段文鑫 狄海見

摘要 高速公路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，PPP投融資模式以獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)成為了備受推崇的高速公路投資建設(shè)的方式之一。而項(xiàng)目融資能否落地決定了PPP項(xiàng)目能否成功實(shí)施，目前國(guó)家對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的管控導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資的難度進(jìn)一步加劇。文章以GJT公司管理的YHNS高速公路PPP項(xiàng)目為例，描述了高速公路PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，對(duì)PPP高速公路投資業(yè)務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)分析并提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，對(duì)提高高速公路投資收益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要作用。

關(guān)鍵詞 PPP模式;高速公路;融資風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)管控;融資渠道

中圖分類號(hào) U415.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）03-0066-03

0 引言

建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)，是黨中央立足現(xiàn)實(shí)、直面變局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，深刻把握我國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略[1]。是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的先行領(lǐng)域，也是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要支撐。而高速公路是交通大動(dòng)脈，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前我國(guó)高速公路項(xiàng)目建設(shè)大部分采用PPP模式，G公司堅(jiān)持工程承包與投資雙輪驅(qū)動(dòng)，以PPP投融資模式累計(jì)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)高速公路總里程近1 600 km，參與40余條、3 000多km國(guó)家級(jí)和省級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)。在此過程中，高速公路PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)用表現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢(shì)，但是這種模式下的投融資同樣存在較為明顯的風(fēng)險(xiǎn)。因此，企業(yè)應(yīng)根據(jù)PPP高速公路項(xiàng)目自身特點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)度量，并提出切實(shí)有效的措施，對(duì)公司后續(xù)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展具有重要意義。

1 高速公路PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

1.1 投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)

高速公路作為資本密集型產(chǎn)業(yè)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，其投資規(guī)模大、投資回報(bào)周期長(zhǎng)以及政府主導(dǎo)等因素決定了該行業(yè)準(zhǔn)入壁壘高。高速公路的投資主要集中于建設(shè)成本，包括建筑安裝費(fèi)、征地拆遷費(fèi)、人工成本和設(shè)計(jì)監(jiān)理等費(fèi)用，一般投資規(guī)模在上百億左右，資金需求量大，社會(huì)個(gè)人和分散的企業(yè)不具有投資此類項(xiàng)目的能力。此類項(xiàng)目的建設(shè)周期一般長(zhǎng)達(dá)三到五年，運(yùn)營(yíng)周期在20～30年不等，因此，一般投資主體對(duì)此類項(xiàng)目都是望而卻步。YHNS高速公路PPP項(xiàng)目投資規(guī)模及建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期如表1所示。

1.2 作業(yè)環(huán)境復(fù)雜，質(zhì)量要求高

高速公路項(xiàng)目一般建設(shè)里程較長(zhǎng)，需要設(shè)置多個(gè)施工單位分點(diǎn)，分段完成建設(shè)。有的項(xiàng)目地形復(fù)雜，橋隧比較高，施工作業(yè)難度較大，存在很多不可控環(huán)境因素，這對(duì)各施工單位的協(xié)作要求也較高。加之高速公路行車速度快，為了保證更高的安全系數(shù)，對(duì)高速公路建設(shè)質(zhì)量的要求也比較高。YHNS高速公路PPP項(xiàng)目基本情況如表2所示。

1.3 投資收益低，資本回收期長(zhǎng)

高速公路具社會(huì)公益性，高速公路通行費(fèi)的價(jià)格由項(xiàng)目投資成本和政府相關(guān)政策決定，其收費(fèi)定價(jià)的高低對(duì)其他產(chǎn)品的定價(jià)具有一定的影響，同時(shí)其收費(fèi)的高低在一定程度上決定了物流的成本，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。因此，政府在大力支持高速公路建設(shè)的同時(shí)，將經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公眾的效益進(jìn)行綜合考慮。YHNS高速公路PPP項(xiàng)目投資收益情況如表3所示。

1.4 資金來源渠道單一

PPP高速公路建設(shè)資金需求量大，投資收益低，資本回收期長(zhǎng)，因此很難具備市場(chǎng)吸引力，一般是由兩個(gè)或兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，且建設(shè)資金來源單一，主要為政府補(bǔ)助資金、中標(biāo)人自有資金和銀行貸款。YHNS高速公路PPP項(xiàng)目資金來源情況如表4所示。

1.5 運(yùn)營(yíng)管理綜合性強(qiáng)

高速公路運(yùn)營(yíng)管理的內(nèi)容涵蓋了收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、路政、路衍經(jīng)濟(jì)開發(fā)，以及照明、監(jiān)控、公路附屬設(shè)施等，是一個(gè)自成體系且規(guī)模龐大的管理系統(tǒng)，而公眾對(duì)高速公路服務(wù)水平的要求決定了高速公路運(yùn)營(yíng)管理必須是可以提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。這些管理特點(diǎn)極大地增加了高速公路運(yùn)營(yíng)管理成本，制約了高速公路運(yùn)營(yíng)管理水平的提高[2]。

1.6 存在的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣

PPP高速公路項(xiàng)目規(guī)模大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)決定了其存在的風(fēng)險(xiǎn)因子也是復(fù)雜多樣，主要體現(xiàn)在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期。建設(shè)期主要存在投資成本控制、融資落地、資金到位、工期、安全管理、征地拆遷、工程分包、質(zhì)量環(huán)保等風(fēng)險(xiǎn)因子，而運(yùn)營(yíng)期主要存在收費(fèi)收入、運(yùn)營(yíng)成本控制、利益分配、政策變化、自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)因子。整體來說，在項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，隨著運(yùn)營(yíng)進(jìn)入成熟期，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐步降低。目前YH高速已于2021年6月30日建成通車，NS高速計(jì)劃于2022年9月30日通車，在此期間除因疫情影響，YH高速工期滯后半年，未發(fā)生其他風(fēng)險(xiǎn)，目前項(xiàng)目公司正積極與政府進(jìn)行對(duì)接，爭(zhēng)取延長(zhǎng)收費(fèi)年限，將該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

2 PPP高速公路投資業(yè)務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP高速公路項(xiàng)目影響融資的風(fēng)險(xiǎn)因素是復(fù)雜多樣的，有些受國(guó)家政策、宏觀調(diào)控、制度變化等因素影響，有些受金融市場(chǎng)利率變化及社會(huì)投資人決策等因素影響，經(jīng)過分析，主要包括項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、融資落地風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)大類。

2.1 項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)為項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批到建設(shè)完成存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目報(bào)批的合規(guī)性、投資成本控制、工期、安全管理、征地拆遷、工程分包、質(zhì)量環(huán)保等。因目前PPP項(xiàng)目發(fā)展日趨成熟，一般情況下上述風(fēng)險(xiǎn)都具備很強(qiáng)的可控性，但是近年來依然存在很多項(xiàng)目審批手續(xù)不合規(guī)，超出概算，發(fā)生安全質(zhì)量事故，工期延誤等事件，這對(duì)項(xiàng)目投資收益率產(chǎn)生了很大的影響。

2.2 信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)主要涉及三個(gè)方面，一是政府信用風(fēng)險(xiǎn)，二是金融機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)，三是社會(huì)投資方信用風(fēng)險(xiǎn)。

政府信用風(fēng)險(xiǎn)一般受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾利益、公路收費(fèi)政策及政府財(cái)政能力影響，各影響因素可控性較差，缺乏有效的救濟(jì)途徑，從而讓社會(huì)投資人陷入進(jìn)退兩難的境地。如YHNS高速公路項(xiàng)目PPP合同約定由AK市政府承擔(dān)NS高速公路項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用，但是在項(xiàng)目建設(shè)過程中政府因財(cái)政能力不足，無法承擔(dān)全額征拆費(fèi)用，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展受阻，增加投資成本。經(jīng)過協(xié)商，由項(xiàng)目公司解決征拆資金缺口，并納入項(xiàng)目總投資，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府以可行性缺口補(bǔ)助形式補(bǔ)償項(xiàng)目公司，但是經(jīng)過測(cè)算，該事項(xiàng)導(dǎo)致項(xiàng)目投資收益率在一定程度上下降。

金融機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)主要為各金融機(jī)構(gòu)能否按照合同約定的利率、金額和貸款期限投放貸款，收取利息和本金。一般情況下，社會(huì)投資人都會(huì)選取六大國(guó)有銀行組建銀團(tuán)，以保證項(xiàng)目建設(shè)資金。經(jīng)過PPP項(xiàng)目多年的運(yùn)作證明，國(guó)有銀行信用風(fēng)險(xiǎn)整體可控，前提是社會(huì)投資人按照合同約定使用資金并按期償還本金和利息。YHNS高速公路選擇農(nóng)行、建行、郵儲(chǔ)銀行和進(jìn)出口銀行組建銀團(tuán)，簽訂銀團(tuán)貸款合同總額為185.2億元，國(guó)有銀行審批總額為180.7億元，滿足項(xiàng)目建設(shè)資金需求，整體風(fēng)險(xiǎn)可控。

社會(huì)投資方信用風(fēng)險(xiǎn)主要為中標(biāo)聯(lián)合體能否按照聯(lián)合體協(xié)議約定比例按期投入項(xiàng)目資本金。在高速公路PPP項(xiàng)目投融資中，社會(huì)資本的占比一般在20%～30%之間，是十分關(guān)鍵的內(nèi)容。如果社會(huì)資本不能按照合同約定和比例按時(shí)到位，勢(shì)必也會(huì)影響到項(xiàng)目融資的有序運(yùn)行，對(duì)整個(gè)高速公路PPP項(xiàng)目的有序建設(shè)和按期完工產(chǎn)生重大影響。社會(huì)資本在投融資環(huán)節(jié)中是否會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，主要和社會(huì)資本相關(guān)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)狀況存在密切聯(lián)系，如果相應(yīng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問題，經(jīng)濟(jì)狀況不佳，負(fù)債率相對(duì)較高，必然難以維持投融資進(jìn)行，對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目的支持度大大降低[3]。

2.3 融資落地風(fēng)險(xiǎn)

融資落地風(fēng)險(xiǎn)，即從項(xiàng)目融資方案啟動(dòng)到簽訂相關(guān)合同過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素。包括融資方案選擇風(fēng)險(xiǎn)、金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、融資可行性風(fēng)險(xiǎn)等。融資方案選擇風(fēng)險(xiǎn)是因?yàn)槿谫Y結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)不合理和融資工具的選擇組合不科學(xué)造成建設(shè)期資金籌集困難，甚至資金供應(yīng)鏈條斷裂，這將導(dǎo)致項(xiàng)目延期或者項(xiàng)目投資失敗等;金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要為通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和融資利率風(fēng)險(xiǎn)，通貨膨脹和融資利率的浮動(dòng)會(huì)直接影響資金成本，進(jìn)而影響投資收益;融資可行性風(fēng)險(xiǎn)則是因?yàn)轫?xiàng)目合規(guī)手續(xù)審批及決策時(shí)間過長(zhǎng)從而延誤金融機(jī)構(gòu)的融資審批，造成投資成本增加。YHNS高速公路項(xiàng)目融資執(zhí)行方案與決策方案指標(biāo)變化情況如表5所示。

2.4 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目建設(shè)期完成在高速公路運(yùn)營(yíng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為實(shí)際車流量與項(xiàng)目決策時(shí)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)偏差較大，使得營(yíng)運(yùn)投資回報(bào)不能達(dá)到預(yù)期收益，導(dǎo)致還款能力不足;國(guó)家高速公路收費(fèi)政策的變化對(duì)通行費(fèi)收入的影響及運(yùn)營(yíng)期間因人工成本和公路養(yǎng)護(hù)成本增加導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本增加的風(fēng)險(xiǎn)等。

3 PPP高速公路投資業(yè)務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

3.1 強(qiáng)化PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)

為實(shí)現(xiàn)我國(guó)交通強(qiáng)國(guó)總體戰(zhàn)略目標(biāo)，社會(huì)投資方相關(guān)企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況和國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定加強(qiáng)融資風(fēng)險(xiǎn)管控力度，提高融資風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)。融資風(fēng)險(xiǎn)管控工作應(yīng)堅(jiān)持“業(yè)務(wù)誰主管、合規(guī)誰負(fù)責(zé)”的原則，將風(fēng)險(xiǎn)管控要求覆蓋各業(yè)務(wù)領(lǐng)域、各職能部門、各級(jí)子企業(yè)和分支機(jī)構(gòu)、全體員工，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督全流程，并形成相應(yīng)監(jiān)督與考核機(jī)制，這對(duì)增強(qiáng)全員風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)具有重要作用，同時(shí)對(duì)不斷降低融資風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，提高項(xiàng)目投資收益也起到了關(guān)鍵作用。

3.2 完善PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

為完成既定的融資風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，社會(huì)投資方應(yīng)建立穩(wěn)定、合理、健全的風(fēng)險(xiǎn)管理組織，風(fēng)險(xiǎn)管理組織具體包括組織機(jī)構(gòu)、管理體制和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。各組織機(jī)構(gòu)之間相互合作、相互促進(jìn)，從思想認(rèn)識(shí)上高度重視風(fēng)險(xiǎn)管理，從組織保證上強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，使風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)全面、有效地展開。同時(shí)應(yīng)根據(jù)行業(yè)內(nèi)狀況、業(yè)務(wù)規(guī)模、管理水平等因素設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員，培養(yǎng)具有戰(zhàn)略眼光、風(fēng)險(xiǎn)管控能力較強(qiáng)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，形成風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)文化，以便做到事前預(yù)防、事中控制、事后處理。

3.3 加強(qiáng)社會(huì)投資方所在企業(yè)信用建設(shè)

社會(huì)投資方所在企業(yè)和項(xiàng)目公司均應(yīng)樹立良好企業(yè)形象，建立誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、遵守合同約定的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，建立良好企業(yè)信用，提高信用水平，將信用信息納入國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，同時(shí)可建立第三方信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，以第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)信用建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行公正而又合理的評(píng)價(jià)，將信用評(píng)價(jià)的結(jié)果用于后續(xù)的工作中，并在行業(yè)間形成一定的公信力，使其富有高度的可參考價(jià)值[4]。企業(yè)對(duì)資信水平和信息質(zhì)量的不斷提升，滿足金融機(jī)構(gòu)對(duì)其征信的要求，從而提升金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)融資授信額度，為項(xiàng)目融資落地奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[5]。

3.4 拓寬融資渠道

項(xiàng)目融資的多樣性有利于分散融資風(fēng)險(xiǎn)。目前大部分PPP項(xiàng)目建設(shè)資金主要來源為項(xiàng)目資本金、銀行貸款和政府補(bǔ)助，融資渠道較窄，局限性較大。如項(xiàng)目資本金不能按時(shí)到位，則無法匹配足額項(xiàng)目貸款滿足建設(shè)資金需求，同時(shí)項(xiàng)目貸款還受金融機(jī)構(gòu)放款規(guī)模的影響。因此項(xiàng)目公司應(yīng)分階段制定融資方案，選擇融資工具組合，大力拓展其他融資渠道，引入信托投資、資產(chǎn)證券化、融資租賃、資本市場(chǎng)籌資、債券融資、社會(huì)服務(wù)創(chuàng)收等方式，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目融資渠道的多樣化。

4 結(jié)語

國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，經(jīng)過前幾年的快速擴(kuò)張以及2017年以來國(guó)家出臺(tái)系列文件進(jìn)行規(guī)范和穩(wěn)健的調(diào)整，PPP項(xiàng)目的合規(guī)性整體趨向良好，國(guó)內(nèi)PPP高速公路投資業(yè)務(wù)也在趨于穩(wěn)定成熟的方向發(fā)展，而融資能否到位決定了PPP項(xiàng)目能否運(yùn)作成功。項(xiàng)目公司作為融資主體，應(yīng)利用自身優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)投資方相關(guān)企業(yè)一道建立企業(yè)良好信用，拓寬融資渠道、優(yōu)化融資方案，順應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，進(jìn)一步完善融資機(jī)制，逐步探索出適合我國(guó)國(guó)情和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的PPP融資模式[6]。

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