許正松，孔凡斌

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌236800；2.浙江農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 杭州 311300)

1 山區(qū)綜合開發(fā)的提出

在20世紀(jì)90年代，全國的2 852個(gè)行政縣中有1 424個(gè)縣在山區(qū)(陸詩雷等，2002)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國的山區(qū)擁有全國40%的耕地，糧食產(chǎn)量占全國的1/3，居住著全國56%的人口，全國90%以上的木材、絕大多數(shù)的礦產(chǎn)、野生動植物、品種繁多的藥材均出產(chǎn)自山區(qū)。同時(shí)，山區(qū)還是重要的水源地和旅游目的地，是包含自然、社會、經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的地域綜合體(吳傳鈞等，1984)。

由于當(dāng)時(shí)我國不少山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，貧困問題尤為突出，“八七扶貧攻堅(jiān)”后，國家重點(diǎn)扶持的592個(gè)貧困縣中有496個(gè)是山區(qū)、半山區(qū)縣(陸詩雷等，2002)。因此，開發(fā)利用好山區(qū)資源，對于扶貧攻堅(jiān)意義重大。然而在很長一段時(shí)期內(nèi)，我國山區(qū)的生產(chǎn)以開荒墾山、營造坡地梯田、種植糧食和經(jīng)濟(jì)作物為主的小農(nóng)業(yè)，忽視以林為主的綜合開發(fā)，農(nóng)民增收緩慢。1992年，山區(qū)農(nóng)民人均純收入比全國平均水平低16.7%(李維長，1999)。同時(shí)，對山區(qū)的開發(fā)利用多以粗放模式為主，這種掠奪式開發(fā)造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和環(huán)境破壞，不僅經(jīng)濟(jì)增長有限，還出現(xiàn)了森林面積減少、水土流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境日益惡化等問題，影響了山區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，山區(qū)綜合開發(fā)在此背景下被提出。山區(qū)綜合開發(fā)是把對山區(qū)自然資源的開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)緊密結(jié)合起來，充分發(fā)揮政府、農(nóng)民、企業(yè)等的主體作用，多維度、多方向提高山區(qū)生產(chǎn)能力，從而實(shí)現(xiàn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展(侯一蕾等，2013)。1996年初，我國決定開展山區(qū)綜合開發(fā)試點(diǎn)示范工作，先后分四批從全國 1 564 個(gè)山區(qū)縣中確定了114個(gè)示范縣(陸詩雷等，2002)，積極探索適合我國國情山情的山區(qū)綜合開發(fā)之路，掀起了山區(qū)綜合開發(fā)的熱潮。

2 山區(qū)綜合開發(fā)的主要模式與實(shí)踐效果

在實(shí)施山區(qū)綜合開發(fā)試點(diǎn)工作后，各省、自治區(qū)和山區(qū)市(縣)根據(jù)“改土、治水、植樹、修路、辦電”十字方針，結(jié)合本地實(shí)際，相繼出臺了一系列的山區(qū)綜合開發(fā)方案，取得了良好的開發(fā)效果。

2.1 山區(qū)綜合開發(fā)的主要模式

各山區(qū)縣市根據(jù)自身特點(diǎn)，摸索和采用的開發(fā)模式可以大致總結(jié)為以下四種開發(fā)模式。

2.1.1 龍頭企業(yè)帶動模式

該模式以龍頭企業(yè)為主體，采取“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+政府+合作社(農(nóng)戶)+基地”“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等多種形式，通過扶持龍頭企業(yè)，把一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)與外部需求和市場聯(lián)接起來，轉(zhuǎn)變山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變以往守著金山銀山過窮日子的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)、產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營，公司同農(nóng)戶形成密不可分、相互依存的共同體。這一模式在安徽省休寧縣的山區(qū)綜合開發(fā)體現(xiàn)的非常明顯。通過招商引資、政策扶持、項(xiàng)目開發(fā)，截至2009年底，該縣5家茶葉生產(chǎn)和加工企業(yè)成為省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，規(guī)模以上龍頭油茶加工企業(yè)2家，茶干規(guī)模型加工企業(yè) 8 家，毛竹加工企業(yè)34家(張永亮等，2010)。

2.1.2 庭園經(jīng)濟(jì)模式

該模式通常以行政村為單元，以小果園或經(jīng)濟(jì)林園為重點(diǎn)，以一家一戶為主體，進(jìn)行山、水、林、田、路、宅綜合治理，形成“一村一業(yè)”“一鄉(xiāng)一項(xiàng)”的區(qū)域化、特色化、商品化庭院經(jīng)濟(jì)模式。這一模式具有投資少、周期短、見效快的特點(diǎn)，是興林富民的重要途徑(杜萬全，1998)。福建省長泰縣巖溪鎮(zhèn)在山區(qū)綜合開發(fā)試點(diǎn)后兩年內(nèi)共建成1 hm2以上的小果園280個(gè)，在果園中種草養(yǎng)禽，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，在全縣推廣后，產(chǎn)生了相當(dāng)可觀的社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益(陳統(tǒng)愛等，1998)。湖南省懷化市在實(shí)施山區(qū)綜合開發(fā)后不久，全市山區(qū)一半以上的農(nóng)戶已建成家庭型小果園，95%的農(nóng)戶栽植了果樹(王幼臣等，1998)。曾被稱為“貧困之冠”的寧夏南部山區(qū)干旱缺水，大力推進(jìn)科技扶貧，以發(fā)展集水型庭院經(jīng)濟(jì)為突破口，基本解決了溫飽問題(李壁成等，2002)。

2.1.3 大戶帶動模式

該模式以農(nóng)戶、林農(nóng)為單元，鼓勵(lì)種植、養(yǎng)殖、加工、經(jīng)營等技術(shù)能手通過租賃、承包、拍賣等形式將林地、林木資產(chǎn)等集中起來，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；图s化經(jīng)營，進(jìn)而帶動一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)，走“一戶一品”“一鄉(xiāng)一業(yè)”的專業(yè)化發(fā)展道路。例如，江蘇省盱眙縣就在當(dāng)?shù)胤e極推行荒山資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣和股份合作制等多種經(jīng)營模式，充分發(fā)揮專業(yè)大戶的生產(chǎn)和經(jīng)營能力，形成多元化投入機(jī)制(樊磊，宋力沁，2009)。全國山區(qū)綜合開發(fā)示范縣之一的湖南省懷化市藥材種植大戶向其友，通過拍賣獲得幾百畝荒山的經(jīng)營權(quán)，規(guī)?；N植杜仲、白術(shù)、天麻等中藥材，不僅富裕了自己，還帶動了周圍村民的發(fā)展(王幼臣等，1998)。在集體林產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施后，這一模式經(jīng)常和龍頭企業(yè)帶動模式相互交叉，或成為龍頭企業(yè)帶動模式的組成部分。

2.1.4 政府促動模式

這一模式主要依靠地方政府以強(qiáng)行命令和優(yōu)惠政策推動實(shí)施，通常以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，通過投入財(cái)政資金、集中人力和物力、規(guī)劃項(xiàng)目、招商引資等方式發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在山區(qū)綜合開發(fā)試點(diǎn)示范提出后，我國很多山區(qū)縣市很快成立了山區(qū)綜合開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相繼成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)。例如，2009年9月，云南省西雙版納州就建立了全州山區(qū)綜合開發(fā)專項(xiàng)資金并納入財(cái)政預(yù)算；2010年，景洪市景訥鄉(xiāng)等6個(gè)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)共整合部門資金6.96億元，群眾自籌(含投工投勞)資金6.44億元，重點(diǎn)解決水、電、路基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)(張婧，2012)。在被確定為山區(qū)綜合開發(fā)試點(diǎn)示范縣后，國家級貧困縣江西省崇義縣財(cái)政每年安排400萬元資金，用于扶持竹產(chǎn)業(yè)、油茶產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，還投資 3 600 萬元興建了陽嶺國家森林公園，大力發(fā)展森林旅游業(yè)(荊濤等，2008)。

2.2 山區(qū)綜合開發(fā)的主要成效

1996年開始的山區(qū)綜合開發(fā)經(jīng)過幾年的努力取得了良好的效果，2000年底，2億多貧困人口的溫飽問題基本解決，尤其在貧困人口比較集中但自然資源豐富的沂蒙山區(qū)、井岡山區(qū)、大別山區(qū)、武夷山區(qū)等地效果尤為明顯。

2.2.1 山區(qū)生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善

在山區(qū)綜合開發(fā)過程中，所有的試點(diǎn)示范縣均將交通、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為山區(qū)綜合開發(fā)的內(nèi)容，通過引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素投入山區(qū)建設(shè)，十年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了村村通路、通電和通訊網(wǎng)絡(luò)覆蓋，解決了山區(qū)交通不便、信息不暢的問題，生產(chǎn)和生活條件顯著提高，也為經(jīng)濟(jì)增長打下了良好基礎(chǔ)(荊濤等，2008)。通過不間斷的植樹造林，有效控制了山區(qū)的水土流失，山區(qū)生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。在美化山區(qū)村容村貌和促進(jìn)人與自然和諧的同時(shí)，生態(tài)屏障作用也明顯增強(qiáng)(荊濤等，2007)。

2.2.2 山區(qū)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入增速加快

開發(fā)試點(diǎn)示范縣經(jīng)過一段時(shí)間的山區(qū)綜合開發(fā)后，農(nóng)民收入大幅度增加，經(jīng)濟(jì)增速明顯加快，特別是先期啟動的示范縣，經(jīng)濟(jì)增速尤為明顯(陸詩雷等，2002)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996—2005年，山區(qū)開發(fā)試點(diǎn)示范縣的地方財(cái)政收入增長了5.46倍，山區(qū)農(nóng)民年人均純收入增加了1.74倍(荊濤等，2008)。各山區(qū)綜合開發(fā)試點(diǎn)示范縣還大力引進(jìn)和扶持龍頭企業(yè)，通過龍頭企業(yè)帶動模式，幫助各種名特優(yōu)新農(nóng)產(chǎn)品走出山區(qū)，促進(jìn)了山區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的蓬勃興起，改善了山區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。如云南省西雙版納州山區(qū)綜合開發(fā)實(shí)施一年后，6個(gè)開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長了19.5%，農(nóng)民人均純收入增長了14.9，明顯高于山區(qū)綜合開發(fā)前(張婧，2012)。

2.2.3 山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展卓有成效

山區(qū)綜合開發(fā)試點(diǎn)示范縣通過立足本地特點(diǎn)，以農(nóng)副產(chǎn)品和林果基地為建設(shè)重點(diǎn)，發(fā)展種植業(yè)和相關(guān)加工業(yè)，初步形成了具有特色和市場競爭力的山區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，很多貧困山區(qū)正是通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)林?jǐn)[脫了貧困(何方，1998)。例如，四川省廣元市擁有豐富的林地、林木、林下和林景資源，2007年開始實(shí)施山區(qū)綜合開發(fā)，至2012年底，建成產(chǎn)業(yè)基地67.06萬hm2，實(shí)現(xiàn)林業(yè)總產(chǎn)值89億元，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了明顯實(shí)效(莫光輝，2016)。山區(qū)綜合開發(fā)過程中，各試點(diǎn)示范縣還依托山區(qū)優(yōu)質(zhì)資源發(fā)展起來的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，在解決了勞動力閑置問題的同時(shí)還促進(jìn)了勞動者素質(zhì)的提高，奠定了山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的智力基礎(chǔ)(張永亮等，2010)。

3 山區(qū)綜合開發(fā)的局限性與山區(qū)生態(tài)扶貧的提出

3.1 山區(qū)綜合開發(fā)的局限性

3.1.1 山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)依然脆弱

雖然國家在山區(qū)綜合開發(fā)中提出要保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，但我國絕大多數(shù)山區(qū)都是重要的水源涵養(yǎng)地和生態(tài)屏障，提供的主要是生態(tài)產(chǎn)品，很多山區(qū)不適合大興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更不適合進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)(荊濤等，2007)。尤其不少山區(qū)在國土功能區(qū)規(guī)劃中被界定為禁止開發(fā)區(qū)，從政策上杜絕了在山區(qū)綜合開發(fā)中通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的途徑。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付非常有限的情況下，山區(qū)百姓的脫貧和收入增長只能向山林索取，如過度砍伐林木導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重等現(xiàn)象，出現(xiàn)了重經(jīng)濟(jì)效益、輕生態(tài)效益、重短期效益、輕長遠(yuǎn)利益等現(xiàn)象。同時(shí)，由于林業(yè)生產(chǎn)周期長、生態(tài)林不能砍伐、補(bǔ)償額度較低等原因，林農(nóng)普遍比糧農(nóng)生活貧困，因生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低導(dǎo)致林農(nóng)的生態(tài)保護(hù)意識不強(qiáng)，山區(qū)脫貧和環(huán)境保護(hù)難以兩全。

3.1.2 山區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然滯后

由于我國山區(qū)面積寬廣，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心區(qū)域，山區(qū)人民居住相對分散，形成完善的基礎(chǔ)設(shè)施不僅投入巨大，難度也非常大。雖然經(jīng)過各方努力，基本實(shí)現(xiàn)了村村通路、通電和通訊網(wǎng)絡(luò)覆蓋，但和平原相比，山區(qū)的交通、通訊、電力、水利和廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施依然非常薄弱。高校畢業(yè)生基本不愿意去山區(qū)工作和安家落戶，直接導(dǎo)致了山區(qū)的教育、衛(wèi)生和文化等社會事業(yè)的發(fā)展滯后。受制于地理環(huán)境和資金限制，山區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)通常規(guī)模較小、科技含量較低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)化水平不高，作為山區(qū)綜合開發(fā)中農(nóng)民增收的主要途徑，山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)并未能讓農(nóng)民收入大幅和穩(wěn)定增長，“科技興山”項(xiàng)目模式也未能得到大范圍和有效推廣。2017年底，全國剩余的 3 046 萬貧困人口中，主要集中在14個(gè)集中連片特困地區(qū)和496個(gè)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)山區(qū)縣，深度貧困地區(qū)聚居了全國60%的貧困人口和80%以上的深度貧困人口。不僅如此，深度貧困地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)高度重疊，25個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)覆蓋的436個(gè)縣多數(shù)是國家級貧困縣(朱冬亮，殷文梅，2019)。山區(qū)綜合開發(fā)的實(shí)施并沒有能縮小山區(qū)與平原地區(qū)特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，反而有擴(kuò)大的趨勢，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施前，我國的貧困人口主要集中于山區(qū)(鄭朝彬等，2017)。

3.2 生態(tài)扶貧的提出

由于以上問題和原因的存在，已經(jīng)很難通過繼續(xù)實(shí)施山區(qū)綜合開發(fā)來同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善和山區(qū)農(nóng)民脫貧的目標(biāo)。在這一背景下，國務(wù)院分別于2015年11月29日和2016年11月23頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，提出實(shí)施生態(tài)扶貧，之后國家進(jìn)一步將生態(tài)扶貧列為精準(zhǔn)扶貧的七項(xiàng)重點(diǎn)工作之一(朱冬亮，殷文梅，2019)。2018年1月18日，國家發(fā)展改革委等六部門共同印發(fā)《生態(tài)扶貧工作方案》，要求以生態(tài)保護(hù)與山區(qū)扶貧開發(fā)相結(jié)合為宗旨，以通過加大生態(tài)補(bǔ)償力度、實(shí)施重大生態(tài)工程、大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等方式為手段，實(shí)現(xiàn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境改善的雙贏。至此，我國山區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的策略從山區(qū)綜合開發(fā)轉(zhuǎn)向了山區(qū)生態(tài)扶貧。

4 山區(qū)生態(tài)扶貧的實(shí)踐模式與效果

.1 生態(tài)補(bǔ)償扶貧

生態(tài)補(bǔ)償扶貧是扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分，內(nèi)容包括退耕還林補(bǔ)助、生態(tài)公益林補(bǔ)助、天寶林補(bǔ)助，也包括被雇為生態(tài)護(hù)林員的貧困戶獲得的工資性收入等，其成效主要體現(xiàn)為貧困戶帶來各種政策轉(zhuǎn)移性收入(朱冬亮，殷文梅，2019)?？傮w來說，貧困率越高、貧困程度深的地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償扶貧給貧困戶帶來的增收效果也越顯著。大致而言，山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)踐主要有以下三種形式。

①聘用生態(tài)護(hù)林員。聘用貧困戶擔(dān)任生態(tài)護(hù)林員政策始于2016年，其資金來自于國家財(cái)政專項(xiàng)資金投入，生態(tài)護(hù)林員可獲得穩(wěn)定的工資性收入。截至2018年初，中央財(cái)政共安排45億元專項(xiàng)資金，選聘生態(tài)護(hù)林員37萬人，精準(zhǔn)帶動30多萬貧困戶130多萬貧困人口增收和穩(wěn)定脫貧(吳瓊，衣旭彤，2018)。在實(shí)踐中，聘用貧困戶擔(dān)任生態(tài)護(hù)林員的扶貧績效精準(zhǔn)度最高，但其工作績效難以精準(zhǔn)考核，如果護(hù)林員投入精力不多，會讓沒有受聘為護(hù)林員的其他貧困戶產(chǎn)生一種相對剝奪感，影響其扶貧績效的比較評價(jià)。

②實(shí)施林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償。貧困戶承包的林地如果納入生態(tài)公益林，可獲取國家和地方政府的生態(tài)補(bǔ)償。2016年，國家將新一輪退耕還林任務(wù)的80%交給貧困縣，并用于重點(diǎn)扶持貧困戶(吳瓊，衣旭彤，2018)。目前，國家對農(nóng)村集體生態(tài)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每年225元/hm2，但不同省份的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有明顯差異。十八大以來，國家林業(yè)和草原局共安排中央林業(yè)資金 1 900 億元用于支持生態(tài)脫貧工作，由于公共財(cái)政投入力度大，短時(shí)期內(nèi)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償扶貧成效明顯。

③生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)收入。國家林業(yè)和草原局發(fā)布的信息顯示，近年來通過實(shí)施新一輪重大生態(tài)修復(fù)工程，如京津風(fēng)沙源治理工程、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)工程、青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程、濕地保護(hù)與恢復(fù)工程等，將全國2/3以上的造林綠化任務(wù)安排到貧困山區(qū)，并把新增退耕還林任務(wù)的80%安排到貧困縣，山區(qū)貧困群眾通過參與生態(tài)工程建設(shè)獲取勞務(wù)報(bào)酬。

4.2 生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧

生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧是以生態(tài)保護(hù)形成的山區(qū)生態(tài)資源為基礎(chǔ)，綜合考慮資源和環(huán)境承載能力，發(fā)展各類具有比較優(yōu)勢的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)鞏固生態(tài)保護(hù)成果、增加就業(yè)和收入、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展努力、提高扶貧效率的多重目標(biāo)(吳瓊，2017)。

在生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中，我國有著較為豐富的成功案例?？偯娣e超過14萬km2的秦巴山區(qū)是我國14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，在山區(qū)生態(tài)扶貧之前擁有75個(gè)國家級特困線，長期以來產(chǎn)業(yè)單一，經(jīng)濟(jì)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨。由于擁有豐富的水資源、動植物資源、礦產(chǎn)資源等，多年的環(huán)境保護(hù)使得這些資源優(yōu)勢凸顯，加上退耕還林等措施釋放了大量的勞動力，國土功能區(qū)規(guī)劃加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得秦巴山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)扶貧具有了高度的一致性。在政府的主導(dǎo)和推動下，秦巴山區(qū)依托生態(tài)資源優(yōu)勢，實(shí)施“一村一品”“一鎮(zhèn)一業(yè)”“一村一景”，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、生態(tài)林草業(yè)、食品加工業(yè)、生物制藥、化工和新材料產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)、健康養(yǎng)生養(yǎng)老業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，形成了綠色產(chǎn)業(yè)為內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。由于定位準(zhǔn)確，秦巴山區(qū)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向規(guī)模化、集約化、高端化發(fā)展，涌現(xiàn)了很多專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社，以及公司+農(nóng)戶+基地等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，初步形成了“生態(tài)環(huán)境保護(hù)—特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展—脫貧致富—經(jīng)濟(jì)與社會同步”的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展模式(陳緒敖，2016)。貴州省關(guān)嶺自治縣沙營鎮(zhèn)根據(jù)本地資源稟賦特點(diǎn)，于2015年制定了山地生態(tài)綜合農(nóng)業(yè)示范園區(qū)規(guī)劃，將綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)界定為三類，一是茶葉生產(chǎn)、加工和銷售；二是綠色蔬菜種植；三是“關(guān)嶺?！别B(yǎng)殖，初步形成了產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展態(tài)勢，產(chǎn)業(yè)扶貧效果明顯(鄭朝彬等，2017)。

很多貧困山區(qū)自然景觀優(yōu)美，旅游資源豐富，旅游扶貧自然成為重要的生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)。僅2016—2017年，全國約有35萬建檔立卡貧困戶依托森林旅游實(shí)現(xiàn)戶均增收 3 500 元(吳瓊，衣旭彤，2018)。秦趣等(2020)以六盤水市為研究對象，采用耦合協(xié)調(diào)度模型度量旅游扶貧與生態(tài)環(huán)境綜合水平之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)兩者之間基本同步發(fā)展。旅游扶貧帶動了12.37萬貧困人口脫貧，同時(shí)旅游業(yè)的高速發(fā)展也促進(jìn)了六盤水市生態(tài)環(huán)境的改善(秦趣等，2020)。桂林市龍勝各族自治縣時(shí)為國家級扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，依托境內(nèi)生態(tài)優(yōu)勢和豐富的自然資源，實(shí)施“生態(tài)立縣，綠色崛起”戰(zhàn)略，重點(diǎn)打造生態(tài)旅游業(yè)，生態(tài)旅游業(yè)迅速成為縣第一支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了縣域生態(tài)旅游扶貧全覆蓋。全縣貧困發(fā)生率從2015年的20.05%降至2018年的1.86%，59個(gè)貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧(陸菊，2019)。

生態(tài)漁業(yè)也是重要的生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)，且特別適合于可用耕地少、水域面積廣的貧困山區(qū)。在中國科學(xué)院的技術(shù)支持下，湖北省恩施市龍鳳鎮(zhèn)和貴州省六盤水市水城縣發(fā)展出了生態(tài)漁業(yè)扶貧模式，即科學(xué)利用山區(qū)水資源，合理構(gòu)建魚類群落結(jié)構(gòu)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。兩地在生態(tài)漁業(yè)發(fā)展的同時(shí)，逐步延伸了集觀光旅游和療養(yǎng)度假的綜合性產(chǎn)業(yè)，為貧困戶提供了大量工作崗位。2018年，兩地均實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量脫貧(段明等，2019)。

4.3 山區(qū)生態(tài)移民扶貧

山區(qū)生態(tài)移民扶貧是指將所處自然環(huán)境惡劣山區(qū)、資源貧瘠不具備就地扶貧條件的村莊整體性易地搬遷，在消除生態(tài)環(huán)境人為破壞的同時(shí)，通過改變其生產(chǎn)生活條件從而實(shí)現(xiàn)扶貧的目的(朱冬亮，殷文梅，2019)。我國的生態(tài)移民始于1983年的“三西”扶貧移民，鑒于生態(tài)移民能改善貧困戶的居住環(huán)境，顯著提升貧困山區(qū)的發(fā)展能力，減貧績效明顯，繼《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》提出穩(wěn)步推進(jìn)自愿移民搬遷后，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》進(jìn)一步提出實(shí)施易地扶貧搬遷專項(xiàng)工程(鐘水映，馮英杰，2018)。為使得山區(qū)生態(tài)移民扶貧成效顯著，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》用一章的篇幅詳細(xì)闡述了如何實(shí)施易地扶貧搬遷工程，提出在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，選擇合理的住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和配套設(shè)施，并給予產(chǎn)業(yè)扶貧支持，為移民提供就地就近就業(yè)機(jī)會，多措并舉增加收入；通過參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理和文化教育活動，促進(jìn)搬遷人口快速融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

“十三五”期間，我國有近1 400個(gè)縣(市、區(qū))共計(jì)約1 000萬貧困人口通過易地扶貧搬遷方式實(shí)現(xiàn)了脫貧，全面完成了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出的目標(biāo)，有力支持了我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近20年來，我國生態(tài)移民總?cè)藬?shù)超過了2018年底北京市人口總數(shù)(王亞娟等，2020)。山區(qū)生態(tài)移民扶貧總體上屬于綜合性的扶貧開發(fā)實(shí)踐模式，也是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中對單個(gè)貧困戶投入力度最大的項(xiàng)目。一是國家對于山區(qū)生態(tài)移民的資金投入力度大，人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)通常不低于 12 000 元；二是這種扶貧模式將徹底改變山區(qū)貧困戶原有的生產(chǎn)、生活和居住方式，在異地通過重新就業(yè)、學(xué)習(xí)、務(wù)農(nóng)等，提高自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)；三是山區(qū)的貧困村莊整體搬遷后，就可以對貧困戶的林地和耕地進(jìn)行重組，真正實(shí)現(xiàn)退耕還林和大量種植經(jīng)濟(jì)林木，在修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)獲得林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償和發(fā)展林業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善和貧困戶收入增長的雙贏(朱冬亮，殷文梅，2019)。

5 我國山區(qū)生態(tài)扶貧實(shí)踐模式的比較與展望

山區(qū)生態(tài)扶貧在我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中功不可沒，在絕對貧困已消滅的后扶貧時(shí)代，需要將作為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果重要手段的山區(qū)生態(tài)扶貧模式進(jìn)行優(yōu)化，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施有機(jī)結(jié)合，并根據(jù)不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境與貧困的耦合情況設(shè)計(jì)不同的扶貧策略，以實(shí)現(xiàn)山區(qū)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的相互促進(jìn)和相互融合。

作為山區(qū)生態(tài)扶貧的基礎(chǔ)層面的生態(tài)補(bǔ)償扶貧是在政府主導(dǎo)下，貧困人口通過直接參與退耕還林還草、退牧還草、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、防護(hù)林建設(shè)等項(xiàng)目建設(shè)而獲得勞務(wù)報(bào)酬、工資收入和財(cái)產(chǎn)性收入，以及轉(zhuǎn)移性收入。生態(tài)補(bǔ)償扶貧的效果取決于識別精準(zhǔn)度、資金投入力度，以及涉及范圍，而資金投入力度則由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的多少決定；因此，國家宏觀政策取向是生態(tài)補(bǔ)償扶貧成效的重要因素(陳甲，劉德欽，王昌海，2017)。在生態(tài)補(bǔ)償扶貧的實(shí)施過程中基層執(zhí)行者對扶貧資源的配置具有很強(qiáng)的決定權(quán)，往往會出現(xiàn)種植大戶和鄉(xiāng)村“能人”更容易獲得補(bǔ)償資金和政策支持的“精英俘獲”現(xiàn)象，一定程度上影響了生態(tài)補(bǔ)償扶貧的效果和底層貧困群體的滿意度。剛脫離絕對貧困線的山區(qū)和農(nóng)戶通常自我發(fā)展能力較弱，經(jīng)濟(jì)狀況較為脆弱，容易返貧；因此，生態(tài)補(bǔ)償力度不僅不能減弱，在脫貧后的政策穩(wěn)定期內(nèi)還需要適當(dāng)加大補(bǔ)償力度，保證收入的穩(wěn)定增長。通過不斷完善多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增加相對貧困人群的識別精度，調(diào)動各方面參與生態(tài)保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善的共建和收入增長的共享，讓更多山區(qū)脫貧人口享受到政策紅利。

從發(fā)展的角度看，形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)是從根本上解決山區(qū)貧困的必經(jīng)之路；同時(shí)，生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧還是生態(tài)移民扶貧、生態(tài)補(bǔ)償扶貧等扶貧措施的有效支撐，尤其對于異地搬遷的移民而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是他們安居樂業(yè)和獲得可持續(xù)發(fā)展的重要保障。世界銀行對發(fā)展中國家開展的扶貧實(shí)踐評估認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)扶貧所具有的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在能給貧困戶帶來可觀的非現(xiàn)金收入，同時(shí)具有強(qiáng)大的就業(yè)吸附效應(yīng)(吳瓊，2017)；如果沒有就業(yè)，僅依靠轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償金，貧困戶能維持生計(jì)但難以致富。生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧適用于生態(tài)資源相對豐富的貧困地區(qū)的特點(diǎn)要求各地因地制宜發(fā)展生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)，不能追求大一統(tǒng)的模式，更不能為追求經(jīng)濟(jì)增長而布局超過環(huán)境容量的產(chǎn)業(yè)。由于生態(tài)旅游的環(huán)境容量需求小，且各貧困山區(qū)基本上都具有發(fā)展生態(tài)旅游的自然和人文條件，因此，今后大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)將是生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的重要內(nèi)容。正是由于生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧在所有生態(tài)扶貧方式中具有最強(qiáng)的可持續(xù)性和致富能力，到了后扶貧時(shí)期，我國仍需要加大對生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧尤其是林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的支持力度，不斷完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機(jī)制，引導(dǎo)社會資本有序投入，將作為鄉(xiāng)村振興重要手段的生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展成為帶領(lǐng)山區(qū)發(fā)展致富的振興產(chǎn)業(yè)。

生態(tài)移民扶貧是部分環(huán)境承載力脆弱貧困地區(qū)的必然選擇，這種從生態(tài)敏感度高的區(qū)域向生態(tài)敏感度低的區(qū)域遷移實(shí)質(zhì)上人與生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的調(diào)整，目的是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善和脫貧致富。但生態(tài)移民并不等同于異地安置，要實(shí)現(xiàn)移民在安置地的安居樂業(yè)，必須解決移民的觀念變遷、社會適應(yīng)、穩(wěn)定就業(yè)、社會融入等問題。例如，居住地的變遷和生活空間的變化打破了原先的“熟人社會”結(jié)構(gòu)，生活由原來的“穩(wěn)定”變得更加“流動”，不可避免地弱化了鄉(xiāng)土情懷；行政規(guī)劃主導(dǎo)下建設(shè)的生態(tài)移民村出現(xiàn)了一定程度的移民社會適應(yīng)與融入困難、就業(yè)困難、子女入學(xué)困難、就醫(yī)困難等問題，以及移民遷移意愿不足和參與積極性不高，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施(王亞娟等，2020)。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民扶貧的可持續(xù)發(fā)展，除了繼續(xù)完善生態(tài)移民管理機(jī)制外，還要針對移民的社會保障薄弱環(huán)節(jié)，從就業(yè)需要、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和后續(xù)配套設(shè)施建設(shè)等方面加大后續(xù)扶持力度，解決移民的后顧之憂。同時(shí)，將智力補(bǔ)償作為生態(tài)移民扶貧的重要補(bǔ)充措施(王亞明等，2021)，通過職業(yè)教育和技能培訓(xùn)來提高移民的后續(xù)發(fā)展能力。