張 帥

〔提 要〕糧食安全合作是全球發(fā)展倡議的核心議題。中國與對象國建立的多元伙伴關(guān)系、構(gòu)建的多樣化合作機制、制定的多領(lǐng)域合作政策、實施的多類型合作項目，為全球發(fā)展倡議在糧食安全領(lǐng)域的落實奠定了堅實基礎(chǔ)。與此同時，合作的進一步深化仍面臨糧食安全關(guān)聯(lián)性危機頻發(fā)、農(nóng)企資金壓力大、對象國營商環(huán)境欠佳、糧食安全合作領(lǐng)域失衡等諸多制約。中國需創(chuàng)新糧食安全合作模式，應(yīng)對企業(yè)融資困境，并建立海外風(fēng)險評估體系，加強危機預(yù)警。中國對外糧食安全合作還需構(gòu)建以糧食安全為中心的系統(tǒng)合作機制，從糧食危機管控、數(shù)字農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、減貧興農(nóng)等領(lǐng)域拓寬合作議題，助力全球糧食體系轉(zhuǎn)型和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

自2020年以來，新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延、氣候極端化加劇、局部沖突和戰(zhàn)爭不斷、全球經(jīng)濟疲軟等多重因素疊加，削弱了全球糧食體系的韌性和彈性，以糧食安全為特征的發(fā)展赤字成為國際社會的普遍關(guān)切。在習(xí)近平主席提出的全球發(fā)展倡議中，糧食安全為八大重點合作領(lǐng)域之一。[1]《習(xí)近平出席第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論并發(fā)表重要講話》，《人民日報》2021年9月22日，第1版。在全球發(fā)展倡議下推進糧食安全合作，既是破解發(fā)展赤字的主要抓手，也是構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，還將服務(wù)于聯(lián)合國2030“零饑餓”目標的實現(xiàn)，成為構(gòu)建全球發(fā)展命運共同體的紐帶。

一、全球糧食安全的現(xiàn)實境況

糧食安全兼具安全和發(fā)展問題屬性，既是以戰(zhàn)略資源為核心的非傳統(tǒng)安全議題，影響地區(qū)穩(wěn)定、國家安定和個人生存，也是以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的發(fā)展課題，與經(jīng)濟、環(huán)境和資源的可持續(xù)密切相關(guān)。[2]張帥：《民生為先：當(dāng)代中東糧食安全問題及其治理》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2021年第5期，第149-152頁。糧食安全所具有的雙重屬性使其成為國際社會的重要關(guān)切。當(dāng)前，全球糧食安全形勢并不樂觀，糧食供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈面臨多重風(fēng)險和挑戰(zhàn)。2021年入夏以來，干旱、洪澇、山火等極端天氣頻發(fā)，制約了美國、巴西、加拿大等糧食出口國產(chǎn)量的提升，加重了伊朗、蘇丹、阿富汗、索馬里、肯尼亞、埃塞俄比亞多國的糧食安全困境。2021年，全球重度糧食不安全人數(shù)較2020年增加約7360萬，其中亞洲重度糧食不安全人數(shù)約增加3750萬，非洲約增加2150萬，拉丁美洲及加勒比約增加980萬。[3]FAO et al., The State of Food Security and Nutrition in the World: Repurposing Food and Agricultural Policies to Make Healthy Diets More Affordable, Rome: FAO, 2022, p.26.此外，俄羅斯和烏克蘭是全球重要的糧食出口國，隨著烏克蘭危機的爆發(fā)，黑海地區(qū)的糧食運輸嚴重受阻，全球糧食價格大幅上漲。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）數(shù)據(jù)顯示，2022年6月全球谷物價格指數(shù)平均為166.3，雖環(huán)比下降4.1%，但仍同比上漲27.6%。[4]“The FAO Food Price Index Drops for the Third Consecutive Month in June,” FAO, July 2022, https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/.從供給、獲取和利用三個衡量糧食安全程度的指標看，全球糧食安全問題具體表現(xiàn)在以下方面。

從供給角度看，糧食供需差額不同，但整體供應(yīng)趨緊。這可從地區(qū)主糧生產(chǎn)量和消費量的變化中管窺。在小麥方面，從2018/19年度到2020/21年度，中東、非洲、南美、南亞等地區(qū)的小麥消費量均高于生產(chǎn)量，且除南亞外，其余三地的小麥消費量始終保持增長趨勢；但同時，這三個地區(qū)的小麥生產(chǎn)量卻直線下降。[1]“Grain: World Markets and Trade,” United States Department of Agriculture, February 2022, https://apps.fas.usda.gov/psdonline/circulars/grain.pdf.在大米方面，南美、南亞和東南亞等地區(qū)在2018/19、2019/20、2020/21三個年度的大米產(chǎn)量能夠滿足當(dāng)年的消費需求，而中東、非洲、中亞和東歐等地區(qū)則存在大米“赤字”問題，尤以非洲最為嚴重，其消費量和生產(chǎn)量差額在上述三個時段均達上千萬噸。[2]Ibid.在玉米方面，從2018/19年度到2020/21年度，南亞玉米生產(chǎn)量和消費量處于緊平衡狀態(tài)，南美、中亞和東歐等地區(qū)玉米生產(chǎn)量整體下降，消費量持續(xù)增長，但供給有余，而中東、非洲、東南亞等地區(qū)的玉米消費量超出生產(chǎn)量上千萬噸，供需矛盾尖銳。[3]Ibid.總體上看，中東和非洲的三大主糧均面臨嚴重的供不應(yīng)求，南亞、東南亞、南美、東歐等地區(qū)則在三大主糧的某一方面存在較大的供需缺口。糧食進口成為這些地區(qū)彌補差額需求的主要途徑，而這也弱化了地區(qū)國家的糧食安全主動權(quán)。

從獲取角度看，糧食進口量大，但脆弱性群體的糧食獲取力較低。在東南亞，泰國、越南、緬甸和柬埔寨的糧食進口量相對較少，而印尼和菲律賓是世界糧食進口大國，文萊和新加坡是世界上對外糧食依存度最高的國家。[4]姚毓春、李冰：《生產(chǎn)、貿(mào)易與儲備：東南亞糧食安全與中國—東盟糧食合作》，《東南亞研究》2021年第2期，第42-44頁。在中亞，除哈薩克斯坦外，其余四國糧食自給率較低，尤其是塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦的糧食缺口最大，需進口彌補供給不足。[5]姜曄：《“一帶一路”背景下的中國與中亞農(nóng)業(yè)合作前景》，《農(nóng)民日報》2015年5月23日，第3版。西亞北非的小麥進口量長期處于世界前列，2019年和2020年，均有14個阿拉伯國家的小麥進口額超1億美元。[6]“Wheat Imports by Country,” World’s Top Exports, https://www.worldstopexports.com/wheat-imports-by-country/.南亞小麥和大米的進口量從2018/19到2020/21持續(xù)上升，增量分別達567.8萬噸和344.3萬噸。[1]“Grain: World Markets and Trade.”撒哈拉以南非洲小麥和大米的進口量連續(xù)三年（2018/19—2020/21）保持在上千萬噸。[2]Ibid.較高的對外糧食依存度增加了糧食進口國對國際糧食市場的敏感性和脆弱性，其糧食安全極易受國際糧價變動或糧食出口國政策的影響。例如，新冠肺炎疫情的持續(xù)蔓延誘發(fā)“糧食民族主義”，糧食出口國為確保本國糧食供應(yīng)而實施出口限制政策，制約了進口國的糧食獲取力。此外，糧食進口量僅體現(xiàn)國家層面的購買力，并不能反映家庭和個人的獲取力。在全球糧食體系中，婦女、兒童、老人、小農(nóng)等脆弱群體長期處于饑餓狀態(tài)，每當(dāng)糧食危機爆發(fā)便首當(dāng)其沖，這在糧食進口國表現(xiàn)得尤為明顯。進口國購買的糧食并未真正惠及糧食體系中邊緣群體，糧食獲取在國家和社會之間、政治精英和底層民眾之間存在顯著差異，具有較強階級性和等級性。

從利用角度看，營養(yǎng)不良和糧食損失與浪費嚴重。一方面，實現(xiàn)膳食營養(yǎng)，在吃得好的同時也吃得健康，是保障糧食安全的最終目標。但在全球糧食體系中，糧食數(shù)量和質(zhì)量不安全、環(huán)境污染嚴重、瘟疫等疾病頻發(fā)、清潔飲用水不足等諸多問題仍未解決，影響了民眾對營養(yǎng)物質(zhì)的吸收，尤以發(fā)展中地區(qū)最為顯著。從2015年至2021年，非洲、亞洲、拉丁美洲及加勒比的營養(yǎng)不良發(fā)生率分別增加了約4.4、1.1和2.8個百分點。[3]FAO et al., The State of Food Security and Nutrition in the World: Repurposing Food and Agricultural Policies to Make Healthy Diets More Affordable, p.14.若具體到東非、中非、南亞、西亞等各區(qū)域，營養(yǎng)不良發(fā)生率則更高。另一方面，在主客觀因素的共同作用下，糧食損失和浪費嚴重，反映了國家在糧食收獲、加工、運輸、倉儲和節(jié)糧等方面的弊端。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境署《2021糧食浪費指數(shù)報告》估算，撒哈拉以南非洲、拉丁美洲及加勒比、東南亞、南亞、西亞、東歐等區(qū)域的家庭年均糧食浪費量約為108公斤、69公斤、82公斤、66公斤、110公斤、61公斤，[4]Hamish Forbes and Tom Quested et al., Food Waste Index Report 2021, Nairobi: United Nations Environment Programme, 2021, p.58.糧食浪費已成為多地區(qū)的共性問題。對這些區(qū)域而言，在糧食供需差額較大的背景下，糧食損失和浪費無疑將加重國家糧農(nóng)治理負擔(dān)，阻礙區(qū)域糧食安全可持續(xù)發(fā)展。

綜合來看，糧食不安全已呈區(qū)域性聚集，并成為地區(qū)動蕩的重要誘因。事實上，2010年底的西亞北非大動蕩與2008—2009年的世界糧食危機密切相關(guān)。[1]張帥：《埃及糧食安全：困境與歸因》，《西亞非洲》2018年第3期，第114頁。因此，解決糧食安全問題不僅是為了保障人民的基本生存，更是提高國家治理能力、穩(wěn)固執(zhí)政根基的迫切需要，這也是各國重視糧食安全的主要原因。

二、中國對外糧食安全合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

中國長期積累的糧農(nóng)治理經(jīng)驗和具備的農(nóng)業(yè)基建優(yōu)勢，是其開展糧食安全合作的重要資源。事實上，農(nóng)業(yè)始終是中國對外交往的主要著力點。2021年2月，習(xí)近平主席在中國—中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會上強調(diào)，“加快中東歐國家農(nóng)食產(chǎn)品輸華準入進程，爭取未來5年中國從中東歐國家的農(nóng)產(chǎn)品進口額翻番，雙方農(nóng)業(yè)貿(mào)易額增長50%，倡議在中東歐國家合作建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場。”[2]習(xí)近平：《凝心聚力，繼往開來 攜手共譜合作新篇章》，《人民日報》2021年2月10日，第1版。同年11月，習(xí)近平主席在中國—東盟建立對話關(guān)系30周年紀念峰會上指出，“中方愿發(fā)起中國東盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動計劃，提高各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的韌性和可持續(xù)性?！盵3]習(xí)近平：《命運與共 共建家園》，《人民日報》2021年11月23日，第2版。同月，習(xí)近平主席在中非合作論壇第八屆部長級會議上宣布，中國將為非洲援助實施10個減貧和農(nóng)業(yè)項目，向非洲派遣500名農(nóng)業(yè)專家，在華設(shè)立一批中非現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)交流示范和培訓(xùn)聯(lián)合中心，鼓勵中國機構(gòu)和企業(yè)在非洲建設(shè)中非農(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧示范村，為非洲農(nóng)產(chǎn)品輸華建立“綠色通道”。[4]習(xí)近平：《同舟共濟，繼往開來，攜手構(gòu)建新時代中非命運共同體》，《人民日報》2021年11月30日，第2版。2022年1月，習(xí)近平主席在中國同中亞五國建交30周年視頻峰會上強調(diào)，中國將幫助中亞各國培養(yǎng)減貧惠農(nóng)等領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，增強發(fā)展的內(nèi)生動力。[5]習(xí)近平：《攜手共命運 一起向未來》，《人民日報》2022年1月26日，第2版。可見，保障糧食安全和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展已成為中國開展多領(lǐng)域務(wù)實合作的核心議題。需指出的是，現(xiàn)代意義的糧食安全合作已不局限于耕種環(huán)節(jié)，而是立足大食物觀，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)、科技、經(jīng)貿(mào)、數(shù)字、信息、運輸?shù)戎T多領(lǐng)域，打造糧食全產(chǎn)業(yè)鏈，以期糧食安全在供給、獲取、利用、穩(wěn)定等維度共同實現(xiàn)可持續(xù)。全球發(fā)展倡議的提出，明確了糧食安全之于可持續(xù)發(fā)展的重要意義。中國與對象國建立的多元伙伴關(guān)系、構(gòu)建的多樣化合作機制、制定的多領(lǐng)域合作政策、實施的多類型合作項目，為全球發(fā)展倡議在糧食安全領(lǐng)域的落實奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（一）伙伴外交的引領(lǐng)

建立伙伴關(guān)系是中國特色大國外交的重要組成部分。在建立新伙伴關(guān)系的同時，中國也一直努力與既有伙伴國就深化或擴大多領(lǐng)域務(wù)實合作達成共識，升級已有的伙伴關(guān)系。[1]孫學(xué)峰、丁魯：《伙伴國類型與中國伙伴關(guān)系升級》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年2期，第55頁。隨著伙伴關(guān)系的增進，中國與伙伴國對雙邊關(guān)系的戰(zhàn)略認知也在不斷提升，這有助于拓展和加強既有合作領(lǐng)域，將發(fā)展知識轉(zhuǎn)化為發(fā)展實踐?；锇殛P(guān)系和不同議題之間所產(chǎn)生的這種雙向溢出的良性互動效應(yīng)，使二者相互依存、相互促進。中國對外糧食安全合作和伙伴外交的密切關(guān)聯(lián)就是最佳例證。在糧食領(lǐng)域，任何一國都存在著希望突破“高政治”領(lǐng)域教條的限制而開展交往與合作的社會力量。這種源于社會和經(jīng)濟層面的糧食交往合作需求，恰恰是可以減輕“高政治”層面摩擦的一種力量；這一具有內(nèi)生性的力量，是改善、維持或增強雙邊關(guān)系的重要資源。[2]査道炯：《從中美關(guān)系史視角看中國海外糧食獲取》，載王緝思主編：《中國國際戰(zhàn)略評論（2011）》，世界知識出版社2011年版，第369頁。同時，伴隨伙伴關(guān)系的創(chuàng)新，中國的伙伴類型日益多元化?；锇橥饨坏纳钊腴_展，為全球發(fā)展倡議在糧食安全領(lǐng)域的落地創(chuàng)造了穩(wěn)定的政治環(huán)境。

在中國—中亞關(guān)系方面，2022年1月，中國和中亞五國決定在兼顧彼此利益的基礎(chǔ)上繼續(xù)合力構(gòu)建內(nèi)涵豐富、成果豐碩、友誼持久的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并將糧農(nóng)視為全方位務(wù)實合作的重要領(lǐng)域。[3]《中國同中亞五國領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于建交30周年的聯(lián)合聲明（全文）》，外交部網(wǎng)站，2022年 1月 26日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202201/t20220126_10633759.shtml。在中國—東盟關(guān)系方面，2021年11月，中國和東盟共同宣布建立有意義、實質(zhì)性、互利的中國—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，承諾在國際和地區(qū)層面加強糧食安全合作。[1]《中國－東盟建立對話關(guān)系30周年紀念峰會聯(lián)合聲明》，外交部網(wǎng)站，2021年11月 22日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202111/t20211122_10451473.shtml。在中國—阿拉伯國家關(guān)系方面，2018年7月，雙方?jīng)Q定將中阿關(guān)系提升至全面合作、共同發(fā)展、面向未來的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并把糧食安全列為經(jīng)貿(mào)與發(fā)展合作的重要議題。[2]《中國—阿拉伯國家合作論壇第八屆部長級會議北京宣言》，中阿合作論壇網(wǎng)，2018年 7月 13日，http://www.chinaarabcf.org/lthyjwx/bzjhywj/dbjbzjhy/201807/t20180713_6836925.htm。在中非關(guān)系方向，2015年12月，雙方將新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系升級為全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，表示將共同應(yīng)對糧食安全等非傳統(tǒng)安全議題和全球性挑戰(zhàn)。[3]《中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會宣言》，外交部網(wǎng)站，2015年12月10日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/201512/t20151210_9868597.shtml。可以看出，糧食安全已嵌入中國與各個地區(qū)不同類型的伙伴關(guān)系之中，伙伴內(nèi)涵的差異性和區(qū)域伙伴對糧食安全在合作領(lǐng)域中的不同認知，決定了多雙邊糧食安全合作的不同發(fā)展方向及所要達到的不同發(fā)展預(yù)期。中國對外糧食安全合作不是“趨同性”合作，而是強調(diào)合作的“異質(zhì)性”，重視地區(qū)伙伴國對糧食安全合作的不同定位，并在此基礎(chǔ)上，從國際與區(qū)域的空間維度和安全與發(fā)展的場域維度創(chuàng)新合作議題和合作模式。這凸顯了全球發(fā)展倡議所強調(diào)的務(wù)實行動指南，有益于將中國和地區(qū)國家所形成的合作共識轉(zhuǎn)化為具體實踐，共同探尋糧食安全問題的解決之道。

（二）合作機制的保障

在伙伴外交的引領(lǐng)下推動中國對外糧食安全合作，需立足于一個兼具開放性、包容性、平等性的合作機制，將各國凝聚到這一機制當(dāng)中，統(tǒng)籌各方發(fā)展需求，找到利益聚合點，從而加速合作進程，共享合作成果。這也是當(dāng)前推動全球發(fā)展倡議在糧食安全領(lǐng)域落地的有效保障。

從全球?qū)用婵?，以?lián)合國為中心的國際組織是中國開展糧食安全合作的核心機制。在這一機制下，中國既是參與者，也是引領(lǐng)者，依托自身糧農(nóng)治理經(jīng)驗，并結(jié)合全球糧食體系面臨的發(fā)展困境，提出中國理念和中國方案。2021年9月聯(lián)合國糧食系統(tǒng)峰會召開后，中國發(fā)布了《聯(lián)合國糧食峰會：中方立場》和《中國糧食系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展路徑報告》，強調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想和以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享為要義的新發(fā)展理念，主張各國堅持“發(fā)展優(yōu)先”原則，提高對發(fā)展中國家和脆弱群體的資金和技術(shù)支持，幫助提升糧食保障能力，共同維護全球糧食安全。[1]《聯(lián)合國糧食峰會：中方立場》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021年9月23日，http://www.moa.gov.cn/xw/gjjl/202109/t20210923_6377480.htm；《中國糧食系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展路徑報告》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021年9月23日，http://www.moa.gov.cn/xw/gjjl/202109/t20210923_6377473.htm。上述文件闡述的發(fā)展思想和發(fā)展理念，正是全球發(fā)展倡議的核心要義，彰顯了中國保障糧食安全的國際立場和全球主張。

從地區(qū)層面看，中國與地區(qū)國家共同構(gòu)建的區(qū)域機制，包括中非合作論壇、中阿合作論壇、中國—拉共體論壇、中國—東盟“10+1”、中國—中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會、瀾滄江—湄公河合作機制、上海合作組織等，均把糧食安全列為主要議題之一。[2]上合組織雖包括俄羅斯、印度、巴基斯坦、伊朗等非中亞國家，但該組織是中國開展對中亞國家整體合作的唯一重要平臺，故將其納入中國與中亞國家開展糧食安全合作的區(qū)域機制中。以中國為一方，地區(qū)國家為另一方，上述機制在“1”和“多”的互動中發(fā)揮中國的體量優(yōu)勢和區(qū)域國家的數(shù)量優(yōu)勢，構(gòu)建既兼顧本國利益又體現(xiàn)他國訴求的糧食安全合作框架。[3]張帥：《“走出去”戰(zhàn)略提出以來的中國農(nóng)業(yè)外交——核心特征、機制創(chuàng)新與戰(zhàn)略塑造》，《國際展望》2019年第5期，第105頁。

在地區(qū)發(fā)展機制下，中國堅持系統(tǒng)導(dǎo)向，秉承整體合作觀，將地區(qū)國家視為一個整體，從宏觀和全局角度對糧食安全合作進行戰(zhàn)略設(shè)計。中國與拉丁美洲和加勒比國家同意加強糧食安全公共政策領(lǐng)域的交流，支持開展作物品種選育等聯(lián)合研發(fā)，鼓勵企業(yè)開展農(nóng)產(chǎn)品種植、加工、倉儲物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。[4]《中國—拉共體成員國重點領(lǐng)域合作共同行動計劃（2022—2024）》，外交部網(wǎng)站，2021年12月7日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202112/t20211 207_10463447.shtml。中國與非洲國家將以糧食產(chǎn)后減損等為試點，幫助非洲國家在既有生產(chǎn)能力條件下提高糧食供給保障能力。[5]《中非合作論壇—達喀爾行動計劃（2022—2024）》，外交部網(wǎng)站，2021年12月2日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202112/t20211202_10461174.shtml。中國和上合組織成員國計劃在自愿交換糧食安全形勢信息方面開展合作，有意進一步發(fā)展上合組織與包括聯(lián)合國糧農(nóng)組織在內(nèi)的國際組織在糧食安全方面的合作。[1]《上海合作組織成員國元首理事會關(guān)于糧食安全的聲明》，外交部網(wǎng)站，2021年9月 20日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202109/t20210920_9585669.shtml。中國和東盟國家同意繼續(xù)實施《10+3大米緊急儲備協(xié)議》，加強糧食安全合作，提升地區(qū)糧食安全。[2]《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃（2021—2025）》，外交部網(wǎng)站，2020年11月12日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/20201 1/t20201112_9869266.shtml。中國和阿拉伯國家將在有機農(nóng)業(yè)/生物農(nóng)業(yè)、糧食安全等領(lǐng)域加強合作，積極開展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗交流，借鑒中國經(jīng)驗。[3]《中國—阿拉伯國家合作論壇2020年至2022年行動執(zhí)行計劃》，中阿合作論壇網(wǎng)站，2020年8月10日，http://www.chinaarabcf.org/lthyjwx/bzjhywj/djjbzjhy/202008/t20200810_6836922.htm?？梢姡袊鴮ν饧Z食安全合作各有側(cè)重，這既是基于區(qū)域國家的發(fā)展需求和中國優(yōu)勢達成的合作共識，也是對既有合作領(lǐng)域的拓展和完善，能夠在合作過程中體現(xiàn)中國在不同地區(qū)所積累的技術(shù)、知識、農(nóng)資、基建等增量，實現(xiàn)共同可持續(xù)發(fā)展。

（三）政策規(guī)則的導(dǎo)向

合作機制重在確立雙方合作的根本遵循，明確合作的主要方向，規(guī)范合作行為，但具體工作的實施仍需通過農(nóng)業(yè)、商務(wù)、科技等相關(guān)部門協(xié)調(diào)，達成合作協(xié)定。中國與拉丁美洲和加勒比國家已召開兩屆農(nóng)業(yè)部長會議，并在2021年通過了《第二屆中國—拉美和加勒比農(nóng)業(yè)部長論壇聯(lián)合宣言》，雙方農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額到2030年將力爭突破1000億美元，中國對拉美農(nóng)業(yè)投資存量將力爭突破50億美元。[4]《第二屆中拉農(nóng)業(yè)部長論壇舉辦》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021年2月25日，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202102/t20210225_6362311.htm。在“八大行動”[5]在2018年9月召開的中非合作論壇北京峰會暨第七屆部長級會議上，習(xí)近平主席宣布，中國將同非洲共同實施產(chǎn)業(yè)促進、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易便利、綠色發(fā)展、能力建設(shè)、健康衛(wèi)生、人文交流、和平安全“八大行動”?？蚣芟拢蟹怯?019年召開了首屆農(nóng)業(yè)合作論壇，通過了《中非農(nóng)業(yè)合作三亞宣言》，雙方還將計劃在“九項工程”[6]在2021年11月召開的中非合作論壇第八屆部長級會議上，習(xí)近平主席宣布，中國將同非洲國家密切配合，共同實施衛(wèi)生健康、減貧惠農(nóng)、貿(mào)易促進、投資驅(qū)動、數(shù)字創(chuàng)新、綠色發(fā)展、能力建設(shè)、人文交流、和平安全“九項工程”，作為《中非合作2035年愿景》的首個三年規(guī)劃。的指引下，舉辦第二屆中非農(nóng)業(yè)合作論壇，召開中國—非盟農(nóng)業(yè)合作聯(lián)委會第一次會議，確保雙方關(guān)注的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合作得到落實。上合組織成員國已舉辦六屆農(nóng)業(yè)部長會，通過了《上海合作組織成員國政府間農(nóng)業(yè)合作協(xié)定》2021—2025年落實措施計劃、《上海合作組織糧食安全合作綱要》落實計劃等一系列文件。中國和東盟自2016年以來已召開五屆農(nóng)業(yè)合作論壇，同東盟國家達成30多項農(nóng)業(yè)合作協(xié)議，與其中8國建立了農(nóng)業(yè)聯(lián)委會工作機制。[1]《中國—東盟深化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域務(wù)實合作》，中國新聞網(wǎng)，2021年9月9日，https://www.chinanews.com.cn/cj/2021/09-09/9561967.shtml。中國和瀾湄國家在2017年和2019年分別成立了瀾湄合作農(nóng)業(yè)聯(lián)合工作組和瀾湄合作農(nóng)業(yè)科技交流協(xié)作組，并于2020年發(fā)布《瀾滄江—湄公河農(nóng)業(yè)合作三年行動計劃（2020—2022）》，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在2019年還設(shè)立了瀾湄農(nóng)業(yè)合作中心，助力“豐收瀾湄”集群項目的實施。[2]《深耕農(nóng)業(yè)合作，共襄“豐收瀾湄”》，新華絲路網(wǎng)，2020年9月9日，https://www.imsilkroad.com/news/p/426556.html。中國和阿拉伯國家已召開五次農(nóng)業(yè)會議，在第五屆中阿博覽會現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作大會期間簽署了36項合作協(xié)議，助力農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，改善糧食安全狀況。[3]《第五屆中阿博覽會現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作大會將促進農(nóng)業(yè)全方位合作》，光明網(wǎng)，2021年8月14日，https://difang.gmw.cn/nx/2021-08/14/content_35093020.htm。中國和中東歐國家已召開四屆農(nóng)業(yè)部長會，并在2016年發(fā)表了《中國—中東歐國家農(nóng)業(yè)部長會議昆明共同宣言》，各方還在2021年領(lǐng)導(dǎo)人峰會上表示，支持舉辦第五屆農(nóng)業(yè)部長會，第十五屆農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作論壇，以及農(nóng)業(yè)合作促進聯(lián)合會咨詢委員會第十次、第十一次會議。[4]《2021年中國－中東歐國家合作北京活動計劃》，外交部網(wǎng)站，2021年2月9日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202102/t20210209_9869308.shtml。

同時，中國還就糧食安全的具體議題簽署合作協(xié)議，明確工作方案。在糧食進出口關(guān)稅方面，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）在2022年的正式生效為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了新機遇。根據(jù)RCEP規(guī)則，中國與成員國實現(xiàn)了關(guān)稅減讓，中國對東盟、新西蘭、韓國、澳大利亞、日本的農(nóng)產(chǎn)品進口零關(guān)稅比重分別為92.8%、92.0%、88.2%、91.5%、86.6%，對這些國家的農(nóng)產(chǎn)品出口零關(guān)稅比重分別在61.3%~100%之間、96.1%、62.6%、98.5%、57.8%，[5]《<區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定>（RCEP）》，中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)，http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml。這將重塑國際和區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)秩序，完善糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈。在糧食質(zhì)量安全方面，2021年，中國、柬埔寨、緬甸、巴基斯坦、越南五國農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合發(fā)布《促進“一帶一路”合作 共同推動建立農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標準的合作意向聲明》，旨在推動聯(lián)合國糧農(nóng)組織亞太植物保護委員會建立并在區(qū)域內(nèi)普及系列農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標準，以推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)綠色興糧、質(zhì)量興糧。[1]《中國、柬埔寨、緬甸、巴基斯坦、越南五國聯(lián)合發(fā)布共建“一帶一路”農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標準合作意向聲明》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021年7月2日，http://www.gjs.moa.gov.cn/ydylhzhhnyzcq/202107/t20210702_6370854.htm。在檢驗檢疫方面，中國和中東歐國家已簽署檢驗檢疫合作文件95份，批準14國的173種食品、農(nóng)產(chǎn)品等輸華。[2]《海關(guān)總署：我國已與中東歐國家簽署海關(guān)檢驗檢疫合作文件95份》，人民網(wǎng)，2021年6月8日，http://finance.people.com.cn/n1/2021/0608/c1004-32125152.html。

上述協(xié)議構(gòu)成了中國對外糧食安全合作的基本遵循，為在糧食安全領(lǐng)域踐行全球發(fā)展倡議提供了政策導(dǎo)向，體現(xiàn)了雙方的發(fā)展需求和共同關(guān)切，凸顯了“共商、共建、共贏、共享”的可持續(xù)發(fā)展理念。從協(xié)議的內(nèi)容看，綜合性協(xié)議以中短期為主，合作方可以根據(jù)各自在合作期內(nèi)糧食安全境遇的變化和國際糧食市場的變動，在下一個合作階段完善合作議題，提出新的發(fā)展方向，使時效性和創(chuàng)新性得到兼顧；具體議題的協(xié)議往往是長期性的，表明各方希望在糧食產(chǎn)銷環(huán)節(jié)形成一個具有規(guī)范性、可持續(xù)性和穩(wěn)定性的發(fā)展政策，以便在區(qū)域或國際糧食體系中建立一條相互依托的糧食產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)共同糧食安全。

除和區(qū)域國家達成合作共識外，中國還和聯(lián)合國糧農(nóng)機構(gòu)簽署協(xié)議，共同保障發(fā)展中國家的糧食安全。2015年以來，中國和聯(lián)合國糧農(nóng)組織共同舉辦了中國—糧農(nóng)組織南南合作項目年度磋商會、全球農(nóng)業(yè)南南合作高層論壇、南南合作和三方合作促進全球農(nóng)業(yè)發(fā)展對話會，并在2015年和2021年簽署合作協(xié)定，先后啟動第二期南南合作信托基金（5000萬美元）[3]《中國設(shè)立第三期中國—FAO南南合作信托基金》，中國常駐聯(lián)合國糧農(nóng)機構(gòu)代表處網(wǎng)站，2020年9月23日，http://www.cnafun.moa.gov.cn/news/ldcxw/202009/t20200925_6353306.html。和第三期南南合作信托基金（5000萬美元）[4]《南南合作和三方合作促進全球農(nóng)業(yè)發(fā)展對話會召開》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2022年2月28日，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202202/t20220228_6389873.htm。。2017年，原農(nóng)業(yè)部與世界糧食計劃署聯(lián)合編制并發(fā)布《中國國別戰(zhàn)略計劃（2017—2021）》，雙方將攜手實現(xiàn)零饑餓目標，推進世界可持續(xù)發(fā)展。[1]《聯(lián)合國糧食計劃署發(fā)布五年國別戰(zhàn)略計劃 中國成為先行者》，新華網(wǎng)，2017年3月28日，http://www.xinhuanet.com/world/2017-03/28/c_129520551.htm。2019年，世界糧食計劃署與中國應(yīng)急管理部、國家糧食和物資儲備局分別簽署了關(guān)于共同加強應(yīng)急準備和響應(yīng)能力的諒解備忘錄[2]《世界糧食計劃署和中國建立伙伴關(guān)系進行應(yīng)急管理合作》，世界糧食計劃署網(wǎng)站，2019年4月26日，https://zh.wfp.org/news/wfp-china-mem-mou。和關(guān)于加強南南合作、促進全球糧食安全與營養(yǎng)改善的合作諒解備忘錄[3]《聯(lián)合國世界糧食計劃署與中國國家糧食和物資儲備局簽署南南合作諒解備忘錄》，世界糧食計劃署網(wǎng)站，2019年6月21日，https://zh.wfp.org/news-21。。2018年，中國和國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金簽署《關(guān)于設(shè)立中國—國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金南南及三方合作基金的補充捐資協(xié)定》，支持發(fā)展領(lǐng)域的南南經(jīng)驗交流與知識共享等。[4]《中國向農(nóng)發(fā)基金捐資 設(shè)立南南及三方合作基金》，央視網(wǎng)，2018年2月13日，http://m.news.cctv.com/2018/02/13/ARTIuHOEpgqe8gK25CD2si2v180213.shtml。

（四）合作項目的實施

中國對外糧食安全合作遵循“雙邊對話—部級對接”的合作邏輯，即先通過頂層設(shè)計明確糧食安全合作的主要關(guān)切，再由職能部門協(xié)商推動簽署具體協(xié)議。在這種復(fù)合機制下開展的糧食安全合作加速了項目落地，這可從中國取得的合作成果中管窺。在非洲，截至2020年，中國已建立25個農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心，這是中非糧食安全合作的重要載體，主要通過“一省對一國”的合作模式，發(fā)揮農(nóng)企和農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)的主體功能，提升非洲農(nóng)業(yè)從業(yè)者的綜合素養(yǎng)，幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶增產(chǎn)增收，支持非洲培育內(nèi)生發(fā)展動力并加快實現(xiàn)糧食安全可持續(xù)。[5]張帥：《中國對非糧食安全合作：理念、模式與前景》，《當(dāng)代世界與社會主義》2021年第6期，第161-162頁。如在中國—布隆迪農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心種植的超級雜交稻“Y兩優(yōu)900”達到當(dāng)?shù)仄骄a(chǎn)量的3倍多，[6]《我援布隆迪水稻示范獲創(chuàng)紀錄超高產(chǎn)》，商務(wù)部網(wǎng)站，2016年11月7日，http://bi.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201611/20161101649188.shtml。增強了當(dāng)?shù)氐募Z食供給安全。在中國—蘇丹農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心開展種植的“中國1號”棉花品種，比蘇丹“哈梅德”和“阿伯?！泵薹N的畝產(chǎn)高5到6倍，[7]趙憶寧：《21世紀的中國與非洲》，中信出版社2018年版，第258頁。增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收益，改善了糧食獲取安全。在中亞，中國與地區(qū)國家設(shè)立了新疆中亞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與交流中心、中哈現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范園，在阿拉木圖、比什凱克和杜尚別聯(lián)合成立中亞生態(tài)與環(huán)境研究分中心，在陜西楊凌建立上合組織農(nóng)業(yè)技術(shù)交流培訓(xùn)示范基地，[1]張慶萍、汪晶晶、王瑾：《中國與上海合作組織國家農(nóng)業(yè)合作（2001—2020年）》，《歐亞經(jīng)濟》2022年第1期，第95頁。助力中亞糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化生態(tài)化。在阿拉伯國家，中國依托中阿博覽會農(nóng)業(yè)合作論壇，于2015年成立中阿農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，并以寧夏作為主要負責(zé)省份，借助在毛里塔尼亞、約旦、摩洛哥等國建立的分中心，以科技賦能農(nóng)業(yè)，助力當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)發(fā)展，提升糧食獲取力。[2]張帥：《中阿合作論壇框架下的農(nóng)業(yè)合作：特征、動因與挑戰(zhàn)》，《西亞非洲》2020年第6期，第98頁。在東南亞，中國在2020年設(shè)立了瀾湄農(nóng)業(yè)合作廣西分中心，充分發(fā)揮廣西區(qū)位優(yōu)勢，在瀾湄國家開展了60多個項目，先后在越南、老撾、柬埔寨、緬甸和區(qū)內(nèi)實施了一批中國（廣西）—東盟農(nóng)作物優(yōu)良品種試驗站項目，試驗站引進試驗示范的農(nóng)作物品種普遍比當(dāng)?shù)胤N植品種增產(chǎn)20%~50%，畝增收超過20%。[3]《瀾湄農(nóng)業(yè)合作規(guī)劃、項目齊推進》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021年3月4日，http://www.gjs.moa.gov.cn/ydylhzhhnyzcq/202103/t20210304_6362927.htm。在上述發(fā)展中地區(qū)，中國還借助和聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署等國際機構(gòu)建立的南南合作平臺，與發(fā)展中國家加強糧食安全合作，惠及蘇丹、斯里蘭卡、馬達加斯加、剛果（金）、烏干達、納米比亞、蒙古等近30個發(fā)展中國家的100萬農(nóng)戶。[4]《“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村國際合作規(guī)劃》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2022年1月18日，http://www.moa.gov.cn/govpublic/GJHZS/202201/P020220128632546567867.pdf。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也累計向23個國家派出225名農(nóng)業(yè)專家，推動428項新技術(shù)轉(zhuǎn)移，舉辦400余期援外來華培訓(xùn)班，培訓(xùn)逾1.1萬人次外國農(nóng)業(yè)官員、技術(shù)人員。[5]同上。

2016年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)業(yè)對外合作“兩區(qū)”建設(shè)方案》，決定在“一帶一路”沿線及其他重點區(qū)域組織開展境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)建設(shè)試點，[6]《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)<農(nóng)業(yè)對外合作“兩區(qū)”建設(shè)方案>的通知》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2017年11月25日，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2016/shierqi/201711/t20171125_5919532.htm。塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、莫桑比克、坦桑尼亞、烏干達、贊比亞、蘇丹、老撾、柬埔寨、斐濟10國被列為首批試點國。由于示范效果明顯，境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)數(shù)量持續(xù)增加，成為服務(wù)中國對外糧食安全合作的新平臺，逐步產(chǎn)生“以點連線、以線帶面”的規(guī)模效應(yīng)。示范區(qū)的認定強調(diào)企業(yè)實力和社會責(zé)任感、完整產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃適應(yīng)對象國經(jīng)濟社會發(fā)展、園區(qū)所在國政局穩(wěn)定、治安良好、具備一定設(shè)施基礎(chǔ)和服務(wù)流通體系等標準。[1]彭瑤、呂珂昕：《“一帶一路”農(nóng)業(yè)合作邁向“工筆畫”時代》，《農(nóng)民日報》2019年8月13日，第4版。在這種兼顧政治、經(jīng)濟、社會等多維因素的建設(shè)條件下，雙方在糧食安全領(lǐng)域取得諸多合作成果。如湖北省負責(zé)的莫桑比克境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)的土豆畝產(chǎn)達1760公斤以上，比當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)種植方法增產(chǎn)300公斤/畝，既改善了主糧安全，又增加了農(nóng)戶收入。[2]《湖北境外示范區(qū)有效解決莫桑比克主糧安全問題》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2021年3月4日，http://www.gjs.moa.gov.cn/ydylhzhhnyzcq/202103/t20210304_6362932.htm。四川省在俄羅斯建立的“四川楚瓦什農(nóng)業(yè)園”，被列為中俄合作重點項目，已租賃8000公頃土地，將提升當(dāng)?shù)鼐用竦募Z食獲取力。[3]《四川“境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)”中俄項目全面鋪開》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2020年11月23日，http://www.gjs.moa.gov.cn/ydylhzhhnyzcq/202011/t20201123_6356793.htm。河南省負責(zé)實施的“烏克蘭—黃泛區(qū)農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)”，借力中歐班列，將中國農(nóng)業(yè)機械運至烏克蘭，以改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉條件，推進高標準示范田建設(shè)。[4]《河南省級“境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)”借力中歐班列，推動境外項目復(fù)工復(fù)產(chǎn)》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，2020年7月17日，http://www.gjs.moa.gov.cn/ydylhzhhnyzcq/202007/t2020071 7_6348846.htm。

此外，中國還注重與對象國的政策溝通，對接對象國發(fā)展戰(zhàn)略，積極參與其重大農(nóng)業(yè)項目，助力填補糧農(nóng)治理短板。在埃及，“一帶一路”倡議與?！?030愿景”深度對接，助力中埃糧食安全合作。中資企業(yè)在埃開展的荒漠鉆井項目，為?！鞍偃f費丹”（1費丹約合4200平方米）土地開墾計劃提供支持，使埃及更多荒漠變?yōu)榱继?。在俄羅斯，絲路倡議與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接，推動了兩國農(nóng)企合作。中糧集團既參與俄羅斯遠東和西伯利亞的農(nóng)業(yè)項目，著力開展大宗糧食貿(mào)易，也在俄符拉迪沃斯托克設(shè)立中糧遠東有限公司，投建糧食倉儲物流體系，改善當(dāng)?shù)貎Z條件。[5]《積極踐行“一帶一路”中糧開拓遠東農(nóng)業(yè)合作》，光明網(wǎng)，2018年9月12日，https://economy.gmw.cn/xinxi/2018-09/12/content_31128528.htm。在阿爾及利亞，中國電建集團承建了阿首批大型糧倉建設(shè)項目，于2018年建成當(dāng)?shù)刈畲蠹Z食儲藏設(shè)施，為阿節(jié)糧減損和糧食自給提供強有力保障。[1]《中企承建阿爾及利亞最大糧倉建設(shè)項目首個工程竣工》，新華網(wǎng)，2018年6月6日，http://m.xinhuanet.com/2018-06/06/c_129887836.htm。

項目實施是中國對外糧食安全合作的具化，使合作效應(yīng)更加持久。一方面，中國將技術(shù)、基建、人才、知識、經(jīng)驗等軟硬實力資源嵌入合作項目，并在實踐中進行資源重組和再造，結(jié)合中國優(yōu)勢與地區(qū)國家現(xiàn)狀，創(chuàng)造并培育符合當(dāng)?shù)貧夂颦h(huán)境的耕種模式和良種。另一方面，中國在域外國家建立的合作中心是雙方開展糧食安全合作的固定載體，既能夠加強與對象國農(nóng)業(yè)官員的政策協(xié)調(diào)，也益于增進與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)研究者的智力交換，還可以強化與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的民間情感。中國與對象國農(nóng)業(yè)利益攸關(guān)方構(gòu)建的這種多層次交往方式，促進了中國與對象國糧農(nóng)治理經(jīng)驗的交流。項目實施所取得的成效是中國對外糧食安全合作的前期積累，為在全球發(fā)展倡議下增進合作奠定了堅實基礎(chǔ)。

三、對外糧食安全合作面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過長期不懈的努力，中國對外糧食安全合作取得了重大進展，這為落實全球發(fā)展倡議奠定了良好的基礎(chǔ)。但同時也應(yīng)看到，進一步深化糧食安全合作仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）糧食安全的關(guān)聯(lián)性危機頻發(fā)

糧食安全屬于復(fù)雜系統(tǒng)問題，極易產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)效應(yīng)。一是因為糧食安全的關(guān)聯(lián)領(lǐng)域多維且相互交織，除農(nóng)業(yè)外，還包括生態(tài)、貿(mào)易、金融、衛(wèi)生、生物、交通等多個領(lǐng)域。這意味著任一領(lǐng)域出現(xiàn)不穩(wěn)定跡象都會成為糧食危機的誘發(fā)因素，同時也表明糧食安全的實現(xiàn)需以保障糧食生態(tài)安全、貿(mào)易安全、金融安全、生物育種安全、運輸安全等綜合安全維度為前提。[2]于宏源、李坤海：《糧食安全的全球治理與中國參與》，《國際政治研究》2021年第6期，第86-88頁。二是因為衡量糧食安全的指標多元且相互依存，包括供給、獲取、利用和穩(wěn)定等維度。[1]Tony Castleman and Gilles Bergeron, “Food Security and Program Integration: An Overview,”in Louise C. Ivers, ed., Food Insecurity and Public Health, New York: CRC Press, 2015, p.2.只有確保四個層面的共同安全，才能夠?qū)崿F(xiàn)糧食安全可持續(xù)。糧食安全的復(fù)雜性增加了糧食安全合作的制約。以衛(wèi)生安全和生態(tài)安全對糧食安全合作的沖擊為例。在衛(wèi)生安全方面，新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球交通運輸業(yè)停滯，糧食生產(chǎn)資料供應(yīng)趨緊，糧食經(jīng)貿(mào)往來受阻。由于疫情防控，中資農(nóng)企在當(dāng)?shù)毓蛡虻膭诠o法按時復(fù)工，海外多數(shù)項目被迫暫緩，影響了中國和對象國既有的合作規(guī)劃。在生態(tài)安全方面，氣候災(zāi)害的發(fā)生成為糧食安全合作的壓力倍增器。自2021年以來，氣候極端化日益嚴峻，全球生態(tài)環(huán)境遭受重創(chuàng)，尤以發(fā)展中國家受災(zāi)最為嚴重。干旱、洪澇、塵暴等自然災(zāi)害的發(fā)生及由此引發(fā)的蝗災(zāi)、水污染等次生災(zāi)害加劇了東非、南亞、西亞等多個地區(qū)的糧食生產(chǎn)壓力。穩(wěn)定的氣候環(huán)境是中國在對象國種植糧食的保障，自然災(zāi)害的侵擾既增加了雙方的合作成本，也對農(nóng)業(yè)技術(shù)的適應(yīng)性提出了挑戰(zhàn)，還影響了良種的示范試驗。

（二）農(nóng)企資金壓力大

與其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)屬于“弱質(zhì)”產(chǎn)業(yè)，投資長且見效慢，可持續(xù)的資金鏈是確保項目運行的關(guān)鍵。自2014年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國際合作司和對外經(jīng)濟合作中心已聯(lián)合編著9本分析報告，持續(xù)追蹤中資農(nóng)企海外發(fā)展，尤其關(guān)注發(fā)展中地區(qū)中資農(nóng)企的發(fā)展?fàn)顩r。從報告中各企業(yè)反映的問題來看，融資困難是普遍面臨的困境。[2]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國際合作司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對外經(jīng)濟合作中心編著：《中國對外農(nóng)業(yè)投資合作分析報告（2018年度）地方篇》，中國農(nóng)業(yè)出版社2019年版。這主要是因為國內(nèi)銀行貸款利率高，周期短，且多數(shù)省份的銀行對農(nóng)企規(guī)模和投資對象國設(shè)定了條件。資金運轉(zhuǎn)不暢直接阻礙了合作規(guī)模的擴展和合作領(lǐng)域的創(chuàng)新，也降低了農(nóng)企的海外競爭力，使其在海外糧食市場開發(fā)上處于不利地位。同時，在全球經(jīng)濟增長整體趨緩，尤其是新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延的背景下，多個地區(qū)的經(jīng)濟增長陷入停滯，甚至出現(xiàn)整體下滑。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2020年，中東北非、南亞、拉丁美洲與加勒比地區(qū)、撒哈拉以南地區(qū)、歐洲與中亞地區(qū)的GDP年增長率分別為-4.0%、-5.7%、-6.7%、-2.0%、-5.6%。[1]“GDP Growth (annual %),” The World Bank, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?view=chart.域外地區(qū)面臨的經(jīng)濟困境加重了中資農(nóng)企在對象國開展項目的經(jīng)濟負擔(dān)。如在非洲的山西農(nóng)企表示，當(dāng)?shù)貙r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，會耗費企業(yè)的運營資金，加重運營成本。[2]農(nóng)業(yè)部對外經(jīng)濟合作中心編著：《中國對外農(nóng)業(yè)投資合作分析報告（2016年度）地方篇》，中國農(nóng)業(yè)出版社2017年版，第51頁。在東南亞的江西農(nóng)企反映，對象國農(nóng)資缺乏、水利設(shè)施落后，增加了項目實施的負擔(dān)。[3]同上，第138頁。

（三）對象國營商環(huán)境欠佳

中國對外糧食安全合作需要對象國保持社會秩序穩(wěn)定，保障政策的連貫性，遵守合作契約，上述任一方面出現(xiàn)波動都將增添合作阻力。當(dāng)前，與中國開展糧食安全合作的部分國家仍面臨政權(quán)更迭、民族和宗教沖突、資源爭奪、央地矛盾、大國博弈等多重壓力，地區(qū)營商環(huán)境不穩(wěn)定。據(jù)美國和平基金會發(fā)布的《2021年脆弱國家指數(shù)報告》，處于警戒線以上（指數(shù)高于60）的國家多數(shù)與中國開展了農(nóng)業(yè)項目。[4]Natalie Fiertz, Fragile States Index Annual Report 2021, Washington D.C.: The Fund for Peace, 2021, pp.6-7.2019年蘇丹動亂、2020年埃塞俄比亞沖突、2021年緬甸政局動蕩等都阻礙了中國在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)項目的實施。由于烏克蘭和俄羅斯是中國對外糧食安全合作的主要國家，隨著烏克蘭局勢惡化和西方國家對俄制裁的升級，中烏、中俄的糧食貿(mào)易也將受到波及。同時，由于糧食安全合作涉及對象國中央政府、地方政府、企業(yè)、農(nóng)民等多個利益攸關(guān)方，各方利益訴求不同也增加了合作的制約。如在糧食收獲后，當(dāng)?shù)胤秸枰黾蛹Z食供給而外資生產(chǎn)者需要出口時，雙方矛盾便會產(chǎn)生。來自江蘇的農(nóng)企曾反映，部分投資所在地設(shè)置了較高的農(nóng)作物出口關(guān)稅限制，阻礙農(nóng)作物外運。[5]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國際合作司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對外經(jīng)濟合作中心編著：《中國對外農(nóng)業(yè)投資合作分析報告（2018年度）地方篇》，中國農(nóng)業(yè)出版社2019年版，第117頁。在蘇丹的中資農(nóng)企表示，蘇丹的政治結(jié)構(gòu)具有“弱政府、強社會”特點，中央對地方的管轄有限，即便中央政府給予中方優(yōu)惠政策，地方政府在政策實施中也百般為難，并且蘇丹企業(yè)還借助“主場優(yōu)勢”試圖將中資農(nóng)企趕出蘇丹。[1]張帥：《中國與蘇丹農(nóng)業(yè)合作的現(xiàn)狀與前景》，《阿拉伯世界研究》2022年第1期，第34頁。

（四）糧食安全合作領(lǐng)域失衡

糧食安全合作主要包括產(chǎn)銷領(lǐng)域的合作和預(yù)防領(lǐng)域的合作，前者重在農(nóng)作物種植、種子試驗和農(nóng)產(chǎn)品銷售等，其對糧食安全保障的作用主要體現(xiàn)在國家政局穩(wěn)定和外界干擾因素較少的時期；后者重在糧食儲藏和糧食信息交流等，其對糧食安全保障的作用主要體現(xiàn)在地區(qū)動亂、氣象災(zāi)害、公共衛(wèi)生疾病等不可抗力發(fā)生時期。從既有合作來看，中國對外糧食安全合作多發(fā)生在產(chǎn)銷領(lǐng)域，在預(yù)防領(lǐng)域的合作相對不足。一方面，中國和多數(shù)國家尚未建立糧食輿情共享機制，缺少在糧食安全形勢等具體方面的信息溝通和互換，降低了各方在危機時期開展聯(lián)動治理的綜合績效，不利于中國和對象國形成糧食安全共生的內(nèi)在動力。另一方面，中國在糧食倉儲等方面的優(yōu)勢還沒有在合作中完全展現(xiàn)，參與對象國糧倉建設(shè)和冷鏈物流發(fā)展的項目較少，影響了中國糧食危機管控經(jīng)驗的海外傳播，也無助于中國和域外國家共建糧食全產(chǎn)業(yè)鏈。

四、深化對外糧食安全合作的路徑

2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村國際合作規(guī)劃》明確指出，糧食安全成為全球關(guān)注重點，世界饑餓人口不降反升，需進一步在糧食安全等領(lǐng)域加強多雙邊合作，應(yīng)系統(tǒng)謀劃合作布局，以“一帶一路”共建國家為重點，聚焦糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品，深入分析雙方合作潛力。[2]《“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村國際合作規(guī)劃》。面對糧食安全合作困境，中國宜在機制構(gòu)建、模式創(chuàng)新、風(fēng)險預(yù)防、領(lǐng)域拓展等方面綜合施策，以實現(xiàn)糧食安全可持續(xù)，助力聯(lián)合國2030“零饑餓”目標的實現(xiàn)。

首先，塑造以糧食安全為中心的系統(tǒng)合作機制，降低突發(fā)擾動對糧食安全合作的威脅。糧食安全不是單維度的安全議題，它和衛(wèi)生安全、生態(tài)安全、生物安全、金融安全、水安全等相互交織。糧食安全合作不應(yīng)局限于農(nóng)業(yè)部門，需推動部門間的聯(lián)動合作。因此，中國對外糧食安全合作可考慮在農(nóng)業(yè)部級對話的基礎(chǔ)上，建立跨部門的系統(tǒng)合作機制。當(dāng)前，中國已建立以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為召集方，商務(wù)部、外交部、發(fā)改委、財政部等多部委參與的農(nóng)業(yè)對外合作部際聯(lián)席會議機制。中國和域外國家可以此為借鑒，由雙方農(nóng)業(yè)部牽頭，將和農(nóng)業(yè)密切關(guān)聯(lián)的部門納入其中，構(gòu)建一個跨國的農(nóng)業(yè)部際合作機制。在該機制下，宜建立“農(nóng)業(yè)+”對話平臺，應(yīng)對突發(fā)擾動對糧食安全的沖擊。如在衛(wèi)生危機爆發(fā)時，啟動“農(nóng)業(yè)+衛(wèi)生”響應(yīng)機制，以雙方的農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部為中心，其他部委參與配合；在氣候危機發(fā)生時，啟動“農(nóng)業(yè)+生態(tài)”響應(yīng)機制，以雙方的農(nóng)業(yè)部和生態(tài)環(huán)境部為中心，并借助其他部委的力量共同應(yīng)對。此外，中國和對象國可考慮在建立農(nóng)業(yè)部際合作機制的基礎(chǔ)上，將該機制與相關(guān)對話常態(tài)化，使其成為中國和域外國家共同應(yīng)對糧食安全關(guān)聯(lián)性危機的重要平臺。

其次，創(chuàng)新合作模式，減緩農(nóng)企的資金壓力。在國內(nèi)，中資農(nóng)企需發(fā)揮主觀能動性，從合作模式出發(fā)，探索解決融資困難的路徑。一方面，農(nóng)企可在所處省份內(nèi)尋找合作伙伴，形成企業(yè)集群，以共同出資的方式赴境外投資。另一方面，還可考慮依托區(qū)位優(yōu)勢，建立區(qū)域企業(yè)聯(lián)盟，如長三角農(nóng)企聯(lián)盟、東三省農(nóng)企聯(lián)盟等，發(fā)揮各企業(yè)比較優(yōu)勢，形成合力，抱團“出海”。在此過程中，地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳需為農(nóng)企搭建協(xié)商對話平臺，促其達成合作協(xié)議。在域外，對外糧食安全合作需突破傳統(tǒng)意義上的雙邊合作和三邊合作，積極推進第三方市場合作。第三方市場合作是主權(quán)國家政府及其具有境外業(yè)務(wù)的企業(yè)，通過與其產(chǎn)業(yè)制造能力、經(jīng)濟實力相當(dāng)且資源稟賦與貿(mào)易指數(shù)具有互補性的國家及企業(yè)，在具有更多自然資源、更強貿(mào)易互補性的第三方國家/地區(qū)進行的經(jīng)貿(mào)、金融、基建等方面的多邊合作。[1]門洪華、俞欽文：《第三方市場合作：理論建構(gòu)、歷史演進與中國路徑》，《當(dāng)代亞太》2020年第6期，第9頁。中國在海外市場開展第三方糧食安全合作存在諸多可能。中國和海灣國家可考慮在非洲開展第三方市場合作，借助中國的技術(shù)優(yōu)勢和海灣國家的資金優(yōu)勢，充分利用非洲國家的水土資源優(yōu)勢，實現(xiàn)三方共贏。中國與韓國和新西蘭可借RCEP實施之契機，在東盟開展農(nóng)業(yè)基建合作，中日韓還可在“10+3”機制下，在東南亞開展大米儲備等項目。中俄可考慮在上合組織框架下，在中亞開展糧食安全合作，助力中亞農(nóng)地資源開發(fā)。

再次，建立海外風(fēng)險評估體系，加強對投資目標國的危機預(yù)警。早期預(yù)警對海外中資企業(yè)極為關(guān)鍵，尤其是在農(nóng)企普遍面臨資金壓力的背景下，及時準確的信息將幫助企業(yè)減少經(jīng)濟消耗。對此，可考慮從兩方面著手構(gòu)建海外風(fēng)險評估體系。在政府層面，由于當(dāng)前派出的農(nóng)業(yè)外交官尚未覆蓋全部合作國家，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部宜加強對農(nóng)業(yè)外交官的培養(yǎng)并增加外派名額，服務(wù)于海外輿情信息的搜集。此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還可考慮結(jié)合上一年度農(nóng)企海外運營狀況和對象國當(dāng)下局勢，編寫農(nóng)業(yè)海外投資合作風(fēng)險分析報告，對本年度的合作風(fēng)險做出預(yù)判，彌補當(dāng)前報告在這方面論述的不足。在企業(yè)層面，農(nóng)企可考慮設(shè)立首席信息官（Chief Information Officer, CIO），負責(zé)跟蹤投資目標國的發(fā)展情況。企業(yè)在招聘人員時，不應(yīng)只局限在農(nóng)業(yè)相關(guān)專業(yè)，還需重視外交學(xué)、國際關(guān)系學(xué)、傳播學(xué)等專業(yè)人才。同時，農(nóng)企在海外投資之前，需做好田野調(diào)查，向智庫、高校尋求智力支持，并做好危機管控預(yù)案。

最后，深化糧食安全合作領(lǐng)域，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。糧食安全既是中非“九項工程”、中國與拉美和加勒比“1+3+6”合作[1]2014年7月17日，習(xí)近平主席在巴西利亞同拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人首次集體會晤時，提出中拉關(guān)系務(wù)實合作“1+3+6”新框架?！?”是制定“一個規(guī)劃”，即以實現(xiàn)包容性增長和可持續(xù)發(fā)展為目標，制定《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃（2015—2019）》；“3”是以貿(mào)易、投資、金融合作為“三大引擎”；“6”是以能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù)六大領(lǐng)域為合作重點。、中國與東南亞五國“3+5”合作[2]在2016年3月瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議上，中國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南六國確定了“3+5合作框架”，即堅持政治安全、經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展、社會人文三大支柱協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)先在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧領(lǐng)域開展合作。的共同關(guān)切，也是2016年發(fā)布的《中國對阿拉伯國家政策文件》和《中國對拉美和加勒比政策文件》，以及2021年發(fā)布的《新時代的中非合作》的主要議題，這為中國在全球發(fā)展倡議下深化糧食安全合作領(lǐng)域奠定了堅實的政治基礎(chǔ)。在糧食危機管控領(lǐng)域，中國可發(fā)揮自身基建優(yōu)勢，在域外國家推動糧食倉儲設(shè)施建設(shè)和冷鏈物流發(fā)展，減少糧食損失和浪費，并提升對象國在危機時期的糧食供給能力。同時，中國與對象國可借助互聯(lián)網(wǎng)通訊技術(shù)，建立糧食輿情共享平臺，強化危機時期的協(xié)同合作。在新經(jīng)濟領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟是新的經(jīng)濟增長點。中國可借“數(shù)字絲綢之路”和“綠色絲綢之路”建設(shè)之契機，在域外國家傳播物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和無人機播種技術(shù)，推動精準農(nóng)業(yè)和數(shù)字農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全，還可在“雙碳”目標下，與對象國開展生態(tài)農(nóng)業(yè)合作，實現(xiàn)綠色產(chǎn)糧，確保糧食生態(tài)安全。在減貧興農(nóng)領(lǐng)域，可開展鄉(xiāng)村振興合作，通過技能培訓(xùn)等方式賦權(quán)發(fā)展中國家的婦女、貧農(nóng)等脆弱性群體，維護其糧食權(quán)益。

作為中國對外合作的重要一環(huán)，糧食安全合作正逐漸成為多雙邊合作的新增長點。伴隨全球糧食安全形勢的惡化，全球糧食體系也面臨前所未有之挑戰(zhàn)。對此，國務(wù)委員兼外交部長王毅在巴厘島出席二十國集團外長會時提出了中國的國際糧食安全合作倡議，在新冠肺炎疫情、氣候變化、烏克蘭危機等風(fēng)險疊加的背景下明確了中國糧食安全合作的主要方向和施策領(lǐng)域。[1]《王毅提出中方關(guān)于國際糧食安全合作倡議》，新華網(wǎng)，2022年7月9日，http://www.news.cn/2022-07/09/c_1128817160.htm。中國宜持續(xù)發(fā)揮糧農(nóng)治理優(yōu)勢，對接沿線國家的糧食安全需求，暢通中國和對象國的糧食市場，促進國家間糧食資源要素自由流動，積極推動全球發(fā)展倡議在糧食安全領(lǐng)域的實施，助力全球糧食體系轉(zhuǎn)型與發(fā)展。