王洪芹,龐道剛
(濟(jì)寧市土地儲(chǔ)備和規(guī)劃事務(wù)中心,山東 濟(jì)寧 272000)
我國(guó)改革開放以來(lái),各地經(jīng)濟(jì)不斷創(chuàng)新發(fā)展,城市化進(jìn)程越來(lái)越快,在這樣的大背景下,我國(guó)城市工業(yè)用地審批也越來(lái)越多,從用地規(guī)模、用地范圍上看,也表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地及工業(yè)用地面積的飛速增長(zhǎng),但是,由于一些城市沒有整體性的設(shè)計(jì)與規(guī)劃,造成了規(guī)劃、管理上的諸多問題,在盲目擴(kuò)張、無(wú)序蔓延的過程中,造成了較多的土地浪費(fèi)現(xiàn)象,很多的城市用地效率低下,影響到了城市的整體布局。工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例高、產(chǎn)出投入效率低的問題成為普遍現(xiàn)象,存量工業(yè)用地低效利用嚴(yán)重影響到了城市的發(fā)展,這也是較多城市常態(tài)與縮影。新型城鎮(zhèn)化是對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的新要求,所強(qiáng)調(diào)的是提高城鎮(zhèn)土地利用效率、深入挖掘存量建設(shè)用地潛力,以此,創(chuàng)造新契機(jī),盤活閑置土地,推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。要在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下,不斷研究探索存量工業(yè)用地再利用方向,設(shè)計(jì)新的發(fā)展目標(biāo),有效提高城市化發(fā)展水平,保證存量工業(yè)用地再利用創(chuàng)新。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展速度加快,建成了現(xiàn)代化的社會(huì)發(fā)展體系,但是,隨著當(dāng)前新理念的創(chuàng)新與推動(dòng),傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)方式已經(jīng)不符合現(xiàn)代的發(fā)展,必須要改變傳統(tǒng)模式,更新理念創(chuàng)新思路,提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ),是全新理念實(shí)踐,新型城鎮(zhèn)發(fā)展的原則是注重工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)性發(fā)展,掌握各方面的情況,發(fā)揮各自內(nèi)在聯(lián)系,形成相互協(xié)調(diào)的良好推進(jìn)機(jī)制,新型城鎮(zhèn)化注重的是人性化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不同于傳統(tǒng)的發(fā)展模式,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,也需要體現(xiàn)工業(yè)能力,在工業(yè)化選擇上注重發(fā)揮工業(yè)引導(dǎo)作用,新型城鎮(zhèn)化對(duì)工業(yè)的創(chuàng)新要求是保證空間發(fā)展、合理土地利用、做好產(chǎn)業(yè)選擇,通過多方面的理念創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)改革,倡導(dǎo)由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式挖潛轉(zhuǎn)型,這樣,才能更加有效促進(jìn)工業(yè)用地集約使用,關(guān)心土地污染程度,通過綠色節(jié)能的創(chuàng)新,保證土地生態(tài)效益,實(shí)現(xiàn)土地利用“提質(zhì)增效”的優(yōu)化。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,要?jiǎng)?chuàng)新轉(zhuǎn)化路徑,通過閑置工業(yè)用地的利用,做好關(guān)鍵突破口選擇,有效做好存量工業(yè)用地再利用。存量工業(yè)地的利用較復(fù)雜,與新增工業(yè)用地開發(fā)相比,其難度較大,因?yàn)闋可胬嬷黧w多、地塊開發(fā)定位難、整體規(guī)劃復(fù)雜,這部分土地占據(jù)重要的地塊,產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型更迫切,進(jìn)行整體性開發(fā),其成本也是較大的。政府主導(dǎo)自上而下推進(jìn)工業(yè)用地開發(fā)利用模式不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,激活土地,則需要做好資本聯(lián)合,尋求市場(chǎng)的力量建立多元方式,以此,提升存量工業(yè)用地利用效益,對(duì)于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展來(lái)講,存量土地開發(fā)是內(nèi)在的需求,這對(duì)于政府來(lái)講也是另一大考驗(yàn)。
我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,存在大量的工業(yè)用地審批,各地的存量工業(yè)用地再利用政策措施不同,也是影響到工業(yè)用地開發(fā)的關(guān)鍵,從各地的措施方法上看,主要體現(xiàn)為幾個(gè)明顯的特征。
一是從被動(dòng)更新到主動(dòng)升級(jí)。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)發(fā)展,主要就是依靠舊城改造為主,是在物質(zhì)性老化及功能衰退的情況下,政府被動(dòng)進(jìn)行推進(jìn),沒有形成整體性系統(tǒng)性設(shè)計(jì),各地的規(guī)劃也不同,更新改造項(xiàng)目數(shù)量大,但分布零星,沒有形成綜合性設(shè)計(jì)布局。新型城鎮(zhèn)化背景下的城鎮(zhèn)發(fā)展,則需要不斷提高利用效率,各地在保證科學(xué)開發(fā)的前提下,收緊土地資源利用審批,特別是對(duì)長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的土地利用,必須要在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展科學(xué)的前提下,合理利用土地,解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)用地總量矛盾,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)土地的需求增長(zhǎng),只有解決工業(yè)用地再利用的問題,才能有效強(qiáng)大內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力與外在拉動(dòng)力。通過閑置存量土地的利用,實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、城市生態(tài)環(huán)境改善、土地利用效率提升、政府治理能力提高的綜合目標(biāo)。
二是目標(biāo)訴求多元化。傳統(tǒng)用地審批不科學(xué)、利用不合理的現(xiàn)象不符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)要求,只有合理地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì),才能確保土地利用率,及時(shí)處置好存量土地,科學(xué)設(shè)計(jì)、整體布局,推動(dòng)存量工業(yè)用地二次利用。通過新型土地利用規(guī)劃,解決建設(shè)用地利用的問題,避免小規(guī)模、零星工業(yè)用地的改造。通過存量工業(yè)用地的整體性設(shè)計(jì),合理規(guī)劃有限空間資源,滿足多元化的工業(yè)發(fā)展需求,充分考慮到不同利益群體的價(jià)值訴求,對(duì)于參與開發(fā)建設(shè)的各方,要保證環(huán)境訴求、技術(shù)訴求、福利訴求、經(jīng)濟(jì)訴求、形象訴求等,通過依托城鄉(xiāng)空間載體全面實(shí)現(xiàn)各方的訴求,保證存量土地開發(fā)價(jià)值。存量工業(yè)用地再利用須以地區(qū)現(xiàn)狀為中心,全面科學(xué)地做好引導(dǎo),通過整體規(guī)劃定位,充分做好存量開發(fā),有效優(yōu)化配置空間結(jié)構(gòu),做好產(chǎn)業(yè)重組,通過新型理念的創(chuàng)新,做好產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、提高土地利用率、優(yōu)化空間布局、做好生態(tài)修復(fù)、豐富城市功能,有效解決城市土地資源不足的問題,更好地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。
三是形成多元參與。對(duì)于存量土地的利用,要建立多元利益主體結(jié)構(gòu),通過全方位的合作參與,使各部分的利益得以平衡,建立起多元參與、利益共享的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。對(duì)于舊工業(yè)用地改造中的問題,要做好調(diào)研,通過對(duì)市場(chǎng)的協(xié)調(diào)機(jī)制建立,建立以政府為主導(dǎo)的多元主體,使各方利益主體多元訴求得以實(shí)現(xiàn),改變政府主導(dǎo)的單一模式,創(chuàng)新推動(dòng)存量工業(yè)用地再利用多元模式,形成不同的利益群體,根據(jù)開發(fā)改造項(xiàng)目實(shí)際情況,發(fā)揮好市場(chǎng)的動(dòng)能,允許開發(fā)商和原產(chǎn)權(quán)人積極參與,形成合作共識(shí),以此,有效推動(dòng)存量土地開發(fā),進(jìn)一步推動(dòng)存量工業(yè)用地再利用工作開展。
根據(jù)新型城鎮(zhèn)化要求,提出新的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求,在大背景下做好存量工業(yè)用地再利用,充分把握內(nèi)在需求、特征方向,及時(shí)做好調(diào)研與分配,有效發(fā)現(xiàn)存量工業(yè)用地再利用中的問題,使目標(biāo)更加清晰。只有做好復(fù)雜產(chǎn)權(quán)主體與開發(fā)狀況的分析,才能保證各方面利益,有效推進(jìn)存量工業(yè)用地再定位和利益再分配,以此,保證項(xiàng)目可行性,提高項(xiàng)目的整體成效。政府要不斷提升自身的宏觀指導(dǎo)能力,通過宏觀政策引導(dǎo),做好整體綜合的規(guī)劃布局,同時(shí),也要鼓勵(lì)市場(chǎng)參與,形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)參與為基礎(chǔ)的社會(huì)主體進(jìn)來(lái),不斷創(chuàng)新項(xiàng)目形式,使參與項(xiàng)目的各方利益更加平衡,使開發(fā)項(xiàng)目管理與激勵(lì)措施更加科學(xué)有效,通過科學(xué)合理的布局,建立起新型合作方式,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展能力,使存量工業(yè)用地效率提高、促進(jìn)城市內(nèi)涵增長(zhǎng)、建立共享成果。
存量工業(yè)用地再利用注重整體性開發(fā),做好各方面利益群體的體系銜接,要根據(jù)不同城市做好整體設(shè)計(jì),通過補(bǔ)充、調(diào)整和鑲嵌方式,把存量用地納入城市開發(fā)中,不斷推動(dòng)存量工業(yè)用地再開發(fā)與法定規(guī)劃對(duì)接。建立再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃,合理設(shè)計(jì)規(guī)劃的內(nèi)容,對(duì)存量工業(yè)用地再開發(fā)規(guī)模、方向、目標(biāo)、強(qiáng)度等重要問題做好詳細(xì)地解讀,設(shè)計(jì)規(guī)劃路徑,通過市場(chǎng)引領(lǐng),做好導(dǎo)向性管控,有效解決規(guī)劃與市場(chǎng)、土地管用脫節(jié)矛盾,把握土地的個(gè)性化特點(diǎn),摒棄傳統(tǒng)脫離地塊使用的現(xiàn)況,創(chuàng)新工作機(jī)制,靈活用好政策,保證各利益團(tuán)體利益訴求,這樣,才能通過合理的轉(zhuǎn)化,有效提高存量用地效率,通過有計(jì)劃的建設(shè)規(guī)劃,減少控詳規(guī)劃調(diào)整的尷尬局面,做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì),使城鎮(zhèn)建設(shè)速度提升,實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗城市的根本目標(biāo)。
積極調(diào)動(dòng)協(xié)調(diào)市場(chǎng)要素,允許多元社會(huì)主體參與到工業(yè)用地再開發(fā)的工作中,要?jiǎng)澐执媪客恋兀盐债?dāng)下的特點(diǎn),針對(duì)不同工業(yè)用地類型做好分類,以市場(chǎng)為導(dǎo)向探索新用地模式,保證土地利用更加科學(xué)有效,成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力。以往的城市建成區(qū)零星舊工業(yè)地塊要進(jìn)行整體考量,政府要拿出整體綜合的規(guī)劃,根據(jù)地域優(yōu)勢(shì),做好土地的收儲(chǔ)、原產(chǎn)權(quán)人自主處置、市場(chǎng)主體合作開發(fā)等工作,通過以“退二進(jìn)三”的創(chuàng)新機(jī)制引導(dǎo),打造新機(jī)制,以人為本,做好存量土地的轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)型為以文化創(chuàng)意為代表的生活服務(wù)業(yè);對(duì)于一些閑置多年的工業(yè)園區(qū),整體設(shè)計(jì),針對(duì)工業(yè)園區(qū)閑置的工業(yè)用地,需要由園區(qū)自主進(jìn)行主導(dǎo)設(shè)計(jì)開發(fā),對(duì)有能力的企業(yè)進(jìn)行扶持,通過存量工業(yè)園區(qū)土地的開發(fā)或利用,做好重新整合。如容積率獎(jiǎng)勵(lì)、閑置土地分割盤活,通過有效鼓勵(lì),提高企業(yè)參與積極性,做好產(chǎn)能提升,開發(fā)過程中要充分考慮到整體性布局,使園區(qū)形成一個(gè)更為科學(xué)的主體,保證各產(chǎn)業(yè)的空間銜接與行業(yè)對(duì)接;鄉(xiāng)鎮(zhèn)零散工業(yè)用地也是當(dāng)前存量土地的形態(tài),要在保證耕地的基礎(chǔ)上,依據(jù)新修改的《土地管理法》做好存量開發(fā)利用,當(dāng)前,我國(guó)不斷加大農(nóng)村集體用地改革力度,對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行了法律規(guī)范,掃除了入市的阻礙,有效提高了集體用地效率質(zhì)量。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一工業(yè)用地市場(chǎng)的逐步建立,集體用地也更加科學(xué)合理,地方政府加強(qiáng)引導(dǎo),鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入有發(fā)展?jié)摿Φ募w開發(fā)項(xiàng)目,通過再開發(fā)或減量化,建立起自行主導(dǎo)、轉(zhuǎn)讓出租、聯(lián)合開發(fā)并存的靈活用地模式,有效盤活了現(xiàn)有的集體用地,保證了工業(yè)發(fā)展的同時(shí),激發(fā)再開發(fā)潛力。要不斷創(chuàng)新探索新的利益分配,可以在保證政府利益的前提下,創(chuàng)新多元主體合作,推進(jìn)保障原產(chǎn)權(quán)人權(quán)益,使地方政府、原土地使用權(quán)人、開發(fā)單位主體收益均衡。
學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),有效建立起工業(yè)用地再開發(fā)機(jī)構(gòu),當(dāng)前,從國(guó)外老工業(yè)區(qū)調(diào)整更新工作成效看,專業(yè)的機(jī)構(gòu)起到了中樞作用,發(fā)揮了引導(dǎo)能力,專業(yè)機(jī)構(gòu)在工業(yè)區(qū)開發(fā)中的作用不言而喻。專業(yè)機(jī)構(gòu)的建立是以政府為主導(dǎo),也可以是以政府為引領(lǐng)的企業(yè)機(jī)構(gòu)。通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的合理科學(xué)設(shè)計(jì),形成整體性布局,建立明晰的方向,確定改造的目標(biāo),通過有效的開發(fā)引導(dǎo),做好整體性協(xié)調(diào)組織,不斷推動(dòng)政府工作創(chuàng)新開展。政府要拿出整體的規(guī)劃布局,專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)總體目標(biāo),合理制定優(yōu)先計(jì)劃,不斷推動(dòng)政府活動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展,通過項(xiàng)目落地實(shí)施,確保各項(xiàng)改造目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。專業(yè)的開發(fā)機(jī)構(gòu)是保證工業(yè)用地再開發(fā)利用的根本,是開發(fā)的主體,從國(guó)外有成效的經(jīng)驗(yàn)看,他們建立的都是開發(fā)委員會(huì)、城市開發(fā)公司等模式,這種模式能夠有效做好項(xiàng)目招標(biāo)與建設(shè),從操作上看,也更加有力度,通過固定機(jī)構(gòu)的整體推進(jìn),使區(qū)域工業(yè)存量用地得到再次開發(fā)與利用,建立起了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)良好機(jī)制。根據(jù)整體開發(fā)計(jì)劃不斷進(jìn)行新的調(diào)整,使各項(xiàng)目能夠按照整體設(shè)計(jì)不斷進(jìn)步,定期聯(lián)合辦公,做好協(xié)調(diào)推進(jìn),使不同區(qū)縣工業(yè)用地再開發(fā)良好發(fā)展,對(duì)不同地區(qū)存量工業(yè)用地情況進(jìn)行了解,做好項(xiàng)目對(duì)接,制定有效的銜接措施、工作程序,進(jìn)一步規(guī)范各部門的工作,調(diào)動(dòng)各方面的力量,使政府、規(guī)劃、自然資源管理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)管理等部門工作更加順暢,共同解決存量用地的問題。要建立科學(xué)的指導(dǎo)平臺(tái),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,解決產(chǎn)業(yè)用地問題,使傳統(tǒng)的多頭管理弊端得以改善,調(diào)動(dòng)起市場(chǎng)的要素,使有參與意愿的企業(yè)能夠進(jìn)入存量開發(fā)中,加大存量工業(yè)用地再開發(fā)利用透明度。
存量用地的開發(fā)需要強(qiáng)大的資金支持,沒有良好的資金支持,無(wú)法進(jìn)行存量開發(fā),政府要不斷強(qiáng)化政策引導(dǎo),從稅收、土地出讓金、專項(xiàng)基金、地價(jià)補(bǔ)繳等多方面做好創(chuàng)新性改革,要改變傳統(tǒng)的觀念,更新思路,做好政策探索和創(chuàng)新。政府要讓利于民、讓利于企,從稅收杠桿上發(fā)揮引導(dǎo)作用,降低存量工業(yè)用地流轉(zhuǎn)成本,進(jìn)一步促進(jìn)利用存量工業(yè)用地優(yōu)先建設(shè)的方法,通過稅收的調(diào)整,適當(dāng)減免建設(shè)稅費(fèi),提高企業(yè)利益,保證企業(yè)效益;對(duì)于積極參與的企業(yè),企業(yè)優(yōu)先開發(fā)利用閑置低效工業(yè)用地,政府一定要在資金上給予幫助,特別是企業(yè)拿地的價(jià)格上必須要給予地價(jià)優(yōu)惠,鼓勵(lì)企業(yè)積極參與,做好存量工業(yè)用地的開發(fā)。政府要做好資金引導(dǎo),從專項(xiàng)資金的角度,設(shè)置工業(yè)用地整治專項(xiàng),要從財(cái)政上做好預(yù)算,做好整體性設(shè)計(jì),初步考慮從財(cái)政支出中專門劃撥,對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行鼓勵(lì),考慮土地出讓溢價(jià)、基準(zhǔn)地價(jià)上浮等因素,有效建立以財(cái)政為主體的更新整治專項(xiàng)資金,這樣,才能有效鼓勵(lì)企業(yè)參與積極性,通過資金的引導(dǎo)作用,對(duì)工業(yè)用地再開發(fā)給予貼息補(bǔ)貼等,對(duì)于大宗用地的資金不足,政府也需要考慮企業(yè)的用地成本,通過對(duì)較大面積土地回購(gòu)和整理中的資金缺口,適度給予補(bǔ)充,這樣,才能確保企業(yè)在后續(xù)的開發(fā)中資金更加充足,實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。對(duì)于多年后的地價(jià)問題,一定要做好市場(chǎng)評(píng)估,通過補(bǔ)繳方面的補(bǔ)貼,保證企業(yè)用地效益,政府可以實(shí)施差別補(bǔ)地價(jià)政策,區(qū)別協(xié)議和招拍掛方式,讓企業(yè)能夠順利取得工業(yè)存量用地,對(duì)不同的區(qū)域進(jìn)行評(píng)估打分,實(shí)施不同的政策引導(dǎo),通過補(bǔ)地價(jià)做好補(bǔ)償,政府要出臺(tái)相關(guān)的政策,允許企業(yè)有更多的利潤(rùn),規(guī)劃擬拆除地上附著物給予一定的補(bǔ)償,根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》要求,有效做好統(tǒng)一補(bǔ)償,更好地維護(hù)用地者合法權(quán)益,保證開發(fā)企業(yè)更大利潤(rùn)。
要對(duì)現(xiàn)有的情況進(jìn)行調(diào)研,對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效低、產(chǎn)品質(zhì)量劣的工業(yè)企業(yè)要建立機(jī)制,土地使用者或者企業(yè)提出改造申請(qǐng),政府相關(guān)部門進(jìn)行審核,與企業(yè)進(jìn)行重新的合同協(xié)議簽訂,通過合同形式做好補(bǔ)繳,同時(shí),也需要預(yù)留城市公共用地,保障公共服務(wù)設(shè)施比例,做好存量用地新規(guī)劃銜接。
綜上所述,城市發(fā)展過程中,要不斷創(chuàng)新與改革,有效用好現(xiàn)有資源,推動(dòng)城市全面發(fā)展。要綜合做好存量土地的開發(fā)與再利用,做好政府引導(dǎo),企業(yè)參與,調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量,設(shè)計(jì)良好的營(yíng)銷機(jī)制,不斷推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)科學(xué)發(fā)展。