汪仕旭，賀 軍

(1.廣東省政府還貸高速公路管理中心，廣東 廣州 510623；2.華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510640)

1 引 言

自1988年我國第一條高速公路上海至嘉定高速公路建成通車，標(biāo)注著我國高速公路建設(shè)正式拉開序幕。高速公路經(jīng)過三十多年的飛速發(fā)展，至2021年年末，全國高速公路通車?yán)锍桃殉^17萬公里。1989年，廣東省第一條高速公路廣佛高速公路建成通車，廣東省高速公路實(shí)現(xiàn)了零的突破。至2021年年末，廣東省高速公路通車總里程突破1.1萬公里，連續(xù)8年保持全國第一。

公路工程竣工決算(以下簡稱“竣工決算”)是全過程造價(jià)管理的重要環(huán)節(jié)，是從籌建到竣工驗(yàn)收及交付使用全過程實(shí)際支出的工程建設(shè)費(fèi)用，是公路工程建設(shè)成本形成的最終反映；竣工決算文件是建設(shè)項(xiàng)目重要的技術(shù)經(jīng)濟(jì)文件，是公路工程竣工圖文件的重要組成部分。經(jīng)審批(備案)的工程竣工決算是項(xiàng)目的最終造價(jià)，是建設(shè)單位財(cái)務(wù)部門匯總固定資產(chǎn)的主要依據(jù)，是考核公路建設(shè)項(xiàng)目投資效益、確定交付路產(chǎn)價(jià)值、辦理交付使用手續(xù)的依據(jù)[1]。

竣工決算審計(jì)是指在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收之前，審計(jì)人員按照相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)定和企業(yè)制度對建設(shè)項(xiàng)目竣工決算的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性和項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的效益進(jìn)行審查和評價(jià)。其主要目的是保障建設(shè)資金合理、合法使用，確保建設(shè)成本真實(shí)準(zhǔn)確、恰當(dāng)評價(jià)投資效應(yīng)，總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)[2]。自2018年以來，高速公路竣工決算審計(jì)由國家審計(jì)為主轉(zhuǎn)為內(nèi)部審計(jì)為主，同時(shí)廣東省交通運(yùn)輸廳印發(fā)《廣東省公路建設(shè)項(xiàng)目竣工決算實(shí)行備案制管理的通知》明確，公路建設(shè)項(xiàng)目竣工決算由行業(yè)主管部門審批制改為備案制，行業(yè)主管部門對各建設(shè)單位(項(xiàng)目業(yè)主)上報(bào)的竣工決算內(nèi)部審計(jì)報(bào)告實(shí)行抽查審批，所以竣工決算內(nèi)部審計(jì)就顯得尤為重要。

建設(shè)單位(項(xiàng)目法人)承擔(dān)公路工程造價(jià)控制的主體責(zé)任，應(yīng)嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目竣工決算文件的編制、內(nèi)審，決算文件編制質(zhì)量應(yīng)符合相關(guān)要求。

本文從竣工決算內(nèi)部審計(jì)中的業(yè)務(wù)管理審計(jì)出發(fā)，從建設(shè)單位(項(xiàng)目業(yè)主)的角度，分析廣東省內(nèi)已建成通車的廣東省龍川至懷集公路、廣東省仁化(湘粵界)至博羅公路、汕(頭)湛(江)高速公路云浮至湛江段及支線工程竣工決算內(nèi)部審計(jì)過程中常見的問題，并提出了應(yīng)對措施。

2 竣工決算內(nèi)部審計(jì)常見問題分析

2.1 項(xiàng)目業(yè)主管理人員思想重視程度不夠，主體責(zé)任落實(shí)不到位

(1)竣工決算文件編制周期過長

根據(jù)《廣東省公路工程竣工決算文件編制指南》的要求，竣工決算編制工作應(yīng)在完成工程變更審批、合同結(jié)算確認(rèn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，交工驗(yàn)收通車后1年內(nèi)應(yīng)完成工程結(jié)算，2年內(nèi)完成竣工決算的編制、內(nèi)審及上報(bào)工作，3年內(nèi)完成竣工決算審批(備案)工作。但是在項(xiàng)目交工驗(yàn)收通車后，項(xiàng)目業(yè)主管理人員對工程結(jié)算和竣工決算重視程度不夠，存在“重建設(shè)輕決(結(jié))算、重營運(yùn)輕決(結(jié))算”的思想，導(dǎo)致大部分通車項(xiàng)目交工驗(yàn)收后2年內(nèi)未能完成竣工決算的編制、內(nèi)審工作，少數(shù)交工通車項(xiàng)目需要5年或者更長時(shí)間才能完成竣工決算審批(備案)，進(jìn)度嚴(yán)重滯后。

(2)決(結(jié))算工作責(zé)任落實(shí)不到位

建成通車項(xiàng)目存在結(jié)算工作責(zé)任落實(shí)不到位，工作責(zé)任不明確或不夠合理，難以有效落實(shí)，甚至存在相互推諉的情形，造成結(jié)算工作滯后。如建設(shè)單位(項(xiàng)目法人)的各部門間缺乏溝通，同一業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在不同業(yè)務(wù)部門結(jié)算數(shù)據(jù)不一樣，且金額相差巨大。

(3)決(結(jié))算人員不足或不穩(wěn)定

決(結(jié))算期間，項(xiàng)目業(yè)主管理人員存在“一人多崗”、責(zé)任不明確、精力不集中的現(xiàn)象，特別是當(dāng)同一批項(xiàng)目管理人員既負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的決(結(jié))算和營運(yùn)工作，又同時(shí)負(fù)責(zé)本項(xiàng)目聯(lián)絡(luò)線的建設(shè)及新增互通的籌備等任務(wù)時(shí)，無法將決(結(jié))算工作按主要工作來狠抓落實(shí)。一人承擔(dān)多個(gè)崗位，精力無法分散，當(dāng)有工作任務(wù)時(shí)，誰有空誰就“頂上”，很難保證工作與人員匹配的穩(wěn)定性。

2.2 設(shè)計(jì)工程量編制審查不嚴(yán)

(1)未進(jìn)行工程量核算對比

圖紙工程量與實(shí)際工程量未進(jìn)行核算對比，導(dǎo)致現(xiàn)場實(shí)施簽認(rèn)的工程量與結(jié)算工程量不一致。如：溶洞處理、軟基處理、水溝等合同清單內(nèi)的工程量均為預(yù)估發(fā)生的工程量，結(jié)算工程量未與實(shí)際動態(tài)聯(lián)測工程量做對比核算，而按合同清單工程量進(jìn)入結(jié)算；忽視甲供材料總量控制原則，當(dāng)實(shí)際采購量與清單結(jié)算數(shù)量相差巨大時(shí)，未做理論與實(shí)際核算對比或未按合同約定進(jìn)行處理等。

(2)未開展設(shè)計(jì)工程量核查工作

工程結(jié)算中未對圖紙?jiān)O(shè)計(jì)工程量統(tǒng)一復(fù)核，即忽略圖紙本身的工程量計(jì)算錯(cuò)誤，而僅對圖紙工程量與合同清單工程量做核算，導(dǎo)致圖紙本身的設(shè)計(jì)工程量錯(cuò)誤或計(jì)算性錯(cuò)誤未發(fā)現(xiàn)。如某橋梁某跨或某部分結(jié)構(gòu)核增勘誤變更，未對整橋或整個(gè)標(biāo)段統(tǒng)一核算，導(dǎo)致竣工決算內(nèi)部審計(jì)階段因設(shè)計(jì)工程量錯(cuò)誤大幅核減決算金額。

2.3 結(jié)算文件執(zhí)行合同條款不嚴(yán)格

(1)未按工程量清單計(jì)量規(guī)則結(jié)算

結(jié)算文件中隨意刪除承包合同中由項(xiàng)目業(yè)主代扣代付的清單項(xiàng)目，如：刪除承包合同結(jié)算中的第三方檢測、監(jiān)控、監(jiān)測及工程保險(xiǎn)等清單項(xiàng)目；多計(jì)計(jì)價(jià)不計(jì)量工程數(shù)量，如：多計(jì)鋼絞線工作長度、各種結(jié)構(gòu)連接筋、架立鋼筋等。

(2)工程保險(xiǎn)理賠類工程費(fèi)用存在重復(fù)結(jié)算

出現(xiàn)涉及工程保險(xiǎn)的工程變更，承包人既辦理了保險(xiǎn)理賠又申報(bào)設(shè)計(jì)變更，存在工程保險(xiǎn)理賠費(fèi)用與設(shè)計(jì)變更重復(fù)計(jì)量情況。如邊坡滑塌防護(hù)等，承包人按工程保險(xiǎn)流程獲得了保險(xiǎn)理賠，項(xiàng)目業(yè)主又按變更程序給予承包人變更計(jì)量，保險(xiǎn)理賠與變更計(jì)量存在重復(fù)補(bǔ)償。

(3)變更審核不嚴(yán)格

工程實(shí)施過程中發(fā)生的變更存在資料和現(xiàn)場簽證不齊全，變更手續(xù)不符合規(guī)定，變更界面不準(zhǔn)確，變更數(shù)量及單價(jià)不合理并不符合合同及造價(jià)管理規(guī)定，新增單價(jià)無信息價(jià)、設(shè)備價(jià)佐證依據(jù)，組卷排序邏輯混亂、目錄與實(shí)際材料不一致等。

(4)獎罰金管理未按合同約定結(jié)算

獎金發(fā)放未嚴(yán)格按照招標(biāo)文件、合同文件及相關(guān)制度執(zhí)行，未使用完的獎金未沖減成本或另立名目發(fā)放；工程罰金存在返還承包人和未沖減建設(shè)成本情形。

2.4 甲組文件編制質(zhì)量不高

(1)甲組文件編制未按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行

廣東省交通運(yùn)輸廳于2019年12月印發(fā)了《廣東省公路工程竣工決算文件編制指南》，在表格內(nèi)容、形式、填寫要求等方面做出了新的要求，但部分建成通車項(xiàng)目甲組文件未按新印發(fā)的指南要求進(jìn)行編制，憑借經(jīng)驗(yàn)用舊式表格編制新文件，導(dǎo)致后期表格及文件反復(fù)修改。

(2)甲組文件相關(guān)表格數(shù)據(jù)填寫不嚴(yán)謹(jǐn)

甲組文件相關(guān)表格數(shù)據(jù)填寫不準(zhǔn)確、不一致、不對應(yīng)。如甲組文件中表格雙單位數(shù)據(jù)項(xiàng)目，僅填寫一個(gè)數(shù)據(jù)；工程概況表工料機(jī)消耗表中，出現(xiàn)數(shù)量級錯(cuò)誤(如項(xiàng)目瀝青、柴油消耗量等)；工程數(shù)據(jù)表工程總造價(jià)與財(cái)務(wù)決算表基本建設(shè)支出金額不對應(yīng)等。

(3)工程數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)賬表差異

部分項(xiàng)目竣工決算報(bào)告數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)賬面差異較大，建設(shè)過程中工程與財(cái)務(wù)費(fèi)用類別歸口兩條線，決算階段賬證、賬實(shí)、賬表不相符，須相應(yīng)調(diào)整費(fèi)用歸口及數(shù)據(jù)。

3 竣工決算內(nèi)部審計(jì)常見問題應(yīng)對措施

3.1 思想高度重視，壓實(shí)主體責(zé)任

在新形勢下，建設(shè)單位(項(xiàng)目法人)要壓實(shí)主體責(zé)任，嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目竣工決算文件的編制、內(nèi)審，確保決算文件質(zhì)量符合相關(guān)要求。項(xiàng)目業(yè)主的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓決算工作，靠前指揮，加強(qiáng)指導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負(fù)責(zé)人要負(fù)責(zé)審核決算文件，認(rèn)真把關(guān)。

3.2 加強(qiáng)組織統(tǒng)籌，建立順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

交工驗(yàn)收通車項(xiàng)目要以通過竣工決算內(nèi)部審計(jì)為目標(biāo)導(dǎo)向，就竣工決算及審計(jì)相關(guān)事項(xiàng)建立起自上而下、快速高效、順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，時(shí)刻掌握最前沿信息及政策變化，適時(shí)調(diào)整，少走彎路。同時(shí)，也鼓勵與相關(guān)已審計(jì)的單位或項(xiàng)目進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，將問題消除在竣工決算內(nèi)部審計(jì)之前。

3.3 嚴(yán)格執(zhí)行竣工決算文件編制標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范操作

嚴(yán)格執(zhí)行竣工決算主要指導(dǎo)性文件，杜絕經(jīng)驗(yàn)主義，禁止“以舊代新，創(chuàng)造版本”。項(xiàng)目業(yè)主要常態(tài)化的對本單位及各參建單位編制的決(結(jié))算文件進(jìn)行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)，使參與人員操作規(guī)范性、準(zhǔn)確性持續(xù)提升，潛移默化的提升決算文件的編制質(zhì)量。

3.4 建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，注重計(jì)劃落實(shí)

建設(shè)單位(項(xiàng)目業(yè)主)應(yīng)合理制定工作計(jì)劃，穩(wěn)定結(jié)算隊(duì)伍，注重計(jì)劃落實(shí)，責(zé)任到人，任務(wù)到崗，結(jié)算內(nèi)各板塊業(yè)務(wù)進(jìn)度循環(huán)有序不脫節(jié)。緊緊圍繞總體目標(biāo)及階段性任務(wù)目標(biāo)，建立“問題清單、措施清單、責(zé)任清單、時(shí)限清單”，完善考核獎懲機(jī)制；建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，從編制程序、編制依據(jù)、依據(jù)資料、審核方式方法等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范管理，推動各環(huán)節(jié)推進(jìn)協(xié)調(diào)均衡開展。

3.5 重視變更審批工作，提速保質(zhì)

要特別重視變更審批在工程結(jié)算工作進(jìn)度中的重要性，變更審批完成是合同結(jié)算的基礎(chǔ)，是制約結(jié)算進(jìn)度的關(guān)鍵因素?？⒐Q算的編制工作應(yīng)在完成工程變更審批、合同結(jié)算確認(rèn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，變更的審批要提前謀劃，做到以圖紙為基礎(chǔ)，規(guī)則為核心，規(guī)范進(jìn)行審批。權(quán)限外變更嚴(yán)禁經(jīng)辦人對變更內(nèi)容一無所知，作為承包人的“二傳手”，對發(fā)現(xiàn)問題“擠牙膏式”整改或響應(yīng)慢，反反復(fù)復(fù)、久拖不決，影響整體進(jìn)度。

3.6 重視決算文件的嚴(yán)肅性，求真務(wù)實(shí)

竣工決算文件應(yīng)做到工程決算數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)賬證、賬實(shí)、賬表相符，各項(xiàng)費(fèi)用的構(gòu)成應(yīng)做到數(shù)據(jù)來源有依據(jù)、可追溯；歸屬位置按標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)范；統(tǒng)計(jì)、匯總口徑應(yīng)準(zhǔn)確一致，工程、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)相吻合，賬務(wù)數(shù)據(jù)、竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告和甲組文件數(shù)據(jù)一致。同時(shí)，更要注重決算文件的嚴(yán)肅性、禁止出現(xiàn)為應(yīng)付考核簽署框架結(jié)算協(xié)議現(xiàn)象，要真實(shí)準(zhǔn)確，提升決算文件編制質(zhì)量。

3.7 開展工程量核查，提高竣工決算報(bào)告質(zhì)量

建設(shè)單位要落實(shí)主體責(zé)任，減少工程量差錯(cuò)漏及歷年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的類似重復(fù)問題，避免審計(jì)出現(xiàn)重大工程量偏差和系統(tǒng)性突出問題。做好工程量核查全過程統(tǒng)籌，建立工程量核查工作機(jī)制，成立工作專班，明確分工，責(zé)任到人。主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、直接抓、帶頭抓，以層層壓力傳導(dǎo)強(qiáng)化核查深度，確保各階段工程量都有人核查、有人負(fù)責(zé)，核查情況要可追溯并留存核查記錄，確保核查質(zhì)量。

3.8 嚴(yán)格執(zhí)行合同條款，樹立審計(jì)意識

在已審計(jì)項(xiàng)目出現(xiàn)的問題基礎(chǔ)上，吸取教訓(xùn)，舉一反三、對照整改。各環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，經(jīng)手的變更、工程量、費(fèi)用構(gòu)成做到可追根溯源。對存疑問題、爭議問題要究根問底，嚴(yán)把簽字關(guān)，對承包人不合理的申請要堅(jiān)決退回，消除審計(jì)隱患。

要始終牢固樹立審計(jì)意識，以合同條款為出發(fā)點(diǎn)。堅(jiān)持原則是核心，態(tài)度是關(guān)鍵，工作態(tài)度要端正，談判態(tài)度要堅(jiān)決，特別是對于實(shí)體工程以外的各項(xiàng)結(jié)算內(nèi)容，如：優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、各種獎罰、履約、工期調(diào)整、材料調(diào)差、非設(shè)計(jì)變更等要做到手續(xù)齊全、依據(jù)充分，合法、合規(guī)，要做到結(jié)算依據(jù)充分，賬實(shí)相符。

3.9 將竣工決算內(nèi)部審計(jì)與跟蹤審計(jì)有效結(jié)合，高質(zhì)量推進(jìn)竣工決算內(nèi)部審計(jì)

高速公路建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目籌建至達(dá)到竣工決算內(nèi)部審計(jì)條件，少則需要8年時(shí)間，多則需要10年或者更長的時(shí)間，時(shí)間跨度之長，工程建設(shè)復(fù)雜，傳統(tǒng)竣工決算內(nèi)部審計(jì)的滯后性存在無法獲取部分審計(jì)資料或某些無法挽回的損失風(fēng)險(xiǎn)。在高速公路項(xiàng)目建設(shè)過程中可讓跟蹤審計(jì)單位提早介入，在建設(shè)過程中及時(shí)的發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，將竣工決算內(nèi)部審計(jì)與跟蹤審計(jì)結(jié)合，可以有效解決傳統(tǒng)竣工決算內(nèi)部審計(jì)的多個(gè)弊端。

3.10 推行“工完賬清”，提前謀劃，縮短竣工決算報(bào)告編制時(shí)間

高速公路竣工決算工作要提前籌劃，及時(shí)啟動結(jié)算工作，可利用建設(shè)期參建人員較為穩(wěn)定的有利條件，加快推進(jìn)工程結(jié)算，探索建立階段性結(jié)算機(jī)制，為后續(xù)“工完賬清”奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)工程完工結(jié)算即完成的目標(biāo)。

4 結(jié) 語

本文對廣東省已建成通車的廣東省龍川至懷集公路、廣東省仁化(湘粵界)至博羅公路、汕(頭)湛(江)高速公路云浮至湛江段及支線工程竣工決算內(nèi)部審計(jì)過程中常見的問題進(jìn)行了分析，并針對性地提出了應(yīng)對措施，在一定程度上為高質(zhì)量推進(jìn)竣工決算內(nèi)部審計(jì)提供了有效的方法。2022年7月發(fā)布的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》提出了國家公路網(wǎng)到2035年的布局方案，總規(guī)模約46.1萬公里，對2013年發(fā)布的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年-2030年)》進(jìn)行了修編調(diào)整，總規(guī)模從40.1萬公里調(diào)整至46.1萬公里，總體規(guī)模增加了約6萬公里，其中國家高速公路凈增加里程約2.6萬公里[3]。所以高速公路建設(shè)仍處于高速發(fā)展期，今后高速公路竣工決算內(nèi)部審計(jì)仍然面臨著非常嚴(yán)峻的形勢，建設(shè)單位如何提高高速公路竣工決算內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量和效率，仍然需要更多學(xué)者進(jìn)行深入的研究。