蘇 琴

(國(guó)家林業(yè)和草原局西南調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650031)

國(guó)家濕地公園屬于自然公園，是經(jīng)國(guó)家林草局批準(zhǔn)設(shè)立、按照有關(guān)規(guī)定予以保護(hù)和管理的特定區(qū)域(國(guó)家林業(yè)局, 2017)。截至2017年底，我國(guó)已建立國(guó)家濕地公園898處(濕地中國(guó), 2021)。位于城市建成區(qū)內(nèi)的國(guó)家濕地公園數(shù)量眾多、建設(shè)發(fā)展快，其輻射范圍大、受益面廣、生態(tài)服務(wù)功能顯著。由于受制于當(dāng)年申報(bào)設(shè)立時(shí)的技術(shù)手段，以及對(duì)濕地、濕地公園和空間規(guī)劃認(rèn)識(shí)的歷史局限性，國(guó)家濕地公園在規(guī)劃層面存在一些普遍問(wèn)題，比如濕地公園范圍與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)建設(shè)用地等交叉重疊，這些問(wèn)題已嚴(yán)重制約城市建成區(qū)內(nèi)國(guó)家濕地公園的升級(jí)發(fā)展。

2018年1月國(guó)家濕地公園對(duì)功能分區(qū)進(jìn)行了修訂，根據(jù)濕地公園功能需求劃定了保育區(qū)；根據(jù)自然條件和管理需求，劃分了恢復(fù)重建區(qū)和合理利用區(qū)，實(shí)行分區(qū)管理(國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心, 2018)。2019年11月中辦、國(guó)辦發(fā)文要求國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。在新形勢(shì)、新要求下，濕地公園范圍和功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整成為城市建成區(qū)內(nèi)國(guó)家濕地公園的迫切需求，位于貴陽(yáng)市中心城區(qū)的貴陽(yáng)阿哈湖國(guó)家濕地公園，積極開展范圍和功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整的探索。

1 阿哈湖國(guó)家濕地公園概況

貴陽(yáng)阿哈湖國(guó)家濕地公園原規(guī)劃總面積1 218 hm2，涉及貴陽(yáng)市的花溪區(qū)、南明區(qū)、云巖區(qū)和經(jīng)開區(qū)4個(gè)區(qū)，包括阿哈水庫(kù)和壩下小車河城市濕地公園(圖1)。阿哈水庫(kù)是貴陽(yáng)市城市飲用水源地之一，水質(zhì)評(píng)價(jià)為Ⅲ類，實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)保育。小車河城市濕地公園實(shí)行免費(fèi)開放政策，承載了城市休閑公園的主體功能，是貴陽(yáng)市民假日休閑、濕地科普宣教的熱門景點(diǎn)，提升了貴陽(yáng)城市品位。

圖1 濕地公園水系示意圖Fig.1 Diagram of wetland park water system

2 規(guī)劃問(wèn)題分析

2.1 原規(guī)劃范圍邊界與實(shí)際存在偏差

按照阿哈湖濕地公園原總體規(guī)劃范圍邊界GIS數(shù)據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏查，發(fā)現(xiàn)濕地公園范圍邊界與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際地塊情況存在偏差，主要問(wèn)題是：村莊、城市住宅小區(qū)、市政道路的小部分被劃入公園范圍，其余大部分在公園范圍外，涉及面較大，包括阿哈寨、金山村、竹林村、爛泥村、四方河村、太慈社區(qū)、車水路等，易引發(fā)社區(qū)管理矛盾，確界立標(biāo)工作難以開展，導(dǎo)致周邊社區(qū)的生活生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)濕地生態(tài)帶來(lái)嚴(yán)重的人為干擾。由于原規(guī)劃沒(méi)有采用國(guó)土二調(diào)數(shù)據(jù)，沒(méi)有對(duì)接花溪區(qū)、南明區(qū)、云巖區(qū)、經(jīng)開區(qū)4個(gè)區(qū)的城市規(guī)劃，受技術(shù)條件制約，導(dǎo)致邊界線比較粗略，邊界數(shù)據(jù)與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況誤差較大。

2.2 原規(guī)劃范圍與永久基本農(nóng)田控制線相沖突

阿哈湖濕地公園包括5條入庫(kù)支流，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)踏查和永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)比對(duì)，發(fā)現(xiàn)原范圍內(nèi)存在大量的基本農(nóng)田，主要分布于入庫(kù)支流的湖汊沿岸。存在部分地塊用地地類與現(xiàn)地實(shí)際情況不符的問(wèn)題，比如湖汊沿岸的喬灌林地、湖心島林地等，現(xiàn)地為林地，數(shù)據(jù)顯示是永久基本農(nóng)田。由于原規(guī)劃沒(méi)有對(duì)接永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，阿哈湖濕地公園范圍與永久基本農(nóng)田重疊，造成保護(hù)管理工作的沖突。

2.3 原規(guī)劃范圍與城市建成區(qū)重疊

阿哈湖濕地公園東部為壩下原小車河城市濕地公園，與城市建成區(qū)重疊，部分城市建設(shè)用地存在權(quán)屬爭(zhēng)議，主要涉及客裝廠建設(shè)用地、國(guó)際城小區(qū)居住用地及綠地、市政道路車水路規(guī)劃用地、蘭草壩村莊宅基地。地塊現(xiàn)狀以居住建筑居多，還包括辦公建筑、綠地、城市道路、停車場(chǎng)地等，都是阿哈湖濕地公園設(shè)立前取得的土地使用權(quán)。由于原小車河城市濕地公園屬于城市公園，與阿哈水庫(kù)整合申報(bào)設(shè)立國(guó)家濕地公園，在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)上述用地權(quán)屬爭(zhēng)議。

2.4 原功能區(qū)規(guī)劃不科學(xué)

(1)原規(guī)劃將阿哈寨部分村莊劃入保育區(qū)，阿哈寨位于阿哈湖的臨水面山，緊鄰水域，直接威脅水生態(tài)安全。

(2)原規(guī)劃將湖汊沿岸的全部耕地、村莊建設(shè)用地納入到濕地公園的恢復(fù)重建區(qū)。湖汊沿岸的耕地均為基本農(nóng)田，已承包到戶，是當(dāng)?shù)卮迕竦闹匾杖雭?lái)源，退耕困難、恢復(fù)重建的實(shí)施難度很大。

(3)原規(guī)劃將公園東部的居住建筑及市政道路劃入管理服務(wù)區(qū)。村民、市民的交通出行與公園管理的矛盾沖突，影響城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(4)原功能區(qū)規(guī)劃不適應(yīng)《國(guó)家濕地公園管理辦法(修訂版)》關(guān)于功能分區(qū)的要求(張齊立， 2020)，不能有效指導(dǎo)阿哈湖濕地公園按照新辦法、新要求開展保護(hù)管理工作。

3 調(diào)整方案探討

3.1 明確調(diào)整目標(biāo)

以“提升濕地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”為原則，保護(hù)阿哈湖庫(kù)塘濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性，維護(hù)濕地生態(tài)過(guò)程，防止?jié)竦赝嘶?。形成符合“三區(qū)三線”、科學(xué)適度有序的生態(tài)空間布局(中共中央辦公廳, 2019)，保障濕地資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)濕地生態(tài)效益發(fā)揮最大化。

3.2 創(chuàng)新調(diào)整方法

3.2.1 堅(jiān)持多規(guī)融合的理念，統(tǒng)一空間布局2017年國(guó)家啟動(dòng)開展了9個(gè)省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，推進(jìn)“多規(guī)合一”，貴州省位列其中。在阿哈湖濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持多規(guī)融合的理念(顧朝林, 2015)。首先，根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定阿哈湖濕地公園所在貴陽(yáng)市為國(guó)家層面的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，明確其主體功能，根據(jù)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》確定阿哈湖濕地公園所在區(qū)域?yàn)槲髂峡λ固赝寥辣３种匾獏^(qū)，明確其生態(tài)區(qū)位。其次，對(duì)接貴陽(yáng)市“十三五”規(guī)劃、涉及4區(qū)的城市規(guī)劃、國(guó)土土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、阿哈湖水源保護(hù)地規(guī)劃、水污染治理規(guī)劃、林業(yè)保護(hù)規(guī)劃、交通規(guī)劃和文旅發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃，重點(diǎn)對(duì)接阿哈湖水源地保護(hù)區(qū)規(guī)劃，疊加相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)，統(tǒng)一空間布局，避免“三區(qū)三線”沖突，避免與水源地保護(hù)區(qū)功能分區(qū)相沖突。

3.2.2 探索建立循環(huán)機(jī)制及標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)流程阿哈湖濕地公園位于貴陽(yáng)市中心城區(qū)，與“三區(qū)三線”有重疊、交叉，矛盾地塊復(fù)雜多樣(圖2)，涉及相關(guān)利益部門和群體眾多，規(guī)劃調(diào)整技術(shù)要求高、反饋流程多、協(xié)調(diào)難度大。因此，必須堅(jiān)持生態(tài)文明理念，堅(jiān)持“阿哈湖濕地公園是自然保護(hù)地體系中的自然公園”這一基本屬性，對(duì)阿哈湖濕地實(shí)行“全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針。探索建立調(diào)整方案評(píng)估、反饋、協(xié)調(diào)的循環(huán)機(jī)制，首先，要求各部門相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)疊加后加以精細(xì)化甄別、比對(duì)、分析、統(tǒng)計(jì)；其次，橫向銜接涉及4區(qū)相關(guān)部門，開展多部門校核、反饋、調(diào)整和評(píng)估，國(guó)土資源部門是重點(diǎn)對(duì)接部門；同時(shí)，與周邊相關(guān)利益群體和企業(yè)開展咨詢、訪談、調(diào)查和協(xié)調(diào)工作；縱向主要針對(duì)省市兩級(jí)主管部門，向貴陽(yáng)市林業(yè)局、貴陽(yáng)市政府和貴州省林業(yè)局積極匯報(bào)。通過(guò)建立多輪次循環(huán)的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)流程，完善調(diào)整方案，保障方案的科學(xué)性、合理性、適宜性(圖3)。

圖2 矛盾地塊梳理示意圖Fig.2 Diagram of sorting out contradictory plots

圖3 技術(shù)路線示意圖Fig.3 Diagram of technical route

3.2.3 應(yīng)用新技術(shù)，完善規(guī)劃體系 首先應(yīng)以國(guó)土空間規(guī)劃要求建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，包含矢量數(shù)據(jù)、遙感影像數(shù)據(jù)、地形圖高程模型數(shù)據(jù)、地理實(shí)體數(shù)據(jù)、三維模型數(shù)據(jù)、新型測(cè)繪產(chǎn)品數(shù)據(jù)等地理信息(自然資源部辦公廳, 2019)。運(yùn)用3S技術(shù)、航天航空遙感RS、地理信息系統(tǒng)GIS與計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)CAD集成使用等新技術(shù)，全球定位系統(tǒng)GPS定位復(fù)核、無(wú)人機(jī)視頻輔助甄別，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為構(gòu)建智慧濕地綜合平臺(tái)及調(diào)整、規(guī)劃、管理、監(jiān)測(cè)工作提供技術(shù)基礎(chǔ)。

調(diào)整成果應(yīng)適應(yīng)濕地公園升級(jí)發(fā)展新階段、高水平管理新要求以及數(shù)字化新生態(tài)要求(何為等, 2021)，完善規(guī)劃成果內(nèi)容體系，豐富規(guī)劃成果形式，包括文本、圖件、表格、GIS數(shù)據(jù)包、視頻照片、歷年衛(wèi)星影像資料等。其中，GIS數(shù)據(jù)包是核心內(nèi)容，涵蓋相關(guān)部門涉及阿哈湖濕地公園的全部信息，包括空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)。

3.3 統(tǒng)一技術(shù)要求

(1) GIS數(shù)據(jù)統(tǒng)一采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系，與國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)格式相統(tǒng)一。

(2)以高分辨率的衛(wèi)星影像圖為底圖，以國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，疊加永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、林業(yè)二調(diào)數(shù)據(jù)、公益林?jǐn)?shù)據(jù)、濕地二調(diào)數(shù)據(jù)、有爭(zhēng)議的城市建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、農(nóng)村宅基地?cái)?shù)據(jù)，綜合分析比對(duì)，梳理矛盾地塊。

(3)調(diào)整后實(shí)際濕地總面積不得減少；調(diào)出阿哈湖濕地公園設(shè)立前的城市建設(shè)用地，調(diào)出保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)的村莊和永久基本農(nóng)田，調(diào)入無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議的面山林地；避免濕地公園范圍內(nèi)開天窗。

(4)范圍邊界(含功能區(qū)界)應(yīng)盡量沿著用地斑塊邊界、明顯地物地界或自然地理界限，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，方便下一步勘界定標(biāo)工作的實(shí)施。

(5)執(zhí)行《濕地總體規(guī)劃導(dǎo)則》要求，功能區(qū)劃由5個(gè)功能區(qū)調(diào)整為3個(gè)功能區(qū)，調(diào)整后保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)的面積之和應(yīng)大于濕地公園總面積的60%，且調(diào)整后保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)的濕地面積之和應(yīng)大于濕地公園濕地總面積的60%。

3.4 形成科學(xué)合理的調(diào)整方案

阿哈湖濕地公園原規(guī)劃總面積為1 218.00 hm2，技術(shù)糾偏后實(shí)際濕地面積為437.93 hm2，濕地率為35.95%。以國(guó)土三調(diào)成果為準(zhǔn)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，經(jīng)相關(guān)各部門多輪次的調(diào)整、評(píng)估、反饋、協(xié)調(diào)，最終形成科學(xué)合理的調(diào)整方案：調(diào)出阿哈湖濕地公園設(shè)立申報(bào)前的村莊宅基地、基本農(nóng)田、設(shè)立前城市建設(shè)用地，調(diào)入具有保護(hù)價(jià)值的、用地權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議的、水庫(kù)面山的國(guó)有林地；調(diào)出面積達(dá)233.77 hm2，其中基本農(nóng)田占比達(dá)到63.4%，村莊宅基地占比17.17%。調(diào)整后濕地公園范圍內(nèi)不得開天窗，零星基本農(nóng)田摘帽退出；總面積由1 218 hm2降至1 024.71 hm2；濕地總面積不變，保持437.93 hm2，濕地率由35.95%增至42.74%。功能區(qū)調(diào)整為保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)和合理利用區(qū)3個(gè)功能區(qū)，保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)的面積占比由原來(lái)的79.8%上調(diào)為80.37%，合理利用區(qū)面積占比由原來(lái)的16.26%上調(diào)為19.63%(圖4)。

圖4 范圍調(diào)整方案示意圖Fig.4 Diagram of boundary adjustment plan

4 結(jié)論與建議

貴陽(yáng)阿哈湖國(guó)家濕地公園的調(diào)整方案優(yōu)化了范圍和功能區(qū)布局，有利于保障水生態(tài)安全，提升濕地生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性；有助于化解爭(zhēng)議區(qū)域的管理矛盾和沖突，增強(qiáng)濕地公園管理與發(fā)展的前瞻性、針對(duì)性及可持續(xù)性(夏奉梅等, 2020)；有利于擴(kuò)大生態(tài)溢出效益，促進(jìn)貴陽(yáng)阿哈湖國(guó)家濕地公園的升級(jí)發(fā)展。

建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，對(duì)國(guó)家濕地公園的建設(shè)發(fā)展提出新要求、高要求。通過(guò)阿哈湖濕地公園的調(diào)整實(shí)踐，建立標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)流程的調(diào)整方法，為新時(shí)期城市建成區(qū)內(nèi)國(guó)家濕地公園的科學(xué)合理調(diào)整提供可借鑒的方案，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。

城市建成區(qū)內(nèi)的國(guó)家濕地公園用地類型復(fù)雜多樣，涉及的相關(guān)利益部門和社會(huì)群體眾多，利益平衡與協(xié)調(diào)更加復(fù)雜?？偨Y(jié)阿哈湖濕地公園調(diào)整工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)的國(guó)家濕地公園調(diào)整提出以下建議：

4.1 遵循區(qū)位理論，堅(jiān)持生態(tài)區(qū)位重要性為底線

評(píng)估國(guó)家濕地公園的生態(tài)區(qū)位重要性，奠定調(diào)整工作的底線要求。貴州是長(zhǎng)江上游唯一的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，阿哈湖濕地公園是貴陽(yáng)市全面對(duì)標(biāo)全國(guó)生態(tài)文明示范城市的重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)，生態(tài)區(qū)位非常重要。根據(jù)當(dāng)前空間規(guī)劃區(qū)位理論(全國(guó)城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度管理委員會(huì), 2011)，濕地公園位于西南喀斯特土壤保持重要區(qū)，屬于生態(tài)區(qū)位、生態(tài)空間，調(diào)整工作的首要任務(wù)是保障其生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和完整性，調(diào)整方案應(yīng)堅(jiān)持“濕地保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變”的總體要求，調(diào)整后應(yīng)有利于增強(qiáng)保護(hù)管理力度、擴(kuò)大生態(tài)服務(wù)功能效益、拓展生態(tài)服務(wù)輻射面、提升城市綜合品質(zhì)。

4.2 遵循可持續(xù)發(fā)展理論，堅(jiān)持城市公園的基本屬性

城市建成區(qū)內(nèi)的國(guó)家濕地公園具備城市公園的基本屬性 ；是滿足城市居民的休閑需求，提供休息、游覽、鍛煉、交往以及舉辦科普宣教、濕地文化活動(dòng)的重要場(chǎng)所；是城市生態(tài)系統(tǒng)、城市景觀的重要組成部分。調(diào)整工作不能片面強(qiáng)調(diào)其自然保護(hù)地的生態(tài)屬性，應(yīng)更加重視其城市公園的公共屬性。城市建成區(qū)內(nèi)的國(guó)家濕地公園，可以集中反映所在城市的生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、文化底蘊(yùn)和精神氣質(zhì)的融合發(fā)展水平，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。調(diào)整方案應(yīng)充分考慮其作為城市公園的公共屬性和功能，根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)增加合理利用區(qū)域，為其預(yù)留城市公共建設(shè)性質(zhì)的發(fā)展空間。結(jié)合新時(shí)代“公園城市”建設(shè)理念(李景陽(yáng)等, 2021)，通過(guò)科學(xué)合理的調(diào)整，大力增強(qiáng)城市建成區(qū)內(nèi)國(guó)家濕地公園的城市服務(wù)水平，促進(jìn)其朝著高品位、多元化的現(xiàn)代城市生態(tài)公園的方向發(fā)展。