王 晶

聯(lián)合國(guó)教科文組織2001 年《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》（Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《水下公約》”）指出，水下文化遺產(chǎn)是人類(lèi)文化遺產(chǎn)的組成部分，對(duì)人和民族及其共同遺產(chǎn)相互關(guān)系的歷史而言極為重要，所有國(guó)家都應(yīng)負(fù)起保護(hù)和保存水下文化遺產(chǎn)的責(zé)任，不得進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。海上絲綢之路南海航線(xiàn)自漢代起便是中國(guó)從海上通往西方的通道，南海自古便是合作交流之海，水下文化遺產(chǎn)是南海周邊國(guó)家交往的歷史證據(jù)，是民心相通的載體，是通過(guò)“一帶一路”倡議構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的重要?dú)v史見(jiàn)證，合作保護(hù)水下文化遺產(chǎn)是國(guó)際社會(huì)的普遍共同義務(wù)。當(dāng)前，南海區(qū)域仍存在許多違反《水下公約》精神、覬覦水下文化遺產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的商業(yè)打撈活動(dòng)，忽略其在考古、歷史、文化和環(huán)境、科學(xué)等方面的人類(lèi)遺產(chǎn)公共價(jià)值，以及一些文物類(lèi)型脫離水環(huán)境后極易腐壞的客觀情況，南海水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)尤為迫切。南海各國(guó)基于不同的各自國(guó)內(nèi)法和加入《水下公約》的差異進(jìn)程，水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)存在一系列差異與矛盾，不少學(xué)者引介西方側(cè)重海事法和國(guó)家船舶權(quán)利的觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)商業(yè)打撈保護(hù)中國(guó)沉船，或基于南海合作的愿景和周邊國(guó)家文物立法字面，而忽略了水下文化遺產(chǎn)合作保護(hù)途徑的可行性。1李錦輝：《南海周邊主要國(guó)家海底文化遺產(chǎn)保護(hù)政策分析及啟示》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2011 年第6 期，第72-84 頁(yè)；孫南申、孫雯，《海底文物返還的法律問(wèn)題分析及其啟示——以西班牙沉船案為例》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012 年第6 期，第30-37 頁(yè)。水下文化遺產(chǎn)權(quán)屬?gòu)?fù)雜，而且國(guó)際規(guī)則不明晰，尤其是容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的沉沒(méi)軍艦和其它國(guó)家船舶尚未形成成文法，加之南海周邊國(guó)家的考古政策受民族主義影響較重，在國(guó)際法層面形成更為成熟的文件之前，參照劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的理論與實(shí)踐，探尋水下文化遺產(chǎn)保護(hù)建立區(qū)域水下文化綜合保護(hù)區(qū)的國(guó)際合作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、南海區(qū)域構(gòu)建水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的必要性

作為古代海上絲綢之路核心區(qū)的南海海域，留存有大量不同時(shí)期的中外沉船等水下文化遺產(chǎn)，在我國(guó)南海及東盟沿?？缃?、交錯(cuò)分布，各國(guó)水下遺產(chǎn)保護(hù)的法律與實(shí)踐差異較大，水下遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀參差不齊，建立以合作、共享、公益為宗旨的區(qū)域水下遺產(chǎn)綜合保護(hù)區(qū)，不僅符合水下文化遺產(chǎn)區(qū)域性集中分布和適合原址保護(hù)的特點(diǎn)，也具有現(xiàn)實(shí)的必要性與緊迫性。

（一）豐富、多樣的南海水下文化遺產(chǎn)是古代海上絲綢之路繁榮發(fā)展的見(jiàn)證

史前時(shí)期，人類(lèi)便利用原始舟楫工具沿島鏈梯次航行，南海的半閉海地形利于周邊先民交往。2孫光圻：《中國(guó)古代航海史》，海洋出版社2005 年版，第37-45 頁(yè)。阿拉伯、印度溝通歐亞的位置具有海上貿(mào)易的地理優(yōu)勢(shì)，也更早地掌握了適應(yīng)季風(fēng)的航海技術(shù)，與后來(lái)的歐洲人控制著南海這片連接?xùn)|亞、東南亞和印度洋海域的黃金水道的西端出入口——馬六甲海峽。中國(guó)雖早自秦漢便有尋求西方奇珍異寶的途徑，3秦朝政府即經(jīng)營(yíng)嶺南，《漢書(shū)·地理志》與《厄立特里亞航海記》中所記載的通往印度的海路對(duì)接，已形成溝通東西方的海上通道，并在合浦漢墓等遺址中可見(jiàn)大量來(lái)自印度、波斯等地的文物，從出土文物類(lèi)型與后世朝貢記錄等文獻(xiàn)可見(jiàn)中國(guó)統(tǒng)治者對(duì)域外交往主要以滿(mǎn)足其奢侈品需求為導(dǎo)向。更有明代鄭和七下西洋的官方舉措，然而，重土抑商的政策傳統(tǒng)使其較晚加入海洋貿(mào)易。因此，先民駕駛帆船利用季風(fēng)主要在南海海域活動(dòng)，而不傾向于選擇遠(yuǎn)距離、長(zhǎng)時(shí)間的航線(xiàn)，以避免高貿(mào)易成本和風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)的絲綢、瓷器、茶葉與東南亞的香料等物產(chǎn)，多經(jīng)南海通過(guò)轉(zhuǎn)口貿(mào)易運(yùn)往西方，較晚由大航海時(shí)代的歐洲商人輸往世界，沉沒(méi)在該區(qū)域的中國(guó)起源的水下文化遺產(chǎn)是海上絲綢之路沿線(xiàn)其他區(qū)域所無(wú)法比擬的。因此，中國(guó)水下文化遺產(chǎn)具有以下三個(gè)特點(diǎn)：多分布于南海、多為歷史貿(mào)易性質(zhì)、形成與海難點(diǎn)重合的集中散布區(qū)域。

舟行天下，大量水下文化遺產(chǎn)是歷史貿(mào)易狀況的反映，也是人口、物種、技術(shù)、文化、思想等交往的物證，具有國(guó)際性。41996 ICOMOS Charter on the Protection and Management of Underwater Cultural Heritage“By its very character the underwater cultural heritage is an international resource.A large part of the underwater cultural heritage is located in an international setting and derives from international trade and communication in which ships and their contents are lost at a distance from their origin or destination.”指出水下文化遺產(chǎn)的國(guó)際性，沉沒(méi)在非起源國(guó)并帶有不同區(qū)域交往的因素。井里汶沉船船體可能建造于印尼，出水器物有越窯青瓷、泰國(guó)細(xì)陶、馬來(lái)半島錫錠、中東玻璃器、印度與斯里蘭卡寶石等，以及佛教與伊斯蘭教器物等日常用品與船員個(gè)人物品。5[印尼]Adi Agung Tirtamarta M.M.：《井里汶海底十世紀(jì)沉船打撈紀(jì)實(shí)》，載《故宮博物院院刊》2007 年第6 期，第151-154 頁(yè)。南海水下文化遺產(chǎn)無(wú)論從《水下公約》合作機(jī)制強(qiáng)調(diào)的物權(quán)，還是國(guó)家起源、文化或歷史起源方面均較難于厘清。第一，這些水下文化遺產(chǎn)是居住于現(xiàn)今南海周邊國(guó)家的中國(guó)先民、居住于中國(guó)的域外來(lái)客的創(chuàng)造，或體現(xiàn)其共同參與；第二，除部分具有公司文件記錄者外，朝貢貿(mào)易和小型私人貿(mào)易船舶所載船貨記錄缺乏；第三，歷史時(shí)期政權(quán)和疆域變遷紛繁，除有明確款識(shí)的文物外很難確定確屬哪國(guó)。從實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)尚未成功索回發(fā)現(xiàn)于他國(guó)海域的中國(guó)瓷器等水下文化遺產(chǎn)。

明中葉歐洲人繞非洲好望角入印度洋經(jīng)南海抵廣州，明末從廣州經(jīng)菲律賓到達(dá)美洲和墨西哥，南海沉有15 至19 世紀(jì)的萄葡牙、西班牙、法國(guó)、荷蘭、英國(guó)殖民船。雖然“梅賽德斯”號(hào)案（Odyssey Marine Exploration,Inc.v.Unidentified Shipwrecked Vessel）6United States District Court for the Middle District of Florida,675 FSupp2d 1126;US Supreme Court docket No.11-1067,566 U.S.1005,132 S.Ct.2379.把案涉西班牙大帆船及掠自秘魯?shù)你y幣等船貨判歸原屬?lài)?guó)，但美國(guó)海事法院從“整體行為”判斷該沉船承擔(dān)的不是商業(yè)行為，進(jìn)而認(rèn)定其軍艦屬性的裁判頗受爭(zhēng)議。7David J.Bederman,Rethinking the Legal Status of Sunken Warships,Ocean Development and International Law,Vol.31:1-2,p.97 (2000);M.M.Losier,The Conflict Between Sovereign Immunity and the Cargo of Sunken Colonial Vessels,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.33:3,p.528-557 (2017).何況被船員私下使用的國(guó)家殖民船即不是承擔(dān)國(guó)家行為，公司所有或地方授權(quán)殖民行為的沉船也不應(yīng)被視為前述判例中的國(guó)家角色，應(yīng)屬水下文化遺產(chǎn)而非國(guó)家財(cái)產(chǎn)。在國(guó)家殖民行為的沉船法律屬性及前述權(quán)利層級(jí)確定之前，原址保護(hù)而非打撈分配文物較為妥當(dāng)。

（二）南海水下文化遺產(chǎn)遭到盜撈、盜賣(mài)與商業(yè)開(kāi)發(fā)等破壞的形勢(shì)堪憂(yōu)

上世紀(jì)后半葉，南海的水下文化遺產(chǎn)遭受了盜撈者與商業(yè)公司的嚴(yán)重破壞，后者打撈的沉船包括中國(guó)木帆船、東南亞帆船、阿拉伯帆船和西班牙大帆船等，出水文物則以中國(guó)古代瓷器為大宗。越南海域發(fā)現(xiàn)了頭頓號(hào)、金甌號(hào)、平順號(hào)，印尼發(fā)現(xiàn)了印旦沉船、井里汶沉船、黑石號(hào)、泰興號(hào)，以及成為水下文化遺產(chǎn)歷史重要拐點(diǎn)并促發(fā)我國(guó)水下考古行業(yè)發(fā)端的哥爾德摩森號(hào)等，菲律賓發(fā)現(xiàn)了圣迭戈號(hào)等沉船。8劉淼、胡舒揚(yáng)：《沉船、瓷器與海上絲綢之路》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016 年版，第10-12 頁(yè)。數(shù)百萬(wàn)件陸上所鮮見(jiàn)的文物被拍賣(mài)，或?yàn)樯虡I(yè)利益而遭到人為破壞，歷史信息隨之湮滅。雖然，商業(yè)打撈避諱公布沉船發(fā)現(xiàn)地點(diǎn)，但出水藏品可見(jiàn)來(lái)自黃巖島的文物，呂宋島西部、巴拉望島西部、馬來(lái)西亞沙巴州西部發(fā)現(xiàn)的沉船均載有中國(guó)瓷器。9童歆：《9—14 世紀(jì)南海及周邊海域沉船的發(fā)現(xiàn)與研究》，載國(guó)家文物局水下文化遺產(chǎn)保護(hù)中心編：《水下考古學(xué)研究》（第二卷），上海古籍出版社2016 年版，第45-101 頁(yè)。此外，周邊國(guó)家也在我國(guó)主張主權(quán)的島嶼及其海域進(jìn)行發(fā)掘，如榆亞暗沙東北部的“調(diào)查員”號(hào)沉船（Investigator Wreck）出水的包括中國(guó)瓷器在內(nèi)的遺物被存放于菲律賓國(guó)家博物館等地。10Marie-France Dupoizt,The Ceramics of the Investigator Shipwreck,paper presented at Symposium on Chinese Export Ceramics Trade in Southeast Asia,12-14 March 2007。近年來(lái)，隨著越南、菲律賓等國(guó)急切主張海洋權(quán)益最大化，而相關(guān)國(guó)家的主權(quán)聲索并不退讓?zhuān)瑥亩鴮?dǎo)致民族主義蔓延，占據(jù)南海島礁的國(guó)家對(duì)我國(guó)水下文化遺產(chǎn)歷史物證蓄意破壞，11蔡巖紅：《我國(guó)水下文物盜撈呈集團(tuán)化公司化趨勢(shì)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011 年12 月15日，第6 版。南海水下文化遺產(chǎn)亟待預(yù)防性保護(hù)，并通過(guò)其它已有合作途徑落實(shí)。

（三）南海各國(guó)水下文化遺產(chǎn)的法制與實(shí)踐差異不利于作為人類(lèi)遺產(chǎn)的公益性保護(hù)

《中華人民共和國(guó)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》以水下文化遺產(chǎn)科學(xué)研究和保護(hù)為目的，嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)的水下考古活動(dòng)，12《中華人民共和國(guó)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》第15 條：嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行水下文物考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘等活動(dòng)，嚴(yán)禁任何個(gè)人以任何形式進(jìn)行水下文物考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘等活動(dòng)。保障了對(duì)我國(guó)主張權(quán)利海域水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)海上交通安全法》規(guī)定未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得擅自打撈或拆除我國(guó)管轄海域內(nèi)的沉船沉物，《關(guān)于外商參與打撈中國(guó)沿海水域沉船沉物管理辦法》排除了“被確認(rèn)為文物的沉船沉物”，也有效地支持了水下文化遺產(chǎn)保護(hù)。而南海周邊其它國(guó)家的水下文化遺產(chǎn)立法的保護(hù)對(duì)象局限于本國(guó)歷史價(jià)值，并支持商業(yè)打撈分成，在私利驅(qū)逐下選擇他國(guó)沉船沉物作為牟利對(duì)象，既破壞了我國(guó)起源的水下文化遺產(chǎn)，也不利于人類(lèi)社會(huì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。

菲律賓2009 年《國(guó)家文化遺產(chǎn)法》（National Cultural Heritage Act）指出文化保護(hù)的目的是保持其民族屬性，國(guó)家重要性指的是通過(guò)對(duì)文化遺產(chǎn)等自豪感建立的歷史等價(jià)值維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。13Section 3(ac),Art.II of National Cultural Heritage Act of 2009,Republic of the Philippines:Nationally significant” shall refer to historical,aesthetic,scientific,technical,social and/or spiritual values that unify the nation by a deep sense of pride in their various yet common identities,cultural heritage and national patrimony.馬來(lái)西亞2005 年《國(guó)家遺產(chǎn)法》（National Heritage Act）保護(hù)對(duì)象的依據(jù)是對(duì)該國(guó)歷史的重要性。雖然，兩國(guó)政府機(jī)構(gòu)對(duì)水下文化遺產(chǎn)采取登記、設(shè)立保護(hù)區(qū)等措施，但保護(hù)對(duì)象有限、保護(hù)目的也具有選擇性。

馬來(lái)西亞由政府專(zhuān)員許可水下文化遺產(chǎn)打撈發(fā)掘，對(duì)打撈作業(yè)收費(fèi)后賦予所有權(quán)。菲律賓國(guó)立博物館負(fù)責(zé)水下文化遺產(chǎn)打撈發(fā)掘許可和出水文物出售和出境審核，但仍在通過(guò)打撈公司獲取沉船沉物展覽或售賣(mài)。印尼取代2007 年第19 號(hào)令的2009 年第12 號(hào)總統(tǒng)令利用取自沉船的有價(jià)值船貨，14Appointment of the National Committee and the Utilization of Valuable Cargo Raised from Sunken Ships.以及第48 號(hào)部令《水下遺產(chǎn)文化旅游管理指南》（Guidelines for Management of Underwater Heritage Culture and Tourism）體現(xiàn)出保護(hù)利用水下文化遺產(chǎn)的趨勢(shì)，尤其是2010 年《文化遺產(chǎn)法》規(guī)定由研究機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)進(jìn)行水下文化遺產(chǎn)探測(cè)，任何調(diào)查發(fā)掘需政府許可，而且外國(guó)人和機(jī)構(gòu)不得占有或擁有所有權(quán)，但印尼自1989 年便由海洋漁業(yè)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)的沉船取回有價(jià)值物品打撈和開(kāi)發(fā)國(guó)家委員會(huì)（National Committee for Salvage and Utilization of Valuable Objects from Sunken Ships）仍是沉船打撈作業(yè)的重要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。南海其它國(guó)家的交通部門(mén)也能夠批準(zhǔn)沉船打撈，水下文化遺產(chǎn)打撈獲利難以杜絕。

此外，我國(guó)立法規(guī)定的所有權(quán)和管轄權(quán)與越南等國(guó)存在沖突。越南2005 年《水下文化遺產(chǎn)管理保護(hù)法》（Decree on Management and Protection of Underwater Culture Heritage）規(guī)定其海域的所有水下文化遺產(chǎn)歸越南全民所有。馬來(lái)西亞立法、文萊2002 年《古物和無(wú)主埋藏物法》（Antiquities and Treasure Trove Act）也規(guī)定該國(guó)政府對(duì)水下文化遺產(chǎn)等的絕對(duì)物權(quán)。泰國(guó)依據(jù)1961 年《古代紀(jì)念物、古物藝術(shù)品和國(guó)立博物館法》（Act on ancient Monuments,Antiquities,Objects of Art and National Museums）對(duì)大陸架上的水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行管轄。

可見(jiàn)，以物為導(dǎo)向的南海合作存在對(duì)象不一致、權(quán)利沖突的問(wèn)題，需要倡導(dǎo)水下文化遺產(chǎn)的概念，并強(qiáng)調(diào)后者對(duì)海洋環(huán)境、生態(tài)資源的重要性，以及與區(qū)域歷史交往和民俗信仰的關(guān)聯(lián)性。歷史與文化是區(qū)域合作、緩解爭(zhēng)端的紐帶，基于水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的措施較易達(dá)成一致，依托水下文化遺產(chǎn)及其保護(hù)管理特點(diǎn)提出的策略較易實(shí)施，尋找一致利益建設(shè)水下文化遺產(chǎn)綜合保護(hù)區(qū)。

二、南海區(qū)域構(gòu)建水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的國(guó)際法法源初探

從國(guó)際法的角度來(lái)看，《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《世界遺產(chǎn)公約》”）、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《公約》”）、《水下公約》等，為水下文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)提供了不同程度的規(guī)范，但均未就公海、國(guó)家管轄外海域及跨界海域水下文化遺產(chǎn)合作的保護(hù)區(qū)建設(shè)提出預(yù)見(jiàn)性規(guī)范，使保護(hù)水下文化遺產(chǎn)難以落實(shí)。鑒于文化遺產(chǎn)作為廣義海洋環(huán)境的對(duì)象，借鑒國(guó)際海洋法在海洋保護(hù)區(qū)（Marine Protected Area，常簡(jiǎn)稱(chēng)為“MPA”）方面的一系列成功實(shí)踐，并在《南海各方行為宣言》所倡導(dǎo)的包含的“磋商談判”“和平方式解決爭(zhēng)議”、在“海洋環(huán)?！钡阮I(lǐng)域“探討和開(kāi)展合作”精神指導(dǎo)下，構(gòu)建各國(guó)合作的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)，是有益和可行的。

（一）《世界遺產(chǎn)公約》《公約》與《水下公約》等在水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)上的缺陷和空白

文化遺產(chǎn)保護(hù)的國(guó)際法主要針對(duì)文物盜掘、走私等非法活動(dòng)的控制，《世界遺產(chǎn)公約》是國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到文化遺產(chǎn)與環(huán)境、社會(huì)聯(lián)動(dòng)關(guān)系的標(biāo)志，但其原址保護(hù)受限于公約適用于成員國(guó)境內(nèi)。加之，水下文化遺產(chǎn)是隨著海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展而大量發(fā)現(xiàn)并受到影響的新事物，文化遺產(chǎn)的國(guó)際法律仍以傳統(tǒng)的陸上文化遺產(chǎn)為主要客體，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的國(guó)際法受制于偏重文物本體價(jià)值的局限也更明顯，15《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》“考古和歷史性文物”原文為archaeological and historical objects，objects 關(guān)注的是水下文化遺產(chǎn)作為物的屬性。欠缺對(duì)其進(jìn)行全面保護(hù)的國(guó)際法構(gòu)架。

水下文化遺產(chǎn)保護(hù)并非《公約》談判時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，僅有第149 條、第303 條針對(duì)水下文化遺產(chǎn)，即規(guī)定保護(hù)海洋中的“考古和歷史性文物”，沿海國(guó)對(duì)毗連區(qū)內(nèi)的“考古和歷史文物”享有移出控制權(quán)，16《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第149 條、第303 條。國(guó)際海底區(qū)域的水下文化遺產(chǎn)由國(guó)際海底管理局（ISA）管轄，17劉長(zhǎng)霞、傅廷中：《南海U 形線(xiàn)外源自我國(guó)的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)：機(jī)制、困境與出路》，載《法學(xué)研究》2013 年第2 期。對(duì)24 海里以外大陸架上的水下文化遺產(chǎn)缺少規(guī)定，尤其是未明確物主和不同來(lái)源國(guó)優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容，以及不同權(quán)利間的層級(jí)，存在法律空白和適用的問(wèn)題。

《水下公約》據(jù)之細(xì)化國(guó)際合作保護(hù)水下文化遺產(chǎn)事宜，設(shè)立了港口國(guó)管轄、協(xié)調(diào)國(guó)制度，限制發(fā)現(xiàn)物法和救撈法的適用，18《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》第4 條：打撈法和打撈物法不適用于開(kāi)發(fā)本公約所指的水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)，除非它：（a）得到主管當(dāng)局的批準(zhǔn)，同時(shí)（b）完全符合本公約的規(guī)定，同時(shí)又（c）確保任何打撈出來(lái)的水下文化遺產(chǎn)都能得到最大程度的保護(hù)。抵制水下文化遺產(chǎn)商業(yè)性行為。19《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》第2 條第7 款規(guī)定：“不得對(duì)水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)”?！侗Ｗo(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》附件《有關(guān)開(kāi)發(fā)水下文化遺產(chǎn)之活動(dòng)的規(guī)章》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規(guī)章》”）第2 條規(guī)定：“以交易或投機(jī)為目的而對(duì)水下文化遺產(chǎn)進(jìn)行的商業(yè)性開(kāi)發(fā)或造成的無(wú)法挽救的失散與保護(hù)和妥善管理這一遺產(chǎn)的精神是根本不相容的。水下文化遺產(chǎn)不得作為商品進(jìn)行交易、買(mǎi)賣(mài)和以物換物?！背龑偃斯茌犕膺€規(guī)定了港口國(guó)管轄權(quán)利，禁止違背公約規(guī)定開(kāi)發(fā)水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)者使用締約國(guó)港口、人工島嶼、設(shè)施。在屬地管轄方面，《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》第7 條規(guī)定締約國(guó)擁有管理和批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)其內(nèi)水、群島水域和領(lǐng)海中水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)的專(zhuān)屬權(quán)利，但要遵守該公約附件的規(guī)定；《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》第8 條規(guī)定在不違背第9 條、第10 條有關(guān)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)定，締約國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第303 條第2 款可管理和批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)其毗連區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)；《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》第10 條規(guī)定締約國(guó)有權(quán)依據(jù)國(guó)際法，為保護(hù)其主權(quán)完整和管轄權(quán)不受干涉，而禁止或授權(quán)開(kāi)發(fā)位于本國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架上的水下文化遺產(chǎn)，賦予了沿海國(guó)較廣泛的權(quán)利，還規(guī)定了協(xié)調(diào)國(guó)模式，雖不涉及任何所有權(quán)與管轄權(quán)的擴(kuò)張，但只有作為締約國(guó)的沿海國(guó)放棄擔(dān)任協(xié)調(diào)國(guó)，其他與該水下文化遺產(chǎn)有文化、歷史或考古方面聯(lián)系的締約國(guó)才可擔(dān)任；《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》第11 條、第12 條就國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)為聯(lián)合國(guó)教科文組織總干事與國(guó)際海底管理局規(guī)定了管轄責(zé)任，由其指定協(xié)調(diào)國(guó)。前述各條均有發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度的相關(guān)規(guī)定。雖然，《水下公約》倡導(dǎo)的原址保護(hù)原則與最小擾動(dòng)、非侵入性活動(dòng)理念，以及對(duì)環(huán)境與公眾開(kāi)放的重視，使得水下文化遺產(chǎn)區(qū)域性保護(hù)成為應(yīng)然之意，但公約在船旗國(guó)權(quán)利與沿海國(guó)管轄權(quán)間的艱難平衡和刻意模糊使保護(hù)模式非常復(fù)雜，而且對(duì)參與保護(hù)措施協(xié)商的“確有聯(lián)系國(guó)家”等缺乏規(guī)定，使水下文化遺產(chǎn)保護(hù)流于被動(dòng)且過(guò)于空泛，而難于落實(shí)。

歐洲理事會(huì)1978 年《水下文化遺產(chǎn)報(bào)告》提出沿海國(guó)應(yīng)建立200 海里文化保護(hù)區(qū)（Cultural Protection Zone），為日后不同海域水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的國(guó)際法規(guī)則奠定基礎(chǔ)。20John Roper,Council of Europe Committee on Cultural and Education,The Underwater Cultural Heritage: Report of the Committee on Cultural and Education,Council of Europe,1978.同年，歐洲理事會(huì)通過(guò)了有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的“第 848 號(hào)建議”（Recommendation 848）要求起草公開(kāi)簽署的歐洲公約，其成員國(guó)協(xié)商設(shè)立200海里國(guó)家文化保護(hù)區(qū)，提倡在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域利于自然與文化水下遺產(chǎn)的協(xié)調(diào)行動(dòng)，21Parliamentary Assembly,Council of Europe,Underwater Cultural Heritage,Recommendation 848 (1978),PACE website (4 Oct 1978),http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=14882&lang=en.但由于土耳其和希臘兩個(gè)主要推動(dòng)國(guó)因海洋劃界問(wèn)題退出而未最終形成。1994 年國(guó)際法協(xié)會(huì)（International Law Association）《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約草案》（Draft Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage）提出依據(jù)國(guó)際法相關(guān)規(guī)則與原則在沿海國(guó)領(lǐng)海外到大陸架外緣設(shè)立文化遺產(chǎn)區(qū)（Cultural Heritage Area）未獲通過(guò)。22Art.1(3) of Draft Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage,Buenos Aires,20 August 1994.

《水下公約》面對(duì)的船旗國(guó)一方正是《公約》中反對(duì)沿海國(guó)管轄擴(kuò)展的海洋大國(guó)，23Alexander Proel? ed.,United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary,Beck/Hart,2017,p.1958;UNESCO,Preliminary Study on the Advisability of Preparing An International Instrument for the Protection of the Underwater Cultural Heritage,General Conference Twenty-eighth Session,1995.在《公約》已形成精致利益平衡的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架管轄中為水下文化遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)行改變并不現(xiàn)實(shí)，尤其是存在劃界爭(zhēng)議的海域。但僅規(guī)定保護(hù)義務(wù)和合作機(jī)制，而缺乏操作層面的規(guī)定也無(wú)法落實(shí)水下文化遺產(chǎn)原址保護(hù)，具體規(guī)則的建設(shè)仍有賴(lài)于保護(hù)實(shí)踐的推進(jìn)。

（二）南海水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的國(guó)際海洋法實(shí)踐啟示

《公約》第303 條以一般規(guī)定確立了合作保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的國(guó)家義務(wù)，第74 條和第83 條第3 款指明了未劃界海域落實(shí)合作的宗旨。對(duì)于處于爭(zhēng)議水域的水下文化遺產(chǎn)而言，由于該區(qū)域長(zhǎng)期存在海洋領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭(zhēng)端，使得水下文化遺產(chǎn)權(quán)屬分配與保護(hù)管理極度困難，且國(guó)家采取單方行動(dòng)容易引起他國(guó)猜忌，對(duì)抗于合作發(fā)展無(wú)益。而南海至今仍是重要航道并蘊(yùn)含豐富的油氣資源，在海洋劃界的漫長(zhǎng)過(guò)程中，區(qū)域合作對(duì)于周邊國(guó)家的航運(yùn)、漁捕、資源開(kāi)發(fā)、打擊海盜、走私等活動(dòng)具有重要意義。東南亞各國(guó)紛紛提起對(duì)南海的權(quán)利主張，在南海爭(zhēng)議海域競(jìng)相開(kāi)發(fā)油氣資源，違反了“不危害或阻礙”義務(wù)，加之域外國(guó)家介入使本已十分敏感的南海局勢(shì)惡化，亟需努力達(dá)成實(shí)際性的臨時(shí)安排。考慮到目前南海島礁與海域的實(shí)際管控情況，通過(guò)保護(hù)區(qū)的特性遏制周邊國(guó)家的政府行為，不僅利于水下文化遺產(chǎn)保護(hù)、海洋資源保全，也利于緩解區(qū)域爭(zhēng)議，構(gòu)建新的區(qū)域合作模式，進(jìn)而形成我國(guó)的區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)角色，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)海域的管控。

除依據(jù)不同海洋分區(qū)法律地位的管轄外，功能性管轄也是保護(hù)海洋環(huán)境、資源養(yǎng)護(hù)等的重要途徑，人類(lèi)社會(huì)整體利益的保護(hù)也是后者的合理原因。水下文化遺產(chǎn)保護(hù)為美國(guó)在非管轄海域劃設(shè)和擴(kuò)展海洋保護(hù)區(qū)提供了功能性依據(jù)。1906年《古物法案》（Antiquities Act）賦予美國(guó)總統(tǒng)無(wú)需通過(guò)公共程序可直接將公共區(qū)域設(shè)立為國(guó)家紀(jì)念地的權(quán)力，保護(hù)與展示自然或文化遺產(chǎn)。布什總統(tǒng)據(jù)此在中西太平洋島礁及附近海域設(shè)立了數(shù)個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，奧巴馬總統(tǒng)將太平洋遠(yuǎn)洋群島海洋保護(hù)區(qū)的范圍從島礁岸線(xiàn)向外約60 海里擴(kuò)展至200 海里，使保護(hù)區(qū)面積擴(kuò)展至202 萬(wàn)平方千米。其中的帕帕哈瑙莫夸基亞（Papahānaumokuākea）是美國(guó)最大的海洋保護(hù)區(qū)，也是全世界最大的海洋保護(hù)區(qū)之一，具有深海生物和夏威夷土著文化習(xí)俗的突出普遍價(jià)值。2000 年，克林頓總統(tǒng)用總統(tǒng)特權(quán)建立了面積約34 萬(wàn)平方千米的西北夏威夷群島珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)區(qū)（Northwestern Hawaiian Islands Coral Reef Ecosystem Reserve），2006 年被重新規(guī)劃為帕帕哈瑙莫夸基亞海洋保護(hù)區(qū)（Papahānaumokuākea Marine National Monument），涵蓋區(qū)域內(nèi)自然與文化資源的保護(hù)管理，面積達(dá)到了36.2 萬(wàn)平方千米，并很快實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)保護(hù)區(qū)的完全性保護(hù)。24Papahānaumokuākea Marine National Monument,NOAA (11 Jan 2022),http://www.papahanaumokuakea.gov/.它于2010 年列入世界遺產(chǎn)名錄，是一處自然與文化雙遺產(chǎn)，有沉船、燈塔、土著居民生活遺存與活態(tài)遺產(chǎn)等，禁止在保護(hù)區(qū)附近海域進(jìn)行商業(yè)捕撈和資源開(kāi)采活動(dòng)，以滿(mǎn)足水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的需要。禁止或限制保護(hù)區(qū)內(nèi)的捕撈、能源開(kāi)采等活動(dòng)強(qiáng)化了國(guó)家管控，通過(guò)保護(hù)區(qū)限制開(kāi)發(fā)利用的特性削弱其他沿海國(guó)原本享有的權(quán)利，也增加了海上執(zhí)法等力量的活動(dòng)區(qū)域。25丘君：《對(duì)美國(guó)擴(kuò)建中太平洋大型海洋保護(hù)區(qū)計(jì)劃的思考》，載賈宇、高之國(guó)主編：《海洋國(guó)策研究文集（2017）》，海洋出版社2017 年版，第100 頁(yè)。

國(guó)際上對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的關(guān)注偏重自然因素方面，水下文化遺產(chǎn)多作為海洋文化中的一個(gè)因素，26Bill Jeffery,World War II Underwater Cultural Heritage Sites in Truk Lagoon: Considering a Case for World Heritage Listing,The International Journal of Nautical Archaeology,Vol.33:1,p.106-121 (2004).但水下文化遺產(chǎn)區(qū)域性保護(hù)的規(guī)定更多地體現(xiàn)在自然資源保護(hù)領(lǐng)域。27王晶：《淺談水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)》，載《文物科學(xué)研究》2016 年第3 期，第17-23 頁(yè)。海洋保護(hù)區(qū)體現(xiàn)了包括水下文化遺產(chǎn)在內(nèi)的海洋因素，28Antony Firth &Ben Ferrari,Archaeology and Marine Protected Areas,The International Journal of Nautical Archaeology,Vol.21:1,p.67-69 (1992).1988 年世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將其界定為通過(guò)法律或其他有效方式予以保護(hù)的任何潮間或低潮帶內(nèi)的部分或全部封閉環(huán)境，包括該區(qū)域內(nèi)的上覆水域及相關(guān)動(dòng)植物群、歷史文化要素；29Any area of intertidal or subtidal terrain,together with its overlying waters and associated flora,fauna,historical and cultural features,which has been reserved by legislation to protect part or all of the inclosed environment.See IUCN,17th Session of the General Assembly of IUCN and 17 IUCN Technical Meeting: Proceedings,San José,Costa Rica,1-10 February 1988,p.105.2008 年，IUCN 將保護(hù)區(qū)界定為，具有明確界定的地理空間，并通過(guò)法律或其他方式認(rèn)定、專(zhuān)設(shè)、管理，實(shí)現(xiàn)與生態(tài)服務(wù)和文化價(jià)值相關(guān)的自然環(huán)境之長(zhǎng)期保護(hù)；30A protected area is a clearly defined geographical space,recognized,dedicated and managed,through legal or other effective means,to achieve the long-term conservation of nature with associated ecosystem services and cultural value.See IUCN,Nigel Dudley ed.,Guidelines for Applying Protected Area Management Categories,Switzerland,2008,p.8.2012 年IUCN 就海洋保護(hù)區(qū)在此方面的適用進(jìn)行了論述，并討論到文化價(jià)值不應(yīng)僅作為自然價(jià)值的依附而予保護(hù)。31Jon C.Day,Nigel Dudley,Marc Hockings,Glen Holmes,Dan Laffoley,Sue Stolton,Sue Wells &Lauren Wenzel,Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas,IUCN,2012,p.12-14.至2013 年底，全球已建立近8000 處海洋保護(hù)區(qū)，覆蓋約1300 萬(wàn)平方千米海域，形成了以生態(tài)系統(tǒng)方法建立大型海洋保護(hù)區(qū)的趨勢(shì)。32初建松：《大海洋生態(tài)系管理與評(píng)估指標(biāo)體系研究》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2012 年第7 期，第186-192 頁(yè)。國(guó)際海事組織（IMO）確定的特別敏感海域（PSSA）標(biāo)準(zhǔn)包含生態(tài)與社會(huì)、文化與經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)過(guò)該海域的船舶排放做出規(guī)定。

《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）采納了IUCN 的相關(guān)定義，在2004 年將海洋保護(hù)區(qū)界定為海洋環(huán)境內(nèi)或與其毗鄰的任何確定區(qū)域，包括其覆蓋水域及相關(guān)動(dòng)植物和歷史文化遺存，且該區(qū)域已受到立法或其他有效手段的保護(hù)（包括習(xí)慣），使得海洋和/或沿海生物多樣性得到更高水平的環(huán)境保護(hù)；33Marine and coastal protected area means any defined area within or adjacent to the marine environment,together with its overlying waters and associated flora,fauna and historical and cultural features,which has been reserved by legislation or other effective means,including custom,with the effect that its marine and/or coastal biodiversity enjoys a higher level of protection that is surroundings.See Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at Its Seventh Meeting,UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5,Note 11,13 April 2004.把更廣泛的“海洋與海岸保護(hù)區(qū)”（Marine and Coastal Protected Area）定義為“已通過(guò)法律或慣例等其他有效措施保留，其海洋及海岸生物多樣性享有比周?chē)弑Ｗo(hù)層級(jí)的海洋環(huán)境，及其上覆水域和相關(guān)動(dòng)植物、歷史和文化遺存，之內(nèi)或相關(guān)的所有認(rèn)定區(qū)域”。34An area within or adjacent to the marine environment,together with its overlying waters and associated flora,fauna,and historical and cultural features,which has been reserved by legislation or other effective means,including custom,with the effect that its marine and/or coastal biodiversity enjoys a higher level of protection than its surroundings.See Areas of Biodiversity Importance: Marine Protected Area (MPA),Biodiversity a-z (11 Jan 2022),http://www.biodiversitya-z.org.2011 年在巴西累西腓舉辦的《生物多樣性公約》關(guān)于大加勒比和西中大西洋區(qū)域具有重要生態(tài)與生物意義海洋區(qū)域（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas）講習(xí)班列出的中部美洲堡礁（Mesoamerican Barrier Reef）由平行于海岸1000 千米長(zhǎng)的連續(xù)堡礁組成，始于墨西哥尤卡坦半島，經(jīng)由伯利茲和危地馬拉，止于洪都拉斯的海灣群島，分布有多樣化的動(dòng)植物資源，富有沙灘、珊瑚礁、漁場(chǎng)與文化價(jià)值，35Report of the Wider Caribbean and Western Mid-Atlantic Regional Workshop to Facilitate the Description of Ecologically or Biologically Significant Marine Areas,UNEP/CBD/SBSTTA/16/INF/7,23 April 2012;Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at Its Eleventh Meeting,CBD/COP/DEC/XIII/12,17 December 2016;World Heritage Convention,Belize Barrier Reef Reserve System,UNESCO (11 Jan 2022),http://whc.unesco.org/en/list/764#links.這片區(qū)域曾受到阿茲塔克、瑪雅、印第安文明，以及印加帝國(guó)的影響?，斞湃苏J(rèn)為水連通冥界與人間，是靈魂重生的載體，尤卡坦半島頂部塌陷的溶洞曾被作為祭祀場(chǎng)所，留有大量水下文化遺產(chǎn)。

《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》所強(qiáng)調(diào)的原真性與完整性也與水下文化遺產(chǎn)原址保護(hù)、綜合性海洋保護(hù)區(qū)的理念相一致。2005 年，世界遺產(chǎn)第五條標(biāo)準(zhǔn)從“……重要、傳統(tǒng)的建筑風(fēng)格、建造方式或人類(lèi)住區(qū)的富有特色的案例”（《實(shí)施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》1977 年版），發(fā)展為“傳統(tǒng)人類(lèi)居住地、土地使用或海洋開(kāi)發(fā)的杰出范例，代表一種（或幾種）文化或人類(lèi)與環(huán)境的相互作用”（《實(shí)施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》2005 年版），36World Heritage Convention,The Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention,UNESCO (21 July 2021),http://whc.unesco.org/en/guidelines/.顯示了對(duì)水下文化遺產(chǎn)與其情境與環(huán)境的重視，世界遺產(chǎn)委員會(huì)（World Heritage Committee）同年通過(guò)了“世界遺產(chǎn)海洋項(xiàng)目”（World Heritage Marine Program）提倡專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)大型海洋區(qū)域和海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)（MPA Network）提名。

南海被稱(chēng)作亞洲的地中海，地中海同為半閉海，存在海域爭(zhēng)議與豐富的水下文化遺產(chǎn)，是海洋區(qū)域合作、水下考古、水下文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域的先發(fā)之地。地中海沿岸國(guó)建立各類(lèi)海洋功能區(qū)除出于公海自由、漁業(yè)利益等考慮外，也方便了海洋資源的保護(hù)與管理，并為達(dá)成專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等劃界共識(shí)打下了基礎(chǔ)。37Robin Churchill &Vaughan Lowe, The Law of the Sea,Manchester University Press,1999,p.100.法國(guó)、意大利、塞浦路斯等國(guó)立法保護(hù)領(lǐng)海外12 海里考古毗連區(qū)（The Contiguous Zone as an Archaeological Maritime Zone）中的水下文化遺產(chǎn)，38European Commission,The Role of Maritime Zones in Promoting Effective Governance for Protection of the Mediterranean Marine Environment,ESO (1 Jan 2009),https://www.europeansources.info/record/the-role-of-maritime-zones-in-promoting-effectivegovernance-for-protection-of-the-mediterranean-marine-environment/.派格拉斯保護(hù)區(qū)（Pelagos Sanctuary）對(duì)國(guó)家間、國(guó)家管轄區(qū)域之外的海洋環(huán)境與資源保護(hù)有示范作用，雖然這是一處海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)，但作為法國(guó)、意大利與撒丁島之間歷史航線(xiàn)所經(jīng)區(qū)域，應(yīng)亦具有豐富的水下文化遺產(chǎn)，且其保護(hù)模式可為構(gòu)建區(qū)域水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)所借鑒。功能性國(guó)家管轄海域?qū)τ诰S護(hù)、落實(shí)我國(guó)在爭(zhēng)端海域的權(quán)益具有現(xiàn)實(shí)意義，相比東地中海通過(guò)海洋劃界引發(fā)的爭(zhēng)端而言，以半閉海內(nèi)的功能性需求相對(duì)規(guī)避了這種矛盾，并以緩和的方式改變著地中海海域的管轄現(xiàn)狀。39鄭凡：《地中海功能性國(guó)家管轄海域?qū)嵺`及對(duì)我國(guó)的啟示》，載《法學(xué)雜志》2019 年第6 期，第104-117 頁(yè)。

1982 年通過(guò)的《地中海特別保護(hù)區(qū)議定書(shū)》（Protocol on Mediterranean Specially Protected Areas）是第一個(gè)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）海域性海洋公約性質(zhì)的議定書(shū)，要求設(shè)立保護(hù)區(qū)，并形成保護(hù)區(qū)網(wǎng)。1995 年又通過(guò)《地中海特別保護(hù)區(qū)及生態(tài)多樣性議定書(shū)》（Protocol concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in the Mediterranean）取代前一議定書(shū)，對(duì)管理計(jì)劃設(shè)立較多指導(dǎo)方針，規(guī)定設(shè)立的地中海重要性特別保護(hù)區(qū)（Specially Protected Areas of Mediterranean Importance）包括文化價(jià)值，可在國(guó)家管轄區(qū)域或公海設(shè)立，水下文化遺產(chǎn)是海洋文化價(jià)值的重要載體。從地中海的相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域合作并非易事。2001 年通過(guò)了《關(guān)于地中海水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的錫拉庫(kù)薩宣言》（Siracusa Declaration on the Submarine Cultural Heritage of the Mediterranean Sea），再次建議適用水下文化遺產(chǎn)調(diào)查與保護(hù)的區(qū)域性公約、制定相關(guān)權(quán)利與義務(wù)、形成雙邊或多邊協(xié)議，建立保護(hù)性水下考古遺址或公園。40Arts.10,11 &12 of Siracusa Declaration on the Submarine Cultural Heritage of the Mediterranean Sea.2003 年，地中海相關(guān)國(guó)家政府舉行了“合作保護(hù)地中海水下文化遺產(chǎn)”的圓桌會(huì)議，期間，意大利提出水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的區(qū)域性公約草案，但至今并無(wú)進(jìn)展。41Silvia Ciotti Galletti,Mediterranean Sea and the Protection of the Underwater Cultural Heritage,in Sami Nevala &Kauko Aromaa eds.,Organized Crime,Trafficking,Drugs,Selected papers presented at the Annual Conference of the European Society of Criminology,Academic Bookstore,2004,p.36.然而，這些努力推動(dòng)了區(qū)域與國(guó)際合作，如水下文化遺產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)（Managing Cultural Heritage Underwater）已成為歐盟及全球水下文化遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警與信息共享的重要平臺(tái)，42Managing Cultural Heritage Underwater,machu (1 Jun 2021),http://www.machuproject.eu/.以及芬蘭、德國(guó)、瑞典、丹麥、荷蘭與英國(guó)開(kāi)展的“北歐沉船遺址監(jiān)測(cè)、保護(hù)與可視化”項(xiàng)目（Monitoring,Safeguarding and Visualizing North-European Shipwreck Sites），43Monitoring,Safeguarding and Visualizing North-European Shipwreck Sites,moss (1 Feb 2022),http://moss.nba.fi/.為水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃等提供了一些范例。

綜上，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的實(shí)踐是概念性、倡議性、個(gè)例性的，有一定趨勢(shì)與實(shí)踐的可能性，這與水下文化遺產(chǎn)尚不為國(guó)際法與海洋資源保護(hù)領(lǐng)域所充分認(rèn)識(shí)和重視有關(guān)。2015 年文化首度列入可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，在同一框架下，文化遺產(chǎn)與氣候（目標(biāo)13）、海洋（目標(biāo)14）、生物多樣性（目標(biāo)15）等相關(guān)領(lǐng)域成為密不可分的整體。2017 年5 月聯(lián)合國(guó)海洋會(huì)議期間舉辦了“海洋中的歷史”（Ocean without History?）主題活動(dòng)，顯示了對(duì)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的重視與趨勢(shì)。44Ocean Without History?,UNESCO (1 Feb 2022),http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/dynamic-content-single-view/news/unesco_organizes_event_an_ocean_without_history_on_th/.《南海各方行為宣言》倡導(dǎo)的雙多邊海洋環(huán)保合作可以通過(guò)涵蓋水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)區(qū)來(lái)落實(shí)，劃設(shè)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)對(duì)打擊跨國(guó)文物犯罪具有根本性意義，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)屬于旨在發(fā)揮海洋的多種用途“為增加人類(lèi)關(guān)于海洋環(huán)境的知識(shí)而進(jìn)行的任何研究和實(shí)驗(yàn)工作”的海洋科學(xué)研究。45Sarah Dromgoogle,Revisiting the Relationship between Marine Scientific Research and the Underwater Cultural Heritage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.25:1,p.33-61 (2010).水下考古與海洋探索、海洋信息與資源開(kāi)發(fā)的發(fā)展有密切關(guān)聯(lián)，在1950 年代因自攜式水下呼吸器的發(fā)明而興起，人類(lèi)對(duì)水下文化遺產(chǎn)的盜撈、破壞也隨之而來(lái)。

三、南海水下文化遺產(chǎn)綜合性保護(hù)區(qū)建設(shè)的初步設(shè)想與建議

（一）將水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)視為與海洋環(huán)境和生態(tài)資源保護(hù)的海洋保護(hù)區(qū)同質(zhì)的國(guó)際海洋法實(shí)踐內(nèi)容

《水下公約》稱(chēng)水下文化遺產(chǎn)系指“周期性或連續(xù)地，部分或全部位于水下的具有文化、歷史或考古價(jià)值的所有人類(lèi)生存的遺跡，如（i）遺址、建筑、房屋、工藝品和人的遺骸，及其有考古價(jià)值的環(huán)境和自然環(huán)境；（ii）船只、飛行器、其它運(yùn)輸工具或上述三類(lèi)的任何部分，所載貨物或其它物品，及其有考古價(jià)值的環(huán)境和自然環(huán)境；（iii）具有史前意義的物品”。此四處“環(huán)境”在該公約的英文版本中均為“context”，應(yīng)為背景、情境之意，即強(qiáng)調(diào)文化遺產(chǎn)與共生背景的密切關(guān)系，環(huán)境對(duì)文物本體與信息意義重大。46Ricardo J.Elia,US protection of underwater cultural heritage beyond the territorial sea:problems and prospects,International Journal of Nautical Archaeology,Vol.29:1,p.46(2000).2005 年10月國(guó)際古跡遺址理事會(huì)（International Committee of Monuments and Sites）第十五屆大會(huì)發(fā)表的《西安宣言》強(qiáng)調(diào)環(huán)境對(duì)遺址等的重要性。水下文化遺產(chǎn)與其情境，即水體環(huán)境、自然景觀因素等密不可分，環(huán)境與自然因素對(duì)于解釋該文化遺產(chǎn)為何產(chǎn)生、發(fā)展、淹沒(méi)與分布過(guò)程、保存狀況等信息不可或缺，是其真實(shí)性的一部分，并對(duì)科學(xué)理解其他區(qū)域具有關(guān)聯(lián)性的水下文化遺產(chǎn)的信息與價(jià)值，復(fù)原相關(guān)歷史社會(huì)具有重要意義。水下文化遺產(chǎn)在不同海底地形、底質(zhì)、水流等條件下的分布規(guī)律也對(duì)科學(xué)推測(cè)尚待發(fā)現(xiàn)的水下文化遺產(chǎn)具有一定價(jià)值。

水下文化遺產(chǎn)作為外來(lái)物往往發(fā)展為豐富的生境，藻類(lèi)與定居種生物需要抓附堅(jiān)硬的基質(zhì)，它們?cè)谕饨绠愇锷辖⒍ň狱c(diǎn)，并吸引定棲魚(yú)類(lèi)與捕食者，對(duì)其它物種的生存與生物多樣性群落產(chǎn)生積極作用。長(zhǎng)久以來(lái)，水下文化遺產(chǎn)與原址環(huán)境已形成穩(wěn)定而脆弱的平衡狀態(tài)，若有改變則文物本體極易腐壞，水體酸化、生物種類(lèi)的改變也會(huì)影響水下文物的保存，相應(yīng)地，水下文物的劣變也使其周遭環(huán)境與生物等資源遭受破壞，載有燃油等有害物質(zhì)的歷史沉船被擾動(dòng)而導(dǎo)致的海洋環(huán)境災(zāi)難并不鮮見(jiàn)。1996 年國(guó)際古跡遺址理事會(huì)通過(guò)的《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理憲章》（Charter on the Protection and Management of Underwater Cultural Heritage）認(rèn)識(shí)到水下文化遺產(chǎn)應(yīng)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，水下文化遺產(chǎn)會(huì)受到海岸、海底、水流、沉積物、污染物及生物與非生物資源變化的影響；47Introduction of Charter on the Protection and Management of Underwater Cultural Heritage stated: “Archaeology is concerned with environmental conservation;in the language of resource management,underwater cultural heritage is both finite and non-renewable.If underwater cultural heritage is to contribute to our appreciation of the environment in the future,then we have to take individual and collective responsibility in the present for ensuring its continued survival.”“Underwater cultural heritage may be threatened by construction work that alters the shore and seabed or alters the flow of current,sediment and pollutants.Underwater cultural heritage may also be threatened by insensitive exploitation of living and non-living resources.”由其發(fā)展而來(lái)的《水下公約》附件《有關(guān)開(kāi)發(fā)水下文化遺產(chǎn)之活動(dòng)的規(guī)章》第1 條開(kāi)始便提出“就地保護(hù)應(yīng)作為保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的首選方案”作為相關(guān)規(guī)則的核心，第10 條規(guī)定項(xiàng)目說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境政策的內(nèi)容，第29 條提出“應(yīng)制定一項(xiàng)環(huán)境政策，確保不過(guò)多地打亂海底和海洋生物的現(xiàn)狀。”水下文化遺產(chǎn)、海洋環(huán)境與資源的綜合保護(hù)是更為科學(xué)、合理的方式，應(yīng)考量多種利益的平衡性及其相對(duì)重要性。

水下文化遺產(chǎn)以歷史沉船為眾，“沉舟側(cè)畔千帆過(guò)”即沉船分布相對(duì)集中并成多點(diǎn)狀堆疊，此外，船貨密集碼放，故單點(diǎn)可能存有多件稀有文物，并隨海床和水流運(yùn)動(dòng)以及拖網(wǎng)等擾動(dòng)而形成一定分布區(qū)域，保護(hù)區(qū)域不易劃設(shè)過(guò)小。水下文化遺產(chǎn)多跨行政區(qū)域或位于國(guó)家管轄范圍之外，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)盜撈、破壞行為，需要?jiǎng)潊^(qū)進(jìn)行預(yù)防性保護(hù)。而且，水下文化遺產(chǎn)的分布區(qū)域多與航路與港口重合，故常與海洋工程、航行、疏?；蛲暇W(wǎng)等作業(yè)，以及海洋保護(hù)區(qū)存在競(jìng)合。因此，水下文化遺產(chǎn)適合區(qū)域性原址保護(hù)，并與相關(guān)海洋資源進(jìn)行綜合性保護(hù)，對(duì)于海上執(zhí)法等行政成本而言也更為集約高效。

（二）南海構(gòu)建水下文化遺產(chǎn)綜合性保護(hù)區(qū)的可行性與意義

南海周邊國(guó)家中除柬埔寨外，均未加入《水下公約》，但大多已加入《公約》《生物多樣性公約》《世界遺產(chǎn)公約》，可以依托后者的保護(hù)機(jī)制支持對(duì)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)，同時(shí)，通過(guò)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)推進(jìn)南海綜合性海洋保護(hù)區(qū)的構(gòu)建。南海構(gòu)建包括水下文化遺產(chǎn)在內(nèi)的綜合性資源保護(hù)可考慮的途徑有：

水下文化遺產(chǎn)與海洋生物和資源伴生，與海洋環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切，可以作為南海海洋環(huán)境與資源保護(hù)的因素，而且水下文化遺產(chǎn)原址保護(hù)與海洋環(huán)境保護(hù)和資源養(yǎng)護(hù)的宗旨目標(biāo)與禁止限制行為等保護(hù)方式相一致。涵蓋所有南海沿岸國(guó)與大部分東亞國(guó)家的“扭轉(zhuǎn)南海與泰國(guó)灣環(huán)境退化”（Reversing the Environmental Degradation Trend in the South China Sea and Gulf of Thailand）項(xiàng)目是可持續(xù)性的區(qū)域機(jī)制，而泰國(guó)灣是馬六甲海峽興起以前的貿(mào)易中轉(zhuǎn)港，具有重要的水下文化遺產(chǎn)保護(hù)價(jià)值。已成為南海區(qū)域合作保護(hù)海洋資源的范例的馬來(lái)西亞、菲律賓、印尼設(shè)立的蘇祿—蘇拉威西海保護(hù)區(qū)（Network of Marine Protected Areas in the Sulu-Sulawesi Marine Ecoregion），以及位于巴拉望島普林塞薩港東南130 余平方千米的世界遺產(chǎn)——菲律賓圖巴塔哈群礁海洋公園（Tubbataha Reefs Natural Park），48World Heritage List,UNESCO (1 Feb 2022),http://whc.unesco.org/en/list/653；Tubbataha Reefs Natural Park,tbbt (1 Feb 2022),http://www.tubbatahareef.org/.均處于蘇祿海這個(gè)重要的南海古代貿(mào)易航線(xiàn)上，應(yīng)存有豐富的水下文化遺產(chǎn)，文獻(xiàn)依據(jù)是劃區(qū)預(yù)防性保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的重要依據(jù)。2003 年通過(guò)的《東盟遺產(chǎn)公園宣言》（ASEAN Declaration of Heritage Parks）在南海設(shè)立了一批遺產(chǎn)公園，為水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的落實(shí)提供了可依托的框架，越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印尼、文萊都設(shè)立了與海洋有關(guān)的保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，49劉丹：《南海海洋環(huán)保合作的困境與出路——兼及對(duì)“南海仲裁案”相關(guān)仲裁事項(xiàng)的辯駁》，載《外交評(píng)論》2017 年第5 期，第113-140 頁(yè)?？墒崂砥渲泻w水下文化遺產(chǎn)的線(xiàn)索，進(jìn)行綜合性資源保護(hù)。

中國(guó)一直積極推動(dòng)與東盟國(guó)家在南海的務(wù)實(shí)合作，合作領(lǐng)域逐步擴(kuò)展，2014年簽署的《中國(guó)—東盟文化合作行動(dòng)計(jì)劃（2014—2018）》將合作拓展至文化遺跡保護(hù)。50趙亞娟：《論中國(guó)與東盟國(guó)家合作保護(hù)古沉船：以海上絲綢之路沿線(xiàn)古沉船為例》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第9 期，第58-63+130 頁(yè)。世界遺產(chǎn)海洋項(xiàng)目46 處遺產(chǎn)中涉及文化遺產(chǎn)的僅有4 處自然與文化混合遺產(chǎn)，除帕帕哈瑙莫夸基亞海洋保護(hù)區(qū)之外三處的文件中均未涉及水下文化遺產(chǎn)。世界遺產(chǎn)注重多樣性與平衡性，代表性不足的水下文化遺產(chǎn)不僅可以加深人類(lèi)對(duì)相關(guān)遺產(chǎn)的認(rèn)知，也會(huì)是申報(bào)的側(cè)重方向。海上絲綢之路申報(bào)世界遺產(chǎn)可以推進(jìn)南海水下考古合作、構(gòu)筑海上絲綢之路文化圈、51蔡武：《在第二次中國(guó)—東盟（10+1）文化部長(zhǎng)會(huì)議上的發(fā)言》，載《中國(guó)文化報(bào)》2014 年5 月5 日，第3 版。促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，與《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》相一致。海上絲綢之路具有區(qū)域性，是沉船沉物和陸上海洋文化遺產(chǎn)、文化景觀，及所依托的海洋環(huán)境和資源的結(jié)合體，可以成為綜合性保護(hù)區(qū)建設(shè)的范例。

水下文化遺產(chǎn)國(guó)際規(guī)則并不明晰，國(guó)家實(shí)踐與雙多邊和區(qū)域合作仍是推進(jìn)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制構(gòu)建的重要途徑。中國(guó)以科學(xué)研究和保護(hù)為原則的文物立法具有與人類(lèi)社會(huì)整體利益一致的正義性，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)具有國(guó)家體制、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人財(cái)物的保障優(yōu)勢(shì)，有能力牽頭南海水下文化遺產(chǎn)合作保護(hù)，建設(shè)國(guó)際規(guī)則灰區(qū)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。應(yīng)促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的認(rèn)知，彌補(bǔ)對(duì)文化類(lèi)海洋資源保護(hù)的不足，522008 年美國(guó)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)框架（Framework for the National System of MPAs）列出的首要目標(biāo)是文化遺產(chǎn)海洋資源，考慮到聯(lián)邦海洋保護(hù)區(qū)或?yàn)楸Ｗo(hù)自然遺產(chǎn)目的而建立的州海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)可能存在文化資源，美國(guó)國(guó)家海洋與大氣局建立了文化遺產(chǎn)海洋保護(hù)區(qū)計(jì)劃（Cultural Heritage MPAs）。并推進(jìn)綜合性海洋保護(hù)區(qū)的研究與選劃，以及相關(guān)規(guī)則的制定。綜合性海洋保護(hù)區(qū)的構(gòu)建是《公約》“促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境，促進(jìn)全世界人民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的進(jìn)展”宗旨的體現(xiàn)。