撰文／楊學(xué)平

國內(nèi)PPP項目擴建成為常態(tài)，相關(guān)執(zhí)行程序是制約擴建順利開展的關(guān)鍵因素。本文在研究擴建項目社會資本選定影響因素的基礎(chǔ)上，針對原項目不同情形，將影響因素進行排列組合并論證社會資本是否需要重新選定，同時制定項目擴建執(zhí)行程序，以便為PPP項目擴建提供借鑒。

隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整及經(jīng)濟社會發(fā)展，PPP 項目需求量常發(fā)生變化，進而導(dǎo)致項目也需要擴建。PPP 項目規(guī)劃時一般分為一期和二期或遠期，但項目采購時通常僅采購一期，項目擴建執(zhí)行程序如何履行成為現(xiàn)實問題。針對該種情況，國內(nèi)各地做法各異，因缺乏相關(guān)指導(dǎo)，項目擴建主體錯位、程序缺失、監(jiān)管失控等問題時有出現(xiàn)，不利于PPP 項目平穩(wěn)運行。本文根據(jù)不同PPP 項目特點及擴建面臨的具體情形，研究項目擴建社會資本選定的主要影響因素，理順實施機構(gòu)、社會資本、項目公司、建設(shè)承包人等項目相關(guān)方之間的關(guān)系，并制定項目擴建執(zhí)行程序，以便為PPP 項目擴建提供借鑒。

PPP項目擴建的社會資本選定影響因素

PPP 項目擴建是指因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整、發(fā)展需求、人口增加或服務(wù)范圍擴大致使原項目需求量增加，進而增加投資，開展工程建設(shè)，擴大項目服務(wù)供給水平，滿足公眾需求的活動。PPP 項目擴建是由原社會資本承擔(dān)還是重新采購社會資本，主要看擴建項目能否獨立于原PPP 項目，擴建是否影響原PPP 項目合同權(quán)益。擴建項目獨立性及與原項目利益相關(guān)性取決于四個因素：一是擴建項目與原PPP 項目在用地上是否獨立；二是擴建項目與原PPP 項目在工程上能否獨立，是否具有自然壟斷性；三是項目特許經(jīng)營范圍是否改變；四是政府是否承擔(dān)最低需求風(fēng)險。

項目用地是否獨立

項目用地是工程建設(shè)的載體，用地選擇不僅影響工程的可分割性，且影響項目建設(shè)主體。對于原址擴建PPP 項目，工程建設(shè)必然存在共用部分，難以分割，給擴建項目建設(shè)、使用、管理、維護造成責(zé)任劃分和成本核算困難。同時，一般情況下，PPP 項目公司擁有原項目（一期）土地使用和管理權(quán)，原址擴建項目涉及政府無法辦理擴建用地前期手續(xù)，進而無法開展項目前期工作，導(dǎo)致實施機構(gòu)不能重新采購社會資本。對于另行選址擴建項目，情況有所不同，建設(shè)用地主體選擇較為靈活，廠內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施共用可以避免。

項目是否具有自然壟斷性

自然壟斷PPP 項目主要指供水、供電、管道燃氣、供熱、電信、軌道交通等項目，社會資本通過投資、建設(shè)、運營項目供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成自然壟斷，其他社會資本如介入項目，將導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費。自然壟斷項目在自然壟斷環(huán)節(jié)具有不可競爭性，即使另行選址擴建或超出原特許經(jīng)營范圍增加服務(wù)，只要擴建是無法獨立于原有PPP項目網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，亦無法重新采購社會資本。非自然壟斷項目擴建情形較復(fù)雜，需根據(jù)四種影響因素組合綜合判斷社會資本選定。

項目特許經(jīng)營范圍是否改變

特許經(jīng)營范圍是PPP 項目合同的重要邊界條件，也是保護社會資本權(quán)益的核心條款。一般情況下，PPP 項目合同將約定項目排他性條款，授予項目公司一定區(qū)域范圍的特許經(jīng)營權(quán)，并且這種特許經(jīng)營權(quán)受法律保護。對原特許經(jīng)營范圍內(nèi)擴建的項目，雖然工程建設(shè)和投資屬于新增加的，但擴建部分本質(zhì)上不是一個新的獨立項目，而是原PPP 項目的拓展和補充，是同一個項目的不同發(fā)展階段，除非原社會資本主動放棄或因能力問題不能承擔(dān)，原則上應(yīng)由原社會資本負責(zé)，但政府已承擔(dān)最低需求風(fēng)險的除外。對于新增加服務(wù)范圍的擴建項目（假設(shè)增加服務(wù)超出10%）而言，不屬于原PPP合同約定的特許經(jīng)營范圍，其社會資本選定應(yīng)根據(jù)項目具體情況而定。

政府是否承擔(dān)最低需求風(fēng)險

根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，新建PPP 項目最低需求風(fēng)險一般由政府承擔(dān)。對政府已經(jīng)承擔(dān)最低需求風(fēng)險的PPP 項目，應(yīng)視為項目特許經(jīng)營，在政府滿足社會資本合同權(quán)益情形下，應(yīng)淡化區(qū)域特許經(jīng)營概念。對合同未設(shè)置政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險的項目，應(yīng)設(shè)置排他性條款，授予社會資本區(qū)域特許經(jīng)營權(quán)。

PPP項目擴建的社會資本選定分析

綜合考量PPP 項目擴建用地、自然壟斷性、特許經(jīng)營范圍、政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險四種因素，并對這些因素進行排列組合，我們就可以建立PPP項目擴建的社會資本選定結(jié)構(gòu)圖，如圖1 所示。

圖1 PPP項目擴建的社會資本選定結(jié)構(gòu)圖

從圖1 分析，原址擴建項目和自然壟斷項目屬于與原項目不可分割的項目，應(yīng)由原PPP 項目的社會資本負責(zé)建設(shè)；在另行選址、非自然壟斷項目中，特許經(jīng)營范圍不變且政府不承擔(dān)最低需求風(fēng)險的項目應(yīng)由原社會資本建設(shè)，政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險的可重新采購社會資本；在另行選址、非自然壟斷項目中，特許經(jīng)營范圍增加的應(yīng)重新采購社會資本。

與原PPP項目不可分割的擴建項目

（1）原址擴建項目。國內(nèi)大部分PPP 項目在規(guī)劃一期與二期或遠期的時候，為了節(jié)約投資、整合資源，在項目建設(shè)用地上是一次選址、一次供地到位，項目基礎(chǔ)設(shè)施共用。原址擴建項目用地一般由PPP 項目公司一次性取得。此外，根據(jù)規(guī)定，對PPP 項目采購社會資本后應(yīng)該根據(jù)社會資本采購結(jié)果變更項目法人，故項目公司已取得原項目和擴建項目全部用地和項目法人身份，且原項目與擴建共用部分土建已完成，項目公司依法取得擴建項目主體資格，成為擴建工程的建設(shè)單位，原社會資本成為擴建項目當(dāng)然投資人即社會資本。

（2）自然壟斷項目。因社會資本擁有原自然壟斷PPP 項目網(wǎng)絡(luò)的資產(chǎn)權(quán)屬或按合同掌控網(wǎng)絡(luò)，項目擴建無法逾越原有網(wǎng)絡(luò)，不能夠形成一個獨立的投資項目，只能是原有PPP 項目的變更，故原社會資本成為擴建項目必然投資人。

特許經(jīng)營范圍不變的擴建項目

（1）政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險。針對另行選址且非自然壟斷項目，雖然項目擴建的特許經(jīng)營范圍不變，若在原PPP 合同中政府已承擔(dān)最低需求風(fēng)險，則可以通過采購程序重新選定社會資本，按新建項目履行全部合規(guī)手續(xù)。

（2）政府不承擔(dān)最低需求風(fēng)險。針對政府不承擔(dān)最低需求風(fēng)險的項目，社會資本投資風(fēng)險較高，應(yīng)授予區(qū)域特許經(jīng)營權(quán)，設(shè)置排他性條款。如因特許經(jīng)營范圍內(nèi)項目需求量增加而另行采購社會資本，將極大影響原PPP 項目社會資本合同權(quán)益。此種情形下，即使項目不是原址擴建或不具有自然壟斷性，亦應(yīng)由原社會資本投資、建設(shè)、運營。

特許經(jīng)營范圍增加的項目

除原址擴建和自然壟斷項目之外，新增特許經(jīng)營范圍項目屬于一個與原PPP 項目可以互相獨立的新的項目，應(yīng)根據(jù)項目投資建設(shè)模式執(zhí)行全部規(guī)范流程。

PPP項目擴建執(zhí)行程序

PPP 項目擴建的大部分情形應(yīng)由原社會資本負責(zé)，按照PPP 項目變更程序執(zhí)行，無須履行社會資本重新采購程序。少量可以重新采購社會資本的擴建項目，則按照新項目投資建設(shè)模式履行程序。

項目擴建申請及審批

社會資本首先提出擴建申請至項目實施機構(gòu)，說明項目擴建理由、依據(jù)、擴建規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)地點、建設(shè)工期、增加投資額、服務(wù)價格預(yù)測、財政支出責(zé)任測算等基本內(nèi)容。然后實施機構(gòu)依據(jù)社會資本申請向本級政府報告項目擬擴建相關(guān)事宜，由政府組織相關(guān)部門論證并批復(fù)同意項目擴建。

簽署項目擴建投資協(xié)議

依據(jù)本級政府對項目擴建批復(fù)，由實施機構(gòu)與原社會資本簽署經(jīng)相關(guān)部門及法制部門審核通過的PPP 項目擴建投資協(xié)議，明確政府及社會資本關(guān)于擴建投資的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，為項目擴建后續(xù)工作開展提供依據(jù)。

項目擴建選址及規(guī)劃和可研編制

在實施機構(gòu)監(jiān)督指導(dǎo)下，項目公司負責(zé)擴建項目選址（僅指另行選址擴建）并辦理用地前期手續(xù)，編制擴建規(guī)劃和可行性研究報告（下稱“可研”），明確擴建項目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)地點，編制投資估算。項目實施機構(gòu)應(yīng)組織相關(guān)行業(yè)主管部門及專家對項目擴建方案及可研開展評審。

擴建項目立項

由項目公司負責(zé)，實施機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，將項目擴建前期相關(guān)手續(xù)提交原PPP 項目立項審批部門，開展擴建項目立項審批。擴建項目獲得立項批復(fù)后方可開展下一步工作。

變更PPP項目“一方案兩評價”

由同級財政部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)，實施機構(gòu)聘請專業(yè)PPP咨詢機構(gòu)，根據(jù)項目擴建立項批復(fù)和可研，結(jié)合原PPP 項目可研及實施方案，重新編制項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告（下稱“一方案兩評價”），并起草PPP 項目合同補充協(xié)議，將擴建部分融入原PPP 項目實施方案和補充協(xié)議。變更實施方案應(yīng)重點把握以下幾個方面：一是項目合作期限最好按照原PPP項目剩余年限設(shè)置；二是項目原方案實質(zhì)性條款盡量保留；三是項目財務(wù)測算及指標應(yīng)根據(jù)項目原實施方案及中標（成交）價格，結(jié)合居民消費價格指數(shù)（Consumer Price Index，CPI）調(diào)價、項目擴建增加的投資和運營成本及增加的需求量，進行綜合測算。

項目“一方案兩評價”和補充協(xié)議論證及報批

由財政部門指導(dǎo)，實施機構(gòu)組織法律、財務(wù)、造價等第三方機構(gòu)對變更后實施方案開展法律咨詢、財務(wù)復(fù)核和造價審核；實施機構(gòu)組織相關(guān)部門及法制部門對項目實施方案和PPP 項目合同補充協(xié)議進行會審；財政部門會同實施機構(gòu)組織法律、財務(wù)、技術(shù)、行業(yè)、政策等專家對項目“一方案兩評價”開展評審，通過后由財政部門批復(fù)項目變更后的“兩評價”；項目實施方案及補充協(xié)議由實施機構(gòu)報本級政府審核并批復(fù)。

項目變更備案

項目擴建在履行前期立項程序及“一方案兩評價”論證和報批程序后，由財政部門將項目變更全部資料報省級財政部門備案，省級財政部門組織相關(guān)專家對申報項目變更開展評審，通過后予以備案并公示。

簽署項目變更補充協(xié)議

在項目變更的省級備案通過后，由項目實施機構(gòu)與社會資本及項目公司共同簽署經(jīng)過同級法制部門審核通過的PPP 項目合同補充協(xié)議，通過PPP變更程序?qū)U建部分納入原PPP 項目。

項目擴建監(jiān)理及跟蹤審計選定

在擴建項目立項后即可開展項目擴建監(jiān)理及跟蹤審計招標采購。由實施機構(gòu)和項目公司按照國家招標采購法律法規(guī)共同采購、共同管理，費用計入項目擴建投資。

項目擴建的勘察、設(shè)計、施工單位選定

在項目變更補充協(xié)議簽訂后即可開展擴建的勘察、設(shè)計、施工招標。項目公司應(yīng)按照政府投資模式負責(zé)工程建設(shè)招標采購，進場交易，接受招標采購監(jiān)督部門監(jiān)管。實施機構(gòu)應(yīng)按照項目合同及補充協(xié)議，嚴格監(jiān)管項目公司招標采購活動，項目公司的采購文件及采購控制價應(yīng)報實施機構(gòu)審核。

結(jié)語

PPP 項目擴建不同于政府投資項目和單純企業(yè)投資項目擴建，首先，應(yīng)根據(jù)項目特點決定社會資本是否需要重新采購，一般情況下應(yīng)由原社會資本負責(zé)擴建；其次，由原社會資本擴建的，應(yīng)通過PPP 項目變更程序授予原社會資本特許經(jīng)營權(quán)，無須重新履行采購程序；最后，規(guī)范擴建執(zhí)行程序，在政府監(jiān)督指導(dǎo)下，由項目公司履行建設(shè)主體職責(zé)，實施機構(gòu)負責(zé)實施方案變更，將擴建與原PPP項目整合，重新測算財務(wù)指標和服務(wù)價格，并簽訂補充協(xié)議，執(zhí)行擴建工作。