張慶杰　曹忠祥

近日，國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、自然資源部和國(guó)家開發(fā)銀行等5部門發(fā)布了《“十四五”支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），《實(shí)施方案》作為《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》的配套政策文件，準(zhǔn)確把握我國(guó)老工業(yè)城市和資源型城市振興發(fā)展的階段性特征，聚焦推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌謀劃相關(guān)措施，總體思路與國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相適應(yīng)，有利于推進(jìn)示范區(qū)城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，有利于建成一批特色鮮明的先進(jìn)制造業(yè)基地和區(qū)域性中心城市，有利于推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。《實(shí)施方案》的出臺(tái)實(shí)施標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)進(jìn)入了新階段。

一、承前啟后，示范區(qū)建設(shè)取得階段性成果

2016年，國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、自然資源部、國(guó)家開發(fā)銀行等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見》，“十三五”時(shí)期，分兩批在具備條件的老工業(yè)城市和資源型城市支持建設(shè)了20個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)。過(guò)去的五年來(lái)，示范區(qū)建設(shè)采取了一系列有效舉措，已經(jīng)形成了較為完整的政策體系，取得了顯著的成效。2020年，結(jié)合年度評(píng)估和獎(jiǎng)懲激勵(lì)，國(guó)家五部門發(fā)布《關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)2020年度評(píng)估結(jié)果及下一步重點(diǎn)工作的通知》，明確了“十四五”時(shí)期重點(diǎn)支持建設(shè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)，并增設(shè)河北正定高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、山西清徐經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等20個(gè)重點(diǎn)支持的縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范園區(qū)。

（一）多措并舉，形成合力

圍繞示范區(qū)建設(shè)有關(guān)部門出臺(tái)實(shí)施了多項(xiàng)舉措，有力推進(jìn)了示范區(qū)的發(fā)展。一是出臺(tái)示范區(qū)年度評(píng)估管理辦法、表?yè)P(yáng)激勵(lì)實(shí)施辦法、專項(xiàng)資金管理辦法等，逐步建立了支持政策、改革創(chuàng)新、年度評(píng)估、獎(jiǎng)懲激勵(lì)相結(jié)合的閉環(huán)政策體系和長(zhǎng)效工作機(jī)制。二是加大政策資金支持力度，下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資超過(guò)50億元，支持建設(shè)10個(gè)國(guó)家創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、18個(gè)新興工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，支持6個(gè)?。ㄊ小^(qū)）開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)。三是開展年度評(píng)估并給予政策傾斜，先后推薦國(guó)務(wù)院表?yè)P(yáng)激勵(lì)57個(gè)城市，對(duì)于年度評(píng)估優(yōu)秀的示范區(qū)、示范園區(qū)、示范項(xiàng)目給予通報(bào)表?yè)P(yáng)，并且增加資金安排比例。四是組織現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流，先后在四川自貢、湖北黃石、山東淄博、山西長(zhǎng)治召開四屆現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)，促進(jìn)互學(xué)互鑒，交流示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和做法。

（二）先行先試，成果豐碩

“十三五”時(shí)期，示范區(qū)城市搶抓機(jī)遇、奮發(fā)有為，以轉(zhuǎn)型發(fā)展為引領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市更新改造為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)創(chuàng)新能力提升、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和民生保障改善，有效激發(fā)了城市發(fā)展活力和內(nèi)生動(dòng)力，為全國(guó)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)探索積累了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法。2021年9月，國(guó)家發(fā)展改革委等部門印發(fā)通知，推廣了示范區(qū)建設(shè)60條典型經(jīng)驗(yàn)做法。一是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引領(lǐng)者。示范區(qū)城市建設(shè)了10個(gè)國(guó)家創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、18個(gè)新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，建設(shè)了87個(gè)工程技術(shù)中心，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展取得實(shí)效，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量增速達(dá)41.59%，高于全國(guó)26.9%的平均水平。二是推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的先行者。示范區(qū)城市鞏固提升了新能源、新材料、高鐵、船舶等高端制造領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力，打造戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建全局性產(chǎn)業(yè)鏈。改造和淘汰了大量落后產(chǎn)能和低效產(chǎn)品，全面實(shí)施工業(yè)技術(shù)改造，裝備制造、能源化工、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向終端延伸，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和效益穩(wěn)步提升。三是發(fā)揮集聚輻射帶動(dòng)作用的增長(zhǎng)極。以增強(qiáng)綜合承載能力為導(dǎo)向，示范區(qū)城市綜合承載力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐力明顯提升，建設(shè)了一批區(qū)域性中心城市，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)家城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。四是低碳綠色發(fā)展的探路者。示范區(qū)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，PM2.5平均濃度改善幅度優(yōu)于全國(guó)2個(gè)百分點(diǎn)，大連、徐州、萍鄉(xiāng)等城市一般工業(yè)固廢綜合利用率已超過(guò)90%。

在看到進(jìn)展和成效的同時(shí)，也應(yīng)該看到，示范區(qū)城市高質(zhì)量發(fā)展尚存在一些困難和問(wèn)題，突出的表現(xiàn)在創(chuàng)新投入偏低、城市綜合承載能力不強(qiáng)、環(huán)境治理欠賬較多等。“十四五”期間，需要實(shí)施更加積極有效的舉措，持續(xù)推進(jìn)示范區(qū)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二、守正創(chuàng)新，推動(dòng)新時(shí)代示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

《實(shí)施方案》深入貫徹落實(shí)國(guó)家“十四五”規(guī)劃《綱要》關(guān)于建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)的要求，聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)政策，注重發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，健全政策體系和長(zhǎng)效機(jī)制，支持示范區(qū)城市協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市更新改造、綠色低碳轉(zhuǎn)型，持續(xù)增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)老工業(yè)城市和資源型城市振興發(fā)展。

（一）把握原則，明確目標(biāo)定位

《實(shí)施方案》在編制思路上，牢牢把握完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，突進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。一是著力推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，通過(guò)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，提高產(chǎn)品供給能力和供給質(zhì)量，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈再造和價(jià)值鏈提升。二是著力協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化區(qū)域功能布局和城鎮(zhèn)功能定位，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是著力實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，建立綠色低碳的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，提高資源利用效率和清潔水平，形成綠色、低碳、循環(huán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。四是著力推進(jìn)開放合作，優(yōu)化政策環(huán)境、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一高效的市場(chǎng)監(jiān)管，打造服務(wù)型政府。五是著力保障改善民生，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市更新改造、綠色低碳轉(zhuǎn)型與民生保障相結(jié)合，更好發(fā)揮各級(jí)政府作用，更充分激發(fā)社會(huì)力量活力，更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，加快建設(shè)先進(jìn)制造業(yè)基地和區(qū)域性中心城市，持續(xù)提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（二）突出重點(diǎn)，細(xì)化實(shí)化措施

《實(shí)施方案》注重創(chuàng)新性、針對(duì)性和可操作性。一是注重保持政策連續(xù)性，延續(xù)了“十三五”期間國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)采取的行之有效的支持政策。同時(shí)，緊密銜接落實(shí)國(guó)家“十四五”規(guī)劃《綱要》的部署，加大政策扶持力度，著力增強(qiáng)示范區(qū)城市內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。二是突出重點(diǎn)內(nèi)容?！秾?shí)施方案》中聚焦推進(jìn)示范區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能提升、綠色低碳發(fā)展，重點(diǎn)從這三個(gè)方面對(duì)于“十四五”期間示范區(qū)建設(shè)進(jìn)行了全面深入的部署。三是突出精準(zhǔn)分類?！秾?shí)施方案》立足各產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)城市特點(diǎn)，銜接創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和工作要求，分類明確了各個(gè)城市在國(guó)家發(fā)展全局和區(qū)域發(fā)展中的功能定位。仔細(xì)閱讀可以看出，《實(shí)施方案》對(duì)于每個(gè)示范區(qū)城市的功能定位和重點(diǎn)任務(wù)都有明確表述，這有利于每個(gè)示范區(qū)都能明確在未來(lái)發(fā)展中的定位和任務(wù)。四是突出合力推進(jìn)。《實(shí)施方案》明確了一批支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)的含金量較高的政策，如繼續(xù)對(duì)真抓實(shí)干成效明顯的城市推薦國(guó)務(wù)院督查激勵(lì)，安排資金支持督查激勵(lì)城市和評(píng)估優(yōu)秀城市項(xiàng)目建設(shè)，加大土地、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、金融政策支持力度等，將對(duì)示范區(qū)城市推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

（張慶杰，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所副所長(zhǎng)。曹忠祥，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所區(qū)域戰(zhàn)略研究室主任）