董 文,邱 實(shí)
(1.湖北省城市規(guī)劃設(shè)計研究院,湖北 武漢 430071;2.湖北省自然資源廳規(guī)劃處,湖北 武漢 430071)
十八大以來,中央提出了生態(tài)文明的目標(biāo),力圖改變高速、粗放、外延擴(kuò)張的發(fā)展模式,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展之路。
2018年4月,習(xí)近平總書記視察湖北,考察長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況,發(fā)表了重要講話,提出要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,共抓大保護(hù),不搞大開發(fā),努力把長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶,探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。堅持高質(zhì)量發(fā)展,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,全面做好生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展“三篇文章”,推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。
為貫徹黨的十八大、十九大和“三篇文章”精神,探索一套適應(yīng)湖北省城市建設(shè)綠色發(fā)展的新模式,新方法和新路徑。湖北省政府提出開展湖北省城市建設(shè)綠色發(fā)展三年行動,從我省城市建設(shè)階段性特征出發(fā),以人民群眾對美好生活需要為導(dǎo)向,針對未來三年我省城市建設(shè)工作中要著力解決的突出問題,引導(dǎo)各地明確目標(biāo)、突出重點(diǎn)、集中力量補(bǔ)齊城市建設(shè)綠色發(fā)展中的“短板”,推動解決城市建設(shè)綠色發(fā)展不平衡不充分的問題。
2017年底,湖北省人民政府下發(fā)了《湖北省城市建設(shè)綠色發(fā)展三年行動方案》(鄂政發(fā)〔2017〕67號)的通知,明確了湖北省城市建設(shè)綠色發(fā)展三年行動涉及的重點(diǎn)任務(wù)。受委托由湖北省城市規(guī)劃設(shè)計研究院研究編制《湖北省城市建設(shè)綠色發(fā)展三年行動考核辦法》,結(jié)合三年行動重點(diǎn)任務(wù),制定具有導(dǎo)向性的考核指標(biāo)體系,建立“一把尺子量到底、一個標(biāo)準(zhǔn)排名次”的考核制度,形成有針對性,可量化、可操作的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。并引導(dǎo)各地因地制宜,著力破解事關(guān)城市建設(shè)綠色發(fā)展的突出問題,推進(jìn)城市建設(shè)轉(zhuǎn)型升級,綠色發(fā)展。
《湖北省城市建設(shè)綠色發(fā)展三年行動方案》明確了工作內(nèi)容包含10項,分別是城市水環(huán)境治理、廢棄物處理處置、海綿城市和綜合管廊建設(shè)、綠色交通體系建設(shè)、提升園林綠地建設(shè)水平、公共廁所規(guī)劃建設(shè)、優(yōu)化公共文體等設(shè)施配套、智慧城市建設(shè)、城市特色風(fēng)貌塑造、綠色建筑和裝配式建筑等。適應(yīng)三年行動方案的要求,制定一套考核辦法,重點(diǎn)是研究創(chuàng)立一套適合湖北,全省層面可橫向比較的引導(dǎo)城市建設(shè)綠色發(fā)展的考核指標(biāo)體系,使得城市建設(shè)綠色發(fā)展工作目標(biāo)明確,易于理解和量化,也有助于城市管理決策部門了解當(dāng)前城市建設(shè)所處的位置和差距。通過三年的共同行動,扎扎實(shí)實(shí)補(bǔ)上城市建設(shè)綠色發(fā)展短板,推動城市建設(shè)轉(zhuǎn)型升級,同時為其他地方的城市建設(shè)綠色發(fā)展工作提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒[4]。
通過資料的查找,目前在全國范圍內(nèi)尚無針對城市建設(shè)綠色發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)體系。已有的綠色發(fā)展指標(biāo)體系是由國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、環(huán)境保護(hù)部、中央組織部等部門制定印發(fā)《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》,針對的是全域空間的生態(tài)文明,涉及資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等7個方面,共56項評價指標(biāo),采用綜合指數(shù)法測算生成綠色發(fā)展指數(shù),衡量地方每年生態(tài)文明建設(shè)的動態(tài)進(jìn)展,側(cè)重于工作引導(dǎo)[5]。
還有一類指標(biāo)體系是各部委為城市評選工作而設(shè)立的應(yīng)用型指標(biāo)體系,如:國家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)、國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)、國家宜居城市標(biāo)準(zhǔn)等,該類指標(biāo)針對性較強(qiáng),往往局限于評價城市單一特定屬性,不能綜合表征城市建設(shè)綠色發(fā)展的各個方面,可以作為此次指標(biāo)選擇的參考和借鑒。
本次的指標(biāo)體系研究重點(diǎn)是針對城市建設(shè)的綠色發(fā)展(目前國內(nèi)尚無相關(guān)指標(biāo)體系研究),湖北省城市建設(shè)的綠色發(fā)展是以生態(tài)、和諧、持續(xù)、宜居為目標(biāo)的城市更新和建設(shè),著力破解事關(guān)城市建設(shè)綠色發(fā)展的突出問題,補(bǔ)上城市建設(shè)綠色發(fā)展中的“短板”,涉及城市建設(shè)的10個方面。
對城市建設(shè)綠色發(fā)展三年行動涉及的10項任務(wù),增加工作方案與規(guī)劃編制,總計11個方面逐項制定可量化、可考核、可督查的考核指標(biāo)體系,作為三年行動考核的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),為政府建立一套推進(jìn)城市建設(shè)綠色發(fā)展的工作抓手??己酥笜?biāo)體系建立的目的是要引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展,破解城市的突出問題。
結(jié)合目標(biāo)導(dǎo)向,明確每項任務(wù)在未來三年工作要想達(dá)到的目標(biāo),確定工作的方向和要求,對應(yīng)選擇合適的指標(biāo),凸顯工作的重點(diǎn)。結(jié)合現(xiàn)狀指標(biāo)的情況,確定合理的分年度指標(biāo)值和計分辦法,通過相關(guān)管理部門討論進(jìn)一步修正和完善,再通過專家論證等“自上而下”與“自下而上”結(jié)合,最終確定合理的指標(biāo)體系,正式發(fā)布。在逐步實(shí)施過程中,也可依據(jù)實(shí)際反饋情況進(jìn)行微調(diào)和完善。
首先應(yīng)緊扣省政府下發(fā)的行動方案,對接已經(jīng)出臺和明確的相關(guān)政策和文件要求。吸取湖北各地城市建設(shè)綠色發(fā)展實(shí)踐,特別是國家“城市雙修”試點(diǎn)城市潛江、荊門等地的工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制定。同時注重湖北東中西,大中小的城市差異,與管理建設(shè)實(shí)際緊密結(jié)合進(jìn)行制定。指標(biāo)的選擇上,要強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的精準(zhǔn)性、代表性和有效性,同時要保證指標(biāo)的統(tǒng)計和計算應(yīng)該是方便的,可統(tǒng)計的。要注意數(shù)據(jù)的可獲得性和真實(shí)性,指標(biāo)的設(shè)定要有利于工作推進(jìn),能夠橫向比較,達(dá)到工作目標(biāo)。
總分值為100分,11項工作,應(yīng)依據(jù)輕重緩急、工作難易、權(quán)重不同、分值差異,對每項工作設(shè)置緊迫性系數(shù)和難度系數(shù),最終確定每項工作的分值?;谏鷳B(tài)優(yōu)先的理念,設(shè)置緊迫性系數(shù),明確哪些是急迫要解決的問題(老百姓反響強(qiáng)烈的,與民生緊密相關(guān)的,相對緊迫性系數(shù)值較高),哪些錦上添花的工作,要逐步開展,相對緊迫性系數(shù)分值略低。整體導(dǎo)向上貫穿生態(tài)修復(fù)理念,重視水環(huán)境治理、廢棄物的處置處理、園林綠地的建設(shè),突出山、水、綠地、棕地的修復(fù),這些項目的緊迫性系數(shù)相對較高。如表1所示。
表1 每項工作分值表
城市水環(huán)境的治理,對千湖之省的湖北來說,是三年內(nèi)工作的重點(diǎn),緊迫性系數(shù)值就較高。同時水環(huán)境治理涉及的面廣,包含“五水共治”,分別是治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水,工作難度大,所以相對工作難度系數(shù)較高。公共廁所建設(shè)也是很重要的工作,但建設(shè)和改造都相對單純,難度系數(shù)相對較低。
對于每項工作,先研究未來三年主要的工作方向和內(nèi)容,在此基礎(chǔ)上去選取和推敲考核指標(biāo),明確指標(biāo)的約束性和預(yù)期性,提取約束性指標(biāo),凸顯工作重點(diǎn)和方向,如表2所示。
表2 綠色交通建設(shè)指標(biāo)考核表
比如綠色交通建設(shè)工作指標(biāo)選擇,需要涉及的工作內(nèi)容很多,而重點(diǎn)是3個方面:一是提倡“公交+慢行”出行模式;二是推行“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念;三是加快公共停車設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)從這3個角度入手去選擇考核指標(biāo)。第一輪的指標(biāo)選擇列出了9個指標(biāo),分別是應(yīng)對第一個方面,選擇了公共交通線網(wǎng)密度(km/km2)、獨(dú)立路權(quán)自行車專用道路網(wǎng)密度(km/km2)、公共客運(yùn)量年增長率(%)、公交站500 m半徑覆蓋率(%)、綠道年度建設(shè)量5個指標(biāo);應(yīng)對第二個方面,選擇了道路路網(wǎng)密度(km/km2)指標(biāo);應(yīng)對第3個方面,選擇了停車場建設(shè)任務(wù)完成率、新增與更換公共汽車中新能源車占比(%)、充電樁的配置率(%)3個指標(biāo)[7]。雖然指標(biāo)很全面,但從考核的角度來說,指標(biāo)的統(tǒng)計和考核都不夠方便。在進(jìn)一步的推敲中,選擇了公共交通分擔(dān)率、獨(dú)立路權(quán)自行車專用道路網(wǎng)密度(km/km2)這2個指標(biāo),突出“公交+慢行”的推進(jìn)方向,保證了考核工作的有效性。對應(yīng)第3個方面,衡量了指標(biāo)的預(yù)期性和約束性,僅保留了停車場建設(shè)任務(wù)完成率這一項約束性指標(biāo)。最終綠色交通建設(shè)工作選擇了4個指標(biāo),分別是道路路網(wǎng)密度(km/km2)、公共停車場建設(shè)任務(wù)完成率、公共交通分擔(dān)率、獨(dú)立路權(quán)自行車專用道路網(wǎng)密度(km/km2)4個指標(biāo),簡單、清晰,方便考核,又有利于工作的有效推進(jìn)。
適應(yīng)城市等級結(jié)構(gòu)差異,構(gòu)建分級考核體系,適應(yīng)全省76個縣市的橫向比較。省級負(fù)責(zé)對17個市(州)、直管市和林區(qū)的考核工作,市(州)負(fù)責(zé)對所轄各縣(市)的考核工作。形成2套考核指標(biāo)體系,分別為市州級和縣市級,在指標(biāo)的選擇方面,大體基本是一致的,但市州級的要求更多、更高一點(diǎn),最終版市州級設(shè)置了52個指標(biāo),縣市級設(shè)置了50個指標(biāo)。另外在指標(biāo)值的設(shè)定上,因地制宜,市州級和縣市級體現(xiàn)差別。
適應(yīng)大中小不同規(guī)模,不同地形條件,不同的發(fā)展階段等城市差異,山地平原城市差異,試點(diǎn)非試點(diǎn)差異,細(xì)化考核指標(biāo)。比如對于防災(zāi)避險公園的面積,山地城市的面積要求就要比平原城市減半;垃圾分類收集覆蓋率,試點(diǎn)城市和非試點(diǎn)城市要求就有差別;公共交通分擔(dān)率,不同規(guī)模的城市指標(biāo)要求也有差異。
同時適應(yīng)城市基礎(chǔ)條件的不同,構(gòu)建比例得分體系。每項指標(biāo)有進(jìn)步就可以得分,未達(dá)標(biāo)也可以按照推進(jìn)工作的數(shù)量比例得分,保證了各地推進(jìn)綠色發(fā)展工作的積極性。
依據(jù)湖北省現(xiàn)狀不同指標(biāo)的基礎(chǔ)值,確定每項指標(biāo)2020年要達(dá)到的目標(biāo)值,然后考慮三年的時間段,分解到三年,強(qiáng)調(diào)工作的逐年逐推進(jìn),合理設(shè)置形成梯級逐步推進(jìn)的年度指標(biāo)體系。
指標(biāo)體系既能保證城市建設(shè)綠色發(fā)展工作的推進(jìn),體現(xiàn)工作實(shí)際,同時方便考核,指標(biāo)要可統(tǒng)計量化,保證統(tǒng)計口徑的一致性。在考核指標(biāo)表附頁增加了相關(guān)名詞的說明和部分指標(biāo)的解釋,對各種指標(biāo)的涵義、量化形式與計算方法等作出規(guī)范、說明和圖示,使各地能夠統(tǒng)一指標(biāo)體系的統(tǒng)計,保證統(tǒng)計口徑的一致性[3]。
本次考核指標(biāo)制定是生態(tài)文明和綠色發(fā)展大背景下,適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展需求的新類型設(shè)計任務(wù)的探索。在專業(yè)研究領(lǐng)域和實(shí)際管理工作之間架起橋梁,要制定清晰有效的考核指標(biāo),需要在專業(yè)研究領(lǐng)域和實(shí)際管理工作之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化。
通過扎實(shí)的基礎(chǔ)研究并與地方管理部門的充分溝通,將考核辦法和地方實(shí)際管理工作緊密結(jié)合,提高指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性。指標(biāo)制定過程中,多次征求市州住建部門的反饋意見,對意見進(jìn)行歸納與解讀。同時考慮政府各職能部門的管理事權(quán)范圍,明確每項指標(biāo)的責(zé)任部門,明確工作推進(jìn)的責(zé)任單位[2]。
除了有明晰的考核指標(biāo),還需要配套的完善機(jī)制,通過一系列舉措,形成明確可行、有效實(shí)用的工作抓手,保證工作有效推進(jìn)和實(shí)施。
明確考核方式,采取分年度考核的方式,半年督辦一次,年底考核排名??己斯ぷ靼?個步驟:報送基礎(chǔ)資料、制定工作方案、開展專項督查、年終考核排名。明確省級層面十項工作的牽頭單位和責(zé)任單位,市縣層面強(qiáng)調(diào)各地結(jié)合實(shí)際,制定城市建設(shè)綠色發(fā)展三年行動的工作方案和年度實(shí)施方案,建立分年度的項目庫;明確各項工作的責(zé)任部門和工作要求、完成時限,保證有效實(shí)施。同時將考核排名與省級財政專項獎補(bǔ)資金掛鉤,與干部提拔掛鉤,提高地方積極性。提請省政府對推進(jìn)不力,未完成年度目標(biāo)任務(wù)的城市政府領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施約談問責(zé)。
明確五項保障措施,一是健全推進(jìn)機(jī)制。各級人民政府要成立工作專班,建立上下聯(lián)動的推進(jìn)機(jī)制。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo),開展有針對性的教育培訓(xùn),推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)等。三是強(qiáng)化督辦考核。四是完善政策保障,省相關(guān)部門制定出臺相應(yīng)的土地、財政、宣傳等支持性政策,為城市建設(shè)綠色發(fā)展項目設(shè)立綠色審批通道,加快推進(jìn)項目實(shí)施。鼓勵各地采取政府與社會資本合作模式,引導(dǎo)社會資本進(jìn)入城市建設(shè)的民生領(lǐng)域、綠色發(fā)展項目,最后是發(fā)動公眾積極參與。
真實(shí)的基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)是建立考核指標(biāo)體系的根本。各地對照考核標(biāo)準(zhǔn)開展自查評估,每年中期向省住建廳報送自查報告和各項指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),年底報送上年度指標(biāo)完成情況。為保證數(shù)據(jù)的有效性和真實(shí)性,要求各地如實(shí)提供數(shù)據(jù),積極配合開展考核工作。對于虛報瞞報數(shù)據(jù)、弄虛作假的,一經(jīng)查實(shí),不列入排名,并全省通報批評。未來伴隨著空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺的建立,各項數(shù)據(jù)將會更加真實(shí)和易于統(tǒng)計。
結(jié)合各地馬上要建設(shè)的國土空間規(guī)劃平臺,建立和完善湖北省城市建設(shè)綠色發(fā)展年度評估平臺。對各地提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行平臺創(chuàng)建和更新維護(hù),并形成湖北省城市綠色發(fā)展年度評估報告,依據(jù)評估結(jié)果對規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系的細(xì)節(jié)內(nèi)容進(jìn)行適時微調(diào)。通過平臺的創(chuàng)建,逐步實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)管理的有效性和精細(xì)化。近日,中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》,文件提出,到2035年城鄉(xiāng)建設(shè)全面實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展,碳減排水平快速提升,城市和鄉(xiāng)村品質(zhì)全面提升,人居環(huán)境更加美好。城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。綠色發(fā)展已經(jīng)成為未來城鄉(xiāng)建設(shè)的目標(biāo)和方向,可見綠色發(fā)展的指標(biāo)體系研究的前瞻性和有效性,隨著實(shí)踐工作的推進(jìn),指標(biāo)體系還需不斷修正和完善,以適應(yīng)發(fā)展變化的需求[1]。