丁春雨，晏 明，馬冠南，谷金英

（吉林省農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，吉林長春 130033）

1 背景

中國是人口大國，也是農(nóng)業(yè)大國，用占世界不到9%的耕地養(yǎng)活了占世界約20%的人口，為人類徹底掃除饑餓和貧困做出了巨大貢獻，這得益于國家對“三農(nóng)”問題的重視、大力投入、農(nóng)業(yè)科技的進步以及農(nóng)業(yè)制度的不斷完善。但是我們也應該清楚地認識到，與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力還有相當大的差距，一定程度上還在靠天吃飯，有些農(nóng)產(chǎn)品極度缺乏，要靠從國外大量采購，如大豆作為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中重要的油料作物，是對外開放程度最高的農(nóng)產(chǎn)品之一，近年來，對外依存度超過80%[1]。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)（“兩區(qū)”）是國家在總結(jié)浙江等地實踐的基礎上，借鑒學習日本、韓國等國家先進做法[2]，提出在全國范圍內(nèi)建立“兩區(qū)”。通過建立“兩區(qū)”，將水土資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎設施比較完善的優(yōu)勢區(qū)域相對固定保護起來，作為糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品種植面積的底線，提升糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，降低糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品對國際市場的依存度，落實國家糧食安全戰(zhàn)略，實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”，確?！肮任锘咀越o，口糧絕對安全”。

2017年4月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)（以下簡稱“兩區(qū)”）的指導意見》，提出“力爭用3年時間完成‘兩區(qū)’地塊的劃定任務，做到全部建檔立卡、上圖入庫，實現(xiàn)信息化和精準化管理；力爭用5年時間基本完成‘兩區(qū)’建設任務，形成布局合理、數(shù)量充足、設施完善、產(chǎn)能提升、管護到位、生產(chǎn)現(xiàn)代化的‘兩區(qū)’”，按照這一要求，目前全國范圍內(nèi)已基本上完成了“兩區(qū)”劃定階段相關工作，進入了管理、建設和應用的新階段。

2 吉林省“兩區(qū)”工作開展情況

2017年吉林省全面啟動“兩區(qū)”劃定工作，為確保高質(zhì)、高效完成“兩區(qū)”劃定工作，吉林省重點在以下幾個方面開展工作。

2.1 加強組織領導

出臺了《關于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的實施意見》《吉林省糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)劃定成果檢查驗收辦法》等一系列省級文件，為全省“兩區(qū)”劃定工作提供政策遵循。建立了由分管省長為召集人，發(fā)改、財政等9個省直部門組成的聯(lián)席會議機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進“兩區(qū)”劃定工作。同時還建立了問責和約談制度，對進度緩慢、重視程度不夠以及質(zhì)量不高的地區(qū)進行約談，確保了“兩區(qū)”劃定工作的進度和質(zhì)量。

2.2 強化業(yè)務指導

舉辦了11期省級“兩區(qū)”劃定及驗收培訓班，累計培訓2000余人次；組織省級技術(shù)支持單位，多次到縣（市、區(qū)）開展技術(shù)指導，及時幫助解決劃定及驗收工作中出現(xiàn)的問題；開展了多次全省專項督查，對工作緩慢的縣（市、區(qū)）開展約談，強勢推動工作落實。

2.3 開發(fā)省級管理系統(tǒng)

根據(jù)數(shù)據(jù)管理與應用等需求，開發(fā)了“兩區(qū)”數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)集成了“兩區(qū)”數(shù)據(jù)、高標準農(nóng)田數(shù)據(jù)、農(nóng)田基礎設施等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了全省“兩區(qū)”劃定成果一張圖及數(shù)據(jù)查詢、管理、分析與統(tǒng)計等功能，極大地方便和簡化了省級“兩區(qū)”數(shù)據(jù)庫管理工作。

2.4 數(shù)據(jù)匯交

“兩區(qū)”劃定工作結(jié)束后，通過各縣（市、區(qū)）根據(jù)具體情況進行細致的自查、自檢、自糾，省級質(zhì)量檢查等程序后，上報國家相關部門進行檢查，根據(jù)國家反饋意見先后多次開展數(shù)據(jù)匯交，最終全省“兩區(qū)”數(shù)據(jù)通過國家審核確定。

截至目前，吉林省“兩區(qū)”劃定工作已取得階段性成果，“兩區(qū)”建設也在有條不紊地開展工作，下一步主要是繼續(xù)加大投入力度，高質(zhì)量建設“兩區(qū)”，把“兩區(qū)”打造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植、生產(chǎn)基地，同時根據(jù)國家統(tǒng)一要求和實際需要，定期對“兩區(qū)”內(nèi)的目標作物種植情況進行監(jiān)測評價，為各地科學、合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)提供參考。在大力開展農(nóng)業(yè)數(shù)字化的大背景下，整合“兩區(qū)”數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)及其他相關數(shù)據(jù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)的信息化、精細化、智能化管理，及時更新電子地圖和數(shù)據(jù)庫。

3 新階段“兩區(qū)”工作重點與方法

3.1 “兩區(qū)”數(shù)據(jù)庫管理

3.1.1 完善數(shù)據(jù)庫。隨著各地數(shù)字農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，積累了大量的農(nóng)業(yè)相關數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)大多為單獨存儲，由不同的部門管理，導致管理和應用兩張皮，成了數(shù)據(jù)孤島，應用頻率不高。為打破這一局面，應該由各主管部門協(xié)調(diào)、配合，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，把“兩區(qū)”數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、土壤數(shù)據(jù)、高標準農(nóng)田數(shù)據(jù)、農(nóng)村土地確權(quán)數(shù)據(jù)等進行整合，形成“兩區(qū)”農(nóng)業(yè)一張圖，推進“兩區(qū)”數(shù)據(jù)應用的深度與廣度。

3.1.2 數(shù)據(jù)庫更新。定期組織各縣（市、區(qū)）相關人員對“兩區(qū)”數(shù)據(jù)進行監(jiān)測，對于劃定過程中存在錯誤的，或是存在重大變化的，要及時進行確認、更新和上報，歷史數(shù)據(jù)也要進行存儲備份，并做好記錄和說明。

3.1.3 確保數(shù)據(jù)安全。“兩區(qū)”及其相關數(shù)據(jù)是需要保密的，在管理和應用過程中要嚴格遵守保密規(guī)定，安排專人對數(shù)據(jù)庫進行管理，做好數(shù)據(jù)備份工作，防止因設備或人為等因素導致數(shù)據(jù)丟失。

3.2 “兩區(qū)”建設

“兩區(qū)”建設是一項系統(tǒng)工程，需要各級政府高度重視，建立務實、高效的領導機構(gòu)，整合管理、生產(chǎn)、建設、科研等各類資源，科學規(guī)劃，加大投入力度，壓實各級責任，確保“兩區(qū)”建設順利進行。

3.2.1 加強領導，建立組織保障體系?！皟蓞^(qū)”建設是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作要求高、任務重[3]，關系到國家的糧食安全和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果，必須做到領導有力、措施到位。要自上而下成立領導小組，形成一層抓一層、層層推進的局面，領導和推動“兩區(qū)”的建設；要統(tǒng)籌謀劃、科學布置、大力推動，形成分工協(xié)作、齊抓共管的合力，扎實有效地推進“兩區(qū)”建設?！皟蓞^(qū)”建設工作不是輕輕松松就能完成的，必須“真刀真槍”的干，因此還要明確激勵和問責機制，建立科學的考核體系，既要加強正向激勵，形成崇尚實干、勇于擔當?shù)娘L氣，也要加強負面問責，對于懶政、怠政的集體和個人，要依法依規(guī)予以問責。同時，要加強督導檢查和宣傳引導，及時跟蹤問效，確保各個環(huán)節(jié)不虛、不空、不偏、不走過場。

3.2.2 規(guī)劃先行，引領方向。“兩區(qū)”建設是一項長期的工程，投入巨大?？茖W合理建設“兩區(qū)”，規(guī)劃是龍頭，要通過規(guī)劃引領，明確“兩區(qū)”建設重點和布局。圍繞“兩區(qū)”劃定范圍、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，科學編制《“兩區(qū)”建設規(guī)劃》，根據(jù)“兩區(qū)”類型，有序開展農(nóng)田水利設施等的建設，把“兩區(qū)”打造成旱可澆、澇可排的優(yōu)質(zhì)耕地資源。制定具體實施計劃，分輕重緩急，把建設任務逐項分解落實，切忌“眉毛胡子一把抓”，做到邊建設、邊應用、邊完善。

3.2.3 強化資金保障，加快推進“兩區(qū)”建設。充分利用現(xiàn)有資金規(guī)模，通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，向“兩區(qū)”建設項目傾斜?？茖W合理確定財政支持方式，發(fā)揮各渠道資金的協(xié)同作用，通過政策和資金帶動，引導社會資本積極投入“兩區(qū)”建設。

3.2.4 科技助力，推動“兩區(qū)”建設。充分利用高校和科研院所的科研優(yōu)勢，積極引導和推動華為、長光衛(wèi)星等高科技企業(yè)投身“兩區(qū)”建設，為“兩區(qū)”建設和管理插上科技的翅膀。

3.2.5 政策支持。出臺積極的財政政策，保障“兩區(qū)”建設；出臺相關政策，鼓勵和引導有實力的企業(yè)，積極投資“兩區(qū)”開發(fā)和建設，將高標準農(nóng)田建設資金、黑土地保護資金等專項資金優(yōu)先向“兩區(qū)”傾斜。

3.3 動態(tài)監(jiān)測

3.3.1 “兩區(qū)”種植結(jié)構(gòu)監(jiān)測。“兩區(qū)”是國家從糧食安全角度出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)的土壤、氣候等條件，科學合理地對耕地進行規(guī)劃，通過興建農(nóng)業(yè)基礎設施、制定優(yōu)惠政策等手段，最終引導農(nóng)民按照規(guī)劃種植相應作物。利用高分辨率衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)如“吉林一號”等、無人機航拍及地面觀測等技術(shù)手段，每年連續(xù)對“兩區(qū)”目標作物種植結(jié)構(gòu)、品種動態(tài)進行監(jiān)測及評價，實現(xiàn)“兩區(qū)”作物信息化、精細化管理。

3.3.2 對“兩區(qū)”范圍內(nèi)目標作物進行動態(tài)監(jiān)測和評估。應用遙感監(jiān)測手段，對“兩區(qū)”作物的生長環(huán)境、生長狀況、產(chǎn)量等進行動態(tài)監(jiān)測，為作物的健康把好脈，確保穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)。

4 “兩區(qū)”工作存在的問題

4.1 重視程度不夠，推進緩慢

“兩區(qū)”是由國家大力推動的項目，利國利民，涉及糧食安全，確保飯碗端在中國人自己手上，但有的地方只按照國家要求對“兩區(qū)”進行了劃定，建設、管理和應用推進極其緩慢，沒有把數(shù)據(jù)真正的用起來。

4.2 思想保守，因循守舊

隨著科技的不斷發(fā)展和進步，大量的新技術(shù)、新方法和新手段層出不窮，為“兩區(qū)”工作提供了極大便利，但有的部門和領導對這些新技術(shù)不信任，認為它們準確率不高，導致這些新的技術(shù)和手段無法大規(guī)模應用。

4.3 不重視企業(yè)參與，政策落實不到位

優(yōu)秀的企業(yè)具有先進的技術(shù)和雄厚的資金實力，如果吸引這些企業(yè)積極參與，將極大地推動“兩區(qū)”工作開展。由于農(nóng)業(yè)投入大，利潤率不高、回報周期長，與企業(yè)追求利潤的目標相矛盾，沒有一定的優(yōu)惠政策或者是政策落實不到位，企業(yè)參與的意愿就不強，甚至因此流失。由于有的地方不重視企業(yè)參與“兩區(qū)”建設或者政策不落實，導致企業(yè)不愿參與“兩區(qū)”建設。

4.4 標準不統(tǒng)一，各自為政

在“兩區(qū)”建設和管理上還缺乏統(tǒng)一、有效的標準。如“兩區(qū)”應該建成什么樣？達到什么標準？哪些設施是必需的？另外，“兩區(qū)”劃定完成后，種植的作物品種與規(guī)劃的保護區(qū)或功能區(qū)符合度要求多少？是否需要制定政策引導農(nóng)民種植相應作物？有了這些標準后，相關工作才有抓手，才能提升工作效率。

4.5 資金不足

“兩區(qū)”的建設、管理和保護都需要足夠的資金支持。目前，中央和各地方新增財政專項資金有限，不足以支撐“兩區(qū)”工作有效、快速開展。

5 對策與建議

“兩區(qū)”是為應對當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的優(yōu)質(zhì)耕地資源流失、進口沖擊增大、政策效應遞減等諸多挑戰(zhàn)而提出的，是一項利國利民的工程?！皟蓞^(qū)”劃定工作已經(jīng)基本結(jié)束，投入了大量的人力、物力，如何應用好、建設好、管理好和保護好“兩區(qū)”，是擺在面前的現(xiàn)實課題。

第一，各地要高度重視“兩區(qū)”工作，認識到“兩區(qū)”的重要性以及其對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的有益作用，充分調(diào)動各級政府、科研人員、企業(yè)及廣大農(nóng)民的積極性、主動性，積極投身到“兩區(qū)”工作中來，為“兩區(qū)”工作營造良好氛圍。同時還要把任務層層分解，落實到具體的單位和個人，必要時，引入問責機制，確保工作扎實有序推進。

第二，加大資金扶持力度。中央加大對“兩區(qū)”工作的投資比例，減輕地方政府的壓力，向“兩區(qū)”目標作物種植面積大的農(nóng)業(yè)大縣加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。各地方政府要加大財政整合力度，把高標準農(nóng)田專項資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、小型農(nóng)田水利資金等向“兩區(qū)”工作傾斜，并逐年加大力度[4]。

第三，政府部門要做好高校、科研院所與企業(yè)之間的潤滑劑和黏合劑，鼓勵充分利用先進的科學和技術(shù)，不斷進行創(chuàng)新性研究，生產(chǎn)出創(chuàng)新性成果，并應用到“兩區(qū)”工作中，通過產(chǎn)研合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進科技成果實現(xiàn)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化，科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實生產(chǎn)力。

第四，利用現(xiàn)代化的監(jiān)測手段，對“兩區(qū)”作物種植結(jié)構(gòu)進行動態(tài)監(jiān)測，及時掌握“兩區(qū)”目標作物種植情況，對其進行科學的分析和評價，通過宣傳、鼓勵等手段引導農(nóng)民及農(nóng)業(yè)企業(yè)按照劃定的功能區(qū)和保護區(qū)進行種植業(yè)生產(chǎn)，同時還可以對一些產(chǎn)量不高、效益不是特別好、難管理的作物進行適當?shù)难a助，使其收益略高于玉米、水稻等大宗作物，鼓勵和引導地方政府和農(nóng)戶重抓糧不吃虧、得實惠。

第五，對“兩區(qū)”進行有效管護。確?！皟蓞^(qū)”范圍內(nèi)的耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、耕地基礎設施不被破壞。依法劃定的“兩區(qū)”農(nóng)田，未經(jīng)批準，任何單位和個人堅決不能占用，同時還要做到占、補平衡。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對其經(jīng)營的“兩區(qū)”農(nóng)田施用有機肥、合理施用化肥和農(nóng)藥，對于在“兩區(qū)”管護過程中取得顯著業(yè)績和做出突出貢獻的單位和個人，要給予獎勵，對于違反“兩區(qū)”農(nóng)田保護規(guī)定，破壞“兩區(qū)”農(nóng)田及基礎設施的，要依法嚴肅處理。