豆書龍 張明皓

摘 要：土地托管作為擁有萬億元市場(chǎng)規(guī)模潛力的重要產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為工商資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要領(lǐng)域。越來越多的地方政府開始將工商企業(yè)列為主要的政策支持對(duì)象，但在實(shí)踐中，工商企業(yè)土地托管卻遭遇困境。以山東省平安縣豐收公社為研究案例，運(yùn)用“科層理性-關(guān)系理性”理論框架分析工商企業(yè)土地托管遭遇困境的深層次原因。研究發(fā)現(xiàn)：政策支持形式化和部門之間的職能沖突是導(dǎo)致豐收公社土地托管遭遇困境的直接原因;歷史因素累積使地方政府形成了規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展慣性，這是導(dǎo)致工商企業(yè)土地托管遭遇困境的歷史原因;相關(guān)主體的關(guān)系并未協(xié)調(diào)，更多地依據(jù)個(gè)人利益最大化的邏輯參與土地托管實(shí)踐，這是導(dǎo)致豐收公社土地托管遭遇困境的主要原因。因此，為了推動(dòng)土地托管政策的有效執(zhí)行，應(yīng)大力宣講土地托管的重大意義、加強(qiáng)基層涉農(nóng)部門協(xié)調(diào)、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給、理順政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系等。

關(guān)鍵詞：工商企業(yè);土地托管;基層治理;實(shí)踐邏輯

中圖分類號(hào)：F301.2?? ???????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2022）02-0054-09

收稿日期：2021-06-20? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.07

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（20YJEZH001）;陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2021B015）;西北農(nóng)林科技大學(xué)博士科研啟動(dòng)項(xiàng)目（Z1090220299）

作者簡(jiǎn)介：豆書龍，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)橥恋赝泄芘c基層治理。

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化建設(shè)中的突出短板，事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)成效和鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)現(xiàn)。近年來，中國政府將土地流轉(zhuǎn)視為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要路徑。伴隨著土地流轉(zhuǎn)增速趨緩，以土地托管為表征的服務(wù)規(guī)模化成為推動(dòng)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的另一條路徑[1]。土地托管一般是指部分不愿種地或無能力耕種者把土地托給合作組織或種植大戶，并由其代為耕種管理。與土地流轉(zhuǎn)不同，土地托管作為一種農(nóng)地經(jīng)營權(quán)共享的生產(chǎn)方式[2]，能夠兼顧土地的商品屬性和生活保障屬性[3]，能夠?qū)崿F(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的互利共生[4]。在托管政策的引導(dǎo)下，各類主體競(jìng)相進(jìn)入托管領(lǐng)域，土地托管迅猛發(fā)展，截至2021年底，中國托管服務(wù)面積超過16.7億畝次，帶動(dòng)小農(nóng)戶超過7 800萬戶[5]。工商企業(yè)由于具有雄厚的資金基礎(chǔ)、專業(yè)的人才支持和優(yōu)秀的企業(yè)家才能，具備進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈縱向整合、由“農(nóng)資生產(chǎn)商”向“托管服務(wù)商”轉(zhuǎn)型的天然優(yōu)勢(shì)。工商企業(yè)土地托管實(shí)踐關(guān)系到中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。土地托管作為擁有萬億元市場(chǎng)規(guī)模潛力的重要產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)[6]，已經(jīng)成為工商企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體[7]。但在實(shí)踐中工商企業(yè)土地托管遭遇到諸多困境，托管面積不斷減少，越來越依賴于非生產(chǎn)性分配[8]。工商企業(yè)土地托管為什么會(huì)遭遇困境？應(yīng)該如何克服？這構(gòu)成了本研究需要回答的重要問題。

梳理學(xué)術(shù)界關(guān)于土地托管遭遇困境的研究，發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究主要側(cè)重于土地托管相關(guān)主體的維度。具體歸納為三點(diǎn)：一是交易成本過高論，即將土地托管視為一種純粹的市場(chǎng)經(jīng)營行為。農(nóng)地的碎片化分布、農(nóng)戶的異質(zhì)性需求以及參與主體的多樣性等都決定了土地托管本身蘊(yùn)含著高昂的交易成本[9]。二是村莊社會(huì)脫嵌論，即將土地托管視為嵌入農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中的經(jīng)營行為。村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、村“兩委”權(quán)威降低以及組織和動(dòng)員能力有限等原因使得村集體難以主動(dòng)參與到土地托管服務(wù)中，土地托管與村莊社會(huì)主體的嵌入性不足是導(dǎo)致土地托管遭遇困境的原因[10]。三是政府支持力度不夠論，即將土地托管視為一種單純的公共政策執(zhí)行行為。該觀點(diǎn)認(rèn)為土地托管尚未引起地方政府足夠重視、縣直部門存在職能重疊而不愿意真正支持土地托管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因存在流轉(zhuǎn)依賴慣習(xí)而不愿意支持土地托管等原因?qū)е铝送恋赝泄茉庥隼Ь砙11]。

綜上所述，相關(guān)研究雖取得一定進(jìn)展，但在解釋工商企業(yè)土地托管困境方面依然不夠完備?！敖灰壮杀具^高論”僅僅關(guān)注到土地托管所具有的內(nèi)在交易成本，卻在某種程度上忽視土地托管所蘊(yùn)含的多重邏輯;“村莊社會(huì)脫嵌論”在關(guān)注到村社因素的同時(shí)，卻在一定程度上忽略了地方政府所發(fā)揮的積極效能;“政府支持力度不夠論”充分關(guān)注到政府職能部門的重要作用，但這一解釋并不完全符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)來看，工商企業(yè)開展土地托管獲得了地方政府越來越多的政策扶持?？傊?，現(xiàn)有研究關(guān)注到“是誰導(dǎo)致了土地托管困境”，但沒有深入分析“主體之間依據(jù)什么，如何導(dǎo)致的”，研究范式亟待從治理主體向治理規(guī)則開拓，因此，本文主要從基層治理規(guī)則視角探究其原因。

二、分析框架

土地托管困境研究的主體視角范式難以全面、動(dòng)態(tài)地揭示土地托管遭遇困境的深層次原因，因此，本文主要從正式的制度規(guī)則和特殊的社會(huì)關(guān)系角度構(gòu)建“科層理性-關(guān)系理性”分析框架（見圖1）。

（一）科層理性

任何人的行為都不是隨心所欲的，都有其內(nèi)在的理由和依據(jù)。所謂“理性”是指支配人們行為的觀念和思想，即人的行為理據(jù)[12]?！盎鶎又卫砝硇浴庇纱丝山缍橄嚓P(guān)治理主體執(zhí)行公共政策的理據(jù)。政策執(zhí)行的基層治理理性研究需要將各相關(guān)主體放置在當(dāng)前的管理體制下，公共政策必須依賴科層制運(yùn)作才能更好地落地和推廣，因此，經(jīng)典的科層制理論為科層理性的建構(gòu)奠定了直接理論基礎(chǔ)。本文將韋伯對(duì)科層制預(yù)設(shè)的理性規(guī)則定義為科層理性，具體包括專業(yè)分工、規(guī)章制度、等級(jí)權(quán)威和非人格化四個(gè)維度[13]，代表組織管理體制的剛性規(guī)則。科層理性規(guī)定了基層政府所必須遵循的正式制度和相關(guān)規(guī)定，主要適用于分析政府內(nèi)部不同層級(jí)部門的治理邏輯。

（二）關(guān)系理性

從治理理性角度看，科層理性只代表組織管理體制的剛性規(guī)則，還需從非正式的特殊社會(huì)關(guān)系的角度去理解相關(guān)主體的實(shí)踐行動(dòng)[14]。特殊關(guān)系已經(jīng)廣泛滲透至政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的正式科層體系中，并發(fā)揮著巨大的作用[15-16]。這是因?yàn)檎邎?zhí)行已經(jīng)深深嵌入中國特色的“關(guān)系本位”文化和關(guān)系社會(huì)中。政策執(zhí)行的基層實(shí)踐嵌入關(guān)系社會(huì)中，彰顯關(guān)系理性的特征?！瓣P(guān)系權(quán)”理論強(qiáng)調(diào)“關(guān)系即權(quán)力”和“權(quán)力在關(guān)系中”[17]，“關(guān)系權(quán)”理論為關(guān)系理性的建構(gòu)奠定了直接理論基礎(chǔ)。

本文將社會(huì)關(guān)系等非正式規(guī)則作用于基層治理而形成的治理邏輯統(tǒng)稱為關(guān)系理性。在韋伯的“價(jià)值理性-工具理性”分析框架的基礎(chǔ)上，關(guān)系理性具體可以劃分為價(jià)值型關(guān)系理性和工具型關(guān)系理性兩大類型。價(jià)值型關(guān)系理性本質(zhì)上是以創(chuàng)造最優(yōu)共在關(guān)系為目的的行為理據(jù)[18]，其類型具體可從以下兩個(gè)角度進(jìn)行劃分。從歷史上看，“慣習(xí)依賴”是指來自已被接受的傳統(tǒng)，并被現(xiàn)存關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所默認(rèn)的行為理據(jù)[19];從現(xiàn)實(shí)來看，依據(jù)共在關(guān)系優(yōu)化的面向，價(jià)值型關(guān)系理性具體可以劃分為“面向上的”“面向同級(jí)部門的”和“面向下的”三種類型，其內(nèi)涵可以分別表述為：科層體系內(nèi)層級(jí)較低者建構(gòu)與層級(jí)較高者私人關(guān)聯(lián)的行為依據(jù)、科層體系內(nèi)層級(jí)相同者協(xié)調(diào)好與同級(jí)別者私人關(guān)聯(lián)的行為依據(jù)和科層體系內(nèi)層級(jí)較高者維護(hù)好與層級(jí)較低者之間私人關(guān)聯(lián)的行為依據(jù)。工具型關(guān)系理性是以特定的功利目標(biāo)為基本導(dǎo)向，旨在追求個(gè)人利益最大化的行為理據(jù)?；鶎诱淖岳泽w現(xiàn)出工具型關(guān)系理性有主動(dòng)選擇的特征，例如規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、完成任務(wù)、追求政績(jī)、尋求庇護(hù)和推卸責(zé)任。土地托管政策的落地必須進(jìn)入中國獨(dú)特的“關(guān)系社會(huì)”場(chǎng)域，關(guān)系理性強(qiáng)調(diào)了社會(huì)關(guān)系等非正式規(guī)則對(duì)基層治理主體行為的影響，體現(xiàn)在政策執(zhí)行中不同基層治理主體所遵循的諸多不同于科層規(guī)章制度的行為理據(jù)，適用于不同相關(guān)部門的治理邏輯分析。

（三）科層理性與關(guān)系理性的有機(jī)互動(dòng)及其契合性分析

科層理性與關(guān)系理性并非相互獨(dú)立的兩個(gè)變量，而是存在有機(jī)互動(dòng)的關(guān)聯(lián)性。從互動(dòng)的角度看，科層理性規(guī)制了關(guān)系理性的行動(dòng)和范疇，關(guān)系理性也在不斷消解科層理性的束縛。在科層理性規(guī)約下，土地托管相關(guān)主體要服從等級(jí)權(quán)威，在科層理性規(guī)定的政策范圍內(nèi)開展實(shí)踐。為了推動(dòng)土地托管政策的執(zhí)行，托管服務(wù)主體需要優(yōu)化與其他部門之間的共在關(guān)系，建立與縣級(jí)政府、縣直部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主體負(fù)責(zé)人的私人關(guān)系，動(dòng)員各方主體支持托管服務(wù)主體開展土地托管的積極性。而在具體的實(shí)踐中，相關(guān)治理主體基于各自利益最大化的目的，依據(jù)工具型關(guān)系理性采取各種行為。土地托管政策實(shí)踐中演繹著生動(dòng)復(fù)雜的科層理性與關(guān)系理性互動(dòng)關(guān)系。因此，“科層理性-關(guān)系理性”分析框架可以更為深入地揭示工商企業(yè)土地托管遭遇困境的治理邏輯。

三、工商企業(yè)土地托管中的基層理性

（一）案例概況

平安縣按學(xué)術(shù)研究慣例，本文涉及到的地名、公司名稱以及人名均作了匿名化處理。是山東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)單位，縣級(jí)政府支持豐收農(nóng)資公司轉(zhuǎn)型成為“托管服務(wù)商”，并將打造“豐收公社”作為重點(diǎn)任務(wù)。平安縣政府發(fā)布了一系列專門支持豐收公社的政策文件，政策目標(biāo)為“力爭(zhēng)把豐收公社培育發(fā)展成為全國新經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)企業(yè)、托管服務(wù)領(lǐng)域最大的獨(dú)角獸企業(yè)”。示范縣建設(shè)期間，平安縣形成了以支持豐收公社發(fā)展為核心的綜合性政策。平安縣豐收公社盡管獲得政府的大力支持，但托管能力并沒有得到有效提升，豐收公社直接開展土地托管的面積也非常少。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)資料顯示，截止到2020年，平安縣豐收公社土地托管面積達(dá)到23萬畝，但實(shí)質(zhì)上土地托管面積僅為5萬畝。本文之所以選擇山東省平安縣為研究個(gè)案，主要有兩個(gè)方面的原因：一是豐收公社被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部評(píng)選為全國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)典型案例，豐收公社開展土地托管非常具有典型性，該服務(wù)主體形成時(shí)間較長，涉及利益主體多元，其豐富的關(guān)系、事件和發(fā)展歷程有利于深入考察其中的實(shí)踐邏輯和運(yùn)行機(jī)制;二是筆者以政策咨詢者身份參與平安縣土地托管政策的制定，非常熟悉土地托管相關(guān)主體的基層運(yùn)作過程，為開展研究提供了非常便利的條件。

（二）工商企業(yè)土地托管中的科層理性

1.相關(guān)政策的貫徹落實(shí)。黨的十九大以來，土地托管作為實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相銜接的主推模式在歷年的中央一號(hào)文件中不斷予以強(qiáng)調(diào)。時(shí)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司一級(jí)巡視員冀名峰直接指出“我們鼓勵(lì)工商資本長時(shí)期、大規(guī)模地投資土地托管服務(wù)”[20]。2021年4月22日發(fā)布的《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》明確要求“支持社會(huì)資本發(fā)展生產(chǎn)托管服務(wù)”[21]。2021年7月7日發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)“把專業(yè)服務(wù)公司作為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的骨干力量，不斷增強(qiáng)服務(wù)能力”[22]。平安縣政府積極貫徹土地托管政策要求和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的講話精神，開始創(chuàng)建豐收公社土地托管模式，這是由科層理性中的“等級(jí)權(quán)威”特征所決定的。

2.托管政策的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。豐收公社土地托管政策不是針對(duì)托管主體或托管面積的財(cái)政補(bǔ)助，而是著眼于以支持豐收公社發(fā)展為核心的綜合性政策。豐收公社土地托管的開展需要政府出臺(tái)的政策文件作為行為依據(jù)，這是由科層理性中的“規(guī)章制度”特性所決定的。具體而言，豐收公社土地托管政策具體包括以總部和示范園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村服務(wù)站建設(shè)、整村托管、托管收益貸為主要內(nèi)容的豐收公社托管能力提升政策和豐收公社直接托管政策兩大部分。

3.體制機(jī)制的協(xié)同打造。土地托管政策作為一項(xiàng)復(fù)雜的體系化政策，不僅需要依賴縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的支持，更需要相關(guān)涉農(nóng)部門的協(xié)作配合。因此，政府亟需構(gòu)建為農(nóng)服務(wù)的協(xié)同機(jī)制，助推土地托管的開展。在遵循上級(jí)政策的基礎(chǔ)上，平安縣政府形成了“政府引導(dǎo)、各涉農(nóng)部門密切配合、鄉(xiāng)村兩級(jí)組織協(xié)助”的工作推進(jìn)機(jī)制，這是由科層理性中的“專業(yè)分工”特征所決定的。各部門無論存在著何種利益和矛盾，均應(yīng)該按照政策要求支持豐收公社發(fā)展，這是由科層理性中的“非人格化”特征所決定的。

（三）工商企業(yè)土地托管中的關(guān)系理性

1.工商企業(yè)土地托管中的價(jià)值型關(guān)系理性。一是土地托管相關(guān)主體的慣習(xí)依賴。在豐收公社土地托管實(shí)踐過程中，相關(guān)托管主體遵循著“慣習(xí)依賴”的價(jià)值型關(guān)系理性。（1）縣級(jí)政府存在“不想支持土地托管”的慣習(xí)依賴。受多年土地流轉(zhuǎn)政策的影響，縣級(jí)政府比較傾向于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，而對(duì)于推廣土地托管模式的重要性認(rèn)識(shí)不足。（2）縣直部門存在“不想指導(dǎo)土地托管發(fā)展”的慣習(xí)依賴。除了前文提及的“受土地流轉(zhuǎn)政策影響”外，還與縣直部門對(duì)“政府如何指導(dǎo)土地托管”的認(rèn)知有關(guān)。例如，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員認(rèn)為“土地托管是一種純粹市場(chǎng)行為，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)即可，無須政府介入”。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“不想支持豐收公社開展土地托管”的慣習(xí)依賴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部仍然固守著“規(guī)模越大越好”的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展思維，對(duì)于土地托管政策設(shè)計(jì)并不認(rèn)可，并且認(rèn)為其不符合農(nóng)村實(shí)際。正如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說“農(nóng)業(yè)的未來還是要依靠大戶，通過土地托管服務(wù)和帶動(dòng)小農(nóng)戶是沒有意義的”。（4）村“兩委”存在“對(duì)土地托管服務(wù)不愿意接受”的慣習(xí)依賴。村“兩委”對(duì)土地托管服務(wù)的認(rèn)知程度有限，將“土地托管等同于土地流轉(zhuǎn)”。他們認(rèn)為豐收公社托管土地，就是“流轉(zhuǎn)土地”，就會(huì)“搶了老百姓的飯碗”。二是土地托管中的相關(guān)主體與縣級(jí)政府關(guān)系。豐收農(nóng)資公司憑借著國內(nèi)最大的化肥生產(chǎn)企業(yè)與平安縣納稅第一大戶的身份，其打造豐收公社轉(zhuǎn)型成為“托管服務(wù)商”的思路得到政府的大力支持，成為新任縣委書記重點(diǎn)打造的項(xiàng)目。（1）縣農(nóng)機(jī)局。雖然縣農(nóng)機(jī)局局長并不愿意支持豐收公社，但其沒有表現(xiàn)出明顯的反對(duì)，而是采取默許豐收公社對(duì)發(fā)展較好的農(nóng)機(jī)合作社進(jìn)行掛牌、不積極支持農(nóng)機(jī)合作社為牽頭單位成立職業(yè)農(nóng)民協(xié)會(huì)與豐收公社進(jìn)行抗衡以及沒有揭露豐收公社存在套取財(cái)政補(bǔ)貼資金問題等措施。（2）縣供銷社?？h政府先后兩次制定扶持豐收公社開展土地托管的政策文件。文件要求“供銷社要支持豐收公社整合利用好供銷社為農(nóng)服務(wù)中心，開展土地托管服務(wù)”，從而在政策上“剝奪”了供銷社開展土地托管的權(quán)限。當(dāng)文件草稿向各部門廣泛征求意見時(shí)，縣供銷社主任并沒有提出任何異議。正如供銷社主任所說，“當(dāng)時(shí)出臺(tái)的文件都是縣領(lǐng)導(dǎo)拿的意見，政策明明就是支持豐收公社的，我不應(yīng)該提出什么建議，這樣得罪領(lǐng)導(dǎo)不好”。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了“不介入、不干預(yù)”的態(tài)度，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)豐收公社進(jìn)入沒有表示明確的反對(duì)，也沒有積極支持，而是采取“聽之任之”的態(tài)度。正如大多數(shù)鎮(zhèn)長所說，“我們看在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的面子上，不阻止豐收公社發(fā)展，就已經(jīng)是最大的支持了”。三是土地托管中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與其他縣直部門關(guān)系。平安縣豐收公社作為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長親手操辦起來的組織，得到了縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的大力支持。豐收公社的發(fā)展需要縣農(nóng)機(jī)局和縣供銷社等涉農(nóng)部門的支持。（1）縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長為了讓縣農(nóng)機(jī)局全力支持豐收公社的發(fā)展，具體采取兩種方式：一是采取“私人關(guān)系公務(wù)化”的“軟治理”方式，即通過宴請(qǐng)縣農(nóng)機(jī)局局長和平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人等方式協(xié)調(diào)關(guān)系;二是采取“有限度奪權(quán)”的“硬治理”方式，即利用項(xiàng)目整合的契機(jī)，將原屬于農(nóng)機(jī)局的農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等項(xiàng)目資金統(tǒng)籌起來，支持豐收公社開展土地托管，同時(shí)將對(duì)農(nóng)機(jī)局局長意見很大但卻與豐收公社老總關(guān)系較好的張某提拔為新組建的農(nóng)機(jī)化科長，方便對(duì)豐收公社的“全力支持”。（2）縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長為了讓縣供銷社全力支持豐收公社的發(fā)展，通過宴請(qǐng)縣供銷社主任和平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人等方式，積極建構(gòu)與縣供銷社主任的個(gè)人關(guān)系，但是這依然不能協(xié)調(diào)部門之間關(guān)系，供銷社難以真正支持豐收公社發(fā)展。四是土地托管中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與下級(jí)部門關(guān)系?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局為了調(diào)動(dòng)起相關(guān)主體支持豐收公社的積極性，基于面向下的價(jià)值型關(guān)系理性，積極構(gòu)建與下級(jí)部門的私人關(guān)系。在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有所顧忌不愿意積極支持豐收公社的背景下，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對(duì)配合豐收公社工作的極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予更多的項(xiàng)目支持。

2.工商企業(yè)土地托管中的工具型關(guān)系理性。一是土地托管中的相關(guān)主體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為。（1）縣農(nóng)機(jī)局。土地深松項(xiàng)目需要農(nóng)機(jī)來實(shí)施，而豐收公社本身并沒有很多機(jī)械，只能雇傭農(nóng)機(jī)合作社的機(jī)械。豐收公社憑借對(duì)項(xiàng)目份額的壟斷而獲取壟斷利益。因此，縣農(nóng)機(jī)局局長基于規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)的邏輯而將本該支持豐收公社的項(xiàng)目資金退回到財(cái)政局。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)豐收公社開展土地托管持審慎態(tài)度，不愿意積極支持的原因在于其規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部并不看好土地托管的發(fā)展，也不知道豐收公社的盈利點(diǎn)何在，因此他們非常擔(dān)心豐收公社跑路，政府參與會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。（3）村干部。村干部支持土地托管不僅可能得罪某些利益受損者、引發(fā)社會(huì)矛盾，而且極易被村內(nèi)反對(duì)派勢(shì)力利用，影響自身連任，因此，大多數(shù)村干部基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯，也不想以村集體的名義與豐收公社合作。二是土地托管中的相關(guān)主體庇護(hù)抵制行為。（1）縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和豐收公社已經(jīng)形成強(qiáng)烈的庇護(hù)關(guān)系。平安縣起初并沒有被列為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)示范縣，但由于豐收公社負(fù)責(zé)人的關(guān)系，平安縣才獲得了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)示范縣的名額。作為回報(bào)，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與豐收公社形成利益共同體，在政策制定、項(xiàng)目實(shí)施和宣傳方面形成一定的庇護(hù)關(guān)系，共同抵制其他主體開展土地托管。（2）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間形成庇護(hù)關(guān)系，共同抵制豐收公社。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之所以具有聯(lián)合的訴求，原因在于豐收公社壟斷了大部分的項(xiàng)目資源和采取“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”的不正當(dāng)方式“剝奪了”他們所經(jīng)營的土地。因此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)合起來成立了職業(yè)農(nóng)民協(xié)會(huì)，充分利用內(nèi)生資本優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)民群眾中故意夸大或者“造謠”豐收公社托管過程中出現(xiàn)的問題，比如說“豐收公社就是為了賣農(nóng)資，不會(huì)真正給老百姓服務(wù)”“豐收公社賣的是假化肥”或者“豐收公社托管的地都是草，產(chǎn)量很低”等，嚴(yán)重影響了豐收公社在農(nóng)民群眾中的信譽(yù)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之所以反對(duì)豐收公社的進(jìn)入，原因在于豐收公社為了快速增加土地托管面積，采取直接越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的方式，將每個(gè)村有資本、有威望的農(nóng)資經(jīng)銷商吸納為豐收公社的村級(jí)小社長。那些以私人名義與豐收公社合作的村莊，村集體非但不能增加集體經(jīng)濟(jì)收入，而且還面臨各種由于豐收公社闖入而引發(fā)的各類群體不滿以及村莊秩序裂解風(fēng)險(xiǎn)。正如很多鎮(zhèn)長所言，“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)豐收公社開展土地托管非常討厭”。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的默認(rèn)和指導(dǎo)下，很多村委會(huì)以“托管連片后溢出土地收益該歸村集體所有”或“托管農(nóng)戶的種糧補(bǔ)貼不歸豐收公社”等各種理由號(hào)召村民抵制豐收公社，或直接采取將豐收公社告上法院的方式抵制豐收公社。三是土地托管中的相關(guān)主體政績(jī)追求行為。（1）豐收公社發(fā)展可以滿足縣政府增加稅收的目標(biāo)。豐收公社可以滿足平安縣政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政績(jī)需求。作為國內(nèi)最大的民營化肥制造商與平安縣最大的納稅大戶，豐收農(nóng)資公司進(jìn)軍土地托管領(lǐng)域，有利于實(shí)現(xiàn)“農(nóng)資生產(chǎn)商”到“托管服務(wù)商”的轉(zhuǎn)型。對(duì)于縣級(jí)政府來說，豐收公社發(fā)展越好，營業(yè)收入越高，所繳納稅額就越高。（2）豐收公社可以實(shí)現(xiàn)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局打造土地托管服務(wù)示范縣的政績(jī)需求。豐收公社以解決“誰來種地”“如何種地”等政府痛點(diǎn)問題為著力點(diǎn)，致力于打造國內(nèi)最大的農(nóng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)。平安縣之所以評(píng)為山東省六家土地托管服務(wù)示范縣之一，主要源于豐收公社在開展土地托管方面的成績(jī)。（3）豐收公社可以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加村集體經(jīng)濟(jì)收入的目標(biāo)。2018年山東省組織部出臺(tái)了集體經(jīng)濟(jì)薄弱村村集體三年清零行動(dòng)，集體經(jīng)濟(jì)增收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點(diǎn)考核內(nèi)容。豐收公社土地托管可以成為增加村集體收入的重要途徑。例如，石門鎮(zhèn)政府積極創(chuàng)新“黨建+村集體+豐收公社”模式，將鎮(zhèn)域內(nèi)20個(gè)村莊與豐收公社對(duì)接。四是土地托管中的相關(guān)主體任務(wù)完成行為。豐收公社為了完成20萬畝的考核任務(wù)，采取了如下行動(dòng)：（1）豐收公社越過鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，直接與村干部個(gè)人合作。豐收公社利用豐收農(nóng)資公司較強(qiáng)的市場(chǎng)信譽(yù)和農(nóng)資銷售渠道，將每個(gè)村有資本、有威望的農(nóng)資經(jīng)銷商納入到豐收公社系統(tǒng)，成為豐收公社的村級(jí)小社長。從豐收公社發(fā)展的小社長的身份類別統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，90%以上的小社長均屬于村“兩委”干部。由此，豐收公社主要合作的對(duì)象實(shí)際上已轉(zhuǎn)變?yōu)榇甯刹總€(gè)人。（2）豐收公社通過提高土地托管價(jià)格，剝奪其他大戶經(jīng)營的土地，以達(dá)至壟斷土地托管市場(chǎng)之目的。平安縣當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)均價(jià)為每畝600元。豐收公社為了迅速增加土地托管面積，統(tǒng)一采取了每畝800元的保底價(jià)格向農(nóng)戶進(jìn)行宣傳。（3）豐收公社對(duì)農(nóng)機(jī)合作社采用掛牌方式進(jìn)行“臨時(shí)性收編”或泛化“土地托管”定義的方式虛報(bào)土地托管面積。五是土地托管中的相關(guān)主體責(zé)任推卸行為。（1）縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與農(nóng)機(jī)局的關(guān)系?？h政府領(lǐng)導(dǎo)處于保留崗位，利于安排人事的需要，在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，并未將縣農(nóng)機(jī)局整體合并到縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，而是仍然保留縣農(nóng)機(jī)局這一獨(dú)立正科級(jí)事業(yè)單位。但是為了業(yè)務(wù)處理的方便，縣政府又讓縣農(nóng)機(jī)局局長兼任縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局副局長及黨委委員，從而使得機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出“半吊子改革”的狀況。因此，縣農(nóng)機(jī)局局長與縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長極易產(chǎn)生各自扯皮問題。（2）縣農(nóng)經(jīng)中心與農(nóng)技中心的關(guān)系。在起草政策文件時(shí)，縣農(nóng)經(jīng)中心主任處于推卸責(zé)任的邏輯，明確將“各鎮(zhèn)域內(nèi)土地托管規(guī)范化建設(shè)工作交由各鎮(zhèn)農(nóng)技站、經(jīng)管站負(fù)責(zé)”。由此，農(nóng)經(jīng)部門實(shí)現(xiàn)了托管指導(dǎo)責(zé)任的轉(zhuǎn)移，農(nóng)技部門產(chǎn)生很大不足，并未履行相關(guān)職責(zé)。（3）縣鎮(zhèn)政府關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)協(xié)助豐收公社，推動(dòng)土地托管政策實(shí)踐。然而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻不愿意履行該項(xiàng)責(zé)任，甚至都不愿意與平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人溝通協(xié)調(diào)土地托管事宜。正如平安縣豐收公社負(fù)責(zé)人所說，“我拿著紅頭文件去找鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都說忙，不愿意見我”。當(dāng)豐收公社負(fù)責(zé)人找到分管農(nóng)業(yè)副縣長協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與豐收公社關(guān)系時(shí)，副縣長拒絕協(xié)調(diào)。

四、工商企業(yè)土地托管困境的成因

實(shí)踐表明，科層理性與關(guān)系理性的互動(dòng)才是導(dǎo)致工商企業(yè)土地托管遭遇困境的主要原因。

（一）工商企業(yè)土地托管遭遇困境的直接原因

科層理性規(guī)限關(guān)系理性是導(dǎo)致工商企業(yè)土地托管遭遇困境的直接原因。具體分析如下：

1.主體行動(dòng)邊界被限定。平安縣政府積極貫徹土地托管政策要求和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的講話精神，創(chuàng)建了以豐收公社為代表的工商企業(yè)土地托管模式，這是由科層理性中的“等級(jí)權(quán)威”特征所決定的。豐收公社土地托管的開展需要政府出臺(tái)的政策文件作為行為依據(jù)，這是由科層理性中的“規(guī)章制度”特性所決定的。因此，無論是價(jià)值型關(guān)系理性抑或是工具型關(guān)系理性均被限定在總部園區(qū)建設(shè)政策、鎮(zhèn)村服務(wù)站建設(shè)政策、整村托管政策和托管收益貸政策為重點(diǎn)的豐收公社托管能力提升政策和豐收公社直接開展土地托管的政策范圍內(nèi)。

2.政策支持形式化。各部門無論存在著何種利益和矛盾，均應(yīng)該按照政策要求支持豐收公社發(fā)展，這是由科層理性中的“非人格化”特征所決定的。盡管各部門均與平安縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合下發(fā)了支持豐收公社開展土地托管的文件，卻只是保持了形式上的政策合理性，各部門不會(huì)真正支持豐收公社。

3.相關(guān)部門的職能沖突。圍繞著土地托管發(fā)展，部門之間存在著職能沖突?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，縣農(nóng)機(jī)局近年來重視創(chuàng)新“全程機(jī)械化+綜合農(nóng)事服務(wù)中心”發(fā)展模式，而縣供銷社提倡開展土地托管服務(wù)。三者名稱上雖有所不同，但是本質(zhì)上具有很強(qiáng)的相似性。因此，豐收公社開展托管的土地面積越多，就越顯示縣農(nóng)機(jī)局和縣供銷社的“無能”。因此，盡管縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局采取各種措施協(xié)調(diào)與縣農(nóng)機(jī)局和縣供銷社的關(guān)系，都難以達(dá)到預(yù)期結(jié)果。

（二）工商企業(yè)土地托管遭遇困境的主要原因

關(guān)系理性消解科層理性是導(dǎo)致工商企業(yè)土地托管遭遇困境的主要原因。一是工商企業(yè)土地托管遭遇困境的歷史因素。改革開放以來，政府一直將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)視為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑，地方政府通過“去小農(nóng)化”的方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，從而形成了規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展慣性，對(duì)于土地托管政策實(shí)施的重大意義未能完全領(lǐng)會(huì)。二是工商企業(yè)土地托管遭遇困境的前提條件?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局基于“面向同級(jí)部門”“面向下”等價(jià)值型關(guān)系理性，積極采取各種措施處理與各方主體的關(guān)系，但依然無法協(xié)調(diào)好相關(guān)主體的關(guān)系。協(xié)調(diào)無果后，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和豐收公社在文件制定過程中形成庇護(hù)關(guān)系，要求各相關(guān)主體予以配合。相關(guān)部門非但沒有積極配合豐收公社工作，反而對(duì)豐收公社的行為更為厭惡，他們認(rèn)為“這是拿著上級(jí)紅頭文件來壓我們”。三是工商企業(yè)土地托管遭遇困境的主要原因。由于縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與相關(guān)主體的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，相關(guān)主體支持豐收公社開展土地托管的積極性難以激發(fā)，相關(guān)主體基于個(gè)人利益最大化的目的，遵循“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”“完成任務(wù)”“尋求庇護(hù)”和“推卸責(zé)任”的邏輯參與豐收公社土地托管實(shí)踐，這是導(dǎo)致豐收公社土地托管遭遇困境的主要原因。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.總部和示范園區(qū)建設(shè)進(jìn)展緩慢。（1）公社總部建設(shè)遭遇困境。平安縣豐收公社總部建設(shè)涉及到東郭鎮(zhèn)一個(gè)村莊的征地問題，由于存在兩家“釘子戶”對(duì)于拆遷補(bǔ)償價(jià)格不滿意，經(jīng)常越級(jí)上訪。東郭鎮(zhèn)政府基于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯也不能強(qiáng)制要求“釘子戶”進(jìn)行搬遷，因此遲遲不能完成拆遷任務(wù)。（2）示范園區(qū)建設(shè)遭遇困境。800畝園區(qū)作物試驗(yàn)示范區(qū)涉及到崗西鎮(zhèn)一個(gè)村莊，由于該村村民與豐收公社就土地租金采取流轉(zhuǎn)還是托管方式支付產(chǎn)生分歧。在豐收公社看來，它是堅(jiān)持“土地托管”的代表，必須堅(jiān)守一年一付的原則。而村民更傾向于土地流轉(zhuǎn)，要求租金一次性支付。兩者產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾。鎮(zhèn)政府基于規(guī)避上訪風(fēng)險(xiǎn)的邏輯而將豐收公社提前打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶的租金退還給豐收公社。

2.鎮(zhèn)村服務(wù)站建設(shè)難以開展。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)站遭遇困境。一方面體現(xiàn)在指導(dǎo)人員方面。按照文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站和農(nóng)經(jīng)站人員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站和農(nóng)經(jīng)站基于“規(guī)避責(zé)任”的邏輯都不愿意與豐收公社進(jìn)行協(xié)調(diào)共同建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站。另一方面體現(xiàn)在建設(shè)內(nèi)容方面。按照文件，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站修建一處不超過15畝的烘干晾曬場(chǎng)地，為豐收公社托管提供物質(zhì)基礎(chǔ)。然而在實(shí)踐中，由于沒有滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)需求，他們不愿意將有限的建設(shè)用地指標(biāo)給豐收公社使用。（2）村居為農(nóng)服務(wù)站遭遇困境。由于平安縣村居會(huì)計(jì)工資已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政統(tǒng)籌，縣農(nóng)經(jīng)中心擁有全縣500名會(huì)計(jì)的管理權(quán)限。因此，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局具備向下延伸到村里的能力。但當(dāng)文件起草時(shí)提出由每個(gè)村的村會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)村級(jí)為農(nóng)服務(wù)站建設(shè)，縣農(nóng)經(jīng)中心主任基于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯對(duì)此予以拒絕。

3.托管收益貸存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。土地托管的實(shí)踐需要農(nóng)戶和相關(guān)的服務(wù)主體具備很強(qiáng)的信任關(guān)系，需要農(nóng)戶提前向服務(wù)主體繳納托管服務(wù)費(fèi)。但是農(nóng)戶基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯并不愿意提前繳納服務(wù)費(fèi)。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，豐收公社采納了托管收益貸的方式，即服務(wù)費(fèi)的收取由村莊小社長以個(gè)人資金為擔(dān)保，以農(nóng)戶農(nóng)地收益為抵押，向銀行貸款，所得貸款用以支付服務(wù)費(fèi)。但在托管收益貸款中需要農(nóng)戶的身份證為憑據(jù)，豐收公社基于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯，并沒有向農(nóng)戶告知貸款的事議，因此，侵犯了農(nóng)戶的知情權(quán)，也加劇了村級(jí)社長的風(fēng)險(xiǎn)壓力。正如村級(jí)社長所普遍反映的，“我們透支了信譽(yù)，承擔(dān)了老百姓的信任。一旦老百姓知道這件事情，我們的壓力很大”。

4.整村托管可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。以2018年集體經(jīng)濟(jì)薄弱村三年攻堅(jiān)行動(dòng)為分界點(diǎn)，整村托管政策可以劃分為兩個(gè)時(shí)期：（1）三年攻堅(jiān)行動(dòng)之前。大多數(shù)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織基于推卸責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮并沒有積極協(xié)助豐收公社開展土地托管，而是采取聽之任之的態(tài)度。所以豐收公社基于完成任務(wù)的邏輯下，采取“豐收公社+私人小社長”的市場(chǎng)模式，整村托管面臨失敗。（2）三年攻堅(jiān)行動(dòng)之后?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長希望由豐收公社與村集體合作，創(chuàng)新“黨建+村集體+豐收公社”發(fā)展模式。在追求政績(jī)的導(dǎo)向下，豐收公社進(jìn)行了“私人合作集體化改革”和“集體合作責(zé)任制改革”。前者要求實(shí)現(xiàn)土地由私人小社長向村集體轉(zhuǎn)移，然而由于私人小社長花費(fèi)了很大的成本才實(shí)現(xiàn)了土地集約化，在沒有得到利益補(bǔ)償?shù)那闆r下，就要求土地交給村集體，在他們看來“豐收公社此舉無疑于卸磨殺驢”！后者則對(duì)開展“黨建+村集體+豐收公社”創(chuàng)新模式的門石鎮(zhèn)，鼓勵(lì)村集體轉(zhuǎn)為豐收公社真正的合作伙伴，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共負(fù)盈虧。然而，村“兩委”負(fù)責(zé)人基于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，普遍反對(duì)改革。

5.豐收公社土地托管面積虛增。在政績(jī)邏輯的導(dǎo)向下，石門鎮(zhèn)政府選擇與豐收公社合作，積極創(chuàng)新“黨建+村集體+豐收公社”模式，共計(jì)托管2萬畝。但是這依然滿足不了縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局追求政績(jī)所需達(dá)到的土地托管面積。豐收公社基于完成任務(wù)的邏輯，通過泛化“土地托管”的定義虛報(bào)土地托管面積和給農(nóng)機(jī)合作社進(jìn)行“掛牌”的方式實(shí)現(xiàn)了土地托管面積的表面增加。

五、結(jié)論與建議

在“大國小農(nóng)”背景下，以土地托管為代表的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營成為帶動(dòng)小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主推模式。梳理關(guān)于土地托管遭遇困境的研究，學(xué)術(shù)界主要集中于托管主體研究范式，而缺乏對(duì)于治理規(guī)則視角的探究。因此，本文以基層治理理性為研究視角，以豐收公社為研究案例，通過建構(gòu)“科層理性-關(guān)系理性”框架分析工商企業(yè)土地托管遭遇困境的深層次原因。研究發(fā)現(xiàn)：相關(guān)主體行為邊界被限定、政策支持形式化、部門之間的職能沖突均是導(dǎo)致豐收公社土地托管遭遇困境的直接原因;多年的土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)踐使地方政府形成了規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展慣性，這是導(dǎo)致豐收公社土地托管遭遇困境的歷史原因;相關(guān)主體的關(guān)系并未協(xié)調(diào)，并未激發(fā)起各主體支持豐收公社開展土地托管的積極性，從而構(gòu)成了遭遇困境的前提條件;相關(guān)主體更多地依據(jù)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、推卸責(zé)任、完成任務(wù)和尋求庇護(hù)的邏輯參與豐收公社土地托管實(shí)踐，這是導(dǎo)致其遭遇困境的主要原因。

基于上述研究結(jié)論，本文可以得出如下政策啟示：（1）政府采取召開宣講會(huì)、組織動(dòng)員會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)等形式宣講土地托管的重大意義，持續(xù)開展土地托管宣傳標(biāo)語征集活動(dòng)，深入推進(jìn)“中國土地托管萬里行”活動(dòng)，提高基層政府的重視程度。（2）合理區(qū)分職能與職責(zé)，政府在將指導(dǎo)發(fā)展土地托管職能明確賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部之后，應(yīng)立足于供銷部門存續(xù)的現(xiàn)實(shí)，賦予其開展土地托管的職責(zé)，加強(qiáng)基層涉農(nóng)部門協(xié)調(diào)，形成支持土地托管的發(fā)展協(xié)力。（3）基層政府的角色應(yīng)該由“干預(yù)”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，平衡好土地托管與土地流轉(zhuǎn)政策、小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)系，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，降低土地托管實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。（4）建立“政府有為、市場(chǎng)有效和社會(huì)自主”的協(xié)同作業(yè)機(jī)制，平等支持供銷部門、工商企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等多元主體共同開展土地托管，形成良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，杜絕人為壘大戶現(xiàn)象的發(fā)生。（5）探索黨建引領(lǐng)土地托管服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制，有序引導(dǎo)工商資本有序進(jìn)入土地托管領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)基層黨建高質(zhì)量開展、土地托管的高質(zhì)量發(fā)展與工商資本的持續(xù)健康發(fā)展等多重目標(biāo)。

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Reasons for the Difficulties of Industrial and Commercial Enterprises’ Land Trusteeship and Its Governance

DOU Shulong1，ZHANG Minghao2

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100;2. School of Public Administration，Northwest University，Xi’an 710127，China）

Abstract：As land trusteeship is an important industry in China with trillions of market potential，more and more local governments have begun to list industrial and commercial enterprises as their main policy support objects，while the industrial and commercial enterprises have encountered difficulties in the practice of land trusteeship.This article uses Fengshou Commune in Ping’an County，Shandong Province as a research case，and analyzes the reasons using the theoretical framework of “bureaucratic rationality and relational rationality”.The study found that the formalization of policy support and the functional conflicts between departments are the direct causes of the difficulties encountered in the land trusteeship of Fengshou Commune.The accumulation of historical factors has caused the local government to develop the inertia of large-scale agriculture.This is the historical reason for the difficulties encountered in the land trusteeship of industrial and commercial enterprises.The relationship between the relevant entities is not coordinated，and the relevant entities participate in the practice of land trusteeship based more on the logic of maximizing personal interests.This is the main reason that the Fengshou Commune land trusteeship encounters difficulties. Therefore，in order to promote the effective implementation of land trusteeship policies，this research proposes policy enlightenments such as preaching the significance of land trusteeship，strengthening the coordination of grassroots agriculture-related departments，strengthening the supply of infrastructure and public services，and straightening out the relationship between government，market and society.

Key words：industrial and commercial enterprises;land trusteeship;grassroots governance;practical logic

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）