倪 鐵，陳 諾

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

自2016年國(guó)家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)以來，改革試點(diǎn)工作不斷推進(jìn)，監(jiān)察體制機(jī)制也不斷建立完善。2018年修正的《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）新增了監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)內(nèi)容，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）也于同年正式施行，這標(biāo)志著監(jiān)察工作走上了法治化、規(guī)范化軌道。隨著《監(jiān)察法實(shí)施條例》《監(jiān)察官法》等陸續(xù)出臺(tái)，具有鮮明中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體制逐步發(fā)展成型。在國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、監(jiān)察法規(guī)與刑事訴訟法的銜接是完善國(guó)家監(jiān)察體制必須予以明確的關(guān)鍵問題，對(duì)此《憲法》與《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。2018年修正的《刑事訴訟法》也進(jìn)一步明晰了監(jiān)察制度與刑事訴訟制度的程序銜接，學(xué)界在此基礎(chǔ)上展開了廣泛而深入的討論。但總體來看，當(dāng)前學(xué)界研究側(cè)重于監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的銜接配合方面，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合銜接問題則關(guān)注不足，這與實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法部門密切合作的現(xiàn)狀形成反差。應(yīng)當(dāng)明確的是，在“監(jiān)審關(guān)系”“監(jiān)檢關(guān)系”之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)間的合作同樣是監(jiān)察調(diào)查工作開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這其中以監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)間的“監(jiān)警關(guān)系”最具代表性?；诖?，筆者擬從監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的“監(jiān)警關(guān)系”出發(fā)，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革后的監(jiān)警構(gòu)造進(jìn)行探求。

一、監(jiān)察調(diào)查中監(jiān)警構(gòu)造的應(yīng)然狀態(tài)

（一）監(jiān)警構(gòu)造的權(quán)力邏輯

《監(jiān)察法》從監(jiān)督、調(diào)查、處置三個(gè)方面對(duì)監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容作出規(guī)定，其中監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)之間的互動(dòng)集中體現(xiàn)在監(jiān)察調(diào)查過程中。實(shí)踐中，監(jiān)警互動(dòng)集中于監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)成為國(guó)家監(jiān)察體制改革后監(jiān)警構(gòu)造中最為主要的兩方主體?！稇椃ā返?27條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！薄侗O(jiān)察法》第4條第2款與該款保持了一致。無論是基于《憲法》《監(jiān)察法》的規(guī)定，還是出于反腐敗工作的正義價(jià)值追求，“互相配合，互相制約”都應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)交互運(yùn)轉(zhuǎn)的基本邏輯。

1. 監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在案件管轄上互相配合

《監(jiān)察法實(shí)施條例》使用了較多筆墨來確立監(jiān)察管轄規(guī)則，一是在第3章中劃分單節(jié)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本管轄規(guī)則進(jìn)行明確；二是在第5章監(jiān)察程序中對(duì)不同程序階段的具體管轄事項(xiàng)作出規(guī)定。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在非互涉案件中需要根據(jù)案件的具體類型進(jìn)行移送，公安機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務(wù)違法及犯罪的問題線索，需移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)由后者展開調(diào)查；而監(jiān)察機(jī)關(guān)接到不屬于自身管轄的報(bào)案或者舉報(bào)，同樣應(yīng)移送至公安機(jī)關(guān)等主管機(jī)關(guān)處理。二者在非互涉案件上的移送規(guī)則與監(jiān)察體制改革前檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的案件移送規(guī)則基本一致。另一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在互涉案件中“監(jiān)察為主”的管轄規(guī)則，這同樣體現(xiàn)了二者的配合。當(dāng)同一犯罪嫌疑人既涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件，又涉及公安機(jī)關(guān)管轄的案件時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，公安機(jī)關(guān)處于協(xié)助的地位?！侗O(jiān)察法》第34條、《監(jiān)察法實(shí)施條例》第51條確立了這一規(guī)則，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》在第29條對(duì)這一規(guī)則予以確認(rèn)。

公安機(jī)關(guān)在具體調(diào)查措施上對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！侗O(jiān)察法》規(guī)定部分調(diào)查措施可由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行或協(xié)助配合：第28、29、30條規(guī)定技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境3項(xiàng)調(diào)查措施應(yīng)當(dāng)交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行；第24、43條規(guī)定搜查、留置措施的開展可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。《監(jiān)察法》共規(guī)定了15項(xiàng)調(diào)查措施，除以上5項(xiàng)調(diào)查措施外，其余10項(xiàng)調(diào)查措施雖未明確規(guī)定可由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，但《監(jiān)察法》第4條第3款規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。①《監(jiān)察法》共規(guī)定了調(diào)取、談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結(jié)、搜查、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境15項(xiàng)調(diào)查措施。為保障調(diào)查措施的順利實(shí)施，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第9條進(jìn)一步明確包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法協(xié)助采取有關(guān)措施。基于這一原則性、概括性、兜底性的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)理論上可在任一調(diào)查措施中提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

2. 監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在工作中互相制約

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”，[1]監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在工作中的互相制約能夠有效監(jiān)督權(quán)力法治化、規(guī)范化運(yùn)行。在監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立辦理案件、未與公安機(jī)關(guān)形成工作上的交集時(shí)，二者間的制約關(guān)系更多地體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)公職人員履職情況的單方面監(jiān)督，此時(shí)二者互相制約的關(guān)系并未充分體現(xiàn)。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)互相制約關(guān)系的考察，應(yīng)當(dāng)在二者互相配合的過程中進(jìn)行，在公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察調(diào)查這一程序中展開。

當(dāng)前監(jiān)察調(diào)查中，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的協(xié)助工作具有一定的主導(dǎo)性，這客觀上保障了監(jiān)察調(diào)查工作的高效、有序運(yùn)轉(zhuǎn)，也體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)定位。在具體工作中，若監(jiān)察機(jī)關(guān)未提出申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)不得主動(dòng)介入監(jiān)察調(diào)查工作中；當(dāng)公安機(jī)關(guān)依法接受監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)予以協(xié)助時(shí)，其協(xié)助行為不得逾越監(jiān)察機(jī)關(guān)的請(qǐng)求范圍，并需要接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)然，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖在調(diào)查工作中居于主導(dǎo)地位，現(xiàn)有制度規(guī)范仍為公安機(jī)關(guān)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)保留了制度空間?！侗O(jiān)察法》中關(guān)于公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察調(diào)查的規(guī)定本身即蘊(yùn)含著對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約。以技術(shù)調(diào)查的實(shí)施為例，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須依照權(quán)限和程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，并且只能交由公安機(jī)關(guān)等專門機(jī)關(guān)依法執(zhí)行。實(shí)施技術(shù)調(diào)查前的內(nèi)部審批構(gòu)成了制約監(jiān)察權(quán)的第一重手段，而公安機(jī)關(guān)獨(dú)立執(zhí)行技術(shù)調(diào)查的規(guī)定構(gòu)成了制約監(jiān)察權(quán)的第二重手段。換言之，對(duì)于技術(shù)調(diào)查等措施的開展，監(jiān)察機(jī)關(guān)僅有相應(yīng)的決定權(quán)，而不具備直接執(zhí)行的能力，因而公安機(jī)關(guān)能夠“以執(zhí)行權(quán)制約國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的相關(guān)決定權(quán)”。[2]類似的制約在協(xié)助通緝和限制出境中也有體現(xiàn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作出決定后需交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不能直接介入公安機(jī)關(guān)的具體工作。

（二）監(jiān)警構(gòu)造的制度合力

國(guó)家監(jiān)察體制改革重塑了我國(guó)腐敗治理格局，“監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)著取得腐敗治理戰(zhàn)略總攻與系統(tǒng)性監(jiān)督體系建設(shè)的重大使命”。[3]在腐敗治理持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵階段，監(jiān)警構(gòu)造的完善統(tǒng)一于社會(huì)治理體系與社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，能夠在合作內(nèi)容、銜接程序等方面共同凝聚反腐敗合力，充分彰顯中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制的制度優(yōu)勢(shì)。

國(guó)家監(jiān)察體制改革致力于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，

其中效率始終是嚴(yán)厲懲治腐敗的必要保證?！霸趥鹘y(tǒng)體制下，監(jiān)督權(quán)力分散在諸多機(jī)構(gòu)中，權(quán)力配置不合理，制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，導(dǎo)致對(duì)腐敗治理效能不高，治理目標(biāo)難以有效達(dá)成?！盵4]國(guó)家監(jiān)察體制改革后，原本“黨紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充”的“三駕馬車”模式整合為監(jiān)察委員會(huì)“一馬當(dāng)先”模式，[5]腐敗治理效率大幅上升。在監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行中，來自公安機(jī)關(guān)的協(xié)助為監(jiān)察調(diào)查工作提供了有力保障，不僅在專業(yè)職能上為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供協(xié)助，也在人員調(diào)配上為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供便利，成為提升監(jiān)察調(diào)查工作效率的有力支撐?！侗O(jiān)察法》對(duì)公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)的形式進(jìn)行了確認(rèn)，為監(jiān)警構(gòu)造的形成提供了基礎(chǔ)的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)明確，當(dāng)前的監(jiān)警構(gòu)造在追求反腐敗體制機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)注重法律效果的實(shí)現(xiàn)，對(duì)反腐效能的追求并不意味著監(jiān)警合作可以超出法律的限度，二者必須在法治軌道上開展工作。《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》為監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度保障，使得監(jiān)警配合有法可依。在監(jiān)察體制改革之前，“雙規(guī)”“雙指”作為一項(xiàng)黨紀(jì)措施在反腐敗工作中發(fā)揮了重要作用，但其合法性問題始終受到質(zhì)疑?！侗O(jiān)察法》在改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)了“留置”這一調(diào)查措施，使得對(duì)被調(diào)查人的人身限制措施于法有據(jù)，同時(shí)通過公安機(jī)關(guān)的協(xié)助來保障被留置人員的人身安全，從而發(fā)揮出留置措施在監(jiān)察調(diào)查中的積極效果。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求應(yīng)當(dāng)依法協(xié)助，不得逾越法律的邊界?？傮w上看，我國(guó)監(jiān)警協(xié)作形成的制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)是反腐效果與法治效果的統(tǒng)一。

二、監(jiān)察調(diào)查中監(jiān)警構(gòu)造的實(shí)然困境

（一）制度文本疏漏影響監(jiān)警合作質(zhì)量

1.監(jiān)警合作缺少明晰的法律規(guī)范

國(guó)家監(jiān)察體制改革改變了原先由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行政違紀(jì)違法行為、檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪行為的二元分工格局，新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)作為專門的反腐敗機(jī)關(guān)，其調(diào)查職權(quán)實(shí)際上做到了違紀(jì)行為調(diào)查、職務(wù)違法及職務(wù)犯罪調(diào)查三個(gè)方面的全覆蓋。但在這一“全面調(diào)查權(quán)”形成的過程中，其制度供給并不充分，在監(jiān)警合作上仍然缺少明晰的法律規(guī)范。

在原先的腐敗治理體制中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立，皆形成了較為嚴(yán)密的規(guī)范體系。在行政監(jiān)察體制中，《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》為行政監(jiān)察工作提供了最基礎(chǔ)的法律依據(jù)，《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法》等一系列規(guī)章文件則填充了行政監(jiān)察工作的具體程序細(xì)節(jié)，構(gòu)成了由“法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章”組成的較為嚴(yán)密的規(guī)范體系。這一規(guī)范體系在內(nèi)容上皆對(duì)公安機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查作出了規(guī)定：《行政監(jiān)察法》第22條賦予了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)協(xié)助的權(quán)力；《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第17條具體規(guī)定了公安機(jī)關(guān)協(xié)助行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的三類情形；《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法》第34條明確引入了《監(jiān)察部、公安部關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件中公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助配合的問題的通知》這一專門的規(guī)范性文件來保障協(xié)助工作的順利進(jìn)行。相較于《行政監(jiān)察法》對(duì)協(xié)助工作所作的原則性規(guī)定，《監(jiān)察法》還在部分調(diào)查措施中明確提及可由公安機(jī)關(guān)協(xié)助實(shí)施，但并未明確限定協(xié)助范圍，《監(jiān)察法實(shí)施條例》同樣如此，這使得公安機(jī)關(guān)原則上可以在監(jiān)察機(jī)關(guān)的提請(qǐng)下參與所有調(diào)查措施的協(xié)助。在監(jiān)察體制成型的初期，協(xié)助范圍的不限定為監(jiān)察工作的開展帶來一定的便利，也避免了調(diào)查工作的開展受到不必要的掣肘。但在協(xié)助內(nèi)容模糊的情況下，現(xiàn)有監(jiān)察體制并沒有制定具體的公安協(xié)助實(shí)施辦法，使得公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察調(diào)查工作在程序上也不明確。在此情況下，部分地區(qū)探索制定了公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察調(diào)查的地方性文件，如湖北省監(jiān)察委員會(huì)先后制定了《湖北省監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)調(diào)查措施使用管理辦法（試行）》《湖北省監(jiān)察機(jī)關(guān)委托公安機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查措施實(shí)施辦法（試行）》等制度規(guī)范、福建省監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合省公安廳印發(fā)加強(qiáng)協(xié)作配合的實(shí)施辦法等。但地方性政策文件無法完全解決公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察調(diào)查規(guī)范缺失的問題，監(jiān)察體制改革的深入開展仍需在國(guó)家層面建立起統(tǒng)一的制度規(guī)則以提升監(jiān)警合作質(zhì)量。

2.監(jiān)警合作缺少有力的組織平臺(tái)

一方面，《監(jiān)察法實(shí)施條例》明確了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向監(jiān)察機(jī)關(guān)共享相關(guān)信息，但監(jiān)警之間尚未建立起高效的信息共享平臺(tái)。在立案階段，“公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)有各自的部門內(nèi)網(wǎng)、辦案平臺(tái)，由于兩個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)之間目前并未實(shí)現(xiàn)有效的技術(shù)銜接，導(dǎo)致案件線索無法通過線上平臺(tái)進(jìn)行通暢流轉(zhuǎn)”。[6]由于缺少線上的信息互通，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過公安機(jī)關(guān)調(diào)取被調(diào)查人及相關(guān)涉案人員的信息時(shí)存在一定的滯后。同時(shí)，信息共享的通暢程度還影響到監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公安協(xié)助工作的跟進(jìn)，如公安機(jī)關(guān)在協(xié)助通緝、協(xié)助限制出境中掌握了新線索、新情況，監(jiān)察機(jī)關(guān)只有及時(shí)獲取到這些信息才能迅速對(duì)調(diào)查方案進(jìn)行調(diào)整，提高監(jiān)警合作的效率。另一方面，在公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察調(diào)查期間，協(xié)助人員也缺少集成化組織管理。以公安機(jī)關(guān)協(xié)助留置為例，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的需要，公安機(jī)關(guān)可在控制被留置人員、帶至留置場(chǎng)所、留置期間的看護(hù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)助，[7]在留置的期限內(nèi)，協(xié)助看護(hù)的公安人員實(shí)際上受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理與指揮，這需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間做好協(xié)同，規(guī)范化管理使用公安協(xié)助人員。

（二）法律實(shí)踐中配合有余而制約不足

1.監(jiān)警合作中公安機(jī)關(guān)話語權(quán)不足

監(jiān)警合作應(yīng)當(dāng)做到配合與制約并重，但在當(dāng)前監(jiān)警合作過程中，公安機(jī)關(guān)更多地扮演協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的角色，何時(shí)協(xié)助、何地協(xié)助、以何種方式協(xié)助都需要根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求進(jìn)行。這雖在客觀上提高了監(jiān)察調(diào)查效率，但也在無形中將公安機(jī)關(guān)置于相對(duì)被動(dòng)的地位。

公安機(jī)關(guān)話語權(quán)不足首先體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)對(duì)互涉案件的管轄上。國(guó)家監(jiān)察體制改革前，出于對(duì)偵查工作效率的考量，公安機(jī)關(guān)與人民檢察院對(duì)于互涉案件一般按照“主罪管轄”規(guī)則確定主偵查機(jī)關(guān)。但在監(jiān)察委員會(huì)成立后，這種局面發(fā)生了改變，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間并未延續(xù)使用“主罪管轄”規(guī)則，而是形成了“監(jiān)察為主、協(xié)調(diào)辦案”的新局面。具體來說，雙方對(duì)于互涉案件應(yīng)當(dāng)分別依職權(quán)立案，但在無特殊情況時(shí)皆由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)。這一規(guī)則的確立無疑有利于提升監(jiān)察調(diào)查效率，但也存在一定局限性，可能會(huì)帶來辦案質(zhì)量難以保證、被調(diào)查人無法獲得律師幫助等風(fēng)險(xiǎn)。[8]

公安機(jī)關(guān)話語權(quán)不足其次體現(xiàn)在具體協(xié)助措施的實(shí)施上。公安機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)助請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)在自己的職權(quán)內(nèi)依法履行，但在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)基于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的信任往往不會(huì)對(duì)協(xié)助要求作嚴(yán)格審查。如《監(jiān)察法實(shí)施條例》第99條第2款規(guī)定公安機(jī)關(guān)可在不知曉留置對(duì)象姓名的情況下進(jìn)行協(xié)助，這意味著公安機(jī)關(guān)即使不了解被留置人身份，仍應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求進(jìn)行協(xié)助，體現(xiàn)出監(jiān)警合作中公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)決策的絕對(duì)信任，也使得公安機(jī)關(guān)“執(zhí)行”的色彩大過“協(xié)助”。

2.監(jiān)警合作缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力主體受到制約的程度往往與其受到監(jiān)督的力度呈正相關(guān)。“一般而言，制約關(guān)系是相互的、雙向的，是權(quán)力主體之間相互約束牽制的關(guān)系”，[9]當(dāng)雙方主體間的制約力度沒有達(dá)到相對(duì)合理的水平時(shí)，其互相制約的關(guān)系定位也難以為繼。在監(jiān)警合作中，公安機(jī)關(guān)既要受到來自監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也要受其自身的程序規(guī)則限制，能夠最大程度保證其權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行，與之相比監(jiān)察機(jī)關(guān)受到的監(jiān)督則欠缺力度?！侗O(jiān)察法》第54條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，但其公開的信息往往只停留于立案調(diào)查決定的通報(bào)以及對(duì)被調(diào)查人家屬的通知，而各項(xiàng)調(diào)查措施的實(shí)施情況并不會(huì)向社會(huì)公布。這使得內(nèi)部監(jiān)督成為監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查程序最主要的力量，公安機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查措施的實(shí)施也由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行把握，從而導(dǎo)致各地辦案質(zhì)量參差不齊。除此之外，監(jiān)警合作中雙方的制度對(duì)接也不完善?！氨O(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)之間存在互相制約關(guān)系是毋庸置疑的，但是由于法律并未作出具體的規(guī)定，在實(shí)踐中不容易把握。”[10]國(guó)家監(jiān)察體制改革中一直存在監(jiān)察委員會(huì)單行立法，并在單行立法中設(shè)定其他機(jī)關(guān)職責(zé)的問題，“監(jiān)委內(nèi)部自行制定了大量?jī)?nèi)部規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件涉及到其他機(jī)關(guān)的配合等義務(wù)”，[11]但與之配合的機(jī)關(guān)并未就權(quán)責(zé)對(duì)接制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，這也使得監(jiān)察程序缺少相應(yīng)的監(jiān)督。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立設(shè)置監(jiān)察警察的路徑合理性

監(jiān)察委員會(huì)成立之前，檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查中并不缺少基礎(chǔ)警務(wù)執(zhí)行力量，人民檢察院司法警察作為檢察機(jī)關(guān)的重要組成部分，在檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下為檢務(wù)工作提供了強(qiáng)有力的保障。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖承接了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能，但其內(nèi)部并未設(shè)置類似于司法警察的警務(wù)執(zhí)行組織，使其在工作中缺少必要的執(zhí)行力量，客觀上影響了其獨(dú)立調(diào)查案件的效率?；诖耍P者認(rèn)為可在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立設(shè)置“監(jiān)察警察”，以便更好地保障監(jiān)察調(diào)查程序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）設(shè)立監(jiān)察警察的必要性

1.提升監(jiān)警合作效率

與原檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪模式不同，《監(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)配備相應(yīng)的強(qiáng)制措施執(zhí)行力量，其監(jiān)察調(diào)查措施的實(shí)施普遍需要向公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)協(xié)助。從《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助的內(nèi)容并不固定，公安機(jī)關(guān)有權(quán)在監(jiān)察機(jī)關(guān)的提請(qǐng)下對(duì)各項(xiàng)調(diào)查措施予以協(xié)助。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察體制改革的新設(shè)機(jī)關(guān)，獨(dú)立性是其權(quán)力運(yùn)行的顯著特征，而監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中與公安機(jī)關(guān)配合密切與其獨(dú)立性質(zhì)并不相符。同時(shí)，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)因人力不足而頻繁向公安機(jī)關(guān)發(fā)函請(qǐng)求協(xié)助時(shí)，這不僅延滯了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查效率，也在一定程度上影響到公安機(jī)關(guān)的日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)。在此情況下，設(shè)立由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立指揮的監(jiān)察警察，其優(yōu)勢(shì)不言自明。

具體來看，監(jiān)察警察作為警務(wù)執(zhí)行組織，擁有人民警察的基本職權(quán)，能夠保障調(diào)查程序的有序開展，滿足監(jiān)察機(jī)關(guān)在訊問、搜查等調(diào)查措施上對(duì)執(zhí)行力量的需要，免去監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)步驟，提升監(jiān)察調(diào)查工作的效率。同時(shí)，監(jiān)察警察還可作為專門力量做好監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)程序上的銜接與配合。以監(jiān)察機(jī)關(guān)追逃為例，由于監(jiān)察警察不具備公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令的職權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍需要向公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)協(xié)助。在這一過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可在內(nèi)部審批決定后由監(jiān)察警察直接與公安機(jī)關(guān)對(duì)接，移送相關(guān)文書、共享人員信息，降低被調(diào)查人聞?dòng)嵧馓?、毀損證據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.為監(jiān)察權(quán)力制約提供切入點(diǎn)

現(xiàn)有監(jiān)警構(gòu)造并未形成雙向制約效果，公安機(jī)關(guān)未能以執(zhí)行權(quán)形成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定權(quán)的制約，而監(jiān)察警察的設(shè)置能夠?yàn)檫@一局面的改善提供切入點(diǎn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查程序中需要對(duì)部分措施擁有絕對(duì)的決定權(quán)、指揮權(quán)，這是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的需要，也是提高調(diào)查效率的保證。這一部分調(diào)查措施的實(shí)施可由監(jiān)察機(jī)關(guān)指揮監(jiān)察警察完成，監(jiān)察警察對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的命令應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。監(jiān)察警察在執(zhí)行過程中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定和命令存在疑問的，可以按照規(guī)定提出意見，但不得中止或者改變調(diào)查措施的實(shí)施；如果提出的意見不被采納，則監(jiān)察警察必須服從決定和命令，且執(zhí)行調(diào)查措施的后果由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)。但在這部分措施之外，在技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境措施的實(shí)施中，由于職能主體具有特定性，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助，此時(shí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定進(jìn)行審查，同時(shí)在執(zhí)行過程中嚴(yán)格按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等規(guī)范進(jìn)行，在決策和執(zhí)行上增強(qiáng)獨(dú)立性，確保程序正當(dāng)性，從而對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定權(quán)形成制約。

（二）設(shè)立監(jiān)察警察的可行性

1.監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查相近

一是從權(quán)力的屬性看，監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)具有相近之處?！氨O(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)既不是簡(jiǎn)單的刑事犯罪偵查權(quán)，也不僅僅是違紀(jì)違法的調(diào)查權(quán)，而是兩者的有機(jī)統(tǒng)一”，[12]“針對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行的監(jiān)察調(diào)查其性質(zhì)相當(dāng)于對(duì)普通犯罪進(jìn)行的刑事偵查”，[13]二者不應(yīng)也不能完全割裂開來。二是從監(jiān)察調(diào)查措施與刑事偵查措施的對(duì)比來看，前者在內(nèi)容與目的上都與后者相近。在內(nèi)容上，《監(jiān)察法》所規(guī)定的訊問、詢問、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施與《刑事訴訟法》中偵查部分規(guī)定的相應(yīng)措施在本質(zhì)上并無不同，由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定實(shí)施的技術(shù)調(diào)查措施也與公安機(jī)關(guān)的技術(shù)偵查措施密切相關(guān)。在目的上，監(jiān)察調(diào)查措施與刑事偵查措施的實(shí)施都是為了收集證據(jù)材料、查明案件信息。三是從辦案程序上來看，監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序具有相似性。首先，二者都需要經(jīng)過立案程序，且在立案前都需經(jīng)過一定的審查；其次，二者都并非案件處置的最終機(jī)關(guān)，都需在辦理終結(jié)后將達(dá)到起訴條件的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的相近增加了創(chuàng)立監(jiān)察警察的可行性。一方面，監(jiān)察警察作為協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的獨(dú)立警種，能夠?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)辦案提供基本的執(zhí)行力量。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)需要執(zhí)行力量協(xié)助其開展部分調(diào)查措施時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)無需再向公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，監(jiān)察警察已然能夠協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)完成搜查、查封、扣押等任務(wù)。由于監(jiān)察警察具有人民警察的基本職權(quán)與素質(zhì)能力，無論是新招錄還是由其他機(jī)關(guān)人民警察轉(zhuǎn)崗過來，都具備人民警察的基本素養(yǎng)，因而能夠較好地協(xié)助完成監(jiān)察調(diào)查工作。監(jiān)察警察本身是警察權(quán)的身份化體現(xiàn)，因此監(jiān)察警察對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)助依然未脫離監(jiān)警合作的范疇。另一方面，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)需要將通緝、限制出境等具體調(diào)查措施交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行時(shí)，可通過內(nèi)部的監(jiān)察警察與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)接。

2.有司法警察范式可供借鑒

監(jiān)察警察的設(shè)置需要配置一系列的制度規(guī)范，而人民檢察院司法警察的規(guī)范體系可為其提供借鑒，能夠幫助監(jiān)察警察體制較為順暢地建立起來。在監(jiān)察體制改革前，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著職務(wù)犯罪偵查的職能，而司法警察作為檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查的重要執(zhí)行力量，為偵查工作的開展提供了必要的保障。國(guó)家監(jiān)察體制改革使得監(jiān)察機(jī)關(guān)承接起職務(wù)犯罪調(diào)查職能，其內(nèi)部同樣可以類比人民檢察院司法警察體制建構(gòu)起監(jiān)察警察組織。一直以來，人民檢察院的司法警察在執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行刑事強(qiáng)制措施、保障檢察工作安全進(jìn)行等方面參與檢察活動(dòng)，同時(shí)在具體工作中具有一定的監(jiān)督職能。[14]在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中，人民檢察院司法警察形成了比較完備的制度規(guī)范體系，這不僅體現(xiàn)在《人民警察法》對(duì)人民檢察院司法警察身份序列的明確，也體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)制度規(guī)范中對(duì)司法警察的詳細(xì)規(guī)定。具體來看，《人民檢察院組織法》明確了司法警察是法定的檢察機(jī)關(guān)人員組成部分，提供了司法警察協(xié)助開展檢務(wù)工作的法律依據(jù)，而《人民檢察院司法警察條例》《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則》兩大文件對(duì)司法警察的職權(quán)、組織管理等作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，保證了司法警察警務(wù)執(zhí)行工作有序開展。以上規(guī)范均為人民檢察院司法警察的體制建設(shè)提供了依據(jù)，監(jiān)察警察的體制構(gòu)建同樣可以參考人民檢察院司法警察制度，從法律、法規(guī)、規(guī)范性文件三個(gè)層級(jí)完善監(jiān)察警察制度。

四、建立監(jiān)察警察制度的具體構(gòu)想

（一）監(jiān)察警察制度體系建構(gòu)

1.以《人民警察法》確立監(jiān)察警察身份

監(jiān)察警察的設(shè)立需要明確監(jiān)察警察的身份，使其享有人民警察的基本職權(quán)，方能在監(jiān)察調(diào)查中更好地協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作，這需要通過《人民警察法》的調(diào)整來予以明確。當(dāng)前《人民警察法》對(duì)于警察身份的明確有兩種方式，一是在第2條第2款中以直接羅列的形式明確人民警察包含公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)的人民警察以及法院、檢察院的司法警察；二是以附則的形式對(duì)特殊警種單獨(dú)作出規(guī)定，即第51條規(guī)定的人民武裝警察部隊(duì)?；趯?duì)法律條文的整體性考量，無論是統(tǒng)一列舉還是單獨(dú)明確都不影響警察身份的賦予。由于監(jiān)察警察的主要職能是為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供執(zhí)行力量，筆者認(rèn)為無需為其單獨(dú)設(shè)置條款，可直接于第2條第2款末增加“監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察警察”，從而賦予監(jiān)察警察法定身份。

2.以監(jiān)察法規(guī)明確監(jiān)察警察定位

監(jiān)察警察作為監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的警務(wù)執(zhí)行組織，應(yīng)當(dāng)在《監(jiān)察法》中明確監(jiān)察警察是監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定人員組成部分，同時(shí)賦予其協(xié)助開展監(jiān)察調(diào)查工作的職權(quán)。具體設(shè)置上，可考慮在《監(jiān)察法》中加入一條“監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察警察負(fù)責(zé)協(xié)助監(jiān)察調(diào)查工作的開展，在具體協(xié)助工作中接受監(jiān)察官的指揮。監(jiān)察警察依照《中華人民共和國(guó)人民警察法》管理?！薄侗O(jiān)察法》之外，《監(jiān)察法實(shí)施條例》可增設(shè)“監(jiān)察警察”單獨(dú)一章，主要明確監(jiān)察警察的職權(quán)內(nèi)容。在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)可發(fā)布監(jiān)察工作文件來加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察警察的管理，如，制定《監(jiān)察警察條例》，從總則、職權(quán)、組織管理、警務(wù)保障、附則五個(gè)部分對(duì)監(jiān)察警察工作進(jìn)行厘定；制定《監(jiān)察警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則》，對(duì)監(jiān)察警察協(xié)助監(jiān)察調(diào)查的具體內(nèi)容、協(xié)助程序予以明確。

（二）監(jiān)察警察的職權(quán)范圍

1.以協(xié)助監(jiān)察調(diào)查為主要職權(quán)內(nèi)容

設(shè)立監(jiān)察警察的首要目的是補(bǔ)充監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)行力量。因此，監(jiān)察警察的主要職權(quán)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察調(diào)查中的協(xié)助工作，包括各項(xiàng)調(diào)查措施的協(xié)助實(shí)施。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查措施根據(jù)適用對(duì)象的不同可以分為三類，一是針對(duì)人的限制及強(qiáng)制措施，如談話、訊問、詢問、留置、決定通緝、限制出境等，通過限制人身自由為調(diào)查創(chuàng)造有利條件；二是針對(duì)證據(jù)信息的調(diào)查手段，如搜查、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查等；三是針對(duì)財(cái)物限制措施，如查詢、扣押、凍結(jié)、查封等，由于職務(wù)違紀(jì)、違法犯罪行為往往伴隨公私財(cái)物的非法轉(zhuǎn)移。因此，此類針對(duì)財(cái)物的強(qiáng)制措施可以有效防止財(cái)物毀損，便于清查涉案財(cái)物數(shù)額。

在限制人身自由類調(diào)查措施中，監(jiān)察警察的協(xié)助應(yīng)當(dāng)在注重效率的同時(shí)保障被調(diào)查人的人身安全。以協(xié)助留置為例，監(jiān)察警察可以在監(jiān)察官的指揮下協(xié)助實(shí)施留置措施。在留置對(duì)象進(jìn)入留置場(chǎng)所前，監(jiān)察警察應(yīng)當(dāng)對(duì)留置場(chǎng)所的安全條件進(jìn)行檢查；留置對(duì)象進(jìn)入留置場(chǎng)所時(shí)，監(jiān)察警察應(yīng)當(dāng)對(duì)其人身、攜帶物品進(jìn)行合限度的檢查；在留置對(duì)象進(jìn)入留置場(chǎng)所后，監(jiān)察警察應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起日常安全管理工作。在針對(duì)證據(jù)信息和財(cái)物的調(diào)查措施中，監(jiān)察警察應(yīng)當(dāng)保證調(diào)查程序的規(guī)范性，參與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證時(shí)應(yīng)做好現(xiàn)場(chǎng)秩序的維護(hù)。如在搜查工作中，監(jiān)察警察需做好搜查現(xiàn)場(chǎng)的警戒工作與秩序維護(hù)，防止有人在搜查現(xiàn)場(chǎng)隱匿、毀棄、轉(zhuǎn)移犯罪證據(jù)；同時(shí)監(jiān)察警察應(yīng)當(dāng)為搜查工作提供安全保障，對(duì)以暴力、威脅或者其他方法阻礙搜查的人員進(jìn)行管控。除此之外，由于搜查工作可能涉及女性被搜查人，監(jiān)察警察隊(duì)伍也應(yīng)當(dāng)配備一定比例的女性工作人員。

總體來看，監(jiān)察警察應(yīng)當(dāng)以協(xié)助調(diào)查為主要工作內(nèi)容，扮演好監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)獨(dú)立警務(wù)執(zhí)行組織的角色。同時(shí)，若監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查程序之外確有需要監(jiān)察警察提供工作支持的，警務(wù)部門負(fù)責(zé)人也可根據(jù)用警部門的申請(qǐng)?zhí)顚憟?zhí)行職務(wù)派警令，為用警部門提供協(xié)助。

2.在部分調(diào)查措施中實(shí)施職權(quán)限縮

“監(jiān)察委員會(huì)的成立，確立了其在反腐敗體系中的主導(dǎo)地位，但這并不意味著它要包攬反腐敗責(zé)任?！盵15]監(jiān)察警察作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，日常工作服從監(jiān)察機(jī)關(guān)的指揮與調(diào)度，其職能在一定意義上成為監(jiān)察權(quán)的組成部分。考慮到監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立但有限性，監(jiān)察警察的職權(quán)范圍是完善監(jiān)察警察制度必須考慮的因素，若監(jiān)察警察的職權(quán)范圍過大，一定程度上會(huì)帶來監(jiān)察權(quán)的擴(kuò)張；若監(jiān)察警察的職權(quán)范圍過小，則無法為監(jiān)察調(diào)查提供有力幫助。因此，監(jiān)察警察的職權(quán)范圍應(yīng)在確保其基本職能的同時(shí)進(jìn)行一定程度上的限制和約束。

從監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助的本意來看，一是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)具備監(jiān)察機(jī)關(guān)所不具備的專業(yè)能力，如鑒定、技術(shù)調(diào)查、發(fā)布通緝令、限制出境等，公安機(jī)關(guān)的協(xié)助可以彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作機(jī)能不足；二是因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)缺少必要的執(zhí)行力量，因而需要公安機(jī)關(guān)為其提供執(zhí)行上的協(xié)助，如公安機(jī)關(guān)協(xié)助留置、協(xié)助搜查等。監(jiān)察警察的設(shè)立并不代表監(jiān)察機(jī)關(guān)不再需要公安機(jī)關(guān)協(xié)助，監(jiān)察警察并不具備公安機(jī)關(guān)所有專業(yè)職能，無法完成所有原先由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的協(xié)助工作。監(jiān)察警察的職能應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的真正需求進(jìn)行設(shè)定，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)因缺少執(zhí)行力量而需要協(xié)助的，監(jiān)察警察應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起協(xié)助執(zhí)行的責(zé)任；而監(jiān)察機(jī)關(guān)因缺少專業(yè)能力而需要協(xié)助的，仍須向公安機(jī)關(guān)請(qǐng)求協(xié)助。落實(shí)到具體措施上，監(jiān)察警察職能不應(yīng)當(dāng)包含發(fā)布通緝、限制出境、技術(shù)調(diào)查三項(xiàng)。通緝令的發(fā)布一直是公安機(jī)關(guān)的特有職權(quán)，需經(jīng)過嚴(yán)格的啟動(dòng)程序，同時(shí)可能對(duì)當(dāng)事人權(quán)利造成重大影響，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)只具有決定通緝的權(quán)力，不具有執(zhí)行通緝的權(quán)力。在限制出境上，《監(jiān)察法實(shí)施條例》明確規(guī)定限制出境措施交由移民管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行，是因?yàn)橐泼窆芾頇C(jī)構(gòu)在人員流動(dòng)管理、出入境檢查上具有信息數(shù)據(jù)上的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)這些信息具有高度的秘密性。因此，監(jiān)察警察并不具備執(zhí)行限制出境的客觀條件。在技術(shù)調(diào)查措施的執(zhí)行上，“監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪技術(shù)調(diào)查權(quán)系從檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪技術(shù)偵查演化而來”，[16]仍應(yīng)當(dāng)確立公安機(jī)關(guān)作為監(jiān)察技術(shù)調(diào)查的執(zhí)行機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)在刑事偵查中積累了相對(duì)豐富的技術(shù)偵查經(jīng)驗(yàn)，并且掌握著較為完備的技術(shù)手段，可以較好地為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供技術(shù)調(diào)查上的幫助。

（三）監(jiān)察警察的配套制度

1.監(jiān)察警察的組織管理

監(jiān)察警察可在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施垂直管理，在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置監(jiān)察警察局；省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察警察總隊(duì)；自治州、省轄市監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立監(jiān)察警察支隊(duì)；縣、自治縣和市轄區(qū)監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立監(jiān)察警察大隊(duì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察警察局統(tǒng)一管理全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察警察的工作，對(duì)地方監(jiān)察警察的工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，研究、制定監(jiān)察警察相關(guān)規(guī)章制度。監(jiān)察警察總隊(duì)和監(jiān)察警察支隊(duì)管理本級(jí)和下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察警察工作，落實(shí)監(jiān)察警察的日常管理，組織協(xié)調(diào)跨地區(qū)的監(jiān)察警察協(xié)作活動(dòng)，完成監(jiān)察官交辦的工作任務(wù)。監(jiān)察警察大隊(duì)負(fù)責(zé)本級(jí)內(nèi)部監(jiān)察警察工作，嚴(yán)格履行監(jiān)察警察規(guī)章制度，協(xié)助監(jiān)察調(diào)查工作的完成。

在監(jiān)察警察的任用方面，監(jiān)察委員會(huì)可以通過公開考試和考核的方式擇優(yōu)選用監(jiān)察警察；也可按照規(guī)定接受其他國(guó)家機(jī)關(guān)符合條件和要求的工作人員的調(diào)任、轉(zhuǎn)任。無論從何種途徑選任的監(jiān)察警察，都應(yīng)當(dāng)具備基本的警務(wù)技能，并經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部培訓(xùn)，確保能夠協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)完成調(diào)查任務(wù)。監(jiān)察警察在職務(wù)序列上可借鑒其他警種模式，設(shè)置為監(jiān)察警官、監(jiān)察警員和監(jiān)察警務(wù)技術(shù)人員三類，從而便于對(duì)不同職務(wù)序列監(jiān)察警察進(jìn)行管理。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)監(jiān)察警察進(jìn)行考核，并將結(jié)果作為監(jiān)察警察晉升職務(wù)或警銜的依據(jù)。

2.監(jiān)察警察的警務(wù)保障

監(jiān)察警察執(zhí)行職務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循人民警察執(zhí)行職務(wù)的基本要求，除特殊情況外必須身著監(jiān)察警察制式服裝，佩帶人民警察標(biāo)志，同時(shí)向被調(diào)查人及有關(guān)人員出示人民警察證件，明確警察身份。根據(jù)案件需要，監(jiān)察警察可以申請(qǐng)使用警械和武器。監(jiān)察警察的人民警察證、制式服裝、警用標(biāo)志、武器和警械由公安部統(tǒng)一監(jiān)制，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與公安部共同管理。監(jiān)察警察在執(zhí)行職務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查措施的性質(zhì)與內(nèi)容、調(diào)查對(duì)象的基本情況、調(diào)查工作危險(xiǎn)程度等情況配備警力。如果在具體案件執(zhí)行中警力不足的，下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)用監(jiān)察警察；涉及跨區(qū)辦案的，可在共同上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組織協(xié)調(diào)下與辦案地監(jiān)察警察進(jìn)行協(xié)作。

監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察警察提供必要的經(jīng)費(fèi)保障，保證監(jiān)察警察工作及訓(xùn)練的質(zhì)量。監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)預(yù)算中對(duì)監(jiān)察警察工作經(jīng)費(fèi)作出合理規(guī)劃，主要包括監(jiān)察警察日常培養(yǎng)、訓(xùn)練的場(chǎng)地建設(shè)、器械采買費(fèi)用；監(jiān)察警察必需的警械、交通、通訊等設(shè)備的更新、維護(hù)費(fèi)用；監(jiān)察警察的津貼、補(bǔ)貼及撫恤費(fèi)用等。

五、結(jié)語

本文所述“監(jiān)警構(gòu)造”以監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的互動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，以監(jiān)察警察的設(shè)置為立足點(diǎn)，旨在為監(jiān)警構(gòu)造的優(yōu)化提供一種可能進(jìn)路。當(dāng)前監(jiān)警構(gòu)造主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的配合與制約，并未充分體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系。監(jiān)察警察的設(shè)置能夠?qū)@一局面有所改善，可以推動(dòng)形成“監(jiān)察機(jī)關(guān)—監(jiān)察警察—公安機(jī)關(guān)”三者交互的新局面，在保障監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行力量充足的基礎(chǔ)之上強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的平等對(duì)話，保障公安機(jī)關(guān)的自主執(zhí)行權(quán)。當(dāng)然，監(jiān)察警察的創(chuàng)設(shè)仍處于理論層面上的探討，還需不斷與實(shí)踐狀況對(duì)接。監(jiān)察制度的完善、職能的調(diào)整需在實(shí)踐中不斷探索，這也是國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷深入的意義所在。