為及時完成基建項目財務(wù)竣工決算提供數(shù)據(jù)保障和激勵動力，減少財務(wù)竣工決算滯后的現(xiàn)象。聯(lián)動機制的基礎(chǔ)是構(gòu)建一個聯(lián)動基建工作有關(guān)部門的信息管理平臺系統(tǒng)，整合基建工程項目管理、合同管理、付款審批管理、工程進度查詢等模塊，實現(xiàn)各部門按工作職責(zé)權(quán)限查詢使用基建信息。例如，財務(wù)處在付款手續(xù)審核時，可以在基建信息管理平臺系統(tǒng)項目管理模塊中查詢基建工程可行性研究報告、立項信息、概算審批及調(diào)整情況、預(yù)算、資金來源及落實情況，在合同管理模塊中調(diào)閱工程合同中付款信息規(guī)定內(nèi)容，在工程進度查詢模塊中查詢項目實施進度等審核付款手續(xù)的基建信息，促進基建財務(wù)人員及時反饋基建項目付款環(huán)節(jié)存在的問題，減少違規(guī)付款的情況發(fā)生，進而提升財務(wù)竣工決算質(zhì)量。構(gòu)建聯(lián)動各部門的基建信息管理平臺，整合并歸集基建工程從前期的可行性研究、項目立項審批、資金落實情況、合同簽訂、付款審批，到后期的工程報告的全過程資料，實現(xiàn)高校全面、實時獲取基建數(shù)據(jù)，有助于提高基建工程管理精細化水平。

全過程跟蹤審計已經(jīng)是工程管理領(lǐng)域的主流理念。高校內(nèi)部審計人員相對薄弱，應(yīng)根據(jù)基建工程情況，適當(dāng)引入基建項目全過程跟蹤審計，降低審計風(fēng)險。尤其對于基建工程項目多、資金大、風(fēng)險高的高校來說，借助經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)成熟的第三方審計力量，基建工程審計工作由事后向事前、事中延伸進行全面跟蹤審計，加強前期的設(shè)計文件、招標(biāo)代理、造價咨詢、工程合同簽訂，中期的施工管理、工程變更、工程進度結(jié)算等審計，并及時反饋各流程存在的問題，規(guī)范基建工程決策制定、工程管理，可以有效提升審計效能。

4.集中處理基建歷史遺留問題

政府會計制度已實施3年之久，仍有高校存在未決算的基建遺留問題。高校應(yīng)當(dāng)分情況集中處理遺留問題。對于存在糾紛的債權(quán)債務(wù)人或者施工單位，應(yīng)當(dāng)通過法律途徑解決糾紛后完成結(jié)算、決算工作。無法取得聯(lián)系或不再續(xù)存的債權(quán)債務(wù)人，可以采取公示的方式處理債權(quán)債務(wù)關(guān)系，通過法律途徑處理后，繼續(xù)開展結(jié)算、決算工作。通過法律途徑仍無法完成結(jié)算的已完工未決算工程，應(yīng)當(dāng)在確?；ㄙY料準確、真實的前提下，按暫估價值轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，待財務(wù)竣工決算完成后，調(diào)整其賬面價值及累計折舊。

五、結(jié)語

政府會計制度的實施，提高了高校資產(chǎn)管理的要求，基本建設(shè)項目財務(wù)竣工決算工作滯后現(xiàn)象背后的問題亟須解決。站在學(xué)校管理高度，完善基建財務(wù)管理各項規(guī)定，建立制度保障。構(gòu)建以基建信息管理平臺系統(tǒng)為基礎(chǔ)的聯(lián)動機制，明確基建各有關(guān)部門的職責(zé)、有序銜接各部門工作。提升基建財務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)能力，建立相應(yīng)的流程體系，讓財務(wù)管理人員真正參與基建工程管理，及時反饋基建管理中存在的問題。必要時，可引入第三方外部審計力量，向事前、事中審計延伸，覆蓋全審計流程，規(guī)范各工作環(huán)節(jié)，以期提升高?；ㄘ攧?wù)竣工決算效率與質(zhì)量。