修玉嬌

（蘭州城市學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

隨著社會的發(fā)展，城市規(guī)模和結(jié)構(gòu)也發(fā)生著深刻地變革，完備的城市規(guī)劃管理體制是建設(shè)高效、結(jié)構(gòu)合理、形象優(yōu)美城市的重要保障.改革開放以來城市規(guī)劃管理體制發(fā)展形成了獨特的體制模式，有效推進了城市建設(shè)的發(fā)展，同時也出現(xiàn)了一系列與城市建設(shè)不相適應(yīng)的問題.因此，城市規(guī)劃管理將面臨一些新的挑戰(zhàn)，基于公共管理倫理和城市規(guī)劃理論，開展政府組織、管理人員以及體制機制等方面沖突問題的研究就顯得尤為重要.這方面問題國內(nèi)外學(xué)者專家已經(jīng)做了大量的研究，這里將從公共管理倫理視角下研究城市規(guī)劃管理存在的問題及其應(yīng)對策略，可為構(gòu)建高效規(guī)范的城市規(guī)劃管理體系起到借鑒作用.

1 城市規(guī)劃管理國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國外學(xué)者在研究行政學(xué)的過程中注意到了公共行政過程中管理者存在道德素質(zhì)的問題.登哈特[1]認為組織內(nèi)制定的決策和決策依據(jù)的道德標準行政官員應(yīng)負有責任.特里·L·庫珀[2]指出個人道德品質(zhì)、組織制度、組織文化及社會期待是負責任行為應(yīng)具備的四個要素，實現(xiàn)行政責任的途徑需要通過外部和內(nèi)部的結(jié)合控制作用才能實現(xiàn).吳茜等[3]人認為要公眾參與必須靠政府下放權(quán)力來實現(xiàn)，進而實現(xiàn)大家政府大家管的局面.許莉俊[4]通過研究英國城市區(qū)域規(guī)劃的演變，認為要有利于增強規(guī)劃執(zhí)行力，不僅要下放規(guī)劃管理權(quán)限，而且要下放編制規(guī)劃權(quán).

國內(nèi)公共管理倫理研究學(xué)者張康之[5]通過倫理的視角，分析了公共行政過程中所面臨的各種困境，認為需要站在道德的角度明確責任才能探尋出擺脫困境的具體方法.萬俊人[6]對現(xiàn)代公共倫理基本精神和問題、政府發(fā)生的行為和信用以及在倫理道德領(lǐng)域公共管理人員發(fā)生的問題做了研究.耿毓修[7]總結(jié)了實施過程中的管理、監(jiān)督檢查以及管理運行機制等方面的基本內(nèi)容以及作用，并對“兩證一書”管理制度進行了系統(tǒng)研究.孫施文[8]分析了城市規(guī)劃的運行流程，在城市規(guī)劃理論領(lǐng)域做了許多創(chuàng)新.李道廣[9]的觀點是只有通過多方面的共同作為才能做好城市規(guī)劃監(jiān)督檢查工作.劉佳燕[10]指出城市規(guī)劃的制定和實施需要以人為本，必須創(chuàng)新規(guī)劃方法，完善規(guī)劃流程.陳虎等[11]的觀點是應(yīng)高度集中規(guī)劃管理權(quán)限，禁止向下屬部門下放規(guī)劃管理權(quán)限.宋小冬[12]認為在發(fā)達地區(qū)行政人員自由裁量權(quán)利過大的弊端可以通過下放規(guī)劃管理權(quán)限來實現(xiàn).

2 城市規(guī)劃管理存在的突出問題

一個城市有科學(xué)的規(guī)劃就會獲得最大的效益，如果規(guī)劃有誤那就會造成巨大的浪費，規(guī)劃中最大的忌諱就是隨意更改.我國城市規(guī)劃已形成了一套城市規(guī)劃法律和許多法規(guī)，城市產(chǎn)業(yè)布局已得到優(yōu)化，城市功能和公共基礎(chǔ)設(shè)施得到了完善，因此在城市建設(shè)方面已取得了很好的成績.但城市規(guī)劃管理在倫理建設(shè)、規(guī)劃實現(xiàn)、規(guī)劃前瞻性、規(guī)劃執(zhí)行力、規(guī)劃公開性等方面問題仍然存在.

2.1 城市規(guī)劃管理倫理方面存在的問題

城市規(guī)劃管理以維護公共利益作為根本出發(fā)點，在具體機制體制方面存在許多現(xiàn)實矛盾，致使城市規(guī)劃目標在實現(xiàn)中往往有所偏離，有時甚至難以實現(xiàn)，考慮到各種因素規(guī)劃管理常存在四個問題.

（1）政府組織方面存在倫理問題.各級政府在管理過程中會涉及許多法律問題，地方政府為了方便管理需要上級政府對其授權(quán)，授權(quán)涉及決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三種.在城市規(guī)劃的建設(shè)和發(fā)展過程中，政府決策應(yīng)以公共利益為出發(fā)點，但因受到許多主客觀因素的影響，時常會導(dǎo)致在實際操作中有違背公共利益的情況，導(dǎo)致決策與公眾預(yù)期目標產(chǎn)生矛盾.

（2）政府自身發(fā)展存在倫理問題.在城市規(guī)劃管理中政府部門的角色既充當“裁判員”，又充當“運動員”，在行業(yè)管理中政府部門具有絕對的權(quán)力.一般政府是主導(dǎo)城市發(fā)展規(guī)劃的，所以政府的主觀意識在規(guī)劃中就會有一定程度的體現(xiàn)，尤其在市場經(jīng)濟形勢下，地方經(jīng)濟發(fā)展是地方政府的重要責任，在經(jīng)濟發(fā)展中獲得最大利益有時就成了政府努力工作的動機，這樣政府就有忽略規(guī)劃權(quán)威性的現(xiàn)象，甚至有時主觀隨意更改規(guī)劃或不按規(guī)劃實施等現(xiàn)象時常發(fā)生.

（3）規(guī)劃管理中規(guī)劃師存在倫理問題.城市規(guī)劃師在管理中可分為三種：不參與最終決策，只從事規(guī)劃設(shè)計的技術(shù)人員；負責實施具體規(guī)劃有行政審批權(quán)的規(guī)劃管理人員；對規(guī)劃有建議權(quán)參與政府規(guī)劃決策的專家.由于城市規(guī)劃師所代表的利益不同，很容易形成身份上的沖突.

（4）管理人員自身存在倫理問題.城市規(guī)劃管理人員工作往往是依據(jù)上級指令或接受上級的領(lǐng)導(dǎo)來進行工作，由于有時接收到的上級指令有一定的主觀意向性，這就干擾了規(guī)劃管理人員的工作，使規(guī)劃管理人員陷入道德倫理的困惑中.

2.2 城市規(guī)劃管理機制體制方面存在問題

城市規(guī)劃管理體制涉及機構(gòu)設(shè)置、管理層級、管理職權(quán)、經(jīng)濟效能、人才激勵等多方面內(nèi)容，存在問題有各級機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責不清、規(guī)劃管理社會成員參與不夠、管理權(quán)限在審批后模糊不清、部門之間推屢扯皮、工作人員情緒消極等問題，這些問題客觀上制約著城市規(guī)劃管理工作的效能，甚至有時影響城市規(guī)劃管理工作的實現(xiàn).

3 城市規(guī)劃管理存在問題的原因

3.1 城市規(guī)劃管理倫理領(lǐng)域存在問題成因

（1）規(guī)劃專家倫理問題成因.每一類規(guī)劃師都會因利益而產(chǎn)生價值觀的差異，導(dǎo)致發(fā)生倫理沖突.作為規(guī)劃專家既是沖突的承受者也是調(diào)和者，理論上在城市規(guī)劃管理中有舉足輕重作用的是規(guī)劃專家.因此，專家提出的意見一般會受到政府行政領(lǐng)導(dǎo)的重視，當然所提意見要與政府利益一致，否則規(guī)劃專家自然就陷入倫理矛盾問題之中.

（2）體制機制方面?zhèn)惱韱栴}成因.政府作為公共利益的代表者和維護者，其職責是為社會共同體謀利益，而政府又存在自身的利益，這些利益中許多屬于正當利益，當然可以通過特定權(quán)力而獲得，有時也存在一定的不正當利益.政府在經(jīng)濟活動中隨意更改規(guī)劃是最常見的現(xiàn)象，這種影響公眾利益的行為往往干擾公眾利益目標的實現(xiàn).另外，城市規(guī)劃的制定和實施過程中，公眾參與度較低，因規(guī)劃問題會引發(fā)維權(quán)和糾紛等問題，這些都會使規(guī)劃機制體制出現(xiàn)內(nèi)在的倫理矛盾問題.

（3）腐敗倫理問題成因.城市規(guī)劃管理中開發(fā)商、企業(yè)、規(guī)劃師、管理人員等都存在個人利益問題.開發(fā)商或企業(yè)作為主要參與者他們的主要目的就是追逐利益最大化；規(guī)劃師有時可以決定規(guī)劃的方向，而行政管理人員身兼公職人員和普通公民雙重身份，他們也存在追逐自己利益的問題.在城市規(guī)劃管理過程中有時會有個人利益和公共利益發(fā)生沖突，原因是某些行政人員用規(guī)劃權(quán)力換取個人利益，規(guī)劃師為開發(fā)商服務(wù)甚至可以犧牲公眾利益換取個人利益等.所以追求利益最大化致使政府組織人員和規(guī)劃師等在城市規(guī)劃管理過程中都面臨著倫理矛盾沖突的許多問題.

（4）政府組織倫理問題成因.在現(xiàn)實的規(guī)劃管理中規(guī)劃主管部門更多地注重自身的利益，為部門發(fā)展和某些職務(wù)上的提拔，對地方政府采取絕對服從的態(tài)度，造成地方政府規(guī)劃決策失誤而面臨倫理道德矛盾問題，政府組織的道德失范其根源往往是注重私利而忽視公共利益.

（5）環(huán)境因素倫理問題成因.隨著經(jīng)濟體制的改革，社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會組織結(jié)構(gòu)也會發(fā)生變化，會出現(xiàn)各種利益群體.由于發(fā)展差距的加大，城市間收入差距的增大，這些會造成多樣化和社會關(guān)系復(fù)雜化的利益群體.他們價值觀扭曲，思想急功近利，諸如此類的環(huán)境因素在蠶食社會倫理精神，逐漸會造成各級社會成員的倫理矛盾問題.

（6）權(quán)力監(jiān)督倫理問題成因.內(nèi)部監(jiān)督檢查機制是規(guī)劃管理部門和相關(guān)行政人員通常采取的監(jiān)督檢查方式，在形式上這種機制無可厚非，能夠起到對權(quán)力部門和行政人員權(quán)力的監(jiān)督.然而在現(xiàn)實過程中發(fā)現(xiàn)這種監(jiān)督檢查機制的作用是有限的，因此將公眾參與機制引入城市規(guī)劃管理之中，是對內(nèi)部監(jiān)督檢查制度的補充.但因為眾多不可控因素，實施主體的相關(guān)信息民眾難以及時了解，民眾意見難以溝通表達，因此權(quán)力監(jiān)督就會面臨諸多倫理矛盾問題.

3.2 城市規(guī)劃管理體制方面存在問題成因

（1）組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)與環(huán)境缺乏適應(yīng)性.規(guī)劃部門實行扁平化管理模式，將規(guī)劃行使的審批權(quán)限下放到各規(guī)劃分局，這樣的管理模式會減少管理層級，強化一線崗位決策權(quán)，呈現(xiàn)出有利的方面.但是下級分局管理權(quán)限的擴大容易弱化頂層的決策權(quán)，對頂層宏觀調(diào)控及管理不利，進而弱化政府對整個城市的管理和調(diào)控，原因是組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)與環(huán)境適應(yīng)性低下.

（2）城市規(guī)劃行政職能不清.現(xiàn)實中規(guī)劃部門各個崗位職責職權(quán)往往界定模糊，責權(quán)不清，甚至有時會出現(xiàn)缺位、越位、錯位的情況，嚴重者會導(dǎo)致組織工作無法開展.因此，城市規(guī)劃部門必須各級崗位職責分工明確，組織內(nèi)個體必須嚴格按照職責職權(quán)范圍開展規(guī)劃工作，這樣才能實現(xiàn)規(guī)劃部門的規(guī)劃目標.

（3）部門組織內(nèi)部人員專業(yè)素質(zhì)不高.由于社會環(huán)境對規(guī)劃管理工作了解不深，甚至產(chǎn)生誤解，部分管理人員素質(zhì)不高，工作沒有積極性等問題，造成部門工作效率低下，嚴重者會影響工作開展.因此，規(guī)劃部門要實現(xiàn)組織目標，就必須以人為本，關(guān)心部門人員生活、工作環(huán)境、職務(wù)晉升、培養(yǎng)教育等，積極創(chuàng)造條件，發(fā)揮內(nèi)部人員工作積極性與創(chuàng)造性，才能塑造出一支優(yōu)良的城市規(guī)劃管理隊伍.

4 城市規(guī)劃管理的建議及措施

4.1 城市規(guī)劃管理倫理領(lǐng)域的建議及措施

（1）加強城市規(guī)劃部門倫理制度建設(shè).行政倫理是支撐政府行政管理部門開展工作的理論基礎(chǔ)，因此各級部門都應(yīng)該加強部門倫理制度建設(shè)工作.加強城市規(guī)劃部門人員對城市規(guī)劃管理的研究工作，明確各崗位的職責范圍，制定出各崗位相應(yīng)的倫理標準，拓展城市規(guī)劃管理倫理理論體系.還需要強化組織文化建設(shè)，一定的文化積淀是公共管理倫理建設(shè)的基礎(chǔ)，只有健全良好的部門倫理制度和組織文化建設(shè)才能有利于城市規(guī)劃管理工作的開展.

（2）提高規(guī)劃管理人員的從業(yè)倫理水平.倫理制度建設(shè)固然重要，但從業(yè)人員倫理水平也不可忽視，因為制度的執(zhí)行最終是由規(guī)劃管理人員來完成的，所以管理人員的從業(yè)道德倫理水平高低就顯得尤為重要.一支擁有較高倫理水平，能夠嚴守規(guī)范和約束的管理人員在行政行為過程中才能有效解決各種矛盾問題.

（3）提升管理人員道德和職業(yè)素養(yǎng).公共管理者只有提升道德修養(yǎng)，提高自身責任，在面對個人利益與公共利益矛盾沖突時，才能保障公共利益，不發(fā)生道德倫理失范行為.必須清醒地認識到工作中必須守住法律底線，不受利益誘惑，才能使自己從事的規(guī)劃管理工作公平、公正.

（4）樹立正確核心價值觀.價值觀會影響人們的理想、行動目的、作用結(jié)果等各個方面，不同價值觀信守的理念不同，相應(yīng)的思維模式也不同，所以導(dǎo)致的活動方向和目標就會不同.因此，城市規(guī)劃管理人員只有具有正確的價值觀才能很好地從事公共管理工作，保證公共利益的順利實現(xiàn).

4.2 城市規(guī)劃管理機制體制方面的建議及措施

（1）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng).扁平化管理模式對于減少審批層級，提高行政審批效率非常有效，但分局權(quán)限擴大，勢必會造成市局掌控弱化，這對于城市規(guī)劃管理是不利的.應(yīng)當由區(qū)位及戰(zhàn)略位置決定城市規(guī)劃管理權(quán)限下放程度，優(yōu)化管理組織結(jié)構(gòu)確保規(guī)劃管理職能的實現(xiàn).

（2）機構(gòu)設(shè)置増加公共理性.行政審批分權(quán)的最終對象不是地方政府而是公眾，權(quán)力不是下放到個別領(lǐng)導(dǎo)手中而是要下放到民間.為了改變有限的規(guī)劃審批監(jiān)督機制，采用下放規(guī)劃審批權(quán)限的措施，目的是上級部門可以騰出更多精力去關(guān)注公眾參與和下級的審批監(jiān)督管理工作，借此可進一步提高機構(gòu)設(shè)置的公共理性.

（3）理順規(guī)劃管理職能.理順政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系，首先要精簡行政結(jié)構(gòu)，歸并職能職權(quán)，減少行政層級；其次要明確各層級各崗位職能職權(quán)，將職能職權(quán)明確到人，嚴禁推矮扯皮；第三是要探索省直接管縣（市）的體制；第四是要深化事務(wù)管理體制改革，提高行政效率.

（4）提高組織內(nèi)部人員素質(zhì).部門組織的一切活動或政策都是通過人來完成的，因此在組織設(shè)計時應(yīng)注重以人為本思想，調(diào)動人員工作積極性、創(chuàng)造性、能動性，這樣才能建成一支德才兼?zhèn)涞囊?guī)劃管理隊伍.

5 結(jié)束語

城市規(guī)劃管理對城市的經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境等各方面都具有重要指導(dǎo)意義.但在社會發(fā)展過程中各種權(quán)力、利益和角色等方面的各種矛盾沖突問題時刻影響著城市規(guī)劃的制定和實施，這些問題的根源就是因為制度不健全、公共組織和管理者價值失范、職責責任缺失以及權(quán)力監(jiān)督機制不健全等多方面原因造成的.運用倫理觀點深刻剖析存在問題的成因，提出通過健全制度保障體系（包括倫理制度建設(shè)）、提升道德倫理修養(yǎng)、加強權(quán)力和倫理監(jiān)督、提高公眾監(jiān)督參與率、樹立正確價值觀等可從根本上保障公共利益，從而使城市規(guī)劃工作有序健康的發(fā)展.