戚 凱 李 燕

【內(nèi)容提要】 大國權力，特別是經(jīng)濟權力突出表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)權力。歷經(jīng)約半個世紀的演變，美國的半導體產(chǎn)業(yè)權力受到了較大程度的影響，絕對霸主的地位出現(xiàn)了動搖。在信息科技迅猛發(fā)展疊加中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢加劇的時代大背景之下，半導體產(chǎn)業(yè)權力成為兩國關系中的關鍵性議題之一。拜登政府上臺以來，將半導體產(chǎn)業(yè)權力議題推向?qū)θA政策的焦點位置，積極推動所謂的“產(chǎn)業(yè)安全審查”，對中美半導體產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀形成了一套帶有強烈競爭性、敵視性的認知。在此基礎上，拜登政府以全面遏制中國半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心目標，以推進《芯片與科學法》為主要抓手，對內(nèi)協(xié)調(diào)政府與社會力量加大對半導體行業(yè)的投資，加強半導體供應鏈彈性建設，追求本土半導體產(chǎn)業(yè)復蘇；對外聯(lián)合盟友對華進行全方位、全環(huán)節(jié)封鎖，力求實現(xiàn)對華半導體強勢遏制。拜登政府的政策雖然短期內(nèi)對華形成一定沖擊，但其本質(zhì)上違背產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、忽視科技發(fā)展趨勢，而且在內(nèi)政外交諸多層面面臨著多種限制，政策效果存在高度不確定性。

美國國會參眾兩院在歷經(jīng)一年多的齟齬纏斗之后，于2022年7月末就《芯片與科學法案》（The CHIPS and Science Act of 2022）達成一致，法案獲得正式通過后迅速得到了白宮的高度贊賞，拜登于2022年8月9日將其簽署成為《芯片與科學法》。這一動向引起了國際社會的高度關注，主要原因在于該法與半導體①世界半導體貿(mào)易統(tǒng)計組織（World Semiconductor Trade Statistics）將半導體分為分立器件、光電子器件、傳感器和集成電路（IC）四大類。其中，集成電路產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占據(jù)整個半導體產(chǎn)業(yè)的主要部分。在該領域，半導體、集成電路、IC、芯片等表述存在混用的現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)權力、美國對華半導體產(chǎn)業(yè)遏制等重大國際政治經(jīng)濟議題密切相連。

自中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)以來，中美關系急轉直下，中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢逐步顯現(xiàn)，半導體、人工智能、大數(shù)據(jù)等尖端數(shù)字科技領域始終是美國對華無理霸凌與嚴厲打壓的重點，過往國內(nèi)外學者對此類問題予以了高度關注。②參見張濤、余麗：《算法在國際政治中的“非中性”作用》，《國際論壇》2022年第5 期；王曉文、馬夢娟：《美國對華數(shù)字競爭戰(zhàn)略：驅(qū)動因素、實現(xiàn)路徑與影響限度》，《國際論壇》2022年第1 期；余麗、袁林林：《網(wǎng)絡空間中美戰(zhàn)略博弈態(tài)勢、動因及未來走向》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2021年第6 期；董青嶺：《警惕數(shù)字時代的西方話語霸權》，《人民論壇》2021年第29 期；馬骦：《中美競爭背景下華為5G 國際拓展的政治風險分析》，《當代亞太》2020年第1 期等。拜登政府上臺以來，內(nèi)外政策施行不力，黨爭愈發(fā)嚴重，在這種情況下，《芯片與科學法案》的落地似乎具有很強的團結一致、共同反華的象征意義，也代表著拜登政府對華半導體產(chǎn)業(yè)的遏制政策進入了更加激烈的新階段。因此，有必要對拜登政府對華半導體政策的原因、內(nèi)容及影響予以深入分析。本文擬從以下幾個方面展開：首先，基于產(chǎn)業(yè)權力理論簡要分析美國在半導體領域產(chǎn)業(yè)權力的歷史流轉以及中美戰(zhàn)略競爭中半導體議題所蘊涵的意義；其次，從認知層面探討拜登政府對中美各自半導體產(chǎn)業(yè)權力與優(yōu)劣勢的看法；再次，分析拜登政府對華半導體產(chǎn)業(yè)遏制行動的具體內(nèi)容；又次，指明拜登政府相關政策對中國的影響及可能面臨的效果限制；最后，結論部分指出拜登政府的種種愿望始終是為了護持美國霸權，但其不可能凌駕于歷史復雜規(guī)律之上。

一、半導體產(chǎn)業(yè)權力與中美戰(zhàn)略競爭

（一）基于產(chǎn)業(yè)權力學說的觀察視角

政治與經(jīng)濟之間的互動關系是國際關系中永恒的主題之一，學界對經(jīng)濟權力（Economic Power）的討論從未停止，譬如漢斯·摩根索、羅伯特·基歐漢等一眾學者對此均予以過各自的定義。有學者總結指出，經(jīng)濟權力大致指一國依據(jù)本國的經(jīng)濟實力（譬如國民生產(chǎn)總值、市場規(guī)模、生產(chǎn)能力等）對他國施加影響，以此改變他國行為的能力。①楊攻研、劉洪鐘：《政治關系、經(jīng)濟權力與貿(mào)易往來：來自東亞的證據(jù)》，《世界經(jīng)濟與政治》2015年第12 期，第120 頁。全球化時代里，世界范圍意義上的國家經(jīng)濟發(fā)展更加注重比較優(yōu)勢，因而產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈等內(nèi)容成為國家建設、鞏固、擴張本國經(jīng)濟權力的核心要義。經(jīng)濟權力越強大的國家，所掌握的產(chǎn)業(yè)權力在橫向上門類更多，在縱向上更加具有全產(chǎn)業(yè)鏈壟斷性。

冷戰(zhàn)結束以后，全球化進入一個更加快速發(fā)展的階段，特別是來自歐美國家的跨國企業(yè)在世界各地協(xié)調(diào)動態(tài)的采購、生產(chǎn)、運輸、銷售活動，從而使得世界各國/地區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)集聚的情況更加明顯，全球生產(chǎn)網(wǎng)絡與加工貿(mào)易的形態(tài)升級，生產(chǎn)網(wǎng)絡中逐步嵌入全球價值鏈（Global Value Chains）。這進一步強化了不同國家與地區(qū)在不同產(chǎn)業(yè)或相同產(chǎn)業(yè)不同價值領域的集聚效應，產(chǎn)業(yè)權力的重要意義由此也更加凸顯。

總體看來，多年來各學科的學者們對產(chǎn)業(yè)權力的定義側重點同樣多元，主要觀點集中于以下幾個方面：第一，科技創(chuàng)新可能是第一甚至是唯一的產(chǎn)業(yè)權力終極來源；第二，產(chǎn)業(yè)權力代表著基于某些戰(zhàn)略優(yōu)勢的不平等地位，權力持有者能夠?qū)ζ渌嚓P市場乃至政府主體產(chǎn)生支配力；第三，產(chǎn)業(yè)權力也可能來自于市場規(guī)模、生產(chǎn)規(guī)模、資本能力等；第四，在微觀層面，產(chǎn)業(yè)權力尤其體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈上明星企業(yè)的競爭力，直接體現(xiàn)為企業(yè)在科技、生產(chǎn)、銷售、消費等各環(huán)節(jié)的壟斷能力；第五，在宏觀層面，產(chǎn)業(yè)權力可以上升為國家競爭力，并轉化為政治或其他方面的權力；第六，在合適的場合條件下，政府的產(chǎn)業(yè)政策對于提升產(chǎn)業(yè)權力具有明顯效果。②參見李巍、李玙譯：《解析美國的半導體產(chǎn)業(yè)霸權：產(chǎn)業(yè)權力的政治經(jīng)濟學分析》，《外交評論》2022年第1 期；陳釗、熊瑞祥：《比較優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)政策效果——來自出口加工區(qū)準實驗的證據(jù)》，《管理世界》2015年第8 期；劉志彪、張杰：《從融入全球價值鏈到構建國家價值鏈：中國產(chǎn)業(yè)升級的戰(zhàn)略思考》，《學術月刊》2009年第9 期；梅麗霞、王緝慈：《權力集中化、生產(chǎn)片斷化與全球價值鏈下本土產(chǎn)業(yè)的升級》，《人文地理》2009年第4 期；張輝：《全球價值鏈理論與我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2004年第5 期；裴長洪、王鐳：《試論國際競爭力的理論概念與分析方法》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2002年第4 期等。產(chǎn)業(yè)權力學說的成果為觀察美國在半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的權力流轉歷史提供了理論工具，同時也更有助于理解中美戰(zhàn)略競爭背景下拜登政府向中國半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)起的權力攻勢。

（二）美國半導體產(chǎn)業(yè)權力的歷史流轉

半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)源于美國?；诋a(chǎn)業(yè)權力學說的核心觀點來看，美國的半導體產(chǎn)業(yè)權力來自于美國強大的科研實力、政府支持、市場需求與金融扶助。從20世紀50年代開始，一大批明星企業(yè)應運而生，它們代表美國一度全面壟斷了半導體產(chǎn)業(yè)全部環(huán)節(jié)的全部權力。該時期美國半導體產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢明顯，在當時是全球半導體行業(yè)的絕對霸主。

美國曾經(jīng)近乎壟斷性的半導體霸主地位，為其帶來了至今仍在享用的霸權福利。半導體是現(xiàn)代信息科技產(chǎn)業(yè)的根基，引導美國發(fā)明了互聯(lián)網(wǎng)、電子計算機、光纖等一系列產(chǎn)品與服務，將人類帶入了信息與數(shù)字時代。在這個過程中，根域名、電子通信標準、海底光纜、金融網(wǎng)絡交易系統(tǒng)等頂級國際政治經(jīng)濟資源都被美國牢牢掌控于手中，它們既強化了美國霸權，又業(yè)已成為美國霸權的重要組成部分。

然而，在全球化加速全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈重新分配與集聚的過程中，美國的半導體科技開始向外流散。伴隨著其他國家與地區(qū)的迅速追趕，全球半導體產(chǎn)業(yè)分工經(jīng)歷了兩次主要的國際轉移，日本和韓國、中國臺灣地區(qū)、中國大陸地區(qū)相繼在不同時間點與不同領域加速趕超，在不同領域及不同環(huán)節(jié)取得了重要的產(chǎn)業(yè)權力，形成了一定的對美優(yōu)勢。

從產(chǎn)業(yè)權力的視角來看，美國被剝奪或遭遇極大削弱的權力體現(xiàn)在科技水平、制造能力、生產(chǎn)規(guī)模、消費市場等多個細分層面，譬如韓國企業(yè)三星（Samsung）等高度壟斷動態(tài)隨機儲存器（DRAM）的創(chuàng)新與制造能力；中國大陸地區(qū)半導體企業(yè)憑借“純代工晶圓廠模式”（Foundry）轉接中低端芯片的制造能力；中國臺灣地區(qū)企業(yè)臺積電（TSMC）是業(yè)界唯一的超級尖端制程芯片生產(chǎn)商。美國僅在半導體設計領域還掌控強大權力，卻高度依賴國際市場；①“2021 Factbook,” Semiconductor Industry Association, 2021, p.9, https://www.semiconductors.org/wp-content/uploads/2021/05/2021-SIA-Factbook-FINAL1.pdf.同時美國也高度依賴國外人才供給，半導體高技能人員的海外來源比例超過40%。②Will Hunt and Remco Zwetsloot, “The Chipmakers: U.S. Strengths and Priorities for the High-End Semiconductor Workforce,” Center for Security and Emerging Technology, September 2020, p.4, https://cset.georgetown.edu/wp-content/uploads/CSET-The-Chipmakers.pdf.

（三）中美戰(zhàn)略競爭中的半導體議題

在過去相當長的一段時間里，中美在半導體技術研發(fā)領域具有廣泛的合作。報告顯示，中美是過去10年里在半導體科研領域提交論文最多的兩個國家，且雙方互為最大的科研合作伙伴，③Boston Consulting Group and Semiconductor Industry Association, Strengthening the Global Semiconductor Value Chain, 2021, p.28.美國半導體相關行業(yè)也是中國赴美留學生最主要的集聚領域之一。然而，隨著中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢加劇，半導體產(chǎn)業(yè)在兩國關系中的意義正在朝著負面的方向滑落。特朗普政府對華半導體行業(yè)的發(fā)展態(tài)勢早已有警覺。2017年，美國總統(tǒng)科學技術顧問委員會（President’s Council of Advisors on Science and Technology）就表達了對中國半導體行業(yè)快速發(fā)展的警惕，出臺報告渲染“中國威脅”，污蔑中國半導體行業(yè)技術水平的增長主要依靠對美國、歐洲或日本企業(yè)及其技術的竊取或惡意陰謀收購等。①Executive Office of the President President’s Council of Advisors on Science and Technology,Ensuring Long-Term U.S. Leadership in Semiconductors, 2017, pp.7-10.

面對中國在5G、人工智能等信息科技領域的持續(xù)發(fā)展，拜登政府及社會各界加緊了對中美半導體合作政策的反思與認知重構，認為美國在該領域“養(yǎng)虎為患”，并且迎來了新一輪的“斯普特尼克沖擊”（Sputnik Shock）。美國對中國半導體產(chǎn)業(yè)的態(tài)度由警覺轉為恐懼與仇恨。他們認為中國正在挑戰(zhàn)美國的霸權地位，而進攻重點就是以半導體、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的信息科技領域，在這當中，半導體又屬于最關鍵的底層與硬基礎能力。美國要想取得對華戰(zhàn)略競爭的最終勝利，核心手段之一就在于徹底遏制中國的半導體行業(yè)，摧毀中國業(yè)已奪取的部分產(chǎn)業(yè)權力，重建美國半導體及信息科技產(chǎn)業(yè)的至上權威。美國的這一想法，恰如拜登在簽署《芯片與科學法案》時所宣稱的那樣，“確保美國在未來的產(chǎn)業(yè)中繼續(xù)保持領導者地位”。②The White House, Fact Sheet: CHIPS and Science Act Will Lower Costs, Create Jobs, Strengthen Supply Chains, and Counter China, August 9, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chainsand-counter-china/.

然而對中國而言，美國的上述行為是對中國國家安全特別是關鍵安全與基本生存發(fā)展權利的嚴重侵害。它意味著美國政府正在逐步放棄承諾，以單邊主義的觀點與做法確保美國只有收益而無損失，這是對美國親自構建的自由主義國際貿(mào)易規(guī)則和秩序的重大侵犯，目的在于摧毀中國發(fā)展的良好外部環(huán)境。③參見習近平：《讓多邊主義的火炬照亮人類前行之路——在世界經(jīng)濟論壇“達沃斯議程”對話會上的特別致辭》，北京：人民出版社，2021年；中國外交部：《外交部副部長謝鋒與美國常務副國務卿舍曼舉行會談》，2021年7月26日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbxw_673019/202107/t20210726_9138318.shtml。

總而言之，在人類社會加速進入數(shù)字時代的歷史大背景之下，半導體產(chǎn)業(yè)具有牽一發(fā)而動全身的能量，半導體產(chǎn)業(yè)權力在某種意義上決定了國家的經(jīng)濟權力，繼而會改變大國間權力對比。因此中美戰(zhàn)略競爭高度關注半導體議題，而半導體議題又進一步激化了中美戰(zhàn)略競爭，拜登政府必然要發(fā)動對華半導體產(chǎn)業(yè)權力爭奪戰(zhàn)。

二、拜登對中美半導體產(chǎn)業(yè)權力的競爭性認知

出于對中國所謂“霸權挑戰(zhàn)者”“體系撼動者”的根本戰(zhàn)略判斷，①The White House, Interim National Security Strategic Guidance, March 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf, p.8.拜登政府在處理對華半導體問題上的總基調(diào)是恐懼、敵視與遏制。新冠疫情全球大暴發(fā)以后，全球半導體產(chǎn)業(yè)鏈受到了嚴重沖擊，美國也遭遇嚴重困難。拜登在競選總統(tǒng)期間，就將重建半導體產(chǎn)業(yè)鏈安全作為口號之一，其入主白宮之后，更是不斷將半導體產(chǎn)業(yè)權力議題推向?qū)θA政策的焦點位置，積極推動所謂的“產(chǎn)業(yè)安全審查”，對中美半導體產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀形成了一套帶有濃厚意識形態(tài)偏見的競爭性、敵視性認知。該認知主要聚焦在兩個方面：美國的半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重不足，劣勢眾多，產(chǎn)業(yè)權力衰落；中國的半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，趕超勢頭明顯，產(chǎn)業(yè)權力逐步增強，對美國的霸權地位與國家安全造成嚴重威脅。

（一）拜登對美國半導體產(chǎn)業(yè)權力趨弱的高度憂慮

拜登入主白宮后，迅速啟動了對美國半導體產(chǎn)業(yè)鏈的安全審查。2021年2月24日，拜登總統(tǒng)簽署了第14017 號行政命令（Executive Order on America’s Supply Chains），指示全政府動員，評估美國半導體等四項關鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的脆弱性并加強其韌性；2021年6月8日，拜登政府發(fā)布《第14017 號行政令百日供應鏈審查報告》；2022年2月24日，時值拜登發(fā)布第14017 號行政令一周年紀念日，白宮協(xié)同七個重要部門再次發(fā)布了新的審查報告。②“The Biden-Harris Plan to Revitalize American Manufacturing and Secure Critical Supply Chains in 2022,” February 24, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/02/24/thebiden-harris-plan-to-revitalize-american-manufacturing-and-secure-critical-supply-chains-in-2022/．從這些報告結果看，拜登政府認為，審查暴露的重大安全問題較多，美國半導體權力遭侵蝕嚴重，突出表現(xiàn)如下。

第一，政府支持嚴重匱乏。政府是美國半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展史中最不可或缺的因素之一，美國半導體產(chǎn)業(yè)的革新進步離不開政府的資金支持。然而，近年來美國各級政府對半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參與力度卻不盡人意：一是聯(lián)邦政府對半導體行業(yè)的研究投資占比下降，二是地方和州政府就半導體產(chǎn)業(yè)給予的激勵措施相對不足。冷戰(zhàn)后期以來，相較于私營部門，聯(lián)邦政府對半導體研究的投資占比幾乎沒有任何增長。③“Increase Federal Investment in Semiconductor Research: Semiconductor Research in the U.S.,”Semiconductor Industry Association, https://www.semiconductors.org/wp-content/uploads/2022/02/Semiconductor-Research-in-the-US.pdf．除此之外，私營部門對半導體基礎研究的資助又遠遠少于應用研究。2020年，包括無晶圓廠公司在內(nèi)的美國半導體公司的研發(fā)與資本支出為724 億美元，①“2021 Factbook,” Semiconductor Industry Association, 2021, p.15, https://www.semiconductors.org/wp-content/uploads/2021/05/2021-SIA-Factbook-FINAL1.pdf.相比之下，2019年聯(lián)邦政府在半導體專用核心技術研發(fā)上的投資僅有17 億美元。②Semiconductor Industry Association, Sparking Innovation: How Federal Investment in Semiconductor R&D Spurs U.S. Economic Growth and Job Creation, 2020, p.2.與此同時，在半導體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建設上，美國州與地方政府提供給的激勵措施遠遠弱于其他國家政府提供的直接現(xiàn)金激勵等各項措施。③Boston Consulting Group and Semiconductor Industry Association, Government Incentives and US Competitiveness in Semiconductor Manufacturing, 2020, p.19.這直接導致了美國半導體行業(yè)相關成本上升，進而阻礙了美國本土半導體產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。

第二，本土實體制造產(chǎn)能嚴重不足。當前美國半導體行業(yè)的本土實體制造面臨巨大供需缺口。疫情以來，美國國內(nèi)各相關行業(yè)都出現(xiàn)過芯片短缺危機，作為應對，美國本土的晶圓廠在產(chǎn)率幾乎都高于90%，④“Secretary Raimondo Announces Results of Request for Information on Semiconductor Supply Chain,” January 25, 2022, https://www.commerce.gov/news/blog/2022/01/secretary-raimondo-announcesresults-request-information-semiconductor-supply.但芯片供應依舊緊張，美國制造商持有的芯片庫存曾降至平均僅夠維持5 天的供應水平。⑤艾梅·威廉斯：《美國警告芯片供應鏈依舊脆弱》，2022年1月26日，https://d3apuqp939tb25.cloudfront.net/interactive/59895?Exclusive。數(shù)據(jù)表明，美國本土半導體制造能力在全球的份額已從1990年的37%下降至2020年的12%。⑥“Domestic Manufacturing: Semiconductor Manufacturing in the U.S.,” https://www.semiconductors.org/wp-content/uploads/2022/02/Semiconductor-Manufacturing-in-the-US.pdf.在晶圓生產(chǎn)和組裝、封裝與測試環(huán)節(jié)，美國半導體產(chǎn)業(yè)的增加值僅占全球12%和2%，其他相應產(chǎn)值主要集中于東亞地區(qū)。⑦Boston Consulting Group and Semiconductor Industry Association, Strengthening the Global Semiconductor Value Chain, 2021, p.31.

第三，勞動力與人才嚴重短缺。多年來，美國制造業(yè)面臨持續(xù)且不斷擴大的勞動力缺口，預計到2030年將出現(xiàn)210 萬個空缺職位，⑧“Creating Pathways for Tomorrow’s Workforce Today: Beyond Reskilling in Manufacturing,”Deloitte, May 4, 2021, https://www2.deloitte.com/content/dam/insights/articles/7048_DI_ER-I-Beyondreskilling-in-manufacturing/DI_ER-I-Beyond-reskilling-in-manufacturing.pdf.美國半導體行業(yè)也不能幸免。電路板印刷（PCB）對半導體封裝業(yè)至關重要，然而因為缺乏熟練勞動力，美國企業(yè)只能將其外包至海外。①“Assessment of the Critical Supply Chains Supporting the U.S. Information and Communications Technology Industry,” The Departments of Commerce and Homeland Security, February 24, 2022, pp.21-24,https://www.dhs.gov/sites/default/files/2022-02/ICT%20Supply%20Chain%20Report_2.pdf.美國半導體行業(yè)高技能人才也處于短缺狀態(tài)。報告指出，半導體供應鏈中近80%的美國公司表示技術職位候選人面臨嚴重短缺。②Chris Richard, Karthik Ramachandran and Ivan Pandoy, “2017 Semi-Deloitte Workforce Study:Looming Talent Gap Challenges Semiconductor Industry,” 2017, https://www.semi.org/en/workforcedevelopment/diversity-programs/deloitte-study.

第四，尖端制程能力嚴重滯后。當前，10 納米以下的高端晶圓制造產(chǎn)能全部掌握在中國臺灣地區(qū)和韓國公司手中，其中中國臺灣地區(qū)占比92%，韓國占比8%。業(yè)內(nèi)最先進的制程研究競爭已經(jīng)在3 納米及以下制程節(jié)點展開，美國本土半導體廠商完全不具備競爭優(yōu)勢。拜登政府認為，缺乏先進制程制造能力不僅會導致半導體行業(yè)技術突破落后，最重要的是可能威脅美國國家安全。美國約四分之一的先進邏輯芯片用于關鍵基礎設施的應用，涉及航空航天、國防系統(tǒng)、核心電網(wǎng)、超級計算機等各要害領域。③Boston Consulting Group and Semiconductor Industry Association, Strengthening the Global Semiconductor Value Chain, 2021, p.48.缺少先進制造能力制約了美國人工智能、高性能計算等先進技術領域發(fā)展，如果面臨芯片斷供更會直接影響國家經(jīng)濟與安全。另外，美國幾家最大、最先進的芯片設計公司高通（Qualcomm）、蘋果（Apple）、英偉達（Nvidia）、超微（AMD）雖然掌握尖端制程芯片的設計能力，但卻無制造能力，它們無一例外地高度依賴臺積電或三星的制造能力。

（二）拜登對中國半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的威脅認知

近年來，中國憑借著在電子設備制造與組裝流程的比較優(yōu)勢，已經(jīng)成為全球半導體產(chǎn)業(yè)鏈的樞紐之一，也是全球半導體產(chǎn)業(yè)繁榮的重要動力來源。然而，拜登政府對此情況的認知卻帶有濃烈的意識形態(tài)偏見以及霸權思想。它將本國產(chǎn)業(yè)政策懈怠、黨爭無休、經(jīng)濟空心化等內(nèi)生性、系統(tǒng)性缺陷歸因于中國的發(fā)展，將中國半導體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與涉美合作視為美國半導體產(chǎn)業(yè)權力衰落的“罪魁禍首”。更甚者是，拜登政府將半導體產(chǎn)業(yè)權力的增減問題泛國家安全化與意識形態(tài)化，聲稱中國半導體及信息科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展威脅美國及所謂“民主國家聯(lián)盟”的國家安全與自由權利。總的來看，拜登政府及美國各界，特別是反華勢力對中國的半導體產(chǎn)業(yè)有三重威脅認知。

第一，中國是更大規(guī)模與更前沿技術的后發(fā)趕超者。拜登政府高度重視中國對半導體產(chǎn)業(yè)研發(fā)及制造支出的增加以及美國的相對不足。拜登在2022年1月的講話中表示，當前美國投資于純研發(fā)的資金比例不到1%，總體上美國在研發(fā)方面的投資在全球排名第9，而中國排名第2。①“Remarks by President Biden On Increasing the Supply of Semiconductors and Rebuilding Our Supply Chains,” January 21, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/01/21/remarks-by-president-biden-on-increasing-the-supply-of-semiconductors-and-rebuilding-our-supply-chains/.2021年中國政府對基礎研究支出增長11%，半導體是國家資金和資源方面優(yōu)先考慮投入的七個領域之一。②Strengthening the Global Semiconductor Value Chain, Boston Consulting Group and Semiconductor Industry Association, 2021, p.15.

美國半導體協(xié)會（Semiconductor Industry Association）亦曾在報告中指出，美國用于晶圓廠建設和運營的勞動力成本是中國的兩倍，公共事業(yè)成本也比中國高出近25%，③Government Incentives and US Competitiveness in Semiconductor Manufacturing, Boston Consulting Group and Semiconductor Industry Association, 2020, p.20.美國企業(yè)建設新的晶圓廠總成本將比中國高約50%，原因是中國政府為半導體企業(yè)提供了相當多的激勵措施。④Kate O’Keeffe, Heather Somerville, Yang Jie, “U.S. Companies Aid China’s Bid for Chip Dominance Despite Security Concerns,” November 12, 2021, https://www.wsj.com/articles/u-s-firms-aid-chinas-bid-forchip-dominance-despite-security-concerns-11636718400?mod=Searchresults_pos1&page=1.此外，中國給予了晶圓廠建設廠商配套的基礎設施支持，2021年中國政府宣布新增28 個晶圓制造建設項目，總投資高達260 億美元。⑤參見：“Measuring Distortions in International Markets: The Semiconductor Value Chain,” OECD,November 21, 2019, pp.70-73, https://read.oecd-ilibrary.org/trade/measuring-distortions-in-internationalmarkets_8fe4491d-en#page71。

第二，中國是消費市場與下游生產(chǎn)環(huán)節(jié)的強勢占有者。市場是半導體企業(yè)賴以生存的基礎。當一行為體占據(jù)大量半導體市場消費份額時，該行為體可以利用購買力及其衍生的議價、議事權對半導體產(chǎn)業(yè)施以控制和影響。⑥李巍、李玙譯：《解析美國的半導體產(chǎn)業(yè)霸權：產(chǎn)業(yè)權力的政治經(jīng)濟學分析》，《外交評論》2022年第1 期，第52—53 頁。在拜登政府及美國社會認知中，中國正扮演了這樣一個“威脅”角色。作為買方，巨大市場賦予中國強大的買方權力。根據(jù)美國半導體協(xié)會數(shù)據(jù)，2021年中國依舊是全球最大的半導體單一國家市場，年度銷售額總計1925 億美元，增長27.1%，是亞太地區(qū)增速最快的市場個體。⑦“2022 Factbook,” Semiconductor Industry Association, 2022, p.13, https://www.semiconductors.org/resources/factbook/.亞太地區(qū)的半導體銷售額在2021年超過了3430 億美元，而中國又占據(jù)了亞太市場的56%，占全球半導體市場的35%。①“2021 Factbook,” Semiconductor Industry Association, 2021, p.13, https://www.semiconductors.org/wp-content/uploads/2021/05/2021-SIA-Factbook-FINAL1.pdf.與此同時，中國在半導體下游的封裝與測試環(huán)節(jié)影響力顯著，全球主要的封裝和測試工廠都在大陸與臺灣地區(qū)重點布局，中國在該領域市場占比約為65%，其中大陸地區(qū)占比38%，臺灣地區(qū)占比27%，而美國只占2%的份額。②“2021 State of the U.S. Semiconductor Industry,” Semiconductor Industry Association, 2021, p.15,https://www.semiconductors.org/wp-content/uploads/2021/09/2021-SIA-State-of-the-Industry-Report.pdf.

由消費市場與下游生產(chǎn)環(huán)節(jié)的關鍵地位回溯，拜登政府認為，中國占有巨大優(yōu)勢，并且正在嚴重威脅美國半導體產(chǎn)業(yè)：其一，在半導體上游設計環(huán)節(jié)，美國公司高度依賴向中國銷售以實現(xiàn)持續(xù)利潤增長和國內(nèi)研發(fā)再投資，中國可以將消費市場規(guī)模“武器化”，脅迫與打擊美國，嚴重影響美國半導體產(chǎn)業(yè)的盈利能力與投入再產(chǎn)出能力；其二，與上游設計能力相比，封裝與測試能力同樣重要，此項生產(chǎn)環(huán)節(jié)不能處于中國的影響力之下；其三，由于臺積電等企業(yè)的存在，中國臺灣地區(qū)的地位顯得尤為特殊與重要，一些美國反華勢力動輒宣稱要關注所謂的臺海局勢與半導體產(chǎn)業(yè)鏈安全，妄圖打“臺灣牌”加“半導體牌”。③Ann Wang, 《特別報導：臺灣芯片業(yè)成為美中兩強相爭的前沿》，December 28, 2021, https://www.reuters.com/article/tw-chip-us-china-showdown-1228-idCNKBS2J707G。

第三，中國是半導體材料關鍵領域的優(yōu)勢操控者。在全球半導體制造材料市場，美國占比11%，中國占比13%，兩方實力相當，然而稀土材料領域卻是突出的例外。稀土材料在半導體產(chǎn)業(yè)鏈中絕不可缺，中國在稀土材料的供應環(huán)節(jié)幾乎具有完全壟斷性權力。中國擁有較為豐富的稀土儲存，是世界上唯一一個能夠提供全部17 種稀土金屬的國家，同時擁有完整的稀土產(chǎn)業(yè)鏈。美國目前嚴重依賴中國稀土，其從中國進口稀土的數(shù)量最高時達到其總進口量的80%。④David Chau, “Lynas Shares Surge Again as China Threatens Rare Earths Supply to US,” May 30, 2019,https://www.abc.net.au/news/2019-05-30/wall-street-slides-china-us-trade-war-retaliate-rare-earth/11162350.拜登政府高度擔心一旦中美關系劇烈跌落，中國會迅速將稀土出口“武器化”，對美國半導體制造業(yè)造成致命性打擊。拜登政府第14017 號行政命令中將“稀土等重要礦物”列為四項關鍵性審查內(nèi)容之一，其余三項分別是“半導體、高容量電池、醫(yī)藥品”，其對稀土與半導體的重視程度可見一斑。盡管美國企業(yè)多年來也一直在尋求擴大中國以外地區(qū)的稀土生產(chǎn)，但受制于多方因素，進展依然緩慢。

此外，美國認為，在第三代與第四代新半導體材料領域，中國正在加緊追趕。從專利申請、科研機構成果、產(chǎn)業(yè)政策等多項指標綜合來看，盡管中國既往積累不足，但研發(fā)勢頭迅猛，正處于產(chǎn)業(yè)化前夜。①筆者根據(jù)國內(nèi)外權威電子工程類科研與產(chǎn)業(yè)媒體報道整理。

三、拜登政府對華半導體政策的競爭策略與遏制路徑

在敵視性、競爭性認知的指引之下，拜登政府分別從“對內(nèi)自強”和“對華打壓”兩個路徑來尋求取得對華半導體權力爭奪戰(zhàn)的勝利，恢復美國半導體產(chǎn)業(yè)的絕對優(yōu)勢地位：確保本國技術絕對領先，加大對本土半導體制造能力建設的投資，減輕對華依賴風險，確保美國半導體行業(yè)擁有高度彈性的供應鏈；對外加強與盟友的合作，打造全方位反華聯(lián)盟，對華半導體產(chǎn)業(yè)進行全環(huán)節(jié)的技術打壓與封鎖，確保“中國挑戰(zhàn)者”技術發(fā)展遲滯。

（一）競爭自強以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)權力回歸

其一，加強頂層設計，統(tǒng)籌美國半導體產(chǎn)業(yè)政策。盡管以自由市場為主的發(fā)展理念在當代美國政府治理中依舊發(fā)揮著重要的作用，②?？桑骸独鋺?zhàn)與美國的大戰(zhàn)略、國家安全理念和國家構建》，《國際政治研究》2021年第1 期，第93 頁。但拜登政府對此已經(jīng)有不同思路，它在半導體產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整中特別注重加強政府和私人部門之間的聯(lián)系與合作。上臺以后，拜登率先調(diào)整白宮科技辦公室（Office of Science and Technology Policy），統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府、學術界和工業(yè)界的合作。在完成對半導體供應鏈的審查后，2021年6月拜登政府成立了第一個供應鏈中斷工作組（Supply Chain Disruptions Task Force）。該工作組與美國國務院建立了一個早期預警系統(tǒng)，用來檢測半導體供應鏈的運行情況，最大限度地減少與新冠疫情相關的半導體供應鏈中斷。另外，軍方力量也重新介入對美國半導體的支持之中。2021年12月22日，美國國防部高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency）宣布將會以巨額資金扶助“聯(lián)合大學微電子學計劃2.0 版本”（Joint University Microelectronics Program 2.0）。該計劃面向微電子學和其他信息與通信技術所面臨的新挑戰(zhàn)，計劃建立7 個研究中心推進創(chuàng)新并探索研究軍民兩用轉化機會。③“DARPA Joins Public-Private Partnership to Address Challenges Facing Microelectronics Advancement,” Defense Advanced Research Projects Agency, December 22, 2021, https://www.darpa.mil/news-events/2021-12-22.

其二，加大動員力度，引誘半導體制造回流本土。拜登政府正在全力鼓動全球半導體研發(fā)機構與企業(yè)到美國建造芯片基地。2021年4月，拜登政府專門邀請英特爾（Intel）、三星、臺積電三家全球僅有的尖端半導體制造廠商參加在線座談會，討論全球芯片短缺問題。臺積電隨即于次月宣布響應拜登政府呼吁，將在美國亞利桑那州陸續(xù)投資120 億美元新建6 間晶圓工廠，并應用最新的5 納米技術。2021年11月，三星宣布將在得克薩斯州投資一座芯片工廠，投資額達到170 億美元，這是三星對美有史以來最大一筆投資。2022年1月，在拜登就職一周年演講現(xiàn)場，英特爾首席執(zhí)行官受邀站在拜登身邊，拜登宣布英特爾已決定將在亞利桑那州新建兩個晶圓廠，投資規(guī)模超過200 億美元。①筆者根據(jù)各類公開新聞報道整理。

其三，推進投資與補貼政策，期望全面提振美國半導體產(chǎn)業(yè)實力。拜登政府對美國半導體產(chǎn)業(yè)權力的流失具有較深刻的認識，一方面意識到勞動力成本高昂與缺少政府產(chǎn)業(yè)政策（譬如激勵或補貼措施）是美國半導體企業(yè)選擇在國外建立晶圓廠的重要原因，②Boston Consulting Group and Semiconductor Industry Association, Government Incentives and US Competitiveness in Semiconductor Manufacturing, 2020, p.15.另一方面高度關注美國本土半導體領域基礎研發(fā)實力后勁不足的難題。于前者，拜登政府以補貼政策為抓手，推進“外包回歸”（Onshoring）；于后者，拜登政府以加大科研資助為抓手，推進國家引領的半導體未來尖端科技事業(yè)，這兩者又最終匯合成為拜登政府及國會民主黨團對《芯片與科學法案》的苦心推進。經(jīng)過長達數(shù)年的黨派博弈以及可能存在的政商私利與陰謀手腕，③有西方媒體報道，一些國會議員認為，在通過《芯片與科學法案》以及另一項更重大法案《降低通脹法案》（Inflation Reduction Act of 2022）的過程中，參議院民主黨領袖查克·舒默（Chuck Schumer）和喬·曼欽（Joe Manchin）采取了“誘餌換餌”的策略，欺騙了參議院共和黨領袖米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell)。與此同時，眾議院議長佩洛西的丈夫在《芯片與科學法案》投票前夕購買了大量相關股票，輿論紛紛質(zhì)疑佩洛西家族涉嫌政商勾結炒股牟利。參見柯特妮·韋弗、艾梅·威廉斯：《拜登在中期選舉前贏得兩項立法勝利》，2022年7月29日，https://d3apuqp939tb25.cloudfront.net/interactive/78873?s=w&ex clusive#s=w；呂棟：《美國芯片法案即將表決，佩洛西丈夫斥巨資買股被疑內(nèi)幕交易》，2022年7月18日，https://www.guancha.cn/economy/2022_07_18_649847.shtml?！缎酒c科學法》確實成為拜登政府的重要成果。該法一方面授權在未來5年內(nèi)投入超過520 億美元資金，用于促進美國本土的芯片制造和研發(fā)，囊括了補貼、退稅、人才培養(yǎng)與勞動力培訓、國際合作等諸多領域；另一方面，該法宣稱將為國家科學基金會（National Science Foundation）、國家標準與技術研究院（National Institute of Standards and Technology）和商務部等提供超過1000 億美元的科學資助資金。④Office of United States Senate of Maryland Chris Van Hollen, Summary of The CHIPS and Science Act of 2022, 2022, pp.1-9, https://www.vanhollen.senate.gov/imo/media/doc/CHIPS%20and%20Science%20 Act%20of%202022%20Summary.pdf.

其四，加強人才建設，填補美國半導體發(fā)展勞動力空缺。拜登政府一方面呼吁加強教育投資，開展培訓項目提高工人個人技能，其中就包括在《芯片與科學法》中計劃為美國國家科學基金會撥款2 億美元，以促進美國半導體行業(yè)勞動力的增長；①Office of United States Senate of Maryland Chris Van Hollen, Summary of The CHIPS and Science Act of 2022, 2022, p.2.另一方面，放寬了對科學、技術、工程和數(shù)學（STEM）專業(yè)技能人才的簽證限制。拜登政府上任不久就取消了特朗普時期對相關簽證的限制頒發(fā)令。2022年初，一些民主黨眾議員還提出改革動議，呼吁完全解除STEM 專業(yè)高等學位留學生申請美國綠卡時的名額限制，②“The US Citizenship Act of 2021: What’s Inside and Who Could Be Eligible for Immigration Relief, ”Center For Migration Studies, March 11, 2021, https://cmsny.org/citizenship-act-2021-explainer/.盡管該政策能否落地尚存疑，但2022年1月拜登政府確實已經(jīng)放寬了擁有STEM 專業(yè)高等學位人才申請美國EB-2 類職業(yè)移民的要求，與半導體等產(chǎn)業(yè)相關的20 個高精尖研究領域均在優(yōu)待名單中。③參見：https://www.uscis.gov/working-in-the-united-states/stem-employment-pathways/immigrant-pathwaysfor-stem-employment-in-the-united-states；https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。2022年5月9日，40 余名國家安全相關領域的前高級官員致信國會，再度提出了民主黨眾議員的動議，要求國會認真考慮免除外籍高等技術相關學位持有者申請綠卡時的名額限制。④Monique Beals, “ Former National Security Officials Push for Green Card Cap Exemption for Immigrants with Advanced STEM Degrees,” The Hill, May 9, 2022, https://thehill.com/policy/nationalsecurity/3481527-former-national-security-officials-push-for-green-card-cap-exemption-for-immigrants-withadvanced-stem-degrees/; “National Security STEM Talent Letter, ”May 9, 2022, https://s3.documentcloud.org/documents/21947011/national-security-stem-talent-letter.pdf.

（二）對華全面打壓尋求產(chǎn)業(yè)阻斷與遏制

在半導體產(chǎn)業(yè)權力流失問題上，拜登政府幾乎將全部失敗都歸因于中國，同時將粉碎所謂的“中國威脅”視為自身半導體政策的根本目標之一，因此其必然要全面加強對華半導體產(chǎn)業(yè)的打壓。

其一，加強涉華半導體貿(mào)易與科技合作禁絕措施，阻止中國企業(yè)獲取尖端產(chǎn)品與關鍵技術。拜登政府于2022年2月8日更新了《關鍵與新興技術清單》（Critical and Emerging Technologies List），使得美國對華半導體貿(mào)易與合作面臨更嚴格的國家安全審查。⑤The White House, Critical and Emerging Technologies List Update, February 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/02-2022-Critical-and-Emerging-Technologies-List-Update.pdf.《芯片與科學法》中最引起國際社會普遍關注的內(nèi)容幾乎全部在于對華打壓：白宮在慶祝法案通過的官方聲明中明確表示該法的目的之一就是為了“遏制中國”；①The White House, Fact Sheet: CHIPS and Science Act Will Lower Costs, Create Jobs, Strengthen Supply Chains, and Counter China, August 9, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chainsand-counter-china/.該法有條款明確規(guī)定禁止獲得美國聯(lián)邦資金的公司在中國大幅增產(chǎn)先進制程芯片，違反禁令或未能修正違規(guī)狀況的公司或?qū)⑿枰~退還聯(lián)邦補助款，在稅收抵免政策中也有類似規(guī)定；該法還禁止接受資助的美國科研機構與中國實體或科研人員進行任何科學合作。②Office of United States Senate of Maryland Chris Van Hollen, Summary of The CHIPS and Science Act of 2022, pp.2-3, https://www.vanhollen.senate.gov/imo/media/doc/CHIPS%20and%20Science%20 Act%20of%202022%20Summary.pdf.幾乎與《芯片與科學法》落地同時，美國商務部再度提升對中國半導體產(chǎn)業(yè)的技術阻斷力度，稱出于國家安全考慮，將四項“新興和基礎技術”納入新的出口管制，在這當中有3 項與半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接相關，涉及第四代半導體材料和電子計算機輔助設計軟件（ECAD），后者被視為半導體設計環(huán)節(jié)的前提。③參見：Bureau of Industry and Security, Implementation of Certain 2021 Wassenaar Arrangement Decisions on Four Section 1758 Technologies, Docket No. 220802-0168, August 15, 2022, https://www.federalregister.gov/documents/2022/08/15/2022-17125/implementation-of-certain-2021-wassenaar-arrangement-decisionson-four-section-1758-technologies。特朗普政府曾于2020年5月對中國華為的麒麟芯片設計開展過類似的精準封禁行動，④戚凱、朱思思：《國家安全視域下的大國技術競爭——以美國對華為政策為例》，《外交評論》2021年第6 期，第116—117 頁。拜登政府此次的行為進一步體現(xiàn)了其對華半導體打壓的程度比前任更甚。

其二，積極運用“長臂管轄”等霸凌手段，精準打擊中國半導體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與涉外合作。譬如，中國企業(yè)曾希望收購韓國企業(yè)美格納半導體（Magnachip），盡管美格納早已退出美國市場，但美國財政部以美格納在美國有一家空殼公司和在紐交所上市為管轄理由，于2021年11月宣布因收購“危害美國國家安全”而必須加以阻止。⑤Dongjun Kwon, “Acquisition of Magnachip by Chinese Private Equity Fund Practically Unsuccessful,” Korea IT News, September 1, 2021, https://english.etnews.com/20210901200001.除此之外，拜登政府還炮制各種涉疆涉港反華法案，在其中設置各種長臂條款，名義上打著保衛(wèi)所謂的“民主與人權”旗號，卻對以半導體為典型代表的中國尖端科技企業(yè)與研究機構進行強力打擊。2021年12月17日，拜登政府一次性宣布將34 家中國企業(yè)或科研機構加入“實體清單”（Entity List），其中除了醫(yī)學類機構外，其余幾乎全部為中國半導體行業(yè)尖端科技企業(yè)。①杜知航：《34 家中國實體再入美國出口管控清單 首次納入GPU 廠商》，2021年12月17日，https://www.caixin.com/2021-12-17/101819370.html。所謂的涉華為公司“次級制裁”問題，也是拜登政府對中國半導體行業(yè)不斷升級制裁的重要借口。2022年5月，英國《金融時報》揭露拜登政府正在秘密籌劃對中國本土閃存芯片后起之秀長江存儲開展制裁行動，而理由則是長江存儲涉嫌為華為提供產(chǎn)品，違反了美國對華為的制裁禁令。2022年8月以來，德國之聲、美國之聲都跟進報道證實了上述消息。②筆者根據(jù)上述三家媒體公開新聞報道整理。

其三，打造半導體行業(yè)反華技術聯(lián)盟。拜登政府以維護規(guī)則的旗號，將更多國家拉入美英澳“三邊安全伙伴關系”、美日印澳 “四方安全對話”以及“五眼聯(lián)盟”等各種聯(lián)盟組織，利用這些組織，以威逼利誘的方式，推動他國接納美式市場規(guī)則與技術標準，從而擴大跨國約束中國的能力。譬如拜登政府于2021年6月拉攏歐盟共同建立了“貿(mào)易和技術委員會”（U.S.-EU Trade & Technology Council），強調(diào)基于自由市場原則聯(lián)手應對半導體監(jiān)管與中國的非市場貿(mào)易行為。③“EU-US Trade and Technology Council: Commission Launches Consultation Platform for Stakeholder’s Involvement to Shape Transatlantic Cooperation,” European Commission, October 18, 2021,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_21_5308/IP_21_5308_EN.pdf.2022年3月拜登政府再次向韓國、日本及中國臺灣地區(qū)提議，組成“芯片四方聯(lián)盟”（Chip 4）。④張靜：《美欲組“芯片四方聯(lián)盟”圍堵中國？韓媒：韓政府和企業(yè)難以接受美提議》，2022年3月29日，https://world.huanqiu.com/article/47NiIdszb3i。2022年7月，拜登政府被彭博社揭露正在積極游說荷蘭、日本政府，將兩國用于生產(chǎn)電腦芯片的深紫光刻機也列入對華禁運名單。⑤中國外交部：《2022年7月6日外交部發(fā)言人趙立堅主持例行記者會》，2022年7月6日，https://www.fmprc.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202207/t20220706_10716331.shtml。拜登政府這些行動的意圖非常明顯，即要在半導體設計、材料制造、實體生產(chǎn)、封裝測試等領域?qū)崿F(xiàn)美國霸權的全流程壟斷，將中國大陸的半導體產(chǎn)業(yè)徹底驅(qū)逐出全球產(chǎn)業(yè)鏈，以此達到加速中國半導體產(chǎn)業(yè)技術停滯、產(chǎn)業(yè)僵化乃至消亡的目的。

其四，積極籌劃以減少對華依賴并試圖搶奪中國企業(yè)的全球市場份額。拜登政府加強了與歐洲和印太地區(qū)盟友之間的協(xié)作，目的是為了增強美國本土半導體供應鏈彈性，打造地域多元化但去中國化的供應框架。美歐成立貿(mào)易和技術委員會之后，雙方迅速成立了專門工作小組就半導體行業(yè)供應鏈問題進行合作，強調(diào)在意外情況下要優(yōu)先確保美歐之間的供應。英特爾也在拜登政府的大力鼓勵之下，宣布計劃向歐盟投資，十年內(nèi)投資總額或?qū)⒏哌_800 億歐元。①Sophie Makris and Sebastien Ash, “Intel Investment Fuels EU Chips Race With Asia,”Barron’s, March 15, 2022, https://www.barrons.com/news/intel-investment-fuels-eu-chips-race-withasia-01647356108.此舉將顯著提升美國企業(yè)在歐洲半導體產(chǎn)業(yè)地緣格局中的顯示度，也能夠間接達到打壓中國企業(yè)在歐洲市場生存空間的目的。由此可見，由于半導體行業(yè)本身的全球協(xié)作特質(zhì)，拜登政府實際上正在施展霸權，威逼利誘其他盟友或中間地帶國家，將國內(nèi)自強行動與全面打壓中國半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合，以期在全球范圍內(nèi)重奪半導體產(chǎn)業(yè)終極權力。

四、遏制政策的對華影響及其限度

作為拜登政府對華半導體全面打壓的階段性成果，《芯片與科學法》在全世界引起了廣泛的關注，它確實代表著拜登政府在遏制中國半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路上愈行愈遠且態(tài)度更加堅決，這必然會對中國的經(jīng)濟安全、半導體產(chǎn)業(yè)權力及相關領域產(chǎn)生一定的負面影響。

首先，中美科技冷戰(zhàn)的陰影更加明顯。如前所述，前沿科技水平、產(chǎn)業(yè)能力、市場規(guī)模、產(chǎn)業(yè)鏈完整度等要素是半導體產(chǎn)業(yè)權力的核心內(nèi)容，也是美國對華發(fā)動戰(zhàn)略競爭過程中最受關注的部分。在拜登的認知當中，對半導體產(chǎn)業(yè)權力的爭奪，可能決定了美國的未來。因此，拜登政府上臺以來對華半導體所展開的一系列行動，實際上就是要打造科技“鐵幕”，將半導體產(chǎn)業(yè)貼上“勢不兩立”、零和博弈的對抗標簽?！缎酒c科學法》很可能只是一個開端，它具有很強的象征意義，代表著美國可能要重回冷戰(zhàn)時期對蘇競爭的國家產(chǎn)業(yè)政策，拜登政府后續(xù)很可能會繼續(xù)出臺更多的類似政策，對華半導體產(chǎn)業(yè)開展更嚴厲更大規(guī)模的封鎖行動，努力催生全球半導體產(chǎn)業(yè)“更弱更落后的中國陣營”與“更強更先進的美國陣營”的對峙局面。

其次，短期內(nèi)中國半導體產(chǎn)業(yè)科技升級面臨的“卡脖子”困境更加嚴重。當前，拜登政府對華半導體產(chǎn)業(yè)一系列的打壓政策所產(chǎn)生的傷害效果是真實存在的。中國近年來在半導體行業(yè)所取得的一些長足進步本質(zhì)上是對內(nèi)改革、對外開放、互利共贏的結果；與此同時，在半導體產(chǎn)業(yè)鏈的中上游，最成熟或最先進的科技研發(fā)與商業(yè)應用仍然主要是由歐美日澳等傳統(tǒng)西方科技強國把持，這些都是不容置疑的事實。拜登政府一方面調(diào)動本國資源，一方面充分發(fā)揮“長臂管轄”等跨國強制手段，使得美國本土企業(yè)與西方世界盟友對華半導體投資與科技合作都面臨更嚴厲的封禁，這無疑會使得中國半導體產(chǎn)業(yè)面臨更嚴重的關鍵技術“卡脖子”困境。

再次，以中國大陸為中心的東亞半導體產(chǎn)業(yè)鏈與布局可能面臨更大不確定性。自美國半導體產(chǎn)業(yè)逐步空心化以來，以中日韓為代表的東亞國家成為全球半導體產(chǎn)業(yè)鏈中的重要組成部分，在芯片實體制造環(huán)節(jié)極為重要，這與該區(qū)域低廉的勞動力成本、完善的基礎設施、豐富的產(chǎn)業(yè)集群有著密切的關系。然而《芯片與科學法》中對廣大的非美半導體企業(yè)強制設立了“非美即中、非中即美”的“脅迫條款”，這必然會導致不少跨國半導體企業(yè)必須重新思考既往布局與未來規(guī)劃問題。

但是，矛盾是對立統(tǒng)一的。拜登政府對華半導體產(chǎn)業(yè)的嚴厲打壓，并不意味著美國能夠徹底重奪產(chǎn)業(yè)權力，重建面向中國乃至全球的半導體產(chǎn)業(yè)霸權。從根本上來看，全球化時代，國際政治經(jīng)濟實體之間的相互依賴程度很深，是名副其實的命運共同體。半導體產(chǎn)業(yè)是全球化時代高度復雜分工、高度相互依賴的最典型縮影。半導體行業(yè)的全球供應鏈錯綜復雜，中國的自立與對外合作仍在繼續(xù)，各國/地區(qū)/國家聯(lián)盟的政府與企業(yè)也都有自己的根本利益考慮，美國根本無法做到完全壟斷性的權力掌控。因此，拜登政府盡管對華厲行半導體產(chǎn)業(yè)打壓政策，但這些政策的效果在市場與產(chǎn)業(yè)規(guī)律、內(nèi)政博弈、對外政策層面可能都會面臨著較大的限制。

第一，市場經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展本質(zhì)規(guī)律可能會繼續(xù)支撐中美半導體合作。資本具有天然的逐利屬性，比較優(yōu)勢促使資本天然選擇離岸外包與不同地區(qū)分工。當前的全球半導體供應鏈基本格局是市場規(guī)律“看不見的手”的自然結果，它節(jié)約了成本，擴大了利潤，從而惠及消費者并支撐了行業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新。對比來看，譬如《芯片與科學法》表面上提供的補貼金額高達500 余億美元，但對全球數(shù)以萬億美元計算的半導體產(chǎn)業(yè)規(guī)模而言，顯然不可能驟然改變產(chǎn)業(yè)格局。更重要的是，拜登政府對華半導體打壓政策對美國本土半導體產(chǎn)業(yè)的傷害十分嚴重。譬如，美國半導體協(xié)會總裁約翰·諾伊弗（John Neuffer，曾任美國副助理貿(mào)易代表，主管亞太經(jīng)濟合作事務）曾表示，中國為美國半導體行業(yè)帶來了約三分之一的收入。①Ana Swanson，“The Agency at the Center of America’s Tech Fight With China，”NYT, March 26,2021, https://www.nytimes.com/2021/03/26/business/economy/commerce-department-technology-china.html?_ga=2.233590235.452187747.1663830348-1922149357.1647937408.因此，美國本土半導體行業(yè)一方面不斷游說美國政府對本行業(yè)予以補貼，另一方面也一直在游說拜登政府放寬對華半導體貿(mào)易與合作限制。另外，考慮到中國大陸地區(qū)在成熟制程芯片領域的優(yōu)勢地位及未來繼續(xù)擴張的趨勢，①半導體行業(yè)一般認為28 納米及以上制程芯片屬于成熟內(nèi)容，對前沿競爭并不造成威脅。成熟制程芯片在車用電子、消費性電子及手機不可或缺。根據(jù)國際半導體產(chǎn)業(yè)協(xié)會及其他相關權威機構的數(shù)據(jù)，截至2024年，中國計劃建設31 家大型半導體工廠。到2025年，全球28 納米芯片生產(chǎn)能力中將有40%位于中國，2021年這一比例為15%。美國在內(nèi)的國際社會需要繼續(xù)大批量采購中國生產(chǎn)的芯片，中美半導體合作很難實現(xiàn)簡單利落的兩極切割。

第二，漫長的調(diào)整周期與迅猛難測的科技迭代速度意味著美國對華半導體產(chǎn)業(yè)競爭面臨極大不確定性。半導體產(chǎn)業(yè)科技密集型、資本密集型的特性決定了其發(fā)展兼具投入巨大、周期漫長與迭代迅速、不確定性強的矛盾特征。拜登政府目前所推行的自強與制華的雙重政策，既受限于本土半導體公司漫長的調(diào)整與建設周期，還要應對中國及全行業(yè)可能發(fā)生的科技變革。一些權威行業(yè)報告指出，在美國建設一個標準產(chǎn)能的先進半導體工廠約需要50 億～200 億美元的資本支出，這超出了海軍建設新一代航空母艦的成本，②Boston Consulting Group and Semiconductor Industry Association, Government Incentives and US Competitiveness in Semiconductor Manufacturing, 2020, p.17.而整個產(chǎn)業(yè)鏈向美國的規(guī)模性轉移與重組則可能需要長達數(shù)十年的時間與上萬億美元的成本代價。除此之外，拜登政府反華半導體政策所面臨的更大不確定性在于中國的科研追趕進程，譬如盡管遭遇拜登政府重重封鎖，但2022年7月份中國本土最大的芯片生產(chǎn)商中芯國際發(fā)表報告稱其在7 納米芯片領域取得了重要的進展。③Dan Strumpf and Liza Lin：《中國大力發(fā)展基礎芯片，以期提高芯片自給率》，2022年7月25日，https://dh6.ink/MfVA。從樂觀的角度來看，中國龐大的市場、產(chǎn)業(yè)界的研發(fā)投入、更高質(zhì)量人才的培養(yǎng)，都在助力中國孕育半導體技術重大突破，而科技與人類社會發(fā)展史證實，最重要的產(chǎn)業(yè)權力往往并非來自于對對手的敵視與打壓，而是來自于科技進步本身。

第三，黨爭極化與行政繁冗的內(nèi)政環(huán)境可能會影響拜登政府的本土自強目標。《芯片與科學法》的通過在表面上為拜登政府及一眾反華政客提供了選舉拉票的吹噓資本，但“在商言商”，無論是英特爾等美國本土半導體企業(yè)，還是三星、臺積電等非美半導體巨頭，都只關注自身究竟能夠獲取多少利益。它們都在急于加緊游說，要求拜登政府對自己予以更多的實惠。譬如法案的積極鼓吹者、美國本土半導體公司美光科技（Micron）公開表示公司的擴建計劃大致安排在2025年之后，但前提卻是首先要確定自身獲取補貼的情況。④《抗衡中國科技崛起 美國會通過芯片法案》，德國之聲中文網(wǎng)2022年7月29日，https://dh6.ink/5ECkd。考慮到拜登政府上臺以來黨爭極化更加嚴重的現(xiàn)實，可以預見到《芯片與科學法》的落實過程必然是一場新的黨派、內(nèi)閣部委、半導體廠商之間的利益搶奪，而且《芯片與科學法案》在國會的成功過關顯然帶有民主黨團對共和黨團實施政治欺詐與陰謀的色彩，作為報復，后續(xù)黨爭只會更加激烈。除此之外，聯(lián)邦與各州對半導體產(chǎn)業(yè)設置的繁雜法律限制短期內(nèi)很難出現(xiàn)根本性改變。根據(jù)《聯(lián)邦清潔空氣法》（Clean Air Act）的繁瑣規(guī)定，在美國建造一個新的晶圓制造工廠，單是環(huán)保審批就至少需要1.5年的時間。①Executive Office of the President, President’s Council of Advisors on Science and Technology,Ensuring Long-Term U.S. Leadership in Semiconductors, 2017, p.17.此外，半導體的制造工藝過程中需要使用多種含氟溫室氣體，根據(jù)美國環(huán)境保護署（Environmental Protection Agency）相關規(guī)定，新建一個晶圓廠至少需要在前設施廠固定排放源兩年穩(wěn)定數(shù)據(jù)的基礎之上才能獲得政府許可文件。這些規(guī)定無疑又進一步限制了新工廠的建造投資速度。然而，對拜登政府而言，實施“綠色新政”又是其執(zhí)政主要誓言之一，②李坤澤、戚凱：《拜登政府“綠色新政”與民主黨綠色轉型》，《國際論壇》2021年第3 期，第120 頁。這就使得其陷入進退兩難的尷尬局面。

第四，國際盟友對國家利益的獨立考量可能會反制美國的產(chǎn)業(yè)霸權野心。拜登政府與所謂“自由世界盟友”的半導體產(chǎn)業(yè)合作分歧眾多。首先，美歐合作并不會暢通無阻。在經(jīng)歷了“特朗普震蕩”之后，歐盟對美根本心態(tài)發(fā)生了重大變化，歐盟對“美國優(yōu)先”再度返潮的可能仍然抱以警惕態(tài)度，因而更加注重謀求戰(zhàn)略自主。歐洲在對華認知上與美國存在著明顯不同，合作仍然是中歐交往的主線。③高偉東：《中歐共同利益遠大于分歧》，《經(jīng)濟日報》2021年9月24日，第4 版。另外，2022年2月歐盟公布《歐洲芯片法案》（European Chips Act），計劃將投入超過430 億歐元的公共和民間投資，以使歐盟在2030年半導體市場占有率從現(xiàn)階段10%翻倍到20%。④何書靜：《歐洲芯片法案草案出爐 擬投入430 億歐元扶持芯片產(chǎn)業(yè)》，2022年2月9日，https://www.caixin.com/2022-02-09/101839146.html。由此可見，歐盟對半導體產(chǎn)業(yè)安全有其獨立的考量，不可能純粹充當拜登政府的扈從。其次，日韓對華半導體合作態(tài)度較為積極與鮮明。中日韓三國在半導體領域的合作極為密切，日韓幾乎沒有全面參與美國陣營遏制中國的可能性。日本對美國于1980年代施展“長臂管轄”徹底打垮日本半導體產(chǎn)業(yè)的歷史仍有深刻記憶。⑤戚凱：《霸權羈縛：美國在國際經(jīng)濟領域的“長臂管轄”》，北京：中國社會科學出版社，2021年，第101—105 頁。相比于全力參加美國主導的反華陣營，日本可能更傾向于尋求在與中韓的合作中繼續(xù)掌控自身在半導體上游個別領域的全球優(yōu)勢地位。韓國可能也傾向于持類似的政策取向。2022年8月8日，韓國外長樸振周訪華，專門就中韓半導體供應鏈穩(wěn)定問題與中方溝通，產(chǎn)業(yè)通商資源部長李昌洋也于同日公開強調(diào)韓方絕無排斥中國等特定國家或搞“小圈子”的意圖。①弗林：《韓國外長啟程訪華：將對華闡明經(jīng)濟安全事務的韓方立場》，2022年8月8日，https://dh6.ink/NG1J。再次，盡管中國臺灣地區(qū)在全球半導體產(chǎn)業(yè)中具有重要地位，臺獨勢力也確有“挾美自重”、以臺積電等企業(yè)為“硅盾”尋求美國介入的野心，然而自佩洛西竄訪以來，中方采取了一系列的堅決反制措施，這對于臺獨勢力追隨拜登政府的“硅盾迷夢”而言無疑是嚴重打擊與嚴厲震懾。

結 語

俄烏沖突爆發(fā)以來，美國脅迫歐洲盟友對俄羅斯極盡制裁之能，造成了歐洲各國能源價格暴漲，通貨膨脹加速，經(jīng)濟甚至可能出現(xiàn)衰落，美國本土天然氣與軍火對歐出口卻出現(xiàn)井噴式增長。這進一步證明了在拜登政府的施政策略中，所謂的“美國回歸、重新?lián)肀Ф噙呏髁x”只是一種政治宣傳說辭，其底色與特朗普的“美國優(yōu)先”完全一致。仔細觀察拜登政府自上臺以來大力推行的半導體政策，其本質(zhì)也是上述情況，還是為了重建美國至高無上的產(chǎn)業(yè)權力，確保美國獨一無二的霸主地位。拜登政府高度關注四條戰(zhàn)線：追求半導體全產(chǎn)業(yè)鏈在美國本土的“全面安全”與“尖端優(yōu)勢”，全面加強對日本、韓國與中國臺灣地區(qū)半導體產(chǎn)業(yè)的掌控能力，以跨大西洋合作的名義加強對歐洲市場的占領，又將三條戰(zhàn)線與徹底擊敗中國“挑戰(zhàn)者”的第四條關鍵戰(zhàn)線相結合，希望達到“一石多鳥”的效果。然而，半導體行業(yè)超級復雜的全球分工協(xié)作特征，國際社會對數(shù)字時代普遍發(fā)展與進步的渴望，主要大型經(jīng)濟體對美國強行打造經(jīng)濟與科技新“鐵幕”的反感，都是拜登政府所未能理性認知的現(xiàn)實約束條件。產(chǎn)業(yè)權力的流變，是每一個歷史時期中復雜規(guī)律發(fā)揮合力的結果。拜登政府上臺以來對華半導體產(chǎn)業(yè)所采取的種種遏制乃至扼殺政策，雖然有一定的短期沖擊力，但長期效果有待觀察，其不確定性極高。