趙艷飛 顏青 汪芳

（1 山東水利職業(yè)學(xué)院，日照 276826；2 山東省曲阜市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局經(jīng)營管理服務(wù)中心，曲阜 273100；3 山東省菏澤市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，菏澤 274000）

江蘇省認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于確保國家糧食安全的決策部署，準(zhǔn)確把握做好新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略定位，始終把保障糧食安全作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的首要任務(wù)，切實(shí)扛起糧食安全的政治責(zé)任，堅(jiān)持糧食生產(chǎn)和地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，沒有出現(xiàn)只重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視糧食生產(chǎn)現(xiàn)象?！笆濉币詠?，江蘇省糧食產(chǎn)量一直穩(wěn)定在350 億kg 以上，以占全國3.8%的耕地生產(chǎn)了占全國5.5%的糧食，實(shí)現(xiàn)糧食總量平衡、口糧自給、調(diào)出有余[1]。全省糧食播種面積穩(wěn)定在533.3 萬hm2（8000 萬畝）左右，已形成蘇南、蘇中、蘇北糧食產(chǎn)量1∶3∶6 格局，小麥、水稻兩大作物占比達(dá)88%，2020 年優(yōu)良食味水稻品種占水稻總面積比例已超過40%，做到了農(nóng)業(yè)以糧為主，糧食生產(chǎn)布局和品種結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。

1 主要經(jīng)驗(yàn)做法及成效

1.1 狠抓責(zé)任落實(shí)，確保糧食“產(chǎn)得出”習(xí)近平總書記指出，地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責(zé)任，糧食安全要實(shí)行黨政同責(zé)，“米袋子”省長要負(fù)責(zé)，書記也要負(fù)責(zé)。因此，省、市、縣三級都要有保障糧食安全的具體職責(zé)，共同擔(dān)責(zé)，產(chǎn)（銷）區(qū)一起努力。江蘇省政府建立了落實(shí)糧食安全責(zé)任制聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理保障糧食安全重要事項(xiàng)[2]。2020 年初省政府進(jìn)一步明確要求確?；巨r(nóng)田面積不減少、糧食播種面積不減少、糧食產(chǎn)量不減少，并層層分解落實(shí)到市、縣、鄉(xiāng)，到作物。始終堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政優(yōu)先保障領(lǐng)域和金融優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域，持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入力度，積極支持糧食穩(wěn)產(chǎn)保供，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展?！笆濉逼陂g，累計(jì)下達(dá)省以上直接用于糧食生產(chǎn)的資金超過800 億元，全省實(shí)際發(fā)放耕地地力補(bǔ)貼資金295.92 億元，年均1073 萬戶農(nóng)戶受益[3]。從2020 年起，對糧食生產(chǎn)面積增加1%的產(chǎn)糧大縣給予每個100 萬～500 萬元的獎補(bǔ)。2020 年水稻、玉米、小麥三大主糧作物保費(fèi)規(guī)模近20 億元，風(fēng)險(xiǎn)保障478 億元；在全省33個年產(chǎn)量5 億kg 以上產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)）啟動水稻收入保險(xiǎn)試點(diǎn)[3]，將保障水平由平均550 元/667m2提高到1450 元/667m2，承保面積達(dá)35.93 萬hm2（539 萬畝）。

1.2 筑牢穩(wěn)產(chǎn)基礎(chǔ)，確保糧食“產(chǎn)得高”強(qiáng)化對永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)，全省劃定永久基本農(nóng)田392.01 萬hm2（5880.16 萬畝），永久基本農(nóng)田儲備區(qū)5.76 萬hm2（86.45 萬畝）。創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡管理，建立省級補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺，構(gòu)建了自主協(xié)商調(diào)劑、各級平臺交易、省統(tǒng)籌有償配給的省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地調(diào)劑機(jī)制[4]。建立以績效為導(dǎo)向的耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制，每年對耕地保護(hù)工作突出的2個設(shè)區(qū)市、10個縣（市、區(qū)）給予通報(bào)表揚(yáng)，對50個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）各給予200 萬元資金獎勵，并規(guī)定將不低于50%的獎勵資金用于本轄區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)工作成效顯著的村級集體經(jīng)濟(jì)組織[5]。整體推進(jìn)土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，優(yōu)先在支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2019 年將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從1500元/667m2提高到1750 元/667m2（含中央預(yù)算內(nèi)資金支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目1320 元/667m2）、高效節(jié)水灌溉提高到2500 元/667m2。從2020 年開始高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目資金75%以上用于產(chǎn)糧大縣，主要用于糧食生產(chǎn)。突出科技創(chuàng)新引領(lǐng)，大力實(shí)施農(nóng)業(yè)優(yōu)良品種培育工程和糧食豐產(chǎn)科技工程，切實(shí)把“藏糧于技”落到實(shí)處。“十三五”以來，累計(jì)育成主要糧食作物新品種196個；每年示范稻麥新品種、新技術(shù)20 多項(xiàng)，示范面積達(dá)100 多萬hm2[6]；優(yōu)良食味粳稻品種種植面積累計(jì)超過400 萬hm2，增產(chǎn)稻谷230 多萬t。

1.3 堅(jiān)持綠色發(fā)展，確保糧食“產(chǎn)得好”耕地輪作休耕試點(diǎn)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，“十三五”期間實(shí)施輪作休耕面積超過20 萬hm2，從2019 年起省財(cái)政按照100元/667m2的標(biāo)準(zhǔn)支持蘇南地區(qū)整體推進(jìn)耕地輪作休耕。深入實(shí)施糧食綠色高質(zhì)高效示范創(chuàng)建活動，推廣糧食生產(chǎn)節(jié)能減排固碳技術(shù)和測土配方施肥，大力開展植保統(tǒng)防統(tǒng)治，加快推進(jìn)農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物等回收處置和資源化利用，糧食綠色生產(chǎn)步伐不斷加快。加快推廣稻田綜合種養(yǎng)，應(yīng)用稻漁共作、稻鴨共作等高質(zhì)高效模式13.33 萬hm2以上。

1.4 堅(jiān)持融合發(fā)展，確保糧食“賣得好”突出發(fā)展“糧食+”經(jīng)濟(jì)，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升糧食產(chǎn)業(yè)綜合效益。全力推進(jìn)“蘇米”品牌創(chuàng)建，制定“蘇米”團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)3 年推動創(chuàng)建“水韻蘇米”省域公共品牌[7]。宿遷市打造了“泗洪大米”“高墟大米”“宿遷秈米”三大地標(biāo)品牌，形成了“宿有稻香”區(qū)域公共品牌體系。射陽縣堅(jiān)持實(shí)施大米品種、品質(zhì)、品牌戰(zhàn)略，“射陽大米”初步形成從研發(fā)種植到加工銷售的融合發(fā)展模式，已建成全省首批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（稻麥）產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系基地，全縣稻麥優(yōu)新種植面積占比達(dá)90%以上，2020 年“射陽大米”品牌價(jià)值評估245.32 億元[8]。

1.5 強(qiáng)化流通能力建設(shè)，確保糧食“轉(zhuǎn)得暢”建立涵蓋省、市、縣3 級儲備的地方儲備管理機(jī)制，實(shí)行省、市、縣分級儲備、分級管理、分級負(fù)責(zé)的管理體制，管理和運(yùn)作方式由地方政府確定。全省地方儲備總規(guī)模36.5 億kg，蘇南、蘇中、蘇北分別占全省地方儲備規(guī)模的49%、20%、31%。增強(qiáng)儲備保供能力，省級儲備規(guī)模將在2 年內(nèi)增加5 億kg，南京、無錫、蘇州已確定擴(kuò)儲原糧2.8 億kg。積極推進(jìn)糧食應(yīng)急體系建設(shè)，完善糧食應(yīng)急狀態(tài)和響應(yīng)措施，增加重點(diǎn)城市糧油供應(yīng)量。2021 年全省落實(shí)糧食應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)2321 家，應(yīng)急加工企業(yè)381 家，應(yīng)急配送企業(yè)81 家，應(yīng)急儲運(yùn)企業(yè)123 家，應(yīng)急保障中心26家[9]，全省稻谷、小麥日應(yīng)急加工能力已分別達(dá)6300 萬kg、3500 萬kg。

2 存在的困難和問題

江蘇省人均耕地不足667m2，人多地少、耕地后備資源不足是江蘇的基本省情[10]。隨著全省新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，發(fā)展需求與耕地保護(hù)的矛盾日益凸顯，種糧效益下滑、種糧農(nóng)民老齡化等問題日益嚴(yán)重，保障糧食生產(chǎn)壓力越來越大。

2.1 種糧比較效益仍然偏低近年來國內(nèi)糧食價(jià)格持續(xù)走低，尤其是稻谷價(jià)格，從2012 年就呈波動下滑趨勢，2019 年最低降至不足2.4 元/kg[11]，國家最低收購價(jià)變成了天花板價(jià)。2020 年在糧食價(jià)格上漲的情況下，也僅與2012 年持平，種糧大戶常規(guī)年份每667m2平均收益僅200～300 元。由于種糧比較效益較低，種糧大戶支付的土地租金也較低，土地所有者更愿意將耕地流轉(zhuǎn)給租金更高的蔬菜、瓜果種植大戶，使得糧食生產(chǎn)的勞動力、土地等要素投入受到擠壓，保持糧食面積穩(wěn)定的壓力較大。

2.2 種糧人員老齡化嚴(yán)重目前，江蘇省北部農(nóng)村田間勞動力普遍在60 歲以上，南部平均年齡近65歲，種田的“老把式”正逐步離開田間勞作，正值青壯年的“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”受社保政策和工作環(huán)境等因素影響，意愿從事一線農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的極少?；鶎愚r(nóng)技推廣隊(duì)伍也呈人員少、年齡大和知識老化現(xiàn)象，技術(shù)推廣和服務(wù)力量不足，難以適應(yīng)和滿足當(dāng)前糧食生產(chǎn)多主體、多任務(wù)、個性化的需求。

2.3 耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象仍然存在隨著現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，各類新業(yè)態(tài)用地需求持續(xù)增強(qiáng)，與耕地“爭地”現(xiàn)象突出。為獲得更多農(nóng)業(yè)增值收益，各地不同程度存在農(nóng)戶自主將耕地用于林果種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖的現(xiàn)象。此外，部分地區(qū)還存在未批先建、邊建邊報(bào)等違法違規(guī)用地現(xiàn)象。

2.4 糧食生產(chǎn)扶持政策仍需優(yōu)化中央、省級對產(chǎn)糧大縣的獎補(bǔ)以及地區(qū)轉(zhuǎn)移支付存在額度偏小、力度不足等問題，對緩解財(cái)政壓力的效果有限，“產(chǎn)糧大縣、經(jīng)濟(jì)小縣、財(cái)政窮縣”的情況依然存在。同時(shí)，各級惠農(nóng)政策普遍要求地方配套，產(chǎn)糧大縣因財(cái)力有限很難落實(shí)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際需求額，據(jù)江蘇省測算，項(xiàng)目建設(shè)要真正實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)，在蘇南地區(qū)每667m2約需3500～4500 元，蘇北地區(qū)約需3000 元。調(diào)研中，沭陽縣華沖鎮(zhèn)種糧大戶和江陰市華西村普遍反映，當(dāng)前糧食烘干電價(jià)仍執(zhí)行工業(yè)電價(jià)，未享受農(nóng)業(yè)用電價(jià)格，導(dǎo)致糧食烘干成本上升，電費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。

2.5 種子問題亟待解決本地原生種質(zhì)資源保護(hù)和深度挖掘還不夠，生物育種、基因編輯、智慧農(nóng)業(yè)等前沿領(lǐng)域發(fā)展較為滯后，高性能智能化農(nóng)機(jī)裝備開發(fā)水平不高，種子企業(yè)整體規(guī)模不大且創(chuàng)新能力不強(qiáng)，糧食安全和種業(yè)自主可控依然存在風(fēng)險(xiǎn)。

3 保障糧食安全生產(chǎn)的對策建議

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在不同的場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要把中國人的飯碗牢牢端在自己手上，中國人的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧。在2020 年12 月召開的中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，糧食多一點(diǎn)少一點(diǎn)是戰(zhàn)術(shù)問題，糧食安全是戰(zhàn)略問題。在新冠肺炎疫情加劇世界動蕩變革的特殊時(shí)期，2021 年12 月召開的中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，保障好初級產(chǎn)品供給是重大的戰(zhàn)略性問題。進(jìn)一步做好確保國家糧食安全工作，要把講政治的要求落實(shí)到保障糧食安全工作的各方面和全過程，始終立足國內(nèi)，基本解決我國人民吃飯問題。

3.1 將國內(nèi)可持續(xù)的綜合生產(chǎn)能力作為確保國家糧食安全的戰(zhàn)略根基嚴(yán)格落實(shí)地方糧食安全主體責(zé)任，主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)共同承擔(dān)保糧食播種面積和穩(wěn)定糧食產(chǎn)量的任務(wù)，主產(chǎn)區(qū)要持續(xù)增強(qiáng)穩(wěn)產(chǎn)能力，產(chǎn)銷平衡區(qū)一定要守住產(chǎn)銷平衡并力爭富余，主銷區(qū)必須在確保面積和產(chǎn)量不下滑的基礎(chǔ)上，切實(shí)承擔(dān)起確保國家糧食安全的政治、經(jīng)濟(jì)和社會責(zé)任，穩(wěn)步提高自給率。繼續(xù)完善穩(wěn)糧抓糧機(jī)制，充分調(diào)動起和保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性和地方政府抓糧積極性，保證種糧有效益、不吃虧、得實(shí)惠。國家應(yīng)根據(jù)建設(shè)成本變化，及時(shí)調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)支持標(biāo)準(zhǔn)，確保各地高質(zhì)量完成建設(shè)任務(wù)。嚴(yán)格規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)查亂占耕地建房、挖湖造景等“非農(nóng)化”行為，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、耕地轉(zhuǎn)為林（園）地等其他類型農(nóng)用地，劃好永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食特別是口糧生產(chǎn)的紅線。積極推進(jìn)種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，加強(qiáng)對自主知識產(chǎn)權(quán)生物育種核心技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)，加快作物重大品種選育。在穩(wěn)定產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，減少化肥農(nóng)藥使用量，探索利用生物鏈、植物鏈解決糧食作物病蟲害問題，擴(kuò)大施用有機(jī)肥規(guī)模，積極示范推廣成熟適用的綠色技術(shù)和綠色品種，提升糧食生產(chǎn)綠色發(fā)展水平。加快推動農(nóng)民職業(yè)化，積極培育高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民、職業(yè)經(jīng)理人等適應(yīng)發(fā)展需要的農(nóng)業(yè)專業(yè)人才。

3.2 將必要的儲備能力作為確保國家糧食安全的重要環(huán)節(jié)以確?？诩Z絕對安全、防止“谷賤傷農(nóng)”為底線，堅(jiān)持并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策，統(tǒng)籌抓好政策收購和市場化收購。綜合考慮糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、庫存、市場和宏觀調(diào)控政策等因素，結(jié)合歷史經(jīng)驗(yàn)，按照確?？诩Z需求、重點(diǎn)滿足飼料用糧、兼顧工業(yè)用糧的原則，科學(xué)確定糧食儲備規(guī)模，優(yōu)化區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步強(qiáng)化地方尤其是主銷區(qū)的儲備責(zé)任，確保各地足額儲備。出臺激勵政策，引導(dǎo)糧食儲備企業(yè)優(yōu)糧優(yōu)購、優(yōu)糧優(yōu)儲、優(yōu)糧優(yōu)價(jià)、優(yōu)糧優(yōu)銷，促進(jìn)農(nóng)民改進(jìn)種植品種，增加種糧收益。如漣水縣提出對小麥?zhǔn)召徠髽I(yè)的小麥?zhǔn)召徺J款參考稻谷收購的稻谷收購貸款實(shí)行利息補(bǔ)貼。

3.3 將有序流通和資源掌控能力作為確保國家糧食安全的重要支撐加快糧食現(xiàn)代倉儲物流設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌布局一批大型糧食物流樞紐，打通供應(yīng)主動脈；統(tǒng)籌推進(jìn)成品糧批發(fā)市場和零售終端建設(shè)，暢通供應(yīng)微循環(huán)。在國家層面盡快制定出臺糧食應(yīng)急供應(yīng)點(diǎn)、加工點(diǎn)、配送點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)要求，同時(shí)給予一定經(jīng)費(fèi)支持，改善糧食應(yīng)急設(shè)施，確保需要時(shí)發(fā)揮作用。通過農(nóng)業(yè)“引進(jìn)來”“走出去”等多種途徑相結(jié)合，多元化糧食進(jìn)口的品種和來源地結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化糧食進(jìn)口的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控體系建設(shè)，加強(qiáng)對國際貿(mào)易鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)、運(yùn)輸通道及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)控，打造高效穩(wěn)定的糧源進(jìn)口體系[12]。

3.4 將完善法律政策作為確保國家糧食安全的重要保障在國家層面出臺與《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》相配套的專項(xiàng)扶持和保障糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。盡快制定防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”專門法律，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和邊界，完善處理措施，制止農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等不合理擠占耕地、擠壓糧食生產(chǎn)。盡快出臺相關(guān)政策文件，在現(xiàn)有對農(nóng)產(chǎn)品初加工電價(jià)實(shí)行優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)業(yè)電價(jià)覆蓋面推廣到糧食精深加工、飼料生產(chǎn)等領(lǐng)域。進(jìn)一步完善產(chǎn)糧大縣獎勵政策，將常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎勵系數(shù)與縣級財(cái)力狀況掛鉤，進(jìn)一步提高獎勵政策精準(zhǔn)性；超級產(chǎn)糧大縣獎勵資金參照常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎勵資金管理，不再限制資金用途。