文/邰江淼 徐榮 趙鑫 郭世東

（本文作者單位系江蘇省南通市應(yīng)急管理局）

編輯 包冬冬

2021年初，某地應(yīng)急管理局對房屋建筑工地起重機(jī)械使用過程中發(fā)生事故的責(zé)任單位實施行政處罰并引起訴訟，隨后兩審均敗訴，在網(wǎng)上引起了大眾熱議。在本案中，應(yīng)急管理局在事故調(diào)查、處罰及案件訴訟中存在哪些不當(dāng)或不足，值得全國應(yīng)急管理部門或執(zhí)法單位深入思考。

案情回顧

2019年7月14日17時20分許，某工程建造有限公司在位于某項目3＃樓進(jìn)行17層板面混凝土澆筑作業(yè)時，發(fā)生一起起重機(jī)械鋼繩斷裂致吊起的布料機(jī)墜落事故，造成1人死亡、1人受傷。事發(fā)后，項目所在縣人民政府于7月19日批準(zhǔn)應(yīng)急管理局成立事故調(diào)查組，應(yīng)急管理局于8月30日向縣人民政府報送事故調(diào)查報告，縣人民政府于9月26日作出了批復(fù)。

接到批復(fù)后，應(yīng)急管理局于9月30日對該起事故進(jìn)行立案查處，并于12月4日對事故起重機(jī)械出租方——某建筑設(shè)備租賃有限公司下達(dá)《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》。后經(jīng)聽證程序，應(yīng)急管理局于12月25日作出《行政處罰決定書》，認(rèn)定該設(shè)備租賃公司安全管理人員履行職責(zé)不到位，無安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)記錄臺賬，安全生產(chǎn)檢查記錄臺賬不規(guī)范、不健全，對派出人員安全教育培訓(xùn)不到位，對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任，對其作出罰款21萬元的行政處罰。并于當(dāng)日將《行政處罰決定書》送達(dá)該設(shè)備租賃公司。2020年1月10日，億邦公司足額繳納了罰款。

2020年4月27日，該 租 賃 設(shè)備因不服應(yīng)急管理局作出的行政處罰向法院提起訴訟，一審法院支持了當(dāng)事人；一審被告（應(yīng)急管理局）不服判決，提起上訴。2020年12月14日二審法院經(jīng)過審理，判決駁回上訴，維持原判。

敗訴原因分析

筆者沒有收集到此次事故的調(diào)查報告，但通過對二審判決書分析，認(rèn)為存在以下5個方面敗訴原因。

第一，法律法規(guī)存在“打架”的現(xiàn)象。從判決書上看，設(shè)備租賃公司訴訟請求是針對調(diào)查處罰主體不適格、運用法律不當(dāng)?shù)膯栴}，并不是訴訟要求判決自己沒有違法行為。其實關(guān)鍵就是這家設(shè)備租賃公司認(rèn)為處罰額度高了。應(yīng)急管理局依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對發(fā)生一般事故負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位“處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”的規(guī)定（時2021年9月修正的新法尚未實施），對當(dāng)事企業(yè)處以21萬元罰款，但《特種設(shè)備安全法》卻規(guī)定對發(fā)生一般事故負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位“處十萬元以上二十萬元以下罰款”。同樣等級的安全生產(chǎn)事故，法律法規(guī)處罰的額度不一樣，讓當(dāng)事人有“吃虧”感覺，也就有了聽證、復(fù)議和訴訟的內(nèi)在動力。

第二，事故調(diào)查報告留下致命隱患。從判決書分析，應(yīng)急管理局提交的事故調(diào)查報告不嚴(yán)謹(jǐn)，存在致命隱患。首先，認(rèn)同起重機(jī)械屬于特種設(shè)備。2014年版《特種設(shè)備目錄》對于特種設(shè)備又重新進(jìn)行了明確。特種設(shè)備從原先的10個種類、63個類別、307個品種縮減為10個種類、48個類別、99個品種，類別縮減率達(dá)到23%以上，品種縮減率達(dá)到67%以上。起重機(jī)械方面取消了額定起重量小于3噸的起重機(jī)；品種上取消了汽車起重機(jī)、隨車起重機(jī)、懸臂式起重機(jī)、升降作業(yè)平臺、塔式皮帶布料機(jī)等21個品種。因此，屬于上述范圍內(nèi)的起重機(jī)械不能等同于特種設(shè)備。

其次，認(rèn)為起重機(jī)械引起的事故就是特種設(shè)備事故。實際上，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第二條，《特種設(shè)備安全法》第二條、第一百條，《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第三條第三款，《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》第九條第三款規(guī)定，房屋建筑工地和市政工程工地用的起重機(jī)械在安裝、使用過程中發(fā)生的事故，不屬于特種設(shè)備事故。

第三，法律理解不準(zhǔn)確也是敗訴的重要原因。一方面，對法律的理解嚴(yán)重偏差。應(yīng)急管理局及其代理人認(rèn)為，“當(dāng)普通法沒有規(guī)定，或者普通法的規(guī)定與特別法沖突時，適用特別法，而非有了特別法就不再適用普通法?！薄氨簧显V人作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，首先應(yīng)當(dāng)遵守《安全生產(chǎn)法》，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》落實安全生產(chǎn)責(zé)任。同時，對涉及特種設(shè)備的安全生產(chǎn)工作，還應(yīng)當(dāng)遵守《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定，履行安全生產(chǎn)責(zé)任，此種特別規(guī)定是在特殊領(lǐng)域，對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)責(zé)任的加重”，這明顯與《立法法》第九十二條 “其他接受備案的機(jī)關(guān)對報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定?！币?guī)定相背離，不僅給對方樹立了靶子，也給法官判案提供了依據(jù)。

另一方面，答非所問。應(yīng)急管理局及其代理人引述《最高人民法院關(guān)于安監(jiān)部門是否有權(quán)適用<安全生產(chǎn)法>及<生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例>對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復(fù)》進(jìn)行答辯，很明顯此“答復(fù)”是針對道路交通安全的，并不是針對特種設(shè)備的，也給對方律師抓住了反擊的機(jī)會。

第四，失去自我糾錯的機(jī)會。此案中應(yīng)急管理局在履行行政行為過程中，沒有依法依規(guī)靈活運用好自我糾錯的機(jī)會。一是沒有用好聽證程序。此案按程序組織了聽證，但從后續(xù)發(fā)展情況看，聽證并沒有取得好的效果。二是沒有用好訴訟環(huán)節(jié)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018年）第八十一條規(guī)定，一審期間行政機(jī)關(guān)可以改變被訴行政行為。應(yīng)急管理局沒有在一審期間及時糾正其行政行為。三是法庭辯論沒有切中要害。應(yīng)急管理局及其代理人在法庭辯論中法治素養(yǎng)不高、答辯沒有做到有的放矢。

對策建議

通過此案，我們應(yīng)該看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，法治的理念越來越深入人心，各類企業(yè)要合法生產(chǎn)、依法經(jīng)營，作為綜合監(jiān)管的應(yīng)急管理部門也應(yīng)依法行政、依法履職，避免陷入法律糾紛。同時，案件敗訴會影響政府和部門公信力。

強(qiáng)化頂層設(shè)計，健全完善法規(guī)體系

一是法律修訂要及時統(tǒng)一。《安全生產(chǎn)法》于2002年實施，《特種設(shè)備安全法》于2014年1月實施，兩部法律關(guān)于事故等級劃分基本一致，對同等級事故責(zé)任單位的處罰也是一致的。因此，行政相對人對行政機(jī)關(guān)的處理相對矛盾較小?！栋踩a(chǎn)法》2021年9月修正后，罰款數(shù)額有所提高；《特種設(shè)備安全法》沒有修訂，對一般事故責(zé)任單位的處罰仍然是10萬元到20萬元，就讓行政相對人“感覺”處罰不公，也就發(fā)生了本案。因此，安全生產(chǎn)的相關(guān)法律關(guān)于同一違法行為的處理要同步修改到位。

二是要及時準(zhǔn)確厘清部門權(quán)限。法律出臺時，往往會出現(xiàn)兜底條款，也會出現(xiàn)模糊條款，如“法律法規(guī)規(guī)定的其他情形”或“由相關(guān)部門實施監(jiān)督管理”等，因此，在制定實施細(xì)則或部門規(guī)章時應(yīng)與相關(guān)部門會商，明確具體情形或具體部門，既便于行政相對人也明晰監(jiān)管部門。對于權(quán)限不清、責(zé)任不明的情況，應(yīng)急管理部門要及時向黨委政府提出意見建議。黨委政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定有關(guān)部門職責(zé)清單，按照法定化的職能、權(quán)限、程序和責(zé)任，厘清各部門對企業(yè)監(jiān)管、事故調(diào)查、處罰權(quán)力的邊界，讓各部門做到“依單配權(quán)、用單厘界、照單履職”。

三是對專有名詞適用范圍要有明確的界定。特種設(shè)備應(yīng)指由國務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定的特種設(shè)備目錄中的設(shè)備；特種設(shè)備事故是指因特種設(shè)備的不安全狀態(tài)或者相關(guān)人員的不安全行為，在特種設(shè)備制造、安裝、使用等活動中造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失、特種設(shè)備嚴(yán)重?fù)p壞或者中斷運行、人員滯留、人員轉(zhuǎn)移等突發(fā)事件。而本案中的起重機(jī)械不屬于市場監(jiān)管部門管理的特種設(shè)備，本事故也不屬于市場監(jiān)管部門調(diào)查處理的特種設(shè)備事故。

強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，依法開展事故調(diào)查處理

一是了解事故調(diào)查處理步驟。如成立事故調(diào)查組，應(yīng)有事故調(diào)查組名單，并聘請技術(shù)調(diào)查專家、召開事故調(diào)查組成員會議，進(jìn)行分工、收集企業(yè)各類資料和詢問有關(guān)人員、取證（現(xiàn)場勘查圖、視頻音像），分析、形成專家技術(shù)分析報告和事故調(diào)查報告等。

二是按照程序開展調(diào)查處理。事故調(diào)查中一般分技術(shù)組、管理組、綜合組、責(zé)任追究組和評估組開展工作。如管理組一般由應(yīng)急管理等部門的人員組成，在技術(shù)報告基礎(chǔ)上分析事故發(fā)生的間接原因，并提出對責(zé)任單位和責(zé)任人的處理意見；責(zé)任追究組由紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)，根據(jù)事故調(diào)查報告中關(guān)于監(jiān)管部門或人員在履職中存在的問題進(jìn)行調(diào)查處理等。

三是事故調(diào)查處理中的注意事項。不能自我設(shè)置“陷阱”，如本案中起重機(jī)械不能認(rèn)定為特種設(shè)備，起重機(jī)械引發(fā)的事故不能認(rèn)定為特種設(shè)備事故；不能自我無視“異議”，事故調(diào)查中會有爭論，要多方求證，請專家甚至請法律顧問論證；不能違反程序，如成立事故調(diào)查組、取證以及調(diào)查、批復(fù)期限等。

強(qiáng)化法治素養(yǎng)，提高過程把控能力

一是主動聽取的把控能力。事故調(diào)查報告形成過程中，要充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納。事故調(diào)查報告在向政府報批前，事故調(diào)查組主動召開事故調(diào)查通報或警示約談會，向事故責(zé)任單位或責(zé)任人主動通報調(diào)查處理情況，指出其存在的嚴(yán)重問題以及通報初步處理意見，并制作事故調(diào)查通報或警示約談會記錄，由參加會議的人員簽字確認(rèn)。

二是聽證復(fù)議的把控能力。事故調(diào)查報告出來后或行政處罰作出后，法律賦予行政相對人聽證復(fù)議的權(quán)利。但在實際操作過程中，大部分行政機(jī)關(guān)都將其看成走“形式”，沒有充分利用聽證復(fù)議來回應(yīng)行政相對人的訴求；對每次的聽證復(fù)議，只是辦案人員或法制人員了解，往往都是維持，容易忽視行政相對人提出的異議或疑義。特別是對于行政相對人提出的會影響案子結(jié)果的證據(jù)或事實，沒有及時提交案審會討論，因而引發(fā)訴訟，最后導(dǎo)致敗訴。

三是法庭應(yīng)訴的把控能力。行政相對人往往在聽證復(fù)議階段不能解決其訴求后，會向法院提出訴訟，應(yīng)急管理部門接到應(yīng)訴通知書后，應(yīng)高度重視，立即組成辦案人員、法制人員和法律顧問組成的團(tuán)隊來應(yīng)對。首先是圍繞行政相對人的訴求起草答辯狀，要條理清晰、邏輯性強(qiáng)，要有證據(jù)、法律依據(jù)，規(guī)定期限內(nèi)向法庭提供符合要求的資料。其次是經(jīng)過推敲，起草庭審中的辯護(hù)詞，辯護(hù)詞還是圍繞事實、法律、證據(jù)來展開，要充分考慮庭審中的“變量”，要以不變應(yīng)萬變，不能跟隨對方律師“起舞”。

強(qiáng)化底線思維，提高應(yīng)對風(fēng)險能力

事故調(diào)查或行政處罰引起行政訴訟始終是客觀存在的，因此，必須要強(qiáng)化底線思維，提高應(yīng)對風(fēng)險的能力。

一是加強(qiáng)法規(guī)知識學(xué)習(xí)。各級政府和應(yīng)急管理部門要樹立“依法行政”的理念。應(yīng)急管理人員要全面提高依法監(jiān)管的能力，加強(qiáng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)學(xué)習(xí)，弄清搞懂安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律體系、框架，如特別法與普通法適用關(guān)系、法律法規(guī)的位階關(guān)系等，學(xué)通弄透法規(guī)法條的釋義、制度規(guī)章的內(nèi)容。還要加強(qiáng)各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的學(xué)習(xí)，提高對事實、設(shè)備、事故定性認(rèn)定能力。“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，學(xué)會運用法治思維和法治方式解決監(jiān)管、調(diào)查、處罰過程中遇到的問題。

二是建立會商研判機(jī)制。事故調(diào)查報告初步形成后，要及時召開事故調(diào)查組、專家組進(jìn)行集體討論，讓各方發(fā)揮專業(yè)所長，暢所欲言。應(yīng)急管理部門也應(yīng)在日常監(jiān)管、事故調(diào)查、處罰過程中建立法制審核機(jī)制，一般的情況可由法制審核人員進(jìn)行審核，復(fù)雜案情可以協(xié)調(diào)同級司法部門或法院協(xié)助審核。同時，可以與當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)方面的專業(yè)律師建立合作關(guān)系，在履行保密要求的前提下，讓其對日常的事故調(diào)查報告或處罰案件進(jìn)行審查，提出意見建議。同時，也應(yīng)主動與法院溝通，維護(hù)法律精神和社會正義。

三是建立主動糾錯機(jī)制。應(yīng)急管理部門在事故調(diào)查和處罰過程中如果確實存在瑕疵或錯誤，要依法依規(guī)處置。如在事故調(diào)查報告和行政處罰下達(dá)后，通過聽證復(fù)議等，發(fā)現(xiàn)有重大錯誤時，應(yīng)當(dāng)主動改正，可向行政處罰相對人出具撤銷行政處罰決定書，將原處罰決定書回收后，按照法定程序重新組織調(diào)查并重新作出新的處罰決定；如已進(jìn)入訴訟程序，一審期間行政機(jī)關(guān)可改變被訴行政行為，并及時書面告知人民法院，避免后期的被動。