熊昊鈺 楊巍 汪俊時 張如月

（1.中鋼集團武漢安全環(huán)保研究院有限公司，武漢 430081；2.武漢循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會，武漢 430081）

0 引言

洋垃圾是指進口固體廢物，有時也特指以走私、夾帶等方式入境的國家禁止進口的固體廢物或未經(jīng)許可擅自進口的屬于限制進口的固體廢物。20世紀80年代以來，洋垃圾在經(jīng)過處理后一定程度上滿足了我國對緊缺原材料的需求，但同時也使我國付出了環(huán)境污染等巨大代價。隨著《關(guān)于全面禁止進口固體廢物有關(guān)事項的公告》（簡稱禁廢令）的頒布，我國已于2021年1月1日起全面禁止進口固體廢物。

1 我國禁止進口洋垃圾前的固體廢物進口情況

20世紀70—80年代，發(fā)達國家的環(huán)境政策日趨嚴格，隨之而來的則是較為昂貴的垃圾終端處理費用，因此歐美等發(fā)達國家更傾向于將廢棄物出口。廢棄物中有很大一部分可以回收利用，即為再生資源。當時我國正處于改革開放初期和工業(yè)化快速推進時期，各類工業(yè)原料緊缺，為緩解工業(yè)原料不足，促進制造業(yè)的不斷增長，進口價格低廉的洋垃圾并從中獲取原材料成為經(jīng)濟之選，由此形成了以我國為主要進口國的洋垃圾跨國貿(mào)易格局。以2010年為例，我國固體廢物進口額超過300億美元；到2012年，我國固體廢物進口額超過400億美元。對于正處于快速發(fā)展階段的中國等發(fā)展中國家來說，利用進口廢物能得到再生紙、再生塑料、鋼鐵、再生鋁、再生銅等多種資源；進口廢物的利用還能減少我國原生資源的消耗，節(jié)約原木、石油、鐵礦石、鋁土礦、銅精礦等，同時也減少了開采資源所產(chǎn)生的廢水廢物排放。截至2017年，中國是全球最大的洋垃圾進口國。

據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1995—2016年的20余年間，我國每年的洋垃圾進口量從450萬t增長到近4 500萬t，僅2016年我國就接收了世界上56%的出口洋垃圾，全國各地都設(shè)有專門的洋垃圾回收機構(gòu)和場地。

廢紙和廢塑料是我國進口量最大的2類洋垃圾。2016年我國廢紙進口量為2 849.8萬t，占當年全球廢紙出口總量的50%；美國是全球最大的廢紙出口國，出口量達到1 828.9萬t，占當年全球廢紙出口總量的32%，其次是英國和日本。同年我國廢塑料進口量為734.7萬t，占當年全球廢塑料出口總量的65%。除了中國香港，進口的廢塑料主要來自美國、日本和德國。同時，我國也是最大的以廢銅、廢鋁為主的廢有色金屬進口國，主要來源地是美國、中國香港和澳大利亞。2016年我國廢銅進口量為341萬t，占全球廢銅貿(mào)易總量的40.9%；廢鋁進口量為195萬t，占全球廢鋁貿(mào)易總量的23.7%。

2 進口洋垃圾存在的危害

進口洋垃圾在一定程度上緩解了我國經(jīng)濟發(fā)展過程中資源緊缺的問題，但在處理進口固體廢物的過程中造成的污染遠大于利用它們所減少的那一部分污染。長期露天堆放對土壤和水源的污染、有害氣體和粉塵飄散對大氣的污染、處理后的工業(yè)排放物對水體的污染等，都對人民群眾身體健康造成了不良影響，同時也對我國資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展形成了一定阻礙。

2.1 嚴重污染生態(tài)環(huán)境

很多洋垃圾集散地的技術(shù)和管理并不規(guī)范，垃圾隨意堆放、堆積成山，對周邊的大氣、土壤、地下水等造成危害，存在潛在性、長期性影響。當含有有毒物質(zhì)的洋垃圾被傾倒于河中，會污染當?shù)睾恿鳌⒌叵滤乃|(zhì)，周邊用水居民以及飲水的牲畜都會受到有毒物質(zhì)的影響。

特別是在合法進口類目和許可證的掩蓋下，不法分子將有毒有害固體廢物進口到國內(nèi)進行拆解、處理、再利用，形成了黑色垃圾處理鏈條。這個鏈條上的再生資源加工利用企業(yè)多為“散、亂、污”企業(yè)，污染治理水平低下，生產(chǎn)過程嚴重污染當?shù)丨h(huán)境，對地區(qū)生態(tài)造成不良影響。

2.2 危害人民群眾身體健康

在進口洋垃圾的過程中，不乏混入大量高污染垃圾甚至危險廢物，如醫(yī)療廢物等。我國垃圾分類回收產(chǎn)業(yè)尚不十分成熟，很多洋垃圾集散地都是手工分揀和拆解，甚至還有未成年人參與，其中的有毒有害物質(zhì)對分揀人員的身體健康會造成致命傷害。

另外，洋垃圾中也不乏一些不法商販從國外買來的舊服裝，搖身一變改裝成了外貿(mào)“時髦貨”或者冠以“尾貨”的美名。舊服裝的來源廣泛復(fù)雜，大部分出自國外的垃圾場和太平間，服裝上沾滿大量細菌，如結(jié)核桿菌、鼠疫、霍亂等各種疾病傳染源，屬于我國嚴令禁止進口及銷售的范疇。

2.3 阻礙資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

在大量進口洋垃圾的背景下，國內(nèi)長期存在輕回收、重利用的情況。從整體來看，目前我國資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)已具有較大的規(guī)模和產(chǎn)能，但再生資源分類回收體系建設(shè)迄今尚未完善，其后果就是，在資源循環(huán)利用企業(yè)大量處理進口固體廢物的同時，國內(nèi)越來越大規(guī)模的自產(chǎn)工業(yè)廢物與城鎮(zhèn)生活垃圾得不到有效的分類回收和利用，直接造成浪資源費和環(huán)境污染。這種“以環(huán)境換資源”的做法與進口固體廢物的初衷相違背，更與我國當前的綠色發(fā)展理念和生態(tài)文明戰(zhàn)略相悖。

3 我國禁止進口洋垃圾的相關(guān)法規(guī)和政策

為了控制發(fā)達國家“污染轉(zhuǎn)移”，保護發(fā)展中國家的生態(tài)環(huán)境，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1989年3月通過了《巴塞爾公約》，我國作為世界上最早加入的締約國之一簽署了該公約。此后，我國陸續(xù)發(fā)布多項政策文件和法律法規(guī)來規(guī)范和管理進口固體廢物。

20世紀90年代，為了控制有害廢物和垃圾進入我國境內(nèi)，防止我國成為境外有害廢物傾倒、堆放的場所，國務(wù)院相繼發(fā)布了《關(guān)于嚴格控制境外有害廢物轉(zhuǎn)移到我國的通知》《關(guān)于嚴格控制從歐共體進口廢物的暫行規(guī)定》《關(guān)于堅決控制境外廢物向我國轉(zhuǎn)移的緊急通知》等多項政策文件，出臺了《固體廢物污染環(huán)境防治法》（簡稱《固廢法》）、《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》及其補充規(guī)定、《進口可用作原料的固體廢物環(huán)境保護控制標準（試行）》等一系列法規(guī)和標準。本世紀以來，為了進一步加強固體廢物的環(huán)境管理，2006年國家環(huán)保總局發(fā)布了《固體廢物鑒別導(dǎo)則（試行）》；為了進一步完善可用作原料的固體廢物進口管理工作，2011年國家環(huán)境保護部發(fā)布了《進口可用作原料的固體廢物環(huán)境保護管理規(guī)定》和《進口廢塑料環(huán)境保護管理規(guī)定》等多項文件，國家環(huán)境保護部等5部委聯(lián)合發(fā)布了《固體廢物進口管理辦法》。同時，2013年國家環(huán)境保護部在全國范圍內(nèi)開展了進口廢物環(huán)境保護專項整治工作。

為了禁止任何方式的固體廢物進口，禁止我國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置，2017年7月18日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案的通知》，同時正式向世界貿(mào)易組織（WTO）提交了文件，要求緊急調(diào)整進口固體廢物清單，將廢塑料、廢紙等4類24種洋垃圾調(diào)整列入了《禁止進口固體廢物目錄》，并從2018年1月開始實施。同年，國家生態(tài)環(huán)境部等4部委再次調(diào)整了第二、三批目錄：將廢五金、廢船、廢汽車壓件、冶煉渣、工業(yè)來源廢塑料等16種固體廢物從限制進口調(diào)整為禁止進口，從2018年12月31日開始實施；將不銹鋼廢碎料、鈦廢碎料、木廢碎料等16種固體廢物從限制進口、非限制進口調(diào)整為禁止進口，從2019年12月31日開始實施［1］。

在2018年國務(wù)院政府工作報告中，嚴禁洋垃圾入境被正式列入年度重點工作之一。2020年9月1日，修訂后的《固廢法》開始施行，這是我國在法律層面對固體廢物污染環(huán)境做出的最高約束。同時，相關(guān)部門研究制定了再生鋼鐵、再生銅、再生鋁等原料的產(chǎn)品質(zhì)量標準，用以界定固體廢物和再生資源?！对偕S銅原料》（GB/T 38470—2019）、《再生銅原料》（GB/T 38471—2019）、《再生鑄造鋁合金原料》（GB/T 38472—2019）3項國家標準自2020年7月1日起正式實施。對國內(nèi)外經(jīng)過預(yù)處理加工并符合這3項原料產(chǎn)品質(zhì)量標準的再生黃銅原料、再生銅原料以及再生鑄造鋁合金原料，將按照產(chǎn)品進行管理，不再視為固體廢物。《再生鋼鐵原料》（GB/T 39733—2020）于2021年1月1日起正式實施，凡是符合標準的產(chǎn)品不屬于固體廢物，可自由進口。再生塑料顆粒國家標準也在加緊制定中，現(xiàn)已發(fā)布征求意見稿。2020年11月24日，國家生態(tài)環(huán)境部等4部委共同發(fā)布《關(guān)于全面禁止進口固體廢物有關(guān)事項的公告》，其中明確提出，我國全面禁止固體廢物的進口，自2021年1月1日起施行。

4 我國禁止進口洋垃圾后的固體廢物進口情況

隨著禁止進口洋垃圾政策的實施，我國固體廢物進口量從2018年開始大幅下降。2017年我國固體廢物進口總量為3 961萬t，2018年為2 242萬t，2020年下降至718萬t，較2017年減少了82%，為徹底禁絕洋垃圾奠定了堅實的基礎(chǔ)。其中，下降幅度最大的是廢塑料，從2016年的734.7萬t下降到2019年的0.09 t，基本杜絕了廢塑料的進口；其次是廢鋼鐵，2019年比2016年下降了約91%；廢紙下降了約64%，廢有色金屬下降了約44%。

同時，由于國內(nèi)對再生資源成品的需求缺口較大，使得再生塑料顆粒、再生紙漿、符合標準的再生金屬等高品質(zhì)再生資源成品進口量呈逐步上升態(tài)勢。

1）我國由廢塑料進口國向再生塑料顆粒進口國轉(zhuǎn)變。國內(nèi)諸多塑料企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)向越南、泰國、馬來西亞、老撾等東南亞國家采購再生塑膠粒，部分塑料生產(chǎn)廠家也開始在勞動力成本低廉的東南亞國家建廠，然后將生產(chǎn)的再生塑膠粒進口到國內(nèi)銷售。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2018年再生塑料進口量比2017年增長近1倍，總量超過200萬t，2019年達到400萬t。未來，隨著再生塑料顆粒國家標準的實施，將進一步規(guī)范再生塑料顆粒的進口，提高進口再生原料的品質(zhì)，總體走向是低端進口顆粒將逐漸被拒國門之外，高品質(zhì)進口顆粒將是主力來源。

2）再生紙漿進口量逐年快速上升。據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2020年我國再生紙漿進口量為178萬t，比2018年增長了約4.9倍；2021年1—8月累計進口量為157.91萬t，比2020年同期增長了41.5%。我國進口再生紙漿主要來自中國臺灣、老撾、美國、越南、馬來西亞等5個國家及地區(qū)，進口量占我國再生紙漿總進口量的88%。

3）高品質(zhì)的再生銅可以自由進口。隨著2020年國家政策的改變，進口再生銅不再需要批文，各類銅制品企業(yè)對再生銅的需求大幅增加。據(jù)統(tǒng)計，2021年1—6月我國再生銅進口量為82.14萬t，同比增長約91%，其中高品位再生銅主要從馬來西亞等東南亞國家進口。另外，自2020年下半年以來，隨著原鋁進口利潤走高，再生鋁合金錠進口利潤也在增加，鋁合金錠單月進口量創(chuàng)下歷史最大值。

5 我國禁止進口洋垃圾對全球固體廢物處理的影響

多年以來，我國在廢紙、廢塑料、廢有色金屬等領(lǐng)域都是世界最大進口國，地位舉足輕重，因此我國禁止進口洋垃圾的政策對全球固廢貿(mào)易格局的影響必定巨大且深遠。

5.1 近期影響

從國際大環(huán)境來看，發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移生活垃圾、工業(yè)廢料等固體廢物的壓力將長期存在，其他勞動力成本較低的發(fā)展中國家，如東南亞、中東、拉美等國家和地區(qū)，或?qū)⒊蔀樾碌摹袄鴪觥?。將固體廢物無論是轉(zhuǎn)移到中國還是其他發(fā)展中國家，其本質(zhì)并未發(fā)生改變，依舊是建立在國家間經(jīng)濟發(fā)展不平衡、落后國家對環(huán)境保護不夠重視的基礎(chǔ)上。

5.1.1 東南亞國家固體廢物進口量上升

1）廢塑料出口目的地國主要轉(zhuǎn)向東南亞國家。廢塑料出口最多的國家是德國、英國、美國和日本等發(fā)達國家。據(jù)綠色和平組織東南亞分部統(tǒng)計，東南亞聯(lián)盟國家（ASEAN）在2018年的廢塑料進口量相較2016年增長了171%，總量由83.7萬t上升到226.6萬t。其中，馬來西亞進口廢塑料最多，總量超過87萬t，相較2016年增長了300%；其次是越南，泰國位居第3，處于第4位的印度尼西亞也有超過32萬t廢塑料流入，這一數(shù)字在短短1年內(nèi)飆升近250%。

2）廢紙出口目的地國轉(zhuǎn)向印度及東南亞國家。2021年上半年，美國廢紙最大的出口目的地國為印度，出口量約240萬t，占美國廢紙出口量的1/4以上。而2017年，我國進口的廢紙占美國廢紙出口量的66%，2021年這個數(shù)字則為3%。其他進口國包括墨西哥（110萬t）、泰國（104萬t）、越南（102萬t）等，就泰國而言，其在2021年上半年自美國進口的廢紙比2020年同期進口的28.8萬t增加了260%以上。

3）廢金屬出口目的地國轉(zhuǎn)向馬來西亞。隨著我國對再生鋼鐵、再生銅和再生鋁標準的實施，廢金屬進口質(zhì)量的門檻得到提高。近年來，馬來西亞已成為廢金屬的進口和處理中心，通過從美國和歐洲等地進口廢鋁和廢銅，加工成高品位的再生鋁和再生銅，再出口到中國。2020年，馬來西亞是美國第一大廢銅、廢鋁出口目的國，共進口美國廢鋁約41.8萬t、廢銅約20萬t。

5.1.2 發(fā)達國家廢料出口量總體萎縮

我國禁止進口洋垃圾的政策看似只是國內(nèi)政策，但已引發(fā)了全球的“蝴蝶效應(yīng)”：歐盟決定對塑料征稅，美國廢品站堆積如山，星巴克停用塑料吸管，等等?？此聘髯元毩⒌氖聞?wù)，其實都息息相關(guān)。盡管印度和東南亞國家的廢料進口增長在一定程度上緩和了我國禁止進口洋垃圾對發(fā)達國家產(chǎn)生的影響，但是由于其處理能力遠無法與我國相比，因此發(fā)達國家的廢料出口總體受到限制。受影響最大的品類是廢塑料、廢紙，受影響最大的國家是美國、德國、日本等傳統(tǒng)廢料出口國。

1）在廢塑料方面，出口大國主要是美國、日本。在過去的20年里，中國一直是美國最大的廢塑料出口目的國。據(jù)統(tǒng)計，2012年美國廢塑料出口量為215萬t，其中169萬t出口到中國。而2018年美國廢塑料出口量為68萬t，相比2017年的95萬t下降了29%；2019年上半年美國廢塑料出口量為35萬t，相比2020年同期的68萬t下降了49%。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易數(shù)據(jù)顯示，2019年美國廢塑料出口額為2.78億美元，相比2017年下降了超過50%。在禁止進口洋垃圾前，我國（包括經(jīng)由中國香港在內(nèi)）從日本進口的廢塑料約130萬t，占日本廢塑料出口量的80%以上。據(jù)日本地球環(huán)境戰(zhàn)略研究機構(gòu)（IGES）的相關(guān)分析顯示，2017年日本廢塑料出口量為143萬t，2018年減少至101萬t，減少了30%。

2）在廢紙方面，根據(jù)《2019年全球紙業(yè)發(fā)展報告》數(shù)據(jù)顯示，廢紙出口量前5位的國家分別是美國（1 592.1萬t）、英國（418.3萬t）、日本（303.7萬t）、荷蘭（249.3萬t）、法國（234.8萬t），出口量較大的國家還有德國、意大利、加拿大、比利時、澳大利亞，上述10個國家的出口量合計下降了14.2%［2］。

3）在廢金屬方面，美國等發(fā)達國家的廢金屬出口基本轉(zhuǎn)嫁到了東南亞國家，廢銅出口量下降，廢鋁出口量略微上升，總體影響較小。根據(jù)中國有色金屬工業(yè)協(xié)會再生金屬分會（CMRA）的數(shù)據(jù)顯示，2018年美國向我國出口廢銅量占總出口量的比率由2016年的70%下降到30%，降幅較大；同時由于其與馬來西亞的貿(mào)易發(fā)生了改變，總出口量下降了10%。作為全球最大的廢鋁出口國，2017年到2020年，美國廢鋁出口量增長了21.3%；排在第2位的是德國，廢鋁出口量總體保持穩(wěn)定。

5.2 中遠期影響

從中長期角度預(yù)測，隨著我國全面禁止進口洋垃圾政策的施行，全球固體廢物貿(mào)易額將大幅下降，“誰產(chǎn)生誰處理”將成為顯著趨勢。

1）縱觀當前全球發(fā)展格局，短期內(nèi)不會再出現(xiàn)像中國這樣發(fā)展迅速的制造業(yè)大國來消化巨量垃圾。就單一國家而言，其在全球貿(mào)易格局中的角色與其經(jīng)濟發(fā)展程度密切相關(guān)。例如，日本在2000年以前曾是廢塑料的進口大國，但隨著其經(jīng)濟快速發(fā)展，現(xiàn)已成為廢塑料的出口大國［3］。我國作為最大的發(fā)展中國家，曾經(jīng)是毫無爭議的全球廢料消納基地，但隨著我國經(jīng)濟步入高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境在發(fā)展中的地位日益重要，無法再承擔(dān)進口垃圾所帶來的生態(tài)成本。東南亞和印度等發(fā)展中國家在固體廢物貿(mào)易格局中的重要性可能會提升，但這些國家的發(fā)展速度和體量并不足以使其取代曾經(jīng)的中國成為全球廢料回收中心。事實上，東南亞國家自己產(chǎn)生的固體廢物已使其不堪重負。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在2017年度報告中指出，馬來西亞、印度尼西亞、泰國、越南等國家隨著快速城市化，固體廢物產(chǎn)生量激增，露天傾倒和焚燒現(xiàn)象日漸增多。同時，由于廢物方面的規(guī)范和管理能力有限，廢品回收大都由非正規(guī)部門負責(zé)，這也促使馬來西亞、泰國、印度、印度尼西亞等多國相繼發(fā)布固體廢物進口限制措施。

2）隨著全球環(huán)保意識的增強，固體廢物“屬地化”特征將日益顯著。2019年5月10日，來自全球186個國家的代表在瑞士日內(nèi)瓦一致通過了旨在控制有害廢棄物國際轉(zhuǎn)移的《巴塞爾公約》修正案，決定將廢塑料列入進出口限制對象，各國將檢測、追蹤流到境外的塑料垃圾。根據(jù)這項提案，包括美國在內(nèi)的所有廢塑料出口國都必須事先獲得目的地國家的許可，即所謂的“事先知情同意”制度。同時，隨著再生資源需求量的增大，廢料的高出口也影響了發(fā)達國家和地區(qū)的綠色發(fā)展。假如將這些廢料留在本國而不是出口，則能將其回收再利用，進而節(jié)約生產(chǎn)制造所需的電力能源。因此，原來的固體廢物出口大國也在積極轉(zhuǎn)變思路，鼓勵自行回收。目前，北美固體廢物協(xié)會建議美國應(yīng)盡可能地發(fā)掘國內(nèi)市場，以降低對海外市場的依賴性。歐盟為了盡可能減少垃圾的產(chǎn)生及出口，正在著手推出新“塑料戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略是歐盟努力推進循環(huán)經(jīng)濟的一部分。

3）倒逼垃圾生產(chǎn)大國加強垃圾減量化、資源化和無害化處理等方面的研究。隨著我國禁廢令的實施，發(fā)達國家必將思考垃圾處理的長久出路。傳統(tǒng)垃圾出口國由于其嚴格的環(huán)境保護要求和高昂的勞動成本，將倒逼其研發(fā)或引進更先進的垃圾回收處理技術(shù)，同時也將促使工業(yè)化國家積極推動國內(nèi)居民消費習(xí)慣的改變，研制推廣可再生、易降解材料的使用，從而降低垃圾處理的難度和時間成本。同樣的，我國正在成為消費大國，垃圾產(chǎn)生量越來越大，推動垃圾減量化、資源化和無害化處理技術(shù)加快研發(fā)。在這個過程中，我國擁有先進垃圾處理技術(shù)及裝備和研發(fā)實力的資源循環(huán)利用企業(yè)也擁有了更多拓展海外項目投資和技術(shù)裝備輸出的機會。

6 結(jié)語

在過去特定的歷史階段，進口洋垃圾在一定程度上彌補了國內(nèi)原材料的不足。隨著我國工業(yè)實力的不斷提升、原材料市場的逐漸穩(wěn)定、制造業(yè)的逐步升級以及人們對生活健康水平要求的提高，洋垃圾終究是退出了歷史舞臺。全面禁止進口洋垃圾，對我國生態(tài)環(huán)境保護和人民生活質(zhì)量改善具有重要的現(xiàn)實意義，是實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展的必然要求。同時，生態(tài)環(huán)境具有全球共同性，全球生態(tài)環(huán)境保護是一體的，我國的全面禁廢政策或?qū)⒊蔀橐粋€風(fēng)向標，推動全球生態(tài)環(huán)境保護共同、協(xié)調(diào)發(fā)展。