陳潤(rùn)

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題仍然是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)提出“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府作用”。但與此同時(shí)應(yīng)該看到，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用。強(qiáng)大的宏觀資源配置能力是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的突出優(yōu)勢(shì)，能夠集中力量辦大事。優(yōu)化政府資源配置方式既是保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，也是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。

一、工業(yè)化和城市化過(guò)程中的宏觀資源配置

我國(guó)趕超成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一就是政府通過(guò)優(yōu)化資源配置，即有為政府，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、稅收優(yōu)惠政策、選擇性金融政策進(jìn)行工業(yè)化推動(dòng)和對(duì)外積極招商引資。

（一）工業(yè)化的宏觀資源配置系統(tǒng)

改革開(kāi)放以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐基本遵循了“低成本—工業(yè)規(guī)模擴(kuò)張”的方式，即通過(guò)財(cái)政稅收、金融系統(tǒng)等工具，在資金、土地等要素價(jià)格、要素應(yīng)用重點(diǎn)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上形成了一套與推進(jìn)工業(yè)化相適應(yīng)的資源配置系統(tǒng)，從而提高了趕超效率。其中，工業(yè)化發(fā)展模式的典型特征是通過(guò)壓低要素價(jià)格、吸取農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、扶持幼稚產(chǎn)業(yè)等方式降低工業(yè)化成本。其背后的宏觀資源配置方式是財(cái)政政策采用“稅收減免”和“稅收補(bǔ)貼”進(jìn)行招商引資，貨幣政策上釘住美元鎖定匯率，產(chǎn)業(yè)政策上通過(guò)補(bǔ)貼和出口退稅等方式支持工業(yè)化。

（二）城市化的宏觀資源配置系統(tǒng)

21世紀(jì)之后我國(guó)城市化開(kāi)始加速，由此衍生出另一套滿足城市化需求的資源配置系統(tǒng)。其中，以工業(yè)稅收為主的財(cái)政運(yùn)營(yíng)向“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)變，新的財(cái)政主體由“地方政府融資平臺(tái)”等公司體系承擔(dān)，主體通過(guò)高成本融資推動(dòng)城市化，形成了傳統(tǒng)財(cái)政體系之外的第二體系，并以此來(lái)滿足工業(yè)需求低價(jià)格用地。銀行體系生長(zhǎng)出來(lái)“影子銀行”的配置機(jī)制，主要通過(guò)銀行貸款、發(fā)債和非標(biāo)融資渠道，為城市化發(fā)展融資。在城市化階段，為適應(yīng)服務(wù)業(yè)升級(jí)要求，需要放松對(duì)服務(wù)業(yè)干預(yù)和管制，提高服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)率。

二、宏觀資源配置的失調(diào)與沖突

工業(yè)化的發(fā)展帶動(dòng)了城市化，地方財(cái)政以居民住房的高地價(jià)補(bǔ)貼工業(yè)用地的低地價(jià)。財(cái)政中的融資平臺(tái)、金融中的影子銀行、城市中的開(kāi)發(fā)區(qū)都是新的協(xié)調(diào)主體，與工業(yè)化宏觀資源配置系統(tǒng)有著本質(zhì)差異，其內(nèi)在機(jī)制是：通過(guò)產(chǎn)業(yè)和空間規(guī)劃進(jìn)行城市化土地的擴(kuò)張，財(cái)政服務(wù)于土地的金融運(yùn)營(yíng)，金融服務(wù)于城市化的資金需求。隨著城市化對(duì)工業(yè)化的替代和工業(yè)化稅收提供的不足，影子銀行的膨脹推動(dòng)資源配置向城市化傾斜，為工業(yè)化謀求低成本擴(kuò)張的配置機(jī)制失效，兩種資源配置系統(tǒng)目標(biāo)越來(lái)越不一致，協(xié)調(diào)機(jī)制開(kāi)始出現(xiàn)沖突。

（一）土地財(cái)政與稅收財(cái)政的沖突

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)的需求，以工業(yè)化為主帶來(lái)的稅收收入不足以支撐城市做大做強(qiáng)的要求。因此，地方政府利用土地本身具有的抵押品性質(zhì)，通過(guò)融資平臺(tái)來(lái)進(jìn)行土地融資以謀取新的收入來(lái)源，迅速積累規(guī)模巨大的土地出讓收入。土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地之間形成了一個(gè)不斷滾動(dòng)增長(zhǎng)的循環(huán)過(guò)程，使城市化快速推進(jìn)?！巴恋刎?cái)政”彌補(bǔ)了中央和地方支出責(zé)任與稅收的不對(duì)稱性，形成了傳統(tǒng)財(cái)政體系之外的第二體系，用以彌補(bǔ)財(cái)稅收入與公共服務(wù)支出的差距和維持較低的工業(yè)用地價(jià)格。地方“雙財(cái)政”體系導(dǎo)致對(duì)工業(yè)化低成本目標(biāo)的偏離，房地產(chǎn)價(jià)格上漲和勞動(dòng)成本的增加，企業(yè)將低成本的工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫?，住房土地價(jià)格不斷攀升將擠壓工業(yè)發(fā)展，與低價(jià)工業(yè)化模式的內(nèi)在要求相背離。由于土地資源的稀缺性和城市房?jī)r(jià)的上漲，這種趨勢(shì)明顯不可持續(xù)。

（二）資本要素價(jià)格雙軌制積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

融資平臺(tái)公司是我國(guó)發(fā)展的時(shí)代性產(chǎn)物，主要承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資的職能，后來(lái)增加了政府公益性項(xiàng)目投融資功能。金融體系出現(xiàn)基于國(guó)家基準(zhǔn)利率的存貸款利率浮動(dòng)，以及基于市場(chǎng)利率的剛性兌付利率，資金配置機(jī)制開(kāi)始偏向如房地產(chǎn)等高收益部門(mén)，大規(guī)模的“套利”越來(lái)越多。在城市化過(guò)程中，產(chǎn)生出巨大的影子銀行體系。推進(jìn)城市化巨大的資金需求推動(dòng)了銀行資金由表內(nèi)轉(zhuǎn)向表外，滿足城市化的剛性資金需求。這扭曲了原有的宏觀資源配置體系，結(jié)果是政府債務(wù)水平不斷上升。由于我國(guó)市場(chǎng)實(shí)際利率水平較高，負(fù)債滾動(dòng)越來(lái)越困難。上市公司凈資產(chǎn)回報(bào)率低于負(fù)債利率水平，企業(yè)收入難以支付負(fù)債成本，企業(yè)被迫不斷增加負(fù)債規(guī)模。此外，政府稅收收入不斷放緩，稅收償還負(fù)債成本能力下降。利率雙軌制和基于市場(chǎng)利率加剛性兌付的高成本利率體系要求我國(guó)需要加快改革資金價(jià)格體系，否則將加劇利率傳遞渠道不暢和信號(hào)扭曲，大量累積金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與城市化發(fā)展失衡

我國(guó)快速城市化早期，工業(yè)化和人口在主導(dǎo)城市發(fā)展，城市建設(shè)相對(duì)落后。城市化中期，地方政府借助土地財(cái)政和融資，城市建設(shè)快速擴(kuò)張，但由于缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)和集聚效應(yīng)，出現(xiàn)低效服務(wù)業(yè)擠出高效制造業(yè)的現(xiàn)象。城市化過(guò)程中，城市建設(shè)快于產(chǎn)業(yè)變化和要素集聚。大多數(shù)城市產(chǎn)業(yè)沒(méi)有形成合理均衡的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，基本還是傳統(tǒng)工業(yè)化的延續(xù)，服務(wù)業(yè)長(zhǎng)期作為工業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)，難以提高質(zhì)量和效率。我國(guó)服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率已超過(guò)工業(yè)部門(mén)，服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率卻低于工業(yè)。我國(guó)城市出現(xiàn)越來(lái)越多的城市病，城市化進(jìn)程不可持續(xù)。

（四）城市中公共服務(wù)需求與供給矛盾突出

當(dāng)前，我國(guó)城市中基本公共服務(wù)仍有較大提升空間，發(fā)展不平衡、不充分，服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)等問(wèn)題仍然存在。城市化過(guò)程中產(chǎn)業(yè)從招商為先轉(zhuǎn)向空間布局為先，農(nóng)村土地快速轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)區(qū)，城市轄區(qū)快速擴(kuò)張，城市常住人口飛速增長(zhǎng)，對(duì)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)需求迅速提高。工業(yè)化時(shí)期，產(chǎn)業(yè)納稅與工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相匹配，而城市化時(shí)期，產(chǎn)業(yè)稅收與城市居民公共服務(wù)的責(zé)權(quán)利越來(lái)越不匹配，地方政府轉(zhuǎn)向通過(guò)“土地財(cái)政”來(lái)獲得公共收益，但是通過(guò)高房?jī)r(jià)把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給了市民，公共服務(wù)供給沒(méi)能滿足新生的龐大公共服務(wù)需求。

三、優(yōu)化宏觀資源配置方式的政策建議

（一）完善現(xiàn)代財(cái)政稅收制度

一是加快推進(jìn)財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配的改革。在中央與地方、財(cái)政收入和公共支出、居民享受服務(wù)與納稅責(zé)任等方面更加合理匹配，強(qiáng)化并優(yōu)化中央、省自上而下的轉(zhuǎn)移支付體系。二是健全直接稅和間接稅雙支柱框架的稅收體系。適度增加地方消費(fèi)稅、增值稅作為地方的主稅種，減輕地方對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。提高公共服務(wù)質(zhì)量，從居民消費(fèi)中獲取更多稅收收入，實(shí)現(xiàn)納稅人與公共福利相匹配。三是推進(jìn)預(yù)算全面績(jī)效考核管理。加快推進(jìn)立法層面和政府監(jiān)督層面的改革，出臺(tái)統(tǒng)一的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化政府預(yù)算和負(fù)債硬約束，健全適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度的預(yù)算管理體系。四是健全地方稅體系。以理順中央與地方收入劃分、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一為原則，在考慮稅種屬性、外溢性和區(qū)域分配格局的基礎(chǔ)上，完善地方財(cái)源建設(shè)。

（二）加快推進(jìn)金融改革

一是逐步實(shí)現(xiàn)各類利率并軌。逐步打破剛性兌付和套利，降低杠桿，統(tǒng)一銀行存貸款利率與市場(chǎng)基準(zhǔn)利率的聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)國(guó)債收益率作為利率市場(chǎng)化和貨幣政策導(dǎo)引，以市場(chǎng)基準(zhǔn)利率為基礎(chǔ)定價(jià)，而非人民銀行統(tǒng)一定價(jià)后上下浮動(dòng)。二是加快推進(jìn)貨幣供給渠道進(jìn)行改革。改變依賴外匯資產(chǎn)的貨幣發(fā)行的格局，增加金融機(jī)構(gòu)的多樣性，建立統(tǒng)一的債券市場(chǎng)和多層次資本市場(chǎng)，通過(guò)多樣化發(fā)展金融中介有效配置資源。三是加大重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范。保持銀行業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)定，化解存量風(fēng)險(xiǎn)，防范增量風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)妥處置企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)密防控外部輸入性風(fēng)險(xiǎn)。高度重視影子銀行及交叉金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)查同業(yè)、理財(cái)、表外業(yè)務(wù)，嚴(yán)防違規(guī)加杠桿、加鏈條、監(jiān)管套利等行為。

（三）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)

一是減少直接補(bǔ)貼方式應(yīng)用，減少選擇性的財(cái)政補(bǔ)貼和投資補(bǔ)助，增加普惠性減稅和產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資等措施，加快政策優(yōu)惠從注重供給端到讓位需求端，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的“用腳投票”作用。二是清理違反公平、開(kāi)放、透明市場(chǎng)規(guī)則的政策文件，正確處理好不同類型的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)之間的關(guān)系，消除隱性壁壘和促進(jìn)市場(chǎng)公平。三是致力于增強(qiáng)對(duì)小企業(yè)的扶持，更加注重產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新成長(zhǎng)條件的改變和創(chuàng)新環(huán)境的塑造，減少要素流動(dòng)的制度屏障和行政障礙。四是聚焦于通過(guò)支持科學(xué)研究、自主創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步來(lái)提升產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)家科技創(chuàng)新實(shí)力。

（四）完善宏觀資源配置“正反饋”機(jī)制

一是宏觀調(diào)控需要補(bǔ)充新的目標(biāo)。改變單一GDP物質(zhì)生產(chǎn)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，更加注重提高居民收入占GDP比例、提高人力資本回報(bào)率、推動(dòng)共同富裕等方面的指標(biāo)。二是構(gòu)建基于城市化發(fā)展的資源配置體制。加快完善財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性、有效性，通過(guò)協(xié)調(diào)、監(jiān)管、配置、激勵(lì)信號(hào)的一致性，共同實(shí)現(xiàn)主體目標(biāo)。三是強(qiáng)調(diào)稅收與公共服務(wù)能力的匹配。加大高質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)與社會(huì)保障的供給，通過(guò)再分配促進(jìn)帕累托改進(jìn)，提升全民福利水平。四是推進(jìn)社會(huì)廣泛參與公共治理。將社會(huì)參與、公共治理等非經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)入國(guó)家福利目標(biāo)體系，制定社會(huì)民眾參與程序、議事規(guī)則等依法行使權(quán)力的流程。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）