南京審計大學(xué) 仇煜，肖堯，陳靜，遲天慧，楊越淇

一、研究背景及意義

2019年12月8日，武漢發(fā)現(xiàn)新型冠狀病毒疑似病例，同年12月31日，武漢市政府發(fā)布第一次公開報道并開始調(diào)查華南海鮮市場，外國媒體爭相報道中國疫情的發(fā)生。2020年1月12日，世界衛(wèi)生組織正式將病毒命名為2019新型冠狀病毒，之后各國陸續(xù)報道有確診的新型冠狀病毒病例，疫情就此在世界各地迅速蔓延開來。截至2021年9月15日，中國有確診2441例，在這個擁有14億龐大人口的國土上，累計確診共124728人。相比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、擁有世界頂尖醫(yī)療技術(shù)的國家，截至同年9月15日，有確診9429080人，累計確診高達(dá)42288205人。在經(jīng)濟(jì)醫(yī)療水平或在應(yīng)急法律法規(guī)的細(xì)致程度或在行政管理水平上都有優(yōu)勢之處，卻在中國率先作出應(yīng)對新冠疫情的有效措施并卓有成效的先例時，部分國家未能積極控制新冠疫情的蔓延，甚至采取相對消極的態(tài)度。本文旨在以本次新冠疫情為典型案例進(jìn)行剖析，從預(yù)警和運行機(jī)制的角度進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的建議。通過本次研究，將復(fù)雜的預(yù)警、運行機(jī)制進(jìn)行細(xì)化分類,可以清楚地看到疫情中出現(xiàn)的各類事件啟動應(yīng)急法律制度的條件便于人們掌握,有助于指導(dǎo)各級負(fù)責(zé)人開展工作，有助于相關(guān)法律得妥當(dāng)使用。各級行政部門在面對突發(fā)事件時,將相應(yīng)的事件與相應(yīng)的事件類型相對應(yīng),能夠準(zhǔn)確、便捷的確認(rèn)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù),恰當(dāng)?shù)剡m用法律，有利于應(yīng)急法律制度體系的完善,通過法律制度的細(xì)分,描述各責(zé)任主體之間的聯(lián)系與區(qū)別,豐富和發(fā)展相關(guān)的應(yīng)急法律制度。

二、理論概述

（一）信任合作理論

對于公眾而言,對疫情下應(yīng)急法律制度最直接、最深刻的感知就是該制度解決問題的效果如何,如果該制度能夠積極有效遏制疫情蔓延，對患者提供有效的治療，公平分配醫(yī)療物資,制度執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)水平被廣泛認(rèn)可,公眾就會越信任該制度,從而更加積極響應(yīng)政府的號召,對法律制度做到于內(nèi)化于心、外化于行。

公眾選擇信任政府的決策,即意味著對制度動機(jī)和解決社會問題能力的認(rèn)可。當(dāng)公眾相信疫情防控制度符合社會公共利益和自身利益時,會更加積極地響應(yīng)政府號召。該結(jié)論符合信任——合作理論,即公眾對信任對象越信任,越愿意把自身利益可能受損的風(fēng)險暴露出來,越有可能同信任對象展開合作。合法、公平、有效的疫情防控制度的推行,能夠使得公眾產(chǎn)生信任感,從而強(qiáng)化自身的遵從意愿,提升制度推行效率。因此,無論從何種角度考慮,都有必要重視公眾對重大疫情下應(yīng)急法律制度的反饋作用。

（二）預(yù)警管理理論

現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，預(yù)警管理在管理學(xué)中占據(jù)著非常重要的地位。通過對危機(jī)進(jìn)行早期預(yù)警并采取措施來應(yīng)對，分析危機(jī)的現(xiàn)狀，總結(jié)其發(fā)展的客觀規(guī)律，以預(yù)防危害結(jié)果的發(fā)生。在公共危機(jī)管理中，預(yù)警管理是其中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。危機(jī)管理以預(yù)防為主，采取預(yù)防和救援相結(jié)合的方式。危機(jī)管理的效果在很大程度上取決于是否建立了完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制。隨著科技的進(jìn)步，可以將不可控的范圍盡量縮小，即使在現(xiàn)有水平無法避免的情況下，也可以盡量減少損失。預(yù)警管理需要一系列行為進(jìn)行配合，首先，要對可能發(fā)生危險的范圍進(jìn)行監(jiān)測，超過該范圍即預(yù)警提示。其次，要思考如何進(jìn)行預(yù)警提示、后續(xù)采取怎樣的措施應(yīng)對以及如何調(diào)動相關(guān)人員的積極性等問題。

（三）公共治理理論

在社會日益發(fā)展、社會角色多元化的驅(qū)動下，政府部門的角色也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的公共管理理論以政府為中心，當(dāng)前的公共治理理論更傾向于政府部門、社會組織和民眾等多方協(xié)調(diào)，以彌補(bǔ)單一角色造成的不足。治理意味著各部門之間共同分享和承擔(dān)權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建合作機(jī)制，互相補(bǔ)足促進(jìn)。評價公共治理成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)是人民的利益是否得到了保障。從本次新冠疫情可以了解到僅政府發(fā)揮職能進(jìn)行防控治理不足以解決此類突發(fā)重大疫情，因此需要社會專業(yè)人士提供專業(yè)的力量，社會組織、公民個人有不同的參與角度與方式，發(fā)揮不同的作用，在相互合作中解決社會問題，維護(hù)人民的利益。

三、中國的現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)有法律制度

在法律層面,我國應(yīng)對突發(fā)疫情的法律法規(guī)有《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。為了更好地落實突發(fā)疫病的防治工作,國務(wù)院各部門及地方政府都在其權(quán)限范圍內(nèi)按照規(guī)定程序制定了相關(guān)的規(guī)范性文件、地方政府規(guī)章,還以意見、通知等形式下發(fā)了大量規(guī)范性文件和內(nèi)部文件。從突發(fā)疫情的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建以及法律責(zé)任等方面,在各個階段作出了基礎(chǔ)性、綜合性的規(guī)定。以上內(nèi)容共同構(gòu)成了我國當(dāng)前的突發(fā)疫病應(yīng)急法律制度。特別是在2003年“非典”之后,疫情應(yīng)急法律制度得到較大的改進(jìn)和完善,相關(guān)法律法規(guī)在此次抗擊新冠肺炎疫情中也發(fā)揮了巨大的作用，但仍在預(yù)警和運行機(jī)制方面存在一些不足，下文進(jìn)行具體分析。

（二）現(xiàn)有應(yīng)急機(jī)制的不足

1.預(yù)警機(jī)制存在的問題

（1）應(yīng)急預(yù)案不足

對于應(yīng)急法律的啟動與適用沒有嚴(yán)格、具體的法律規(guī)定作為權(quán)力行使的依據(jù)。對于行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力的條件較為抽象和籠統(tǒng),因而存在責(zé)任劃分不清、責(zé)任重疊的現(xiàn)象,以至于出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為、互相推諉的情況。對應(yīng)急法律制度的定位不準(zhǔn)確,仍舊按照原有的行政層級實施。

（2）組織機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)

中央和地方各級監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)參差不齊,對疫情的響應(yīng)能力和治理效果也存在差異，且在我國科層體制的行政制度下，地方啟動應(yīng)急措施的權(quán)限較大。以此次新冠疫情為例,在我國疫情最先開始的武漢存在疑似疫情得不到上級重視，無法及時應(yīng)對造成重大損失的情況。此外，各級政府部門即使在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極開展防疫工作,但各地在反應(yīng)速度、醫(yī)療物資準(zhǔn)備和治理成效等方面反映出行政水平的差異。

（3）預(yù)測技術(shù)不到位

我國在突發(fā)急性傳染病的檢測技術(shù)上有所重視，但是仍然存在“重治輕防”的現(xiàn)象，我國現(xiàn)有的疫情報告制度對傳染病的劃分不夠細(xì)致，難以及時跟上時代變化，較為僵化，不夠靈活。

2.運行機(jī)制存在的問題

（1）監(jiān)督管理層面的缺陷

突發(fā)重大事件往往存在著信息不對稱的情況。因為在面對重大疫情的時候，大多數(shù)群眾由于其認(rèn)知領(lǐng)域不同、認(rèn)知能力不足，特別是在政府的消息不夠公開透明時，會產(chǎn)生恐慌和不信任，造成社會輿論向管控不利的方向發(fā)展。

圖1顯示的是此前采集信息時問卷調(diào)研的第五題“你是否參與報備或投訴過與疫情防控有關(guān)的信息？”的相關(guān)結(jié)果。盡管現(xiàn)在有一些法律監(jiān)督舉報途經(jīng),如信訪、國務(wù)院信息舉報窗口等,但民眾對于舉報途徑的知曉程度不一,且反映效率不高,還存在著互相推諉的情況。此外,隨著社會新聞媒體逐漸受到較大力度的管控,獨立性下降,從而使得民眾在一定程度上對政府的信任度減弱。

圖1 問卷分析

（2）公民基本人權(quán)的克減

疫情暴發(fā)以來,某些基層政府組織和企業(yè)打著疫情防控的名頭謀取私利,造成公民的個人信息、行動軌跡外泄。據(jù)問卷調(diào)研顯示，在圖2、圖3列出的容易受到侵犯的人身權(quán)利中，選擇生命的人數(shù)最多達(dá)到了54.87%。其次是人身自由和知情權(quán)，為了防止新冠的傳播，大多數(shù)人都選擇減少出行以降低被感染的風(fēng)險。有40.71%的人認(rèn)為其知情權(quán)受到了侵犯，可以推測被調(diào)查者所在地可能存在許多瞞報現(xiàn)象。有35.4%的被調(diào)查者認(rèn)為自己的隱私權(quán)受到了侵犯，表明存在一些組織未經(jīng)本人同意就調(diào)取其隱私的行為。同時有29.2%的人認(rèn)為自己的權(quán)利并沒有受到侵害，是自己讓渡了自己的權(quán)利以防止病毒的擴(kuò)散，體現(xiàn)了公眾的防疫意識有所提高。與此同時,行政法對于違反疫情防控的行為要求從快、從速、從重、從嚴(yán)處理,可具體實施下去時,某些地方的基層政府組織卻粗暴執(zhí)法,以至于程序保障不到位,合法性不能得到落實。應(yīng)急權(quán)力的行使勢必會影響公民的權(quán)益，即使是在重大疫情應(yīng)急狀態(tài)中，也不能忽視對公民人權(quán)的保障，因而需要相關(guān)的法律制度來規(guī)范約束。

圖2 問卷分析

圖3 問卷分析

四、完善我國突發(fā)性傳染病應(yīng)急防控預(yù)警、運行機(jī)制的建議

（一）重構(gòu)國家應(yīng)急管理組織機(jī)制

改革我國分類管理的應(yīng)急管理體制，建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制，并通過立法明確主管機(jī)關(guān)及其職權(quán)范圍。我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理部，其職權(quán)地位偏低，需要在中央建立統(tǒng)一調(diào)配的部門，對于各類突發(fā)事件應(yīng)急管理進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，具有統(tǒng)一管理我國各類突發(fā)事件職能和協(xié)調(diào)相關(guān)部門的權(quán)力。平時諸如疾控、科研、醫(yī)院等各類下屬公共衛(wèi)生部門各司其職、相互獨立，如果發(fā)生了需要接受統(tǒng)一調(diào)配的事件，應(yīng)立即響應(yīng)，接受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在明確中央最高權(quán)威的前提下，適當(dāng)授予地方政府權(quán)力，各部門互商共量、同心策勵。從而確立中央調(diào)動的權(quán)威性，明確指導(dǎo)方向，統(tǒng)一管理，有利于縮短應(yīng)急響應(yīng)的時間，減少各部門職責(zé)不明晰的沖突，強(qiáng)調(diào)及時性、準(zhǔn)確性，大大提高應(yīng)對重大疫情的管理效率。

（二）明確行政強(qiáng)制職權(quán)的界限范圍

在應(yīng)急狀態(tài)下，是檢驗一個國家法治成果的時刻，此時公民的基本權(quán)利最易受到侵害。首先要明確的是，因突發(fā)事件時對于國家、社會以及個人管控要求的特殊性，常態(tài)化的行政職權(quán)和緊急狀態(tài)下的行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)由不同的法律進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范，明確行政強(qiáng)制管理的界限與范圍，強(qiáng)調(diào)實施應(yīng)急管理措施的合法性，從而避免過度執(zhí)法問題。我國《憲法》第六十七條第二十一款規(guī)定了全國人大常務(wù)委員會有權(quán)決定進(jìn)入緊急狀態(tài),但是并沒有其他法律規(guī)定進(jìn)入緊急狀態(tài)的條件與程序,我國疫情信息公布的主體是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和經(jīng)授權(quán)的省級衛(wèi)生行政部門[1]，要注重政府對疫情公布的真實度、完整度和影響度的監(jiān)督作用。確立責(zé)任機(jī)制，防止政府“空有”權(quán)力不作為的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)對啟動相關(guān)程序的前提及適用規(guī)則進(jìn)行立法性規(guī)定,幫助各級政府部門找到行使權(quán)力的依據(jù),指明方向,適當(dāng)擴(kuò)大地方應(yīng)急權(quán)力，并以明確的法律法規(guī)限制權(quán)力的行使,防止其濫用。所以，從立法的角度就劃分好權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，明確權(quán)力白名單，在政府承擔(dān)起其應(yīng)盡的責(zé)任的同時，維護(hù)公民的基本權(quán)利，保障人權(quán)。

（三）構(gòu)建科學(xué)應(yīng)急管理機(jī)制

1.建立完善的信息互通共享制度

面對重大疫情時應(yīng)當(dāng)重視風(fēng)險防控，做好預(yù)警工作。我國在“非典”之后建立了覆蓋不同突發(fā)事件的應(yīng)急上報系統(tǒng)，但是在數(shù)據(jù)信息技術(shù)迅速發(fā)展的今天，現(xiàn)存的系統(tǒng)明顯落后。面對重大疫情,其應(yīng)急法律制度的啟動與實施如果沿用以往的科層體制，會導(dǎo)致上報批準(zhǔn)花費時間較長，上級對下級權(quán)力約束過大，一定程度上影響了地方對疫情的應(yīng)急反應(yīng)，影響應(yīng)急法律制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能。從全國范圍來看，從政府應(yīng)急指揮部門、疾控部門，到各醫(yī)院、最基層的社區(qū)，促進(jìn)信息共享，并且深入到社會基層的各個角落，盡可能避免低效的工作狀態(tài)和混亂的管理秩序，提高工作效率，減少不必要的時間、精力的損失。

此外,應(yīng)該提高專家在系統(tǒng)中的話語權(quán)，定期組織研討會。可以適當(dāng)授予三甲及以上醫(yī)院一定的權(quán)力，對于疑似傳染病可以先在當(dāng)?shù)氐恼块T備案，采取隔離觀察等措施，幫助提升信息的專業(yè)性與科學(xué)性，避免決策中的形式錯誤與權(quán)勢錯誤。

2.建立落實責(zé)任追究機(jī)制和應(yīng)急法律制度運行的評估機(jī)制

各層級、各部門之間協(xié)同監(jiān)督,防止權(quán)力濫用,針對不作為、瞞報漏報的現(xiàn)象制定相關(guān)的法律法規(guī),追究相應(yīng)的行政責(zé)任,符合條件的追究刑事責(zé)任,并將違反監(jiān)督管理制度的單位、個人作為典型案例進(jìn)行報道。發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用,提升信息公開的透明度,調(diào)節(jié)好行政機(jī)關(guān)與民眾之間的關(guān)系,起到建立信任橋梁與調(diào)動民眾積極性的作用。

此外，應(yīng)當(dāng)建立好國家層面的監(jiān)督評估機(jī)制，如全國人民代表大會為核心進(jìn)行監(jiān)督。

（四）提升公眾參與度，增強(qiáng)國際互聯(lián)

1.建立健全民眾參與機(jī)制，培養(yǎng)社會意識

發(fā)生了重大疫情，社會的每一個成員都是利益相關(guān)者。在面對突發(fā)重大疫情事件時，可以增強(qiáng)民眾的參與性。如提供明確有效的熱線電話和郵箱、微信小程序、提供網(wǎng)絡(luò)信息舉報平臺等[2]，同時對此類舉報途徑實行實名注冊和匿名投訴制度，對于惡意舉報、捏造疫情的行為進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的處以刑事處罰，明確責(zé)任落實，形成科學(xué)規(guī)范的上報預(yù)警程序。此外，要提高民眾疾病知識的普及，增強(qiáng)衛(wèi)生安全意識，發(fā)揮街道辦、居委會、村委會的力量，加強(qiáng)宣傳。利用其宣傳引導(dǎo)的作用力，將防疫控疫工作細(xì)致到社會的每一個角落。

2.融入國際合作，共擔(dān)國際責(zé)任

在世界各國聯(lián)系發(fā)展愈發(fā)緊密的今天,沒有一個國家可以封閉式生存發(fā)展,因而構(gòu)建人類命運共同體刻不容緩。特別在此次疫情中,中國表現(xiàn)出了大國的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。對于影響全球重大疫情這樣的突發(fā)事件,每一個國家和社會組織都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起其應(yīng)盡的責(zé)任和國際法中應(yīng)該履行的義務(wù)。重視防范國際范圍的影響,預(yù)防各國開放交往、口岸運輸導(dǎo)致的疫情倒灌風(fēng)險；建立全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系,發(fā)揮國際組織在全球衛(wèi)生治理體系中的重要推動力；完善全球重大疫情應(yīng)急處置的區(qū)域合作法律機(jī)制等。

在全人類命運緊密相連的今天，不斷完善我國應(yīng)對重大疫情的應(yīng)急法律制度，確保在真正的危機(jī)來臨時能夠發(fā)揮其效用。預(yù)警和運行機(jī)制在其中起著領(lǐng)頭帶動作用，從立法層面完善預(yù)警和運行機(jī)制有助于科學(xué)應(yīng)對疫情，從而更為精準(zhǔn)地預(yù)測風(fēng)險，做好應(yīng)對準(zhǔn)備工作，減少疫情可能給國家社會甚至全人類造成的損失。