呂秀軍

一、營商環(huán)境概念的提出及在當下的發(fā)展

不言而喻，營商環(huán)境這一術語在經(jīng)濟領域主要意指市場主體在準入、生產(chǎn)、清退出等相應的過程中，涉及政務環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關外部因素和條件的總和 [1]。具體而言，在營商環(huán)境這個概念的整體要素中包含著影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的各種社會要素、經(jīng)濟要素、政治要素和法律要素等方面，是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放諸多領域的系統(tǒng)工程。一個地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著招商引資的多寡，同時會影響到區(qū)域內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營及外界對其發(fā)展信心的樹立，最終對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況、財稅收入、社會就業(yè)情況勢必產(chǎn)生重要影響。一言以蔽之，良好的營商環(huán)境建設是一個地區(qū)乃至整個國家經(jīng)濟軟實力的重要體現(xiàn)，是一個國家或地區(qū)提高綜合競爭力的重要方面。

針對此種現(xiàn)實，黨中央和國務院秉承民有所呼、必有所應的原則，順應社會發(fā)展期盼，積極部署，通過自上而下持續(xù)推進“放管服”等改革措施，國家整體營商環(huán)境得到顯著改善。另外，為了持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、加快現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設步伐，推動并實現(xiàn)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，則有必要制定專門行政法規(guī)，從頂層設計角度、從制度改革層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供更為有力的保障和支撐。簡單梳理一下，從 2018年初，李克強總理的政府工作報告就已經(jīng)引人注目地出現(xiàn)了“優(yōu)化營商環(huán)境”這個概念。同樣地，在 2019年的政府工作報告中又再次強調(diào)“激發(fā)市場主體活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境”的重點任務，進一步指出要深化“放管服”改革，推動降低制度性交易成本，下硬功夫打造好經(jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境。于是，優(yōu)化營商環(huán)境的綜合性行政法規(guī) ——《優(yōu)化營商環(huán)境條例》經(jīng) 2019年 10月 8日國務院第六十六次常務會議通過并公布，自 2020年1月 1日起開始施行。在總體上，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》指出了優(yōu)化營商環(huán)境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場經(jīng)濟主體需求為導向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機制、強化協(xié)同聯(lián)動、完善法治保障，對標國際國內(nèi)先進水平，為各類市場主體投資興業(yè)營造出穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境。隨之，一些省市地區(qū)嚴格按照中央部署相繼出臺相關法規(guī)條例，這也標志著我國營商環(huán)境建設在制度層面上邁上新的臺階。借助于國內(nèi)營商環(huán)境的持續(xù)向好，中國市場經(jīng)濟也為全球企業(yè)敞開了自己的大門，不斷地“引得鳳凰來”。世界銀行 2019年發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》顯示，中國營商環(huán)境的大幅改善，使其在全球整體排名較上一年提高了15位，躍升為世界第 31位，較 2015年提高 59位，已經(jīng)成為世界主要經(jīng)濟體中營商環(huán)境改善最快的國家之一。

二、當前基層政權營商環(huán)境建設工作存在的突出問題

優(yōu)化營商環(huán)境，是針對當下中國經(jīng)濟社會面臨發(fā)展瓶頸的精準發(fā)力。黨的十九大報告中指出，隨著社會的發(fā)展，中國社會主義進入新時代，社會矛盾已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)上升為中國社會的主要矛盾 [2]。在經(jīng)濟社會全面發(fā)展的過程中，營商環(huán)境欠優(yōu)、放管服改革滯后與現(xiàn)實的矛盾有著千絲萬縷的聯(lián)系，而這些狀況，在我國人大監(jiān)督工作實踐過程中，也不難發(fā)現(xiàn)仍然存在一些“痛點”“難點”，在基層人大中表現(xiàn)得更加突出和強烈。

（一）制度建設存在短板，監(jiān)督考核還不到位

制度建設問題依然是當下營商環(huán)境建設提升過程中存在的突出問題。眾所周知，我國政治制度中的“基層”多指縣（區(qū)）級及其下屬地區(qū)，由于基層政權缺少立法權限，一些體制機制問題，只能依靠上級相關部門的授權進行，這就導致了基層政權在處理與營商環(huán)境建設工作相關問題的時候缺乏靈活性，而推進營商環(huán)境建設又恰恰是一項大的系統(tǒng)工程，需要上下級政府之間以及同級政府中的發(fā)展改革委、商務局、行政審批服務局及相關職能部門的通力合作方可實現(xiàn)。當前，營商環(huán)境建設改革中單兵突進、碎片化管理的問題依然突出，在市場環(huán)境建設上囿于諸多條框所限，一些程序性障礙仍待破解。另外，營商指標監(jiān)督考核工作力度仍有待加強，在營商環(huán)境改善的督辦、營商工作人員的考核、負面清單的考評等等，都需要從基層政權自身的角度分析謀劃和考慮，出臺具有指導性、綱領性并合時宜的規(guī)定和制度。常態(tài)化督查和專項性督查的著力點更要精準對位，避免基層政府工作的“抓大放小”，對待營商環(huán)境建設問題的重視不夠。一些企業(yè)對政府優(yōu)化營商環(huán)境的決心和舉措的認識不足，工作中接到的投訴舉報線索不多，政府與企業(yè)之間的情況溝通、問題反饋、建議提出的渠道有待拓寬。

（二）政策執(zhí)行力度欠缺，協(xié)同服務仍需加強

當前，基層政府在支持中小企業(yè)發(fā)展的政策上普遍存在著配套措施少、可操作性差等問題。在社會經(jīng)濟發(fā)展實踐中，一些商事活動涉及非公經(jīng)濟的部門眾多，基層政府在處理相關問題中存在著相互扯皮、政策落實不到位的狀況，有些地方的基層政府在招商引資時隨意許諾，想方法先“辦”進來，項目落地之后又習慣性的吃拿卡要，一些官員把錢財揣進自己腰包，力圖實現(xiàn)自己私利的最大化而全然不顧公共利益的損失，進而出現(xiàn)“關門打狗”和“投資不過山海關”等等棘手問題 [3]。同時，政策兌現(xiàn)難，補貼資金遲遲不能到位，補貼到位率低的現(xiàn)狀也影響著企業(yè)現(xiàn)金流。，兌現(xiàn)招商引資時“新官不理舊賬”履行、承諾的合法優(yōu)惠條件不及時，的服務理“柔性服務”念有差距，政策夠用不管用、政策優(yōu)惠難享用現(xiàn)象嚴重，部門之間存在著，宣傳和推廣“信息孤島”“網(wǎng)辦”力度仍然有所欠缺，交易平臺與行政監(jiān)督部門仍存在信息壁壘，信息庫之間互認共享仍然不足。一些穩(wěn)崗補貼、優(yōu)惠政策、創(chuàng)業(yè)擔保貸款等涉企政策知曉度不高，產(chǎn)業(yè)政策的入戶率還需進一步提高，難以給企業(yè)吃上一顆“定心丸” [4]。

（三）部門統(tǒng)籌力度不強，基層力量較為薄弱

如前所述，營商環(huán)境建設工作中會涉及市場環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等諸多個方面。2018年著手開始的政府機構改革中，基層政權尤其是一些縣（區(qū)）級政府雖然也都成立了營商環(huán)境局，但作為一個職能部門，要全面統(tǒng)籌營商環(huán)境建設，抓手不夠、力度不強、人員不足等問題近幾年逐漸顯露出來。概括地說，這些層級的營商環(huán)境局或具有相關職能的部門僅能在狹義的業(yè)務范圍內(nèi)來開展此項工作，相關的領導和工作人員大多是從其他部門抽調(diào)而來，業(yè)務不夠熟練，專業(yè)知識不夠精準，缺乏對整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境的統(tǒng)籌，這些都勢必會影響該地區(qū)營商環(huán)境建設工作的開展與推進。而在政務服務工作上，基層的營商環(huán)境局由于沒有審批權限，具體工作中也僅僅是在扮演著“協(xié)調(diào)員”和“統(tǒng)計員”的角色，無法真正完全融入此項工作中。另外，當前營商環(huán)境建設條例等相關政策要求“一窗受理、集成服務”，使得窗口服務工作人員必須從“單科受理”變?yōu)椤叭剖芾怼?。而當前基層政府行政服務中心的從業(yè)人員多數(shù)為聘用制人員，這些人員中業(yè)務能力不足、服務意識不強的問題尤為突出。營商環(huán)境建設中一些深層次、亟待破解的問題沉淀在基層，優(yōu)化營商環(huán)境“領唱”作用有待進一步發(fā)揮，謀創(chuàng)新的力度遠遠不夠。

（四）人才集聚作用發(fā)揮欠缺，思想解放不夠到位

促進營商環(huán)境建設、改進工作人才作用發(fā)揮不到位，很大的一個重要原因就在于各方面、各專業(yè)的人才在基層政府及其相關部門中無法實現(xiàn)聚集，不能做到互相配合，形成的合力無法發(fā)揮到最大。當前，許多基層政府立足于本區(qū)域的發(fā)展實際，有針對性地開展實施了一些人才引進的相關舉措，通過發(fā)放安家費、高額生活補貼、住房補貼等優(yōu)惠政策條件吸引一些國內(nèi)重點高校的畢業(yè)生到當?shù)毓ぷ鳎度氘數(shù)亟?jīng)濟社會建設發(fā)展中。當然，這些政策的出臺，對各地在吸引人才方面起到了一定的積極作用。但是一個突出的問題依然存在，那就是如何處理好“引得進”這個起點、這個保障、這個“留得住”“用得好”目的三者之間的微妙關系。囿于基層政府中長期存在的一些“官本位”的現(xiàn)實，一些基層政府在引進人才后沒有大力發(fā)揮人才的優(yōu)勢，依然奉行善用關系戶的本位思想進行人才管理，致使一些人才在基層政府中不能充分發(fā)揮所學，人才政策舉措的根本目的沒有最終實現(xiàn)。當然，基層政府營商環(huán)境建設工作提升空間的不足也同樣地表現(xiàn)在工作人員在提升營商環(huán)境建設工作中解放思想不到位，工作中因循守舊，膽子不大、步子不快?；鶎诱块T實質(zhì)授權不到位、工作協(xié)同性差，沒有把“最多跑一次”改革作

三、基層人大在解決營商環(huán)境建設中的作用發(fā)揮

按照中央部署，全國各省市地區(qū)相繼出臺了一些優(yōu)化營商環(huán)境的政策辦法，這些政策出臺之后，全國各地的營商環(huán)境相較之前得到很大改善。而作為基層法律監(jiān)督部門，基層人大及其常委會在今后的工作中勢必要針對此項工作，在強化法律監(jiān)督職能、發(fā)揮代表作用上下大功夫，使營商環(huán)境得到更大的優(yōu)化。

（一）對標先進做法，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境

“他山之石可以攻玉”這句諺語同樣適用于營商環(huán)境建設工作?；鶎尤舜笤诮鉀Q營商環(huán)境建設的具體工作中，尤其要注重人大機關自身作用的發(fā)揮，要善于學習借鑒先進地區(qū)在監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)優(yōu)化營商環(huán)境方面的先進工作經(jīng)驗，尤其是一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如江蘇、浙江、福建、廣東等地基層人大在監(jiān)督營商環(huán)境建設改善方面的成功經(jīng)驗，嚴格按照對標先進城區(qū)、對標一流標準、對標先進經(jīng)驗工作做法，探索構建“互連相容共促”等工作機制。當然，學習先進不等于照搬照抄，要善于活學活用，因地制宜，結合自身實際，把走訪調(diào)研學習過程中學到的相關經(jīng)驗和做法，用于解決本區(qū)域內(nèi)在營商環(huán)境建設過程中的問題。適時放權簡政，監(jiān)督轄區(qū)政府及其行政服務中心整合企業(yè)開辦所需的工商登記、銀行開戶申領發(fā)票等諸多事項的工作流程，多渠道減少企業(yè)業(yè)戶“跑腿”次數(shù)，降低企業(yè)和群眾辦證審批成本。同時，在轄區(qū)內(nèi)擇優(yōu)推薦選樹一批誠實守信發(fā)展態(tài)勢良好的企業(yè)作為典型代表，大力營造“知信、用信、守信”的良好經(jīng)濟發(fā)展氛圍，為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展提供有力的信用保障。