龔向和

（東南大學(xué)，江蘇 南京 211189）

立法是對社會實踐問題的制度回應(yīng)，教育法典的編纂在一定程度上反映了我國教育立法的模式創(chuàng)新，同時也是對教育實踐議題的積極回應(yīng)?！罢窃趥鞒腥祟惙晌拿鞯慕?jīng)驗和智慧的基礎(chǔ)上，我們形成了以法典為核心，由單行法和特殊法為輔助，組成了當(dāng)代法律體系和法治體系，并在民法領(lǐng)域獲得成功的基礎(chǔ)上，逐步推介至刑法、刑事訴訟法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、知識產(chǎn)權(quán)法等法域?！盵1]但是，在教育領(lǐng)域，“長期以來，學(xué)界更多關(guān)注的是單個教育法的立法問題以及單個教育立法中的某個問題或者若干問題，而鮮有涉及宏觀層面的教育法法典化問題”[2]。2021 年4 月發(fā)布的 《全國人大常委會2021 年度立法工作計劃》 明確提出，“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”[3]。毋庸置疑，教育法典的編纂將成為今后一段時期內(nèi)我國教育立法的關(guān)鍵任務(wù)，教育法法典化戰(zhàn)略的推進(jìn)也將構(gòu)成我國教育法治事業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容。

與此同時，黨的十九屆四中全會明確提出，要構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，這也是進(jìn)入新時代以來我國首次將終身教育體系的建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略層面的高度。此外，2021 年11 月，聯(lián)合國教科文組織在第41 屆大會上面向全球發(fā)布的 《共同重新構(gòu)想我們的未來：一種新的教育社會契約》 明確指出，“新的教育社會契約必須遵循兩條基本原則，即確保人們終身接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，強化教育作為公共行動和共同利益的形式”[4]。從權(quán)利保障的視角出發(fā)，無論是教育單行法的制定，還是教育法典的編纂，都應(yīng)當(dāng)以對公民教育權(quán)益的保障作為邏輯起點和價值目的?！拔覈逃ǚǖ浠倘皇墙逃⒎ńㄔO(shè)的最高目標(biāo)，但是從可行性上來講，我們應(yīng)當(dāng)率先實現(xiàn)教育法體系化，之后再進(jìn)一步實現(xiàn)法典化，這個發(fā)展過程是不可跳躍的?！盵5]教育法典的編纂以教育法的體系化為前提，而教育法的體系化又必然要求教育單行法的立法規(guī)劃已經(jīng)基本完成。因此，教育單行法的制定與教育法典的編纂在邏輯思路上其實是一脈相承的，都是推進(jìn)教育法法典化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。教育法典的編纂不是一蹴而就的，應(yīng)當(dāng)在立法進(jìn)路上分步驟、有次序地開展。隨著學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)，終身教育與終身學(xué)習(xí)理念得以確立，因此教育法法典化的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)為學(xué)習(xí)型社會的發(fā)展提供制度保障，也更加需要以終身學(xué)習(xí)權(quán)來奠定教育法制建設(shè)的權(quán)利基礎(chǔ)。

一、教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)與終身學(xué)習(xí)權(quán)的形成

教育法法典化是我國今后一段時期內(nèi)教育法制建設(shè)的主要立法實踐活動，同時也是新時代下教育立法領(lǐng)域所實施的關(guān)鍵戰(zhàn)略舉措。伴隨著民法典的制定與頒布，法典化開始成為諸多部門法學(xué)者都熱衷討論的焦點話題。教育法法典化作為一種立法策略被推進(jìn)與實施，側(cè)重于對既有教育法律資源的系統(tǒng)性整合，同時也會對學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)與公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障產(chǎn)生非常深刻的影響。終身學(xué)習(xí)權(quán)作為一項基本人權(quán)，在權(quán)利屬性上還不是一項法定權(quán)利，而是屬于一種應(yīng)然的權(quán)利概念。在學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的大背景下，終身學(xué)習(xí)權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一項法律所積極保護(hù)的權(quán)利類型存在，不能僅僅停留于應(yīng)然權(quán)利層面。因此，在后續(xù)的教育單行法制定以及教育法典編纂的過程當(dāng)中，立法者都應(yīng)當(dāng)對終身學(xué)習(xí)權(quán)保障問題作出積極的回應(yīng)。

1.我國教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)

從我國部門法法典化的制度實踐來看，在我國可以被稱為法典的部門法主要是 《憲法典》、《刑法典》 與 《民法典》，而在嚴(yán)格意義上直接以法典方式進(jìn)行命名的法律，迄今為止卻只有 《民法典》。從古代法典的實踐樣態(tài)來看，《法經(jīng)》 是我國歷史上體系相對而言比較完善的成文法典，而古巴比倫的 《漢謨拉比法典》 與古代印度的 《摩奴法典》 則是西方歷史上頗負(fù)盛名的法典?！皬姆墒返慕嵌葋砜?，法典編纂是近代民族國家邁向政治成熟的重要標(biāo)志，也是一國法律共同體立法能力和立法技術(shù)趨于完善的表征。”[6]雖然古代法典編纂的歷史已經(jīng)較為久遠(yuǎn)，但是現(xiàn)代部門法的法典化都或多或少地反映著過去的法典文化傳統(tǒng)。我國教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)作為對教育法制建設(shè)實踐需求的客觀回應(yīng)，既是依法治教策略在教育領(lǐng)域的深入適用，同時也是教育立法體系的不斷周延與自我完備?！敖逃ǖ姆ǖ浠褪前凑仗囟ǖ牧⒎ㄔ瓌t、根據(jù)特定的價值取向、選擇特定的立法模式對教育法律規(guī)范進(jìn)行創(chuàng)設(shè)、排列和編纂，使其形成體系完備、概念統(tǒng)一的規(guī)范體系的過程?！盵7]教育法法典化目標(biāo)的順利實現(xiàn)，不僅需要立法者開展周密的立法活動以及具備專業(yè)的教育法知識，同時也需要理論研究者從理論層面對教育法法典化的法律地位、實現(xiàn)路徑、編纂模式以及立法體系等相關(guān)問題進(jìn)行深入反思。教育法法典化涉及對現(xiàn)有教育法律資源的充分整合，需要在現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)之上進(jìn)行更為合理的建構(gòu)，同時也需要從權(quán)利保障的進(jìn)路出發(fā)，以更好地實現(xiàn)對公民教育權(quán)益的充分保障。

教育法法典化是法典化理念在教育立法領(lǐng)域的彰顯，其主要目的在于推動教育法典的編纂。《教育部政策法規(guī)司2021 年工作要點》 提出，要進(jìn)一步打造教育法治工作高質(zhì)量，加快推進(jìn)教育立法：加快推進(jìn) 《學(xué)前教育法》、《職業(yè)教育法》、《教師法》、《學(xué)位條例》、《國家通用語言文字法》 以及 《中外合作辦學(xué)條例》 等法律法規(guī)的制修訂工作；研究啟動教育法典編纂工作。[8]隨著教育立法體系的不斷完備，教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)正式被提上了日程，而且教育法的體系化也為教育法典編纂工作的開展奠定了前提與基礎(chǔ)。“在社會理論的視角下，法典化不僅是一個編纂技術(shù)和法律科學(xué)的問題，也是一個對不同社會群體所掌握的規(guī)范制定權(quán)力進(jìn)行分配的問題?！盵9]從我國教育法制的歷史發(fā)展來看，教育法一直以來都與行政法保持著密切的關(guān)聯(lián)，學(xué)界也有部分學(xué)者認(rèn)為教育法從屬于行政法的立法范疇，而且教育法學(xué)的獨立學(xué)科屬性也一度面臨著質(zhì)疑之聲。自20 世紀(jì)80年代我國第一部專門性教育法律——《中華人民共和國學(xué)位條例》 頒布實施以來，教育領(lǐng)域已經(jīng)形成了多部法律法規(guī)，具有了獨立部門法屬性的法律體系。據(jù)此至少可以確認(rèn)教育法是從行政法體系當(dāng)中逐漸分立出來，并漸成體系的部門行政法。教育法典也應(yīng)當(dāng)具有一定的獨立性，而不是僅僅作為行政法典設(shè)想的構(gòu)成部分。當(dāng)然，教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)也不是一蹴而就的，而是需要立足于既有的教育單行法基礎(chǔ)之上，并在立法技術(shù)與立法體例上都應(yīng)當(dāng)有所創(chuàng)新和突破，形成教育立法的新模式，從而推動教育領(lǐng)域“良法善治”目標(biāo)的實現(xiàn)，并進(jìn)一步提升教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

2.終身學(xué)習(xí)權(quán)的形成

終身學(xué)習(xí)權(quán)是終身與學(xué)習(xí)權(quán)相結(jié)合的權(quán)利范疇，終身學(xué)習(xí)權(quán)的形成是以學(xué)習(xí)權(quán)的存在與發(fā)展為前提的，同時暗含了學(xué)習(xí)的終身性價值。學(xué)習(xí)權(quán)是伴隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，尤其是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會而產(chǎn)生的一種權(quán)利概念。相較于受教育權(quán)，無論是產(chǎn)生的時間，還是法律保障制度的建構(gòu)，學(xué)習(xí)權(quán)都相對稍晚一些。受教育權(quán)已經(jīng)成為許多國家憲法直接規(guī)定以及諸多教育單行法明確保護(hù)的公民基本權(quán)利，然而，學(xué)習(xí)權(quán)在我國立法體系當(dāng)中并不具有明確的法定內(nèi)涵，還只是停留于一種權(quán)利主張與權(quán)利呼吁的發(fā)展階段，其立法保護(hù)之路還需要不斷探索。當(dāng)然，學(xué)習(xí)權(quán)這一權(quán)利概念的提出有著其自身特定的社會基礎(chǔ)，是與學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)需求相契合的?！皩W(xué)習(xí)權(quán)是人在學(xué)習(xí)化社會的基本權(quán)利，是由學(xué)習(xí)自由、以受教育權(quán)為核心的學(xué)習(xí)條件保障權(quán)、個體的發(fā)展權(quán)構(gòu)成的統(tǒng)一體?！盵10]國際上，學(xué)習(xí)權(quán)首次成為憲法文本所保障的基本權(quán)利是在1980 年的《越南憲法》 之中，其中第60 條規(guī)定“學(xué)習(xí)為公民之權(quán)利與義務(wù)”。

學(xué)習(xí)權(quán)開始成為一項有別于受教育權(quán)的獨立概念，并且在世界范圍內(nèi)被大家所熟知，是在 《學(xué)習(xí)權(quán)宣言》 通過之后。1985 年，聯(lián)合國教科文組織在法國巴黎所舉行的第四屆國際成人教育會議上通過 《學(xué)習(xí)權(quán)宣言》，明確規(guī)定了學(xué)習(xí)權(quán)的主要內(nèi)容包括讀與寫的權(quán)利、質(zhì)疑與分析的權(quán)利、想象與創(chuàng)造的權(quán)利、研究自己本身的世界而撰寫歷史的權(quán)利、獲得教育資源的權(quán)利以及發(fā)展個人及集體技能的權(quán)利。[11]《學(xué)習(xí)權(quán)宣言》 主要以列舉的方式說明了學(xué)習(xí)權(quán)所應(yīng)當(dāng)包括的具體權(quán)利內(nèi)容，從國際層面表達(dá)了對學(xué)習(xí)權(quán)的基本共識。相對而言，終身學(xué)習(xí)權(quán)還只是法學(xué)研究層面的理論概念，尚未成為一個由法律制度明確保護(hù)的法定權(quán)利。因此，從權(quán)利的基本屬性劃分來看，終身學(xué)習(xí)權(quán)屬于自然法層面的應(yīng)然權(quán)利，還處于一個向法定權(quán)利與實然權(quán)利逐漸過渡的過程。就具體的權(quán)利內(nèi)容來看，終身學(xué)習(xí)權(quán)既包括了傳統(tǒng)意義下學(xué)校教育、正式教育模式中公民被動接受教育的權(quán)利，同時也包括了社會教育、非正式教育模式中公民主動獲取知識的權(quán)利。依據(jù)不同的學(xué)習(xí)階段，學(xué)習(xí)權(quán)包括開始階段的“學(xué)習(xí)機會權(quán)”、過程階段的“學(xué)習(xí)條件權(quán)”和結(jié)束階段的“學(xué)習(xí)成功權(quán)”，[12]終身學(xué)習(xí)權(quán)自然也包括這三個階段的權(quán)利內(nèi)容。

不可否認(rèn)，在教育領(lǐng)域，一直以來受教育權(quán)都是被大家所熟知和認(rèn)可的權(quán)利概念。從世界范圍來看，受教育權(quán)也是被國際所普遍認(rèn)可的，而且也是被諸多國家的憲法文本與一般性法律所明確保護(hù)的重要權(quán)利類型。而學(xué)習(xí)權(quán)，或者說終身學(xué)習(xí)權(quán)這一概念并不被大家所了解，而且也僅有很少一部分國家的憲法與一般性法律對這一權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定。另外，在理論研究上，學(xué)界對于受教育權(quán)的關(guān)注程度也要高于學(xué)習(xí)權(quán)或終身學(xué)習(xí)權(quán)。在理論研究領(lǐng)域，對學(xué)習(xí)權(quán)有著深入研究并且已經(jīng)形成較為成熟理論體系的主要是日本學(xué)界和我國臺灣學(xué)界，而且臺灣對于學(xué)習(xí)權(quán)的研究主要是借鑒和承繼了日本的既有成果。究其本質(zhì)而言，權(quán)利的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)來自人的自然需求，是人為實現(xiàn)自我發(fā)展與目標(biāo)價值而產(chǎn)生的利益需求，這可以被視為權(quán)利客觀存續(xù)的最為本源性的正當(dāng)基礎(chǔ)?！白鹬睾捅Ｕ先藱?quán)、以人為本是當(dāng)代社會的核心理念，在教育領(lǐng)域的具體表現(xiàn)就是尊重和保障學(xué)習(xí)權(quán)，保障學(xué)習(xí)權(quán)是教育制度變革的方向?！盵13]相應(yīng)地，終身學(xué)習(xí)權(quán)正是源自公民對教育權(quán)益保障的訴求，同時也與學(xué)習(xí)型社會建設(shè)以及終身學(xué)習(xí)理念、終身教育理念的形成具有莫大的關(guān)聯(lián)。

3.教育法法典化對于終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障價值

教育法法典化與終身學(xué)習(xí)權(quán)具有密切的邏輯關(guān)系，前者是后者的規(guī)范基礎(chǔ)，為后者的實現(xiàn)提供著充分的制度保障；后者是前者的價值核心，為前者的推進(jìn)提供著方向指引。教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)對于公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障具有重要價值，同時也為學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)奠定著堅實的規(guī)范基礎(chǔ)。我國教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)，在一定程度上受到民法典的影響，民法典的編纂為包括教育法典等在內(nèi)的其他部門法的法典化提供了有益的借鑒價值。應(yīng)當(dāng)予以指出的問題是，在我國既有的教育立法體系當(dāng)中，終身學(xué)習(xí)權(quán)并沒有被作為一項法定權(quán)利寫入教育法律具體條款之中。這也正如有學(xué)者所指出的，學(xué)習(xí)權(quán)“在世界主要國家的憲法和法律中還未得到明確的確立，在我國現(xiàn)行的憲法和法律中也并沒有明確的界定，目前還不是一個確定的經(jīng)過法律認(rèn)可的法律概念，只能界定為法理上的概念”[14]。因此，教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)為終身學(xué)習(xí)權(quán)的法定化提供了歷史契機與制度基礎(chǔ)。教育法法典化有助于從法律層面明確終身學(xué)習(xí)權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利構(gòu)成、實現(xiàn)方式、國家義務(wù)、救濟(jì)途徑等方面的內(nèi)容，這對于終身學(xué)習(xí)權(quán)保障而言，無論是靜態(tài)層面的立法保障，還是動態(tài)層面的司法保障，都能夠獲得很好的規(guī)范支撐。

教育法法典化是我國教育立法的一個重要發(fā)展階段，是為更好地保障公民權(quán)利而在教育領(lǐng)域所展開的專門性立法活動。具體而言，教育法法典化對于終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障價值主要體現(xiàn)于以下三個層面。其一，教育法法典化有助于從立法層面明確終身學(xué)習(xí)權(quán)的法律地位，賦予終身學(xué)習(xí)權(quán)更為豐富的規(guī)范內(nèi)涵。依據(jù)聯(lián)合國教科文組織 《學(xué)習(xí)權(quán)宣言》 對學(xué)習(xí)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容與基本內(nèi)涵的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)權(quán)在內(nèi)涵與外延上還不夠明晰，而且也相對缺少從終身學(xué)習(xí)的視角出發(fā)來定義這一權(quán)利，因而有必要借助教育法典的編纂來推動終身學(xué)習(xí)權(quán)的法定化。其二，教育法法典化能夠為終身學(xué)習(xí)權(quán)的司法救濟(jì)提供直接的規(guī)范依據(jù)，為學(xué)習(xí)權(quán)糾紛的司法審查奠定立法基礎(chǔ)。教育法法典化并不僅僅是教育立法的全新思路與模式，同時還在一定程度上與教育司法具有密切的關(guān)系，為教育糾紛問題的解決提供了更為充分的法律依據(jù)，推動著教育立法與教育司法的有效銜接。其三，教育法法典化能夠統(tǒng)一終身學(xué)習(xí)權(quán)的法律制度體系，提升權(quán)利保障的有效性與連貫性。在學(xué)習(xí)型社會與數(shù)字化時代，對于公民教育權(quán)益的保障應(yīng)當(dāng)提出終身學(xué)習(xí)權(quán)這一權(quán)利概念，它更能涵蓋公民教育權(quán)益的訴求。

二、教育單行法制定中的終身學(xué)習(xí)權(quán)保障

我國教育法典編纂的基本步驟，應(yīng)當(dāng)是先實現(xiàn)教育法的體系化，在重要的教育領(lǐng)域完成相應(yīng)教育單行法的制定，從而為教育法典的編纂提供立法基礎(chǔ)。教育單行法的制定屬于教育法典編纂的前置環(huán)節(jié)，教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)需要重視教育單行立法活動的開展。按照“六修五立”的立法計劃，當(dāng)下教育領(lǐng)域還有《終身教育法》 《學(xué)前教育法》 《學(xué)校法》 《考試法》 四部教育單行法尚未制定出來。教育單行法的制定應(yīng)當(dāng)注重對公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障，需要在權(quán)利理念上體現(xiàn)終身學(xué)習(xí)權(quán)的規(guī)范價值。

1.我國教育單行法的立法現(xiàn)狀

綜合來看，教育立法具有兩種立法模式選擇：一是以分散式為主導(dǎo)的教育單行法模式；二是以集中式為主導(dǎo)的教育法典編纂模式，均是我國教育立法的重要方式。一直以來，我國所秉持的主要立法模式就是教育單行法，迄今為止我國現(xiàn)行的教育單行法共有九部，主要是針對不同的教育領(lǐng)域問題而制定的專門性法律，同時也屬于一般性的教育法律。

所謂的教育單行法，主要就是指針對特定教育領(lǐng)域與教育問題而制定的教育法律，在立法體系上保持著一定的獨立性，同時也與教育其他領(lǐng)域的專門性立法在價值理念與立法體例上保持一定的銜接關(guān)系。整體而言，我國教育單行法在體系上已經(jīng)初具規(guī)模，在教育發(fā)展的主要領(lǐng)域都已經(jīng)制定了相應(yīng)的法律制度，為我國教育事業(yè)的建設(shè)提供了很好的規(guī)范支撐作用。早在2010 年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》 就提出了“六修五立”的計劃，“完善教育法律法規(guī)。按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設(shè)進(jìn)程，完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和教育改革的需要，修訂 《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》、《教師法》、《民辦教育促進(jìn)法》，制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”[15]。迄今為止，“六修”的任務(wù)已經(jīng)基本完成，“五立”中的 《家庭教育促進(jìn)法》 也已經(jīng)制定并頒布，只剩下《考試法》 《學(xué)校法》 《學(xué)前教育法》 以及《終身學(xué)習(xí)法》 還沒有制定出來。

“六修五立”所修改和制定的法律類別主要是教育單行法，我國現(xiàn)行有效的教育單行法主要包括 《教育法》 《義務(wù)教育法》 《高等教育法》 《民辦教育促進(jìn)法》 《職業(yè)教育法》 《教師法》 《學(xué)位條例》 《通用語言文字法》 《家庭教育促進(jìn)法》 九部。除此之外，就教育立法實踐當(dāng)中存在的問題，有學(xué)者提出，“在兩大法系互相借鑒互補不足的背景下，我國的教育立法也應(yīng)吸收 ‘權(quán)利之法’ 與 ‘補救之法’ 兩種法律目的觀的優(yōu)勢，不僅要確定教育各方的權(quán)利和義務(wù)，也要重視提供補救和救濟(jì)，不僅重視完善實體法規(guī)則，也應(yīng)加強程序法規(guī)則的制定”[16]。教育單行法是自20 世紀(jì)80 年代以來我國教育立法所采用的主要模式，教育單行法的特點在于立法較為靈活、高效，能夠在短期內(nèi)集中立法資源對教育實踐發(fā)展過程當(dāng)中的問題進(jìn)行及時有效回應(yīng)。教育法典的編纂需要立足于教育立法已經(jīng)實現(xiàn)體系化的基礎(chǔ)之上，教育法的體系化是教育法法典化的重要前提保障。

但是，教育單行法同樣具有一定的不足之處，即相關(guān)教育立法不是在同一時間與相同情形下制定的，所回應(yīng)的教育實踐問題與所處的社會環(huán)境也不盡相同。因此，諸多教育單行法之間也就難免在立法理念、規(guī)范銜接與制度承繼等方面面臨著一定的困境。與此同時，在教育領(lǐng)域還有幾部較為重要的教育單行法沒有被制定出來，因而從嚴(yán)格意義上來講，現(xiàn)行的教育單行法體系建構(gòu)還不夠完善。從現(xiàn)行教育單行法與終身學(xué)習(xí)權(quán)保障之間的關(guān)系來看，終身學(xué)習(xí)權(quán)也并沒有在教育單行法之中獲得充分、直接、明確的規(guī)定，缺乏相應(yīng)的法律制度基礎(chǔ)。為此，需要在尚未制定的教育單行法具體條款設(shè)計之中對終身學(xué)習(xí)權(quán)進(jìn)行更為明確的規(guī)定，從而也為教育法典的編纂提供終身學(xué)習(xí)權(quán)法律保障的立法基礎(chǔ)與準(zhǔn)備。

2.《終身教育法》 對終身學(xué)習(xí)權(quán)的直接保障

《終身教育法》 對于終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障是最為直接的，所起到的規(guī)范作用也是最為有效的?！啊督K身教育法》 的立法重點是規(guī)范終身教育的發(fā)展，打通各種教育壁壘，側(cè)重于各種資源的優(yōu)化配置，著力于終身教育體系的建設(shè)，這樣就符合同位法在 ‘各自范圍內(nèi)施行’ 的原則?！盵17]就我國終身教育立法的實踐現(xiàn)狀來看，地方終身教育立法實踐先行是我國的一大特色，但是國家層面的終身教育法卻還沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展?！按_定公民終身學(xué)習(xí)權(quán)是我國終身教育立法的核心，其他內(nèi)容都是保障公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的有力支撐和實現(xiàn)手段。”[18]自1995 年《教育法》 第11 條提出“完善終身教育體系”后，終身教育立法工作多次被納入全國人大、教育部與地方人大的工作計劃，也多次被寫入教育部年度工作的重點內(nèi)容?，F(xiàn)已經(jīng)制定的地方終身教育促進(jìn)條例總共有5 部：2005 年制定的 《福建省終身教育促進(jìn)條例》、2011 年制定的 《上海市終身教育促進(jìn)條例》、2014 年制定的 《河北省終身教育促進(jìn)條例》、2012 年制定的 《太原市終身教育促進(jìn)條例》 以及2014 年制定的 《寧波市終身教育促進(jìn)條例》。

在世界范圍內(nèi)，很多國家和地區(qū)都相繼建立了與終身教育相關(guān)的制度，而且具體規(guī)則的設(shè)計方面在一定程度上也都體現(xiàn)了對公民受教育權(quán)或?qū)W習(xí)權(quán)的保障。在中國，《終身教育法》的制定與實施同樣是“六修五立”規(guī)劃中的重要內(nèi)容，相較于 《學(xué)前教育法》 《學(xué)校法》 《考試法》，對終身學(xué)習(xí)權(quán)的實現(xiàn)起著直接的保障作用。很多國家都非常重視發(fā)展終身教育，也都相繼建立起了相應(yīng)的保障機制，而且還有不少國家開啟了終身教育立法的相關(guān)工作。例如，1976 年，美國國會就通過了與終身教育制度密切相關(guān)的法律——《終身學(xué)習(xí)法》，這部法律的出臺在一定意義上推動了世界終身教育的專門立法進(jìn)程。除此之外，日本、韓國等國家以及我國臺灣地區(qū)也都開展了終身教育的立法嘗試，日本曾在1990 年制定了《終身學(xué)習(xí)振興法》，韓國則是在1999 年制定了《終身教育法》。

從終身教育立法與公民學(xué)習(xí)權(quán)的保障關(guān)系來看，有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)“明確 ‘公民享有接受終身教育的權(quán)利’，以便彌補終身教育地方立法在政府職權(quán)賦予和公民學(xué)習(xí)權(quán)利規(guī)定上的不平衡，這是 《憲法》 《教育法》 關(guān)于公民受教育權(quán)規(guī)定的應(yīng)有之義。當(dāng)然，終身教育資源的開發(fā)與整合既是終身教育體系的前提，也是公民學(xué)習(xí)權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)”[19]。終身教育立法依然強調(diào)國家在終身教育發(fā)展過程當(dāng)中的主導(dǎo)地位，國家是教育立法的核心主體，在介入教育發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用。更進(jìn)一步而言，終身教育立法的推進(jìn)直接指向的是公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)，因而終身教育法的制定也必然要對終身學(xué)習(xí)權(quán)保障實踐問題進(jìn)行直接而有效的回應(yīng)。對終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障程度是國家發(fā)展教育能力的一種外在體現(xiàn)，國家需要為學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)提供充分的制度供給、物質(zhì)基礎(chǔ)等方面的內(nèi)容?！霸趯嵤┡c推廣終身教育的過程中，加強制度層面的立法舉措，切實保障公民終身受教育的權(quán)利，已日益成為世界各國發(fā)展終身教育的必然趨勢?！盵20]

3.《學(xué)前教育法》 《學(xué)校法》 《考試法》 對終身學(xué)習(xí)權(quán)的間接保障

當(dāng)前制定教育單行法的任務(wù)，除了 《終身教育法》 之外，還要加快推動 《學(xué)前教育法》《學(xué)校法》 《考試法》 等的制定，使教育單行法能夠?qū)逃饕I(lǐng)域的問題作出全面的回應(yīng)與規(guī)制。這些法律的制定不僅是教育法體系化的重要內(nèi)容，也是教育法法典化進(jìn)程推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但與 《終身教育法》 不同，從立法性質(zhì)與權(quán)利保障效力上來講，《學(xué)前教育法》 《學(xué)校法》 《考試法》 對于終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障主要是一種間接保障。

首先，就《學(xué)前教育法》 的制定而言，2020年9 月，教育部發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》 公開征求意見的公告，《學(xué)前教育法》 已經(jīng)進(jìn)入最后審議階段。制定 《學(xué)前教育法》 的主要目的在于保障適齡兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，規(guī)范學(xué)前教育實施，提高全民素質(zhì)。其中，第十三條還專門對兒童權(quán)利作出規(guī)定：“國家保障學(xué)前兒童的受教育權(quán)。對學(xué)前兒童的教育應(yīng)當(dāng)堅持兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則，尊重兒童人格，保障學(xué)前兒童享有游戲、受到平等對待的權(quán)利?！边@一規(guī)定是對學(xué)前兒童受教育權(quán)的直接性保護(hù)，據(jù)此也可以作為終身學(xué)習(xí)權(quán)權(quán)利概念與基本內(nèi)涵的解讀依據(jù)。但是，《學(xué)前教育法》 并不能對終身學(xué)習(xí)權(quán)進(jìn)行全面保護(hù)，只能對學(xué)前階段學(xué)習(xí)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行保障。

其次，就 《學(xué)校法》 的制定而言，主要是為了規(guī)范學(xué)校自主實施教育的行為，同時對學(xué)校、教師以及學(xué)生的合法權(quán)益進(jìn)行充分保護(hù)，并維護(hù)統(tǒng)一的教育秩序，落實憲法和教育法文本中的教育條款?！皼]有《學(xué)校法》，整個國家的教育法律體系是不健全的，而沒有 《學(xué)校法》，也不可能建立真正意義上的現(xiàn)代學(xué)校制度，學(xué)校的發(fā)展不能獲得新的解放?！盵21]《學(xué)校法》 適用的范圍主要包括小學(xué)、中學(xué)、高等學(xué)校、職業(yè)學(xué)校以及特殊學(xué)校等。究其本質(zhì)而言，學(xué)校應(yīng)當(dāng)屬于一種公益性組織，同時又可以被劃分為公辦學(xué)校和民辦學(xué)校?！霸诮逃P(guān)系中，國家、學(xué)校、教師和學(xué)生是必不可少的四個基本主體，以這四個主體為核心至少形成三個基本的教育關(guān)系：國家與教育者之間的關(guān)系、國家與受教育者之間的關(guān)系以及教育者與受教育者之間的關(guān)系?！盵22]《學(xué)校法》 的制定意在強調(diào)對作為特定主體的學(xué)校的行為施以正當(dāng)規(guī)制，因而 《學(xué)校法》 主要調(diào)整的教育法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系涉及兩個層面：一是學(xué)校內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要涉及的主體是學(xué)校、教師與學(xué)生；二是學(xué)校外部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要涉及的主體是政府、社會與學(xué)校?！爸贫?《學(xué)校法》 是完善我國教育法律體系、建立和完善現(xiàn)代學(xué)校制度、完善學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、落實學(xué)校依法自主辦學(xué)、規(guī)范學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)管理、解決日益增多的校內(nèi)糾紛的需要?！盵23]學(xué)校是《學(xué)校法》 調(diào)整的主要對象，同時也是銜接學(xué)校內(nèi)部與外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。就 《學(xué)校法》 與終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障關(guān)系來看，《學(xué)校法》 在立法階段與內(nèi)容上具有特定的針對對象，其對于公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障作用主要體現(xiàn)在學(xué)校教育過程當(dāng)中，因而側(cè)重于保障在學(xué)校階段接受正式教育與學(xué)歷教育的公民的學(xué)習(xí)權(quán)。

最后，就 《考試法》 的制定而言，考試作為選拔、考核人才能力的重要途徑，是許多國家發(fā)展教育的重要內(nèi)容。為確保考試過程與結(jié)果的公平公正，有必要建立相應(yīng)的考試制度，以明確教育考試管理機構(gòu)的權(quán)利與責(zé)任，實現(xiàn)對相關(guān)主體違法行為的規(guī)制。《考試法》 是一部更加具有針對性與專業(yè)性的教育單行法，對教育領(lǐng)域的特定問題進(jìn)行規(guī)定，類似于 《學(xué)位法》 與 《通用語言文字法》?！翱荚嚪ㄔV求的秩序內(nèi)含著公平、正義、自由、安全、效率等諸多價值因子，其基本要義是在法權(quán)層面實現(xiàn)考試權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的理性平衡?！盵24]制定 《考試法》 的主要目的在于確?？荚嚮顒庸焦行虻亻_展，同時實現(xiàn)對諸多考試參與主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行合理的調(diào)整。從立法實踐來看，2005 年6 月，由學(xué)者起草的 《國家教育考試法》（學(xué)者建議稿第7 稿）面世，受到社會的廣泛關(guān)注，此后教育部也多次將 《考試法》 的制定作為其工作要點內(nèi)容。《考試法》 作為一項獨立的教育單行法，立法者在制定這樣一部法律的過程當(dāng)中，也應(yīng)當(dāng)注重對公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障。公民個人在追求自我發(fā)展的一生當(dāng)中必然會經(jīng)歷各種各樣的考試，《考試法》的制定自然會對公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)產(chǎn)生一定程度的影響?！犊荚嚪ā?的制定旨在塑造科學(xué)合理的評價機制，以期實現(xiàn)對公民在特定時間段的學(xué)習(xí)情況作出公平公正的鑒定，因而考試法所影響的具體權(quán)利內(nèi)容正是公民的學(xué)習(xí)成功權(quán)。在學(xué)習(xí)成功權(quán)中，又包括了兩種權(quán)利類型：獲得公正評價權(quán)和獲得學(xué)業(yè)證書學(xué)位證書權(quán)，《考試法》 對于終身學(xué)習(xí)權(quán)的間接保障作用在這兩種權(quán)利類型上都有所體現(xiàn)。因為考試是對學(xué)生進(jìn)行公正評價的一種重要方式，同時學(xué)習(xí)者在完成學(xué)業(yè)之后，要想獲得學(xué)業(yè)證書與學(xué)位證書，也需要經(jīng)歷不同形式要求的考試。因此，《考試法》 的制定關(guān)鍵要明確 《考試法》的法律地位、指導(dǎo)思想、立法宗旨、基本原則、調(diào)整范圍以及相應(yīng)的法律責(zé)任，具體條款的設(shè)計應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對公民學(xué)習(xí)成功權(quán)的保障，而且考試制度的建立同樣屬于教育法治建設(shè)的重要構(gòu)成部分。

三、教育法典“總則+分則”編纂中的終身學(xué)習(xí)權(quán)保障

教育法法典化進(jìn)程的推進(jìn)所直接指向的立法結(jié)果就是編纂獨立的教育法典，推動形成體系嚴(yán)密的教育法律制度體系，從而實現(xiàn)教育領(lǐng)域的“良法善治”。受教育權(quán)一直以來都是我國教育立法所依循的關(guān)鍵權(quán)利要素，因而受教育權(quán)在一定意義上也成為教育單行立法的主要權(quán)利邏輯。教育法典的編纂是教育立法從教育單行法模式向集中式立法的轉(zhuǎn)向，是依法治教實踐的創(chuàng)新發(fā)展。因此，教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)對終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障問題進(jìn)行更加積極的回應(yīng)，在今后的立法計劃實施當(dāng)中，需要在具體條款設(shè)計上充分體現(xiàn)對公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障。

1.教育法典編纂的權(quán)利基礎(chǔ)：從受教育權(quán)到終身學(xué)習(xí)權(quán)

權(quán)利是法律體系得以建構(gòu)的核心要素，同時也是法典編纂的基石。從立法與權(quán)利保障的內(nèi)在邏輯關(guān)系出發(fā)，教育法典在一定意義上也可以被視為公民教育權(quán)益的保障法典。正如前文所指出的，教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)對學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的立法需求作出積極而有效的回應(yīng)，同時在權(quán)利保障邏輯上實現(xiàn)從受教育權(quán)到終身學(xué)習(xí)權(quán)的轉(zhuǎn)變?！皩W(xué)習(xí)型社會的建立基于公民學(xué)習(xí)權(quán)的全面實現(xiàn)，學(xué)校之外公民學(xué)習(xí)權(quán)利的實現(xiàn)和保障是當(dāng)下的重要歷史命題?！盵25]從教育單行法的制定到教育法典的編纂，其實就是一個教育立法演進(jìn)的過程，而且也暗含著教育立法權(quán)利理念的衍變。一直以來，在我國《憲法》 第46 條關(guān)于受教育權(quán)條款的引領(lǐng)下，立法對于公民教育權(quán)益的保障所依循的權(quán)利邏輯一直都是受教育權(quán)保障邏輯。從一定意義上講，終身教育制度的建設(shè)在權(quán)利保障內(nèi)涵上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出于受教育權(quán)的固有范疇，不再局限于國家力量主導(dǎo)下的學(xué)校教育范圍，而是面向更為開放與多元化的現(xiàn)代教育制度體系。

教育法典的編纂在權(quán)利保障方面，應(yīng)當(dāng)著眼于對公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障。對公民教育權(quán)益的保障，應(yīng)當(dāng)在權(quán)利保障層面實現(xiàn)從受教育權(quán)到學(xué)習(xí)權(quán)的過渡與跨越。這也正如有學(xué)者所提出的，“從 ‘受教育權(quán)’ 到 ‘學(xué)習(xí)權(quán)’ 的理論轉(zhuǎn)型，既是教育理念的實質(zhì)性飛躍，亦是權(quán)利意識的歷史性回歸”[26]。對于公民教育權(quán)益的保障，我們以往一直強調(diào)權(quán)利保障邏輯是受教育權(quán)保障邏輯，受教育權(quán)是我國 《憲法》 賦予公民的一項基本權(quán)利，并且在教育法等單行法中都得到了直接的保護(hù)與規(guī)定。無論是在實務(wù)層面，還是在理論研究方面，大家對于受教育權(quán)這一權(quán)利概念都保持著極大的認(rèn)可度。而且應(yīng)當(dāng)予以肯定的是，受教育權(quán)作為既有的權(quán)利范式，對表征與涵蓋公民教育權(quán)益發(fā)揮著極其重要的作用?！皬幕緳?quán)利的功能體系出發(fā)對受教育權(quán)進(jìn)行具體化、體系化保障，是完善教育立法、實現(xiàn)教育法體系化乃至法典化的重要路徑?！盵27]

相較于受教育權(quán)而言，終身學(xué)習(xí)權(quán)側(cè)重于從學(xué)習(xí)者的角度出發(fā)，強調(diào)公民在教育與學(xué)習(xí)活動中的主體地位，學(xué)習(xí)者是教育活動開展所圍繞的核心主體，應(yīng)當(dāng)享有合法與合理的教育權(quán)益?！皩W(xué)習(xí)權(quán)是人們所應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，終身學(xué)習(xí)理念的深入影響和學(xué)習(xí)化社會的全面構(gòu)建使學(xué)習(xí)權(quán)的充分實現(xiàn)成為可能?！盵28]教育法法典化其實就是一個消解教育立法復(fù)雜性、分散性的過程，從而提高立法的精準(zhǔn)性與系統(tǒng)性，而且教育法典的穩(wěn)定性與長效性也能夠在一定程度上避免教育單行立法變動的頻繁性與不確定性。除此之外，教育法典也需要對現(xiàn)代信息技術(shù)、數(shù)字教育、智慧教育、泛在學(xué)習(xí)等問題進(jìn)行更為積極的回應(yīng)，體現(xiàn)法律發(fā)展對技術(shù)創(chuàng)新的適度規(guī)制。

2.教育法典總則應(yīng)當(dāng)確立終身學(xué)習(xí)權(quán)的法律地位

教育法典的編纂可以參照民法典的編纂模式，遵循先制定總則、后制定分則的邏輯順序，這也是部門法實現(xiàn)法典化的一種基本方式與進(jìn)路。民法典編纂的具體進(jìn)路可以為教育法典的編纂提供經(jīng)驗借鑒，因為“在改革開放之初的民事立法恢復(fù)之時，我國存在著民事單行法與民法法典化兩種不同的立法思路，前者指根據(jù)社會發(fā)展的實際需要就具體民事關(guān)系制定民事單行法律，后者指制定（編纂）一部系統(tǒng)的法典以統(tǒng)攬民事關(guān)系”[29]。在教育法典的總則部分，需要對教育法典編纂的一般性與基礎(chǔ)性問題進(jìn)行規(guī)定，主要涉及的內(nèi)容包括教育基本原則、教育法律主體、教育法律行為、教育法律基本關(guān)系、教育權(quán)利與義務(wù)（涉及教育權(quán)、受教育權(quán)、終身學(xué)習(xí)權(quán)）、教育類別以及教育法律責(zé)任等方面。教育法典總則是教育法典整體內(nèi)容建構(gòu)的基礎(chǔ)，是整部教育法典得以有效展開的前提。也有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“作為教育法典的首編，總則編由目的性條款、基本原則和共同性規(guī)則組成，對分則諸編甚至整個教育法典有著統(tǒng)轄遵從的效力。就此而言，總則編的質(zhì)量關(guān)乎教育法典體系的整體水平，也是實現(xiàn)教育法體系質(zhì)的進(jìn)步的根本保證”[30]。

教育法典總則側(cè)重于從宏觀層面對教育法典的基本問題作出規(guī)定，個別條款的設(shè)計一般具有原則性與指導(dǎo)性的規(guī)范效力。具體而言，教育法典總則部分主要是以既有的教育法為基礎(chǔ)，吸收教育法的主要規(guī)范內(nèi)容與法律條款。“堅持以 《教育法》 為基礎(chǔ)編纂教育法典的總則編，以其他單行法為基礎(chǔ)編纂教育法典的各分編?！盵31]教育法典總則在設(shè)計時，需要賦予終身學(xué)習(xí)權(quán)基本的規(guī)范內(nèi)涵與法律地位，以此奠定終身學(xué)習(xí)權(quán)的法律地位，為教育法典分則的編纂提供價值指引與規(guī)范基礎(chǔ)。教育法典總則應(yīng)當(dāng)對終身學(xué)習(xí)權(quán)保障問題作出回應(yīng)，并對學(xué)習(xí)權(quán)這一權(quán)利概念進(jìn)行直接而明確的規(guī)定，賦予其明確的法律地位，使之具有與受教育權(quán)相對等的基本權(quán)利屬性。應(yīng)當(dāng)予以肯定的是，民法典的頒布不僅為教育法典的制定，同時也為其他部門法的法典化積累了立典經(jīng)驗。另外，就環(huán)境法典總則的編纂而言，有學(xué)者指出，“環(huán)境法典總則的功能在于確立環(huán)境保護(hù)的基本原則和一般性規(guī)則，統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境法典各分編內(nèi)容并指導(dǎo)環(huán)境單行法律的立法和適用”[32]。教育法典采取總則和分則分別前后制定的順序，分兩步走最終整合成一部完整的教育法典，還需要處理好二者之間的有效銜接關(guān)系。

在教育法典的總則部分，對于終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障要解決的關(guān)鍵性問題，就是應(yīng)當(dāng)確立終身學(xué)習(xí)權(quán)的法律地位，進(jìn)一步明晰終身學(xué)習(xí)權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵與基本外延。以終身學(xué)習(xí)權(quán)作為法典編纂的重要權(quán)利基礎(chǔ)，有助于實現(xiàn)對受教育權(quán)保障理論的創(chuàng)新與突破。教育法典總則對于終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障所起到的作用屬于宏觀層次，主要是在原則上確立終身學(xué)習(xí)權(quán)保障的價值與目的，而具體的權(quán)利內(nèi)容、保障方式以及實現(xiàn)路徑等方面的問題則主要是由教育法典分則來規(guī)定。易言之，終身學(xué)習(xí)權(quán)的法律地位在教育法典總則中得以確立，為教育法典分則具體條款的設(shè)計提供指導(dǎo)。終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障理念應(yīng)當(dāng)貫穿教育法典編纂過程的始終，教育法法典化是教育立法的過程性行為，無論是教育單行法的制定，還是教育法典的編纂，都是教育法法典化進(jìn)程中的重要內(nèi)容。因此，無論是教育法典總則的制定，還是教育法典分則的安排，都應(yīng)當(dāng)在一定程度上體現(xiàn)對公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障。

3.教育法典分則需要形成終身學(xué)習(xí)權(quán)的規(guī)范依據(jù)

就教育法典總則與分則二者之間的關(guān)系來看，總則應(yīng)當(dāng)是整部教育法典的基礎(chǔ)，分則是對總則規(guī)定的延續(xù)與細(xì)化。教育法典“總則+分則”的體系結(jié)構(gòu)，意在強調(diào)教育法典的編纂過程應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)。從其他相關(guān)法典的制定與頒布情況來看，總分結(jié)構(gòu)是一種具有正當(dāng)性、合理性與可行性的基本模式，符合一般性法典編纂的發(fā)展規(guī)律與基本要求，而且屬于一種兼具科學(xué)與理性的選擇，對于教育法律規(guī)范的整合起著重要的積極價值。教育法典分則的制定在規(guī)范內(nèi)容上是以諸多教育單行法作為文本依據(jù)的，既包括已經(jīng)制定出來的 《教育法》 《義務(wù)教育法》 《高等教育法》 《民辦教育促進(jìn)法》 《職業(yè)教育法》 《教師法》 《學(xué)位條例》 《通用語言文字法》 《家庭教育促進(jìn)法》，同時也包括 《學(xué)前教育法》 《學(xué)校法》 《考試法》 《終身教育法》 等尚在立法過程當(dāng)中的教育法律。教育單行立法具有一定的靈活性，但也有損法律的穩(wěn)定性與權(quán)威性，教育立法活動的頻繁性會消解教育法規(guī)范的效力。

教育法律分則的制定應(yīng)當(dāng)是對社會實踐問題的回應(yīng)，實踐對法律規(guī)范的需求是教育立法活動有效開展的關(guān)鍵推動力。教育領(lǐng)域問題越來越多樣性與復(fù)雜性的客觀事實，在一定程度上決定了需要一部統(tǒng)一的教育法典來更好地回應(yīng)。“法典化是一個過程，其中少不了立法。沒有法律的制定，就產(chǎn)生不了法典。”[33]終身學(xué)習(xí)權(quán)屬于全體公民的權(quán)利，每一位公民都應(yīng)當(dāng)享有自身合法的學(xué)習(xí)權(quán)利。依據(jù)教育與學(xué)習(xí)的不同階段劃分，公民在一生當(dāng)中各個階段所享有的學(xué)習(xí)權(quán)內(nèi)容是不盡相同的，國家為此需要履行的義務(wù)內(nèi)容與給付程度也是有所區(qū)別的。這也正如有學(xué)者所指出的，“在不同的教育階段，公民受教育權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)涵不盡相同，國家的責(zé)任或義務(wù)也相應(yīng)有所區(qū)分”[34]。應(yīng)當(dāng)予以肯定的是，教育立法的體系化建構(gòu)是教育法典編纂工作有效開展的關(guān)鍵保障?！氨Ｕ铣扇说膶W(xué)習(xí)權(quán)，首先要使學(xué)習(xí)明確成為一項基本權(quán)利，而不能僅僅是一個法理上的概念?！盵35]因此，就需要依賴教育法典分則來進(jìn)一步細(xì)化對公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障。終身學(xué)習(xí)權(quán)應(yīng)當(dāng)是貫穿于教育法典分則編纂過程始終的權(quán)利概念，體現(xiàn)在各分編之中，強調(diào)對教育法典總則基礎(chǔ)性條款的進(jìn)一步細(xì)化與落實，為教育實踐提供更為明確的規(guī)范指引。

終身學(xué)習(xí)權(quán)既強調(diào)公民終身學(xué)習(xí)的重要性，同時也更加側(cè)重于公民學(xué)習(xí)的主動性價值?！皩W(xué)習(xí)型社會與終身教育體系是全體社會成員的全部教育，絕對不是少數(shù) ‘特殊對象’ 的某一類教育。”[36]教育法典分則部分主要是以既有的教育單行法為基礎(chǔ)，吸收教育單行法的主要規(guī)范內(nèi)容與條款設(shè)計。具體而言，教育法典分則應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：學(xué)前教育編、義務(wù)教育編、高級中等教育編、高等教育編、職業(yè)教育編、繼續(xù)教育編、民辦教育編、其他教育編、學(xué)位編、國家考試編、教育對外交流與合作編以及教育投入編等。另外，就終身教育與終身學(xué)習(xí)的關(guān)系來看，有學(xué)者認(rèn)為，“與 ‘終身學(xué)習(xí)’ 概念不同，終身教育是從社會角度出發(fā)的教育資源服務(wù)與教育機會提供，體現(xiàn)的是政府 ‘自上而下’ 的國家行為；而終身學(xué)習(xí)則是從個人角度出發(fā)的學(xué)習(xí)者自身變化，體現(xiàn)的是學(xué)習(xí)者‘自下而上’ 的個體行為”[37]。

總而言之，教育單行法的制定與教育法典總則、分則部分的編纂都是教育法典化進(jìn)程推進(jìn)中的重要環(huán)節(jié)，在法典編纂邏輯上是一脈相承的。教育單行法的制定是為了促進(jìn)教育法體系化目標(biāo)的實現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)之上通過規(guī)范整合推動教育法典的編纂?！督K身教育法》 《學(xué)前教育法》 《學(xué)校法》 《考試法》 等教育單行法的制定對于公民終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障都在一定程度上發(fā)揮著相應(yīng)的規(guī)范效力，能夠為特定領(lǐng)域教育事業(yè)的發(fā)展提供指引作用。教育法典的編纂適宜采取“總則+分則”的模式，同時應(yīng)當(dāng)致力于實現(xiàn)二者之間的體系貫通，確保不同分編在邏輯思路與價值取向上的有效銜接。教育法法典化進(jìn)程的整體推進(jìn)為終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障發(fā)揮著重要的規(guī)范價值，無論是教育單行法的制定，還是教育法典的編纂，都應(yīng)當(dāng)以終身學(xué)習(xí)權(quán)作為關(guān)鍵的權(quán)利基礎(chǔ)，都需要注重對每位公民終身的教育權(quán)益進(jìn)行更加充分的保障。