□ 胡天禛

內(nèi)容提要 項(xiàng)目制幫扶是新時(shí)期黨和國(guó)家解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑。項(xiàng)目制幫扶具有多種形態(tài)，作為對(duì)傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的延展和突破，其成效很大程度上取決于政府制度控制能力與政策動(dòng)員能力兩者的均衡。制度控制能力和政策動(dòng)員能力的強(qiáng)弱差異形成了四種不同的運(yùn)作形態(tài)，“強(qiáng)制度控制——強(qiáng)政策動(dòng)員”模式是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制幫扶有效運(yùn)作的最優(yōu)策略。杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶項(xiàng)目，通過(guò)縱向穿透、橫向協(xié)同、創(chuàng)新財(cái)政體制和雙向驗(yàn)收強(qiáng)化了政府制度控制能力，通過(guò)聚合性動(dòng)員、參與性動(dòng)員、情感性動(dòng)員相互疊加強(qiáng)化了政府政策動(dòng)員能力，提供了項(xiàng)目制幫扶助力共同富裕的可行方案。

項(xiàng)目制作為一種既能夠體現(xiàn)國(guó)家意志又能夠帶入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的治理方式，已經(jīng)充分嵌入到了當(dāng)代基層治理之中。①近年來(lái)，各級(jí)政府通過(guò)開(kāi)展項(xiàng)目制幫扶，解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題，改善基層較低收入群體生活狀況，壯大中等收入群體和富裕程度，②取得了積極的成效，但也存在一些問(wèn)題。已有研究大多從“中央與地方關(guān)系”，即項(xiàng)目決策者或執(zhí)行者的角度來(lái)分析項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制，但無(wú)法很好地解釋為什么項(xiàng)目制幫扶在不同地區(qū)的幫扶效果呈現(xiàn)出較大差異的現(xiàn)象。本文以浙江省杭州市近年來(lái)實(shí)施的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶項(xiàng)目為例，基于制度控制和政策動(dòng)員的分析框架，對(duì)項(xiàng)目制幫扶促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌驅(qū)動(dòng)共同富裕的機(jī)制與成效做一實(shí)證分析。

一、幫扶項(xiàng)目中的制度控制和政策動(dòng)員

21 世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家、城市與農(nóng)村的關(guān)系發(fā)生了較為明顯的變化，國(guó)家不僅不再汲取農(nóng)村資源，反而試圖通過(guò)取消農(nóng)業(yè)稅、低保政策、扶貧開(kāi)發(fā)等治理手段向農(nóng)村輸送資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。③但在扶貧及其他基層實(shí)踐中，由于科層制中上下權(quán)力失控也出現(xiàn)了決策執(zhí)行錯(cuò)位的“共謀”④、“變通”⑤和“選擇性執(zhí)行”⑥等現(xiàn)象。⑦項(xiàng)目制作為一種替代制度具有解決這類(lèi)問(wèn)題的能力，被廣泛運(yùn)用于精準(zhǔn)扶貧、對(duì)口幫扶在內(nèi)的，以基層治理為目標(biāo)的國(guó)家治理體系之中。

（一）制度控制

制度控制即項(xiàng)目制內(nèi)部行政控制，是上級(jí)政府以制度化方式約束項(xiàng)目?jī)?nèi)部成員使其有效貫徹項(xiàng)目任務(wù)的機(jī)制。這一概念來(lái)自周雪光等的項(xiàng)目制“控制權(quán)”理論。制度控制意味著項(xiàng)目“委托-代理”關(guān)系的產(chǎn)生與組織層級(jí)結(jié)構(gòu)有因果關(guān)系。項(xiàng)目制在內(nèi)的政府組織結(jié)構(gòu)是由其權(quán)力關(guān)系塑造的，這種權(quán)力關(guān)系被視為控制權(quán)在不同層級(jí)和部門(mén)之間的分配方式，從而形成了三種維度的控制權(quán)：目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、實(shí)施激勵(lì)權(quán)。⑧在這種組織結(jié)構(gòu)中，項(xiàng)目決策者往往將幫扶目標(biāo)設(shè)定后逐級(jí)或直接下壓，并以數(shù)目字的方式對(duì)執(zhí)行者做考核，借助“壓力型體制”，實(shí)現(xiàn)組織控制。⑨上級(jí)政府指定的干部晉升考核制度及其指標(biāo)為基層政府官員提供了明確且強(qiáng)有力的政治激勵(lì)，將個(gè)人政治晉升與項(xiàng)目完成績(jī)效掛鉤，能夠顯著地影響項(xiàng)目成員的偏好與行為。⑩雖然觀點(diǎn)不盡相同，然而當(dāng)前研究普遍認(rèn)同，制度控制對(duì)幫扶項(xiàng)目中行動(dòng)者行為及項(xiàng)目成效帶來(lái)制度性動(dòng)力。

但是，在項(xiàng)目制的施行過(guò)程中當(dāng)設(shè)計(jì)目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行之間存在偏差時(shí)，項(xiàng)目執(zhí)行者雖無(wú)法拒絕執(zhí)行政策，卻能通過(guò)理性考量決定是否有效執(zhí)行相關(guān)政策。?例如在政策適用性低的情境下，基層政府因?yàn)閳?zhí)行壓力會(huì)交替選擇消極執(zhí)行和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行的方式，甚至形成“資源動(dòng)員”?和“實(shí)動(dòng)、暗動(dòng)、偽動(dòng)、緩動(dòng)”?等執(zhí)行策略。?下級(jí)政府為完成項(xiàng)目，進(jìn)行“抓包”摻入自身意圖，既要完成項(xiàng)目要求的形式要件，又要基于實(shí)際情況“打包”項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資源的重新配置，實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。?在考慮制度控制機(jī)制對(duì)幫扶項(xiàng)目成效提升作用的同時(shí)，還需考慮其附帶的“執(zhí)行錯(cuò)位”現(xiàn)象。在科層壓力和晉升激勵(lì)的雙重驅(qū)動(dòng)下，基層干部對(duì)幫扶項(xiàng)目的總體性支配有所加強(qiáng)。?基層干部主導(dǎo)了幫扶項(xiàng)目申請(qǐng)、資源分配、運(yùn)行過(guò)程和評(píng)估驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，將自身利益嵌入項(xiàng)目目標(biāo)，使幫扶陷入“扶大不扶小，扶強(qiáng)不扶弱”的困境中。?

（二）政策動(dòng)員

政策動(dòng)員能力指的是政府自上而下促使村民或第三部門(mén)參與項(xiàng)目并配合項(xiàng)目執(zhí)行的能力。?組織學(xué)研究視角下的政策動(dòng)員有兩種含義，第一種強(qiáng)調(diào)群眾自下而上的動(dòng)員，第二種強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)調(diào)動(dòng)資源，動(dòng)員群眾來(lái)支持其所推動(dòng)的事業(yè)，即政府自上而下的動(dòng)員，本文選取了第二種定義。?中西學(xué)界普遍認(rèn)為，第三部門(mén)在與政府互動(dòng)中可提升公共項(xiàng)目的績(jī)效。?但是，國(guó)內(nèi)學(xué)者探討項(xiàng)目制中的政策動(dòng)員時(shí)選擇的出發(fā)點(diǎn)往往是政府內(nèi)部動(dòng)員，如運(yùn)動(dòng)型治理、多線動(dòng)員、層級(jí)動(dòng)員等，鮮有學(xué)者討論自上而下的政策動(dòng)員對(duì)項(xiàng)目落實(shí)的積極意義。對(duì)于幫扶項(xiàng)目中政策動(dòng)員能力而言，尤其缺乏深入探討。

政策動(dòng)員通常被理解為非常規(guī)的政府非正式制度行為。具體到幫扶項(xiàng)目，項(xiàng)目成效體現(xiàn)于幫扶對(duì)象增收指標(biāo)之上，社會(huì)參與亦是提升收入水平的要件之一。正如一位縣扶貧辦主任所說(shuō)，“幫扶效果好不好，往往也要看社會(huì)參與得積極不積極?！币虼耍酥贫瓤刂浦?，政府對(duì)社會(huì)的動(dòng)員也應(yīng)視為影響幫扶項(xiàng)目執(zhí)行成效的重要因素。項(xiàng)目制幫扶中的政策執(zhí)行受到不同形式的動(dòng)員約束：（1）政府側(cè)發(fā)動(dòng)政策動(dòng)員的能力。項(xiàng)目中政府的策略方法、資源運(yùn)用和優(yōu)先順序?qū)φ邉?dòng)員的發(fā)起過(guò)程產(chǎn)生影響，策略方法運(yùn)用得當(dāng)，資源分配到位的政府行動(dòng)會(huì)對(duì)社會(huì)團(tuán)體形成較強(qiáng)的動(dòng)員效果。（2）項(xiàng)目的組織化及響應(yīng)程度。項(xiàng)目參與各方的組織力量和積極性對(duì)項(xiàng)目資金技術(shù)配置造成影響，項(xiàng)目的組織化程度越強(qiáng)，并且對(duì)政策動(dòng)員積極響應(yīng)是正向的，則會(huì)形成較強(qiáng)的動(dòng)員效果。（3）幫扶對(duì)象及其所在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的能動(dòng)性。處于項(xiàng)目制落實(shí)末端的幫扶對(duì)象所在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的主動(dòng)回應(yīng)能力也會(huì)對(duì)項(xiàng)目落地效果產(chǎn)生直接影響，能動(dòng)性越強(qiáng)則項(xiàng)目落實(shí)效果越好。

（三）幫扶項(xiàng)目治理及其變遷的分析框架

制度主義組織學(xué)認(rèn)為，行政組織和社會(huì)行動(dòng)者一起參與了制度腳本的再生產(chǎn)和重構(gòu)。制度不僅是自上而下塑造的，也是自下而上的。依據(jù)前文所述，并考慮任務(wù)資源等外部因素，作者建構(gòu)了一個(gè)四種理想型的坐標(biāo)系分析框架。四種類(lèi)型分別對(duì)應(yīng)四種具體的幫扶項(xiàng)目治理模式，見(jiàn)下圖1。

圖1 幫扶項(xiàng)目治理及其變遷模型

強(qiáng)制度控制—強(qiáng)政策動(dòng)員（模式1）。在這種治理模式中上級(jí)政府通過(guò)制度化方式強(qiáng)有力約束項(xiàng)目?jī)?nèi)部成員單位使其有效貫徹項(xiàng)目任務(wù)，同時(shí)政府能夠有效動(dòng)員各方社會(huì)力量參與到項(xiàng)目執(zhí)行的過(guò)程中。這一模式是幫扶項(xiàng)目制運(yùn)作執(zhí)行的理想狀態(tài)下的最優(yōu)策略。弱制度控制—強(qiáng)政策動(dòng)員（模式2）。這種治理模式強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的動(dòng)員以有效執(zhí)行項(xiàng)目，在幫扶項(xiàng)目之中，項(xiàng)目執(zhí)行者借助社會(huì)團(tuán)體和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)，將政策目標(biāo)落地。弱制度控制—弱政策動(dòng)員（模式3）。當(dāng)上級(jí)政府未能有效約束項(xiàng)目成員單位執(zhí)行工作時(shí)，政府與社會(huì)之間的政策傳輸紐帶也呈現(xiàn)割裂狀況。此時(shí)，項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難。強(qiáng)制度控制—弱政策動(dòng)員（模式4）。這種治理模式中，上級(jí)政府能通過(guò)制度化方式強(qiáng)有力約束項(xiàng)目成員單位貫徹項(xiàng)目任務(wù)，上級(jí)組織為每位項(xiàng)目執(zhí)行者分解任務(wù)、分?jǐn)傌?zé)任，但由于社會(huì)力量薄弱，項(xiàng)目執(zhí)行者需要親歷親為承擔(dān)幫扶督導(dǎo)等落地工作。在幫扶項(xiàng)目治理模型中，我們需考慮制度控制和政策動(dòng)員以外影響治理模式形成的外生變量?；鶎诱娜蝿?wù)情境是由其所處的制度與社會(huì)環(huán)境建構(gòu)的，包括項(xiàng)目制中的任務(wù)來(lái)自上級(jí)政府及其部門(mén)主官們創(chuàng)設(shè)的行政派生性任務(wù)和項(xiàng)目執(zhí)行依賴(lài)人力和財(cái)力等資源。

由此，本文提出一個(gè)幫扶項(xiàng)目的理論假設(shè)（模型），這一理論假設(shè)有兩個(gè)層次。首先是靜態(tài)層次，除了常見(jiàn)的政府之間縱向府際關(guān)系的解釋變量以外，引入動(dòng)員要素探討項(xiàng)目制中關(guān)鍵行動(dòng)者的策略選擇和行為差異。此外項(xiàng)目制中的任務(wù)變量和資源變量作為外生關(guān)系共同影響了項(xiàng)目治理模式的形成。其次是動(dòng)態(tài)層次，無(wú)論當(dāng)?shù)厥褂媚囊环N治理模式，如果在項(xiàng)目考核評(píng)估績(jī)效不達(dá)標(biāo)的情況下，上級(jí)政府會(huì)動(dòng)議使用制度控制或政策動(dòng)員機(jī)制，強(qiáng)行改變現(xiàn)有項(xiàng)目治理模式，促進(jìn)幫扶績(jī)效的提升。

行政力量在項(xiàng)目制運(yùn)作之中仍然處于主導(dǎo)性地位，上級(jí)政府通過(guò)制度控制將任務(wù)傳遞至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社執(zhí)行者，并向多元主體募集項(xiàng)目運(yùn)作資源；在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的村社，村兩委則可能將任務(wù)“分包”給村自治組織和積極分子，減少其問(wèn)責(zé)壓力和工作壓力，從而實(shí)現(xiàn)一種“行政主導(dǎo)，多方協(xié)同，社會(huì)參與”的幫扶項(xiàng)目運(yùn)作的新形態(tài)。

為驗(yàn)證幫扶項(xiàng)目及其變遷模型的解釋力，以及總結(jié)“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)成果及優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)，作者于2014-2021年對(duì)浙江省杭州市受益于該項(xiàng)目的近30 個(gè)村社進(jìn)行了歷時(shí)8年的田野調(diào)查。資料的收集方法包括參與觀察、半結(jié)構(gòu)訪談和深入訪談。通過(guò)多案例比較研究方法，選擇幫扶項(xiàng)目中制度控制能力和政策動(dòng)員能力差異較為明顯的3 個(gè)村作為比較組案例，以增強(qiáng)驗(yàn)證理論命題的效度。

二、杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制

2007年開(kāi)始，杭州市通過(guò)設(shè)立“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶項(xiàng)目，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，改善較低收入群體生活狀況，壯大中等收入群體和富裕程度，至今已經(jīng)堅(jiān)持近15年。15年來(lái)，項(xiàng)目主要目標(biāo)一直圍繞著低收入農(nóng)戶(hù)持續(xù)增收和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)提升結(jié)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)，始終保40 個(gè)左右?guī)头鰣F(tuán)隊(duì)，每個(gè)團(tuán)隊(duì)由一位市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，每個(gè)團(tuán)隊(duì)由10-15 家單位組成（包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、商會(huì)等），其中一家市級(jí)部門(mén)牽頭，定點(diǎn)幫扶一個(gè)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。相比較以往的扶貧開(kāi)發(fā)政策，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村” 項(xiàng)目的組織機(jī)制大幅度地提升了幫扶工作的效率和精度，確保幫扶運(yùn)作機(jī)制的長(zhǎng)效落實(shí)。

從制度控制上看，其一，政府縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系的重新組合。幫扶項(xiàng)目中的權(quán)力關(guān)系雖然依舊是科層部門(mén)之間的分配方式，但是市領(lǐng)導(dǎo)掛帥層級(jí)高且將原有“市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三個(gè)層級(jí)打穿為“市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩個(gè)層級(jí)的特征，使得幫扶項(xiàng)目在維持組織的控制權(quán)同時(shí)，提升了縱向決策執(zhí)行的績(jī)效。在實(shí)際工作中也得到了印證：幫扶團(tuán)隊(duì)在開(kāi)展工作時(shí)，一般直接聯(lián)系對(duì)口鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)務(wù)直接結(jié)算，項(xiàng)目直接落地，人員直接對(duì)接。其二，多元主體協(xié)同的橫向關(guān)系建構(gòu)。幫扶團(tuán)隊(duì)由機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、商會(huì)等多部門(mén)組成，形成一個(gè)非正式組織，打破單位之間壁壘，有助于在幫扶行動(dòng)中發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)。例如：積極推進(jìn)農(nóng)旅結(jié)合的鄉(xiāng)村，由旅游、規(guī)劃部門(mén)幫扶，同時(shí)旅行社又是幫扶團(tuán)體成員，使得幾個(gè)部門(mén)能對(duì)幫扶項(xiàng)目迅速達(dá)成一致，有效避免了“看得見(jiàn)管不著”和“管得著卻看不見(jiàn)”的問(wèn)題。其三，財(cái)政體制的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。牽頭單位確定項(xiàng)目任務(wù)并負(fù)責(zé)召集各方籌措資金，提升了項(xiàng)目運(yùn)作的連貫性和精準(zhǔn)性。以往的農(nóng)村財(cái)政受到很多掣肘，財(cái)政也無(wú)法有效傾斜。“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目開(kāi)辟了一條財(cái)政“綠色通道”，幫扶單位從各自的辦公經(jīng)費(fèi)、利潤(rùn)當(dāng)中，省出一部分資金直接撥付到幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的帳戶(hù)中，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)直達(dá)；市農(nóng)辦對(duì)每個(gè)團(tuán)隊(duì)均提供一定的保障性幫扶資金，使得團(tuán)隊(duì)在行動(dòng)之初就更有底氣。其四，檢查驗(yàn)收的雙向壓力。牽頭部門(mén)和市農(nóng)辦雙管齊下，對(duì)每年的幫扶資金籌措情況在一定范圍內(nèi)公開(kāi)的同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行考核驗(yàn)收，始終保持著對(duì)被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)和幫扶單位的雙向壓力。

總結(jié)以上“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶項(xiàng)目在制度控制層面的特征，我們將這種幫扶機(jī)制歸納為“幫扶集團(tuán)制”，即重構(gòu)傳統(tǒng)科層制的幫扶項(xiàng)目控制模式。傳統(tǒng)的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目受到鄉(xiāng)村振興局（扶貧辦）系統(tǒng)的總體統(tǒng)籌，扶貧部門(mén)系統(tǒng)分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，由省扶貧部門(mén)做統(tǒng)籌和宏觀決策，并對(duì)全省各類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和考核。其中縣一級(jí)扶貧部門(mén)是項(xiàng)目入戶(hù)的主要推動(dòng)者，既要落實(shí)上級(jí)扶貧部門(mén)的指示，又與幫扶單位駐村干部對(duì)接，組織扶貧工作指導(dǎo)培訓(xùn)。而杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目扶貧的核心推動(dòng)者是市領(lǐng)導(dǎo)及其牽頭單位，并由市領(lǐng)導(dǎo)和牽頭市級(jí)部門(mén)自主確定幫扶任務(wù)，召集各方主體組建幫扶集團(tuán)，落實(shí)項(xiàng)目幫扶工作。幫扶項(xiàng)目由牽頭市級(jí)部門(mén)具體落實(shí)、督察和驗(yàn)收，并向市領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。這種“幫扶集團(tuán)制”項(xiàng)目從市一級(jí)直接落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社，貫通了以往由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并以縣扶貧部門(mén)為主要推手的層級(jí)控制模式。高配的項(xiàng)目層級(jí)不僅提升了基層幫扶干部對(duì)項(xiàng)目的工作積極性，還對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政和社會(huì)資金到位有所助益。

從政策動(dòng)員上看，其一，上級(jí)政府對(duì)多元主體的聚合性動(dòng)員。市領(lǐng)導(dǎo)和牽頭單位對(duì)幫扶團(tuán)隊(duì)中各個(gè)主體進(jìn)行動(dòng)員，使其在幫扶行動(dòng)中發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，聚合資金、人才、技術(shù)等資源力量，形成合力。其二，基層政府對(duì)村社農(nóng)戶(hù)的參與性動(dòng)員。基層政府為了提升項(xiàng)目參與程度對(duì)村社農(nóng)戶(hù)進(jìn)行動(dòng)員，幫扶對(duì)象所在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)積極參與，幫助特色產(chǎn)業(yè)落地，從而確保自主增收。其三，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的關(guān)系受到正式制度與非正式制度的情感性動(dòng)員，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村” 所確定的牽頭單位與被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還與“走親連心三服務(wù)”“領(lǐng)導(dǎo)干部蹲點(diǎn)”“年輕干部走訪實(shí)踐” 等其他扶貧開(kāi)發(fā)制度高度重合，使得牽頭部門(mén)的派駐干部對(duì)被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的感情因素更加深厚，提升了幫扶工作的深度和精度。

總結(jié)以上“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶項(xiàng)目在政策動(dòng)員層面的特征，我們發(fā)現(xiàn)在“幫扶集團(tuán)制”中存在有層次的多重行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。在幫扶力量整合階段，為聚合幫扶集團(tuán)內(nèi)部的資源力量，形成了一種由市領(lǐng)導(dǎo)和牽頭單位為核心，各方主體積極參與的資源聚合行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)；在任務(wù)向下傳遞階段，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目任務(wù)與行政執(zhí)行的有效對(duì)接，牽頭部門(mén)及其派駐干部與被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間形成了一種縱向項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)；在幫扶政策落地階段，派駐干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部共同成為項(xiàng)目落地的直接負(fù)責(zé)人，與傳統(tǒng)意義上的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目不同，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目的一個(gè)牽頭單位對(duì)接一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所有村社，項(xiàng)目落實(shí)工作除了派駐干部之外，也需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的協(xié)助、關(guān)系和權(quán)威。從而形成了一種派駐干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部三方聯(lián)動(dòng)的基層幫扶行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

三、幫扶項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的實(shí)證分析

實(shí)證部分作者使用“制度控制—政策動(dòng)員”的分析框架探討杭州市在“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶項(xiàng)目具體實(shí)踐中的運(yùn)作機(jī)制，并分析其優(yōu)劣勢(shì)，總結(jié)提煉值得推廣的做法。在“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目任務(wù)中，確保低收入農(nóng)戶(hù)持續(xù)增收的項(xiàng)目是最重要、最棘手的，也是市委市政府最重視的一項(xiàng)任務(wù)。杭州市政府文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目要“廣泛動(dòng)員社會(huì)各界積極參與，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶(hù)參與項(xiàng)目的積極性、主動(dòng)性”實(shí)現(xiàn)“上下互動(dòng)，聯(lián)情結(jié)親?！币虼?，每個(gè)幫扶集團(tuán)都希望通過(guò)行政力量動(dòng)員基層政府和民眾的能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效。但是，由于各個(gè)地區(qū)的管理任務(wù)、行政力量、資源稟賦和社會(huì)資本等要素大不相同，形成了不同的幫扶項(xiàng)目治理模式。在實(shí)證研究中，我們發(fā)現(xiàn)了制度控制能力和政策動(dòng)員能力強(qiáng)弱配比不同且動(dòng)態(tài)變化的四個(gè)案例。本文分別選取A 村中藥種植推廣和村莊環(huán)境整治（生豬集中圈養(yǎng)）、B 村蓮子養(yǎng)殖入戶(hù)、C村橘子種植推廣作為比較組，梳理不同幫扶項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制及其情況。

（一）中藥種植推廣：從“強(qiáng)制度控制、弱政策動(dòng)員”轉(zhuǎn)為“雙強(qiáng)”

中藥種植項(xiàng)目起始于對(duì)A 村結(jié)對(duì)幫扶的早期。2010年以前，牽頭市領(lǐng)導(dǎo)、牽頭單位將任務(wù)派給結(jié)對(duì)的鎮(zhèn)政府，由鎮(zhèn)農(nóng)辦和扶貧辦組織A 村行政人員落實(shí)項(xiàng)目承接問(wèn)題。但效果并不理想。對(duì)于最開(kāi)始的簡(jiǎn)單派任務(wù)方式村民并不買(mǎi)賬。“雖然村里有中藥材培育的傳統(tǒng)，但也不是每家每戶(hù)都種中藥，村干部很難做工作，村民不配合?！敝?，鎮(zhèn)農(nóng)辦和村委組織本市領(lǐng)域?qū)＜摇⒈敬逯兴幉姆N植大戶(hù)宣傳中藥材產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，效果依然不好。一段時(shí)間過(guò)去，這種“上面熱下面冷”的局面仍然沒(méi)有改觀。

項(xiàng)目情況上報(bào)后，市領(lǐng)導(dǎo)、牽頭單位認(rèn)為可以利用本地強(qiáng)大的社會(huì)組織（如鎮(zhèn)特色中藥材產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、村婦女組織和青年組織）和幫扶集團(tuán)內(nèi)的行業(yè)協(xié)會(huì)（如市農(nóng)業(yè)科學(xué)協(xié)會(huì)）來(lái)動(dòng)員貧困戶(hù)承接項(xiàng)目。同時(shí)，牽頭單位派出城鄉(xiāng)規(guī)劃專(zhuān)業(yè)干部駐村，幫助該村開(kāi)展項(xiàng)目承接和扶貧開(kāi)發(fā)工作，并將一部分考核責(zé)任落實(shí)到幫扶單位身上，使駐村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部達(dá)成了幫扶目標(biāo)的共識(shí)。鎮(zhèn)政府每個(gè)月進(jìn)行“紅黑榜”排名通報(bào)，排名末位的行政村由鎮(zhèn)黨委委員約談其村書(shū)記、分管干部，累計(jì)次數(shù)增多則加重處罰。除了末位排名機(jī)制外，“紅黑榜”通報(bào)也將反復(fù)在鎮(zhèn)書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)等鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)所在的微信群和工作場(chǎng)所展示，極大加強(qiáng)了工作壓力。因此，駐村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部被置身于同一權(quán)責(zé)場(chǎng)域之中，三方行動(dòng)者之間的組織認(rèn)同邊界逐漸模糊，扶貧工作目標(biāo)也趨于一致。

同時(shí)，幫扶也將本地社會(huì)組織和幫扶集團(tuán)的行業(yè)協(xié)會(huì)帶入政策動(dòng)員之中。杭州市農(nóng)業(yè)科學(xué)協(xié)會(huì)和鎮(zhèn)特色中藥材產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)派駐熟悉中藥材種植的專(zhuān)家和中藥材市場(chǎng)的銷(xiāo)售，專(zhuān)家協(xié)同項(xiàng)目執(zhí)行者通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、分布、產(chǎn)量、價(jià)格趨勢(shì)等預(yù)測(cè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品利潤(rùn)，利用市場(chǎng)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)作物種植，拓展了精準(zhǔn)科技支農(nóng)、延伸了涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈。A 村婦女組織和青年組織組建“婦女勸導(dǎo)小組”和“青年播種團(tuán)” 動(dòng)員女性和青年村民種植適宜自身情況的中藥苗種。村主要干部和駐村干部“以身作則”種植中藥，再后來(lái)，由于A 村創(chuàng)業(yè)人員陸續(xù)回鄉(xiāng)承包中藥種植，還帶動(dòng)了外鄉(xiāng)人來(lái)A 村創(chuàng)業(yè)，更對(duì)村民承接項(xiàng)目進(jìn)行二次帶動(dòng)，尤其是A 村的中藥產(chǎn)業(yè)還逐步輸出到其他村，當(dāng)?shù)氐姆N植能手到其他村指導(dǎo)種植并擴(kuò)大生產(chǎn)，助推了村民自發(fā)的意愿，形成了良性循環(huán)。

（二）村莊環(huán)境整治：從“弱制度控制、強(qiáng)政策動(dòng)員”轉(zhuǎn)為“雙強(qiáng)”

相對(duì)于中藥種植這類(lèi)脫貧項(xiàng)目，與自己生活息息相關(guān)的村莊環(huán)境整治更普遍地受到全體A 村村民的重視，村民戲言“人可以少賺點(diǎn)錢(qián)，但不可以生活在豬糞堆旁”。村莊環(huán)境整治項(xiàng)目一直貫穿在A 村“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶的整個(gè)過(guò)程。最開(kāi)始，推行生豬集中飼養(yǎng)是擋在環(huán)境整治面前的一大難題。早年，A 村30%左右的村民散養(yǎng)生豬，相比本鎮(zhèn)其他村社占比較高，且養(yǎng)豬戶(hù)平均收入水平高于非養(yǎng)豬戶(hù)。因此，不希望集中飼養(yǎng)的養(yǎng)豬戶(hù)和希望集中飼養(yǎng)的非養(yǎng)豬戶(hù)之間勢(shì)均力敵，針?shù)h相對(duì)，矛盾激烈。由于A 村的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)較為復(fù)雜，在村莊環(huán)境整治項(xiàng)目上馬伊始，兩派之間爆發(fā)了組織性械斗，相關(guān)信訪案件陡增45%，引發(fā)了一系列社會(huì)治安問(wèn)題。

相關(guān)情況上報(bào)后，結(jié)對(duì)市領(lǐng)導(dǎo)立即與鎮(zhèn)政府、村書(shū)記溝通，要求通過(guò)村莊環(huán)境整治項(xiàng)目，解決這一社會(huì)問(wèn)題，發(fā)揮好“解鈴還須系鈴人”的作用。鎮(zhèn)政府要求村兩委每?jī)蓚€(gè)月匯報(bào)一次與村莊環(huán)境整治相關(guān)的與村民溝通工作，要求每次匯報(bào)均見(jiàn)成效，直到“大多數(shù)村民均支持生豬集中飼養(yǎng)”。于是，村兩委組織數(shù)次有關(guān)生豬集中飼養(yǎng)的村民會(huì)議，討論之初形成意見(jiàn)鮮明的正反兩方面意見(jiàn)，支持集中飼養(yǎng)與不集中飼養(yǎng)的不相上下。在協(xié)商過(guò)程中政策動(dòng)員亦充分介入，村級(jí)自治組織如黨支部、婦工委扮演說(shuō)服反對(duì)集中飼養(yǎng)的養(yǎng)豬戶(hù)的角色；幫扶集團(tuán)中的市畜牧、農(nóng)林等專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)則從技術(shù)角度向猶豫的養(yǎng)豬戶(hù)介紹集中飼養(yǎng)的優(yōu)勢(shì)，并擔(dān)保提供技術(shù)支持。經(jīng)過(guò)多次開(kāi)會(huì)協(xié)商動(dòng)員，研究討論相關(guān)情況，最終僅以“2 票之差”的微弱優(yōu)勢(shì)決定啟動(dòng)集中飼養(yǎng)。解決了生豬散養(yǎng)問(wèn)題后，村莊的動(dòng)物糞便問(wèn)題得到了根本解決。嘗到甜頭的村民，對(duì)后續(xù)幾輪的沼氣池推廣、村莊美化等工作，都非常支持。由此，村民不用大量砍伐山林來(lái)充當(dāng)柴火，植被得到了有效保護(hù)，生態(tài)環(huán)境變得越來(lái)越好，為后來(lái)走上“農(nóng)旅結(jié)合”的道路奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近幾年，隨著村莊景區(qū)化的推進(jìn)，外出村民及鄉(xiāng)賢紛紛從離土到歸鄉(xiāng)，積極投身到村莊的致富實(shí)踐當(dāng)中，自發(fā)摸索并興起了民宿、釀酒、房車(chē)營(yíng)地、戶(hù)外探險(xiǎn)等產(chǎn)業(yè)，“新農(nóng)人”自發(fā)創(chuàng)業(yè)，并積極向“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的重點(diǎn)幫扶項(xiàng)目靠攏的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，形成了制度控制和政策動(dòng)員的相輔相成效果。

（三）蓮子養(yǎng)殖入戶(hù)：從“雙弱”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)制度控制、弱政策動(dòng)員”

2017年“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目開(kāi)始在B 村運(yùn)作。在B 村幫扶項(xiàng)目推行過(guò)程中，其最大的問(wèn)題源于本村人口數(shù)量多，2020年上報(bào)常住1400 戶(hù)；但缺少群眾自治團(tuán)體，社會(huì)中也缺乏有威望的行動(dòng)者，群眾組織能力較差。同時(shí)，村兩委工作人員少，上級(jí)設(shè)計(jì)的指標(biāo)按照脫貧戶(hù)為單位計(jì)算績(jī)效，使得部分村干部“干得多，罰的也多”，“既然做不做都要被罰，還不如逃避不做，最后搞得村干部都想盡辦法躲避敷衍扶貧工作”，并且蓮子養(yǎng)殖技術(shù)難度較大，養(yǎng)殖費(fèi)時(shí)費(fèi)力，村干部也不愿帶頭示范。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，B 村蓮子養(yǎng)殖入戶(hù)工作的績(jī)效得分始終排在本鎮(zhèn)所有村社排名的末尾，也多次受到牽頭單位、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的通報(bào)批評(píng)。

在了解B 村基本情況后，市領(lǐng)導(dǎo)、牽頭單位會(huì)同鄉(xiāng)有關(guān)部門(mén)對(duì)B 村扶貧發(fā)展情況作了調(diào)研并召開(kāi)了現(xiàn)場(chǎng)工作會(huì)議。市領(lǐng)導(dǎo)指出B 村境況的產(chǎn)生有其深層次制度問(wèn)題。鎮(zhèn)政府應(yīng)采取激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)村干部的工作積極性。之后，鎮(zhèn)政府重新分配幫扶自助小組的成員和片區(qū)，并增派人手。在項(xiàng)目推行安排中，本村312 位被幫扶戶(hù)分成了9 小組（每組約30-40 戶(hù)），每個(gè)小組配備一位村干部負(fù)責(zé)蓮子養(yǎng)殖政策宣傳、督導(dǎo)工作。鎮(zhèn)政府和縣扶貧辦工作人員直接對(duì)村干部的工作進(jìn)行定期評(píng)估，按照脫貧績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為各小組負(fù)責(zé)人打分。由此，形成了一種“村干部分組執(zhí)行”和“上級(jí)監(jiān)督考核”的非正式層級(jí)結(jié)構(gòu)。這種形式很快得到了市領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。之后，B 村所在鎮(zhèn)將此做法深化推廣，設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目管理小組，管理小組通過(guò)整合鎮(zhèn)內(nèi)部項(xiàng)目工作數(shù)據(jù)，每季度向上匯報(bào)給鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，并選出每個(gè)村排名第一和倒數(shù)第一的村干部給以獎(jiǎng)懲。同時(shí)，市領(lǐng)導(dǎo)及牽頭單位通過(guò)聚合性動(dòng)員，幫扶集團(tuán)中的多元主體亦對(duì)B 村蓮子養(yǎng)殖入戶(hù)提供協(xié)助：市規(guī)劃局為B 村在內(nèi)的該鎮(zhèn)其他11 個(gè)村編制了發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整了用地指標(biāo)，撥出更多蓮子養(yǎng)殖及旅游用地，使得觀賞蓮和食用蓮科學(xué)配比；某旅行社為B 村設(shè)計(jì)了“十里蓮花”主題的旅游線路；某大學(xué)則為B 村提供了蓮子養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)，增進(jìn)了產(chǎn)量。同時(shí)，在機(jī)關(guān)工委、婦聯(lián)的聯(lián)合建議下，蓮子、羊奶、藕、連子酒、莼菜等一系列農(nóng)副產(chǎn)品，出現(xiàn)在了直播帶貨的屏幕，使得一些滯銷(xiāo)產(chǎn)品銷(xiāo)售一空；目前，B 村已經(jīng)形成較為成熟的蓮子產(chǎn)業(yè)鏈，村民人均收入水平也超過(guò)了鎮(zhèn)平均水平。

由此可見(jiàn)，B 村的村干部在落實(shí)幫扶項(xiàng)目時(shí)受到了來(lái)自市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的管理壓力。雖然幫扶集團(tuán)內(nèi)部的多元主體在市領(lǐng)導(dǎo)及牽頭單位的組織下被充分動(dòng)員，但基層社會(huì)組織卻沒(méi)有被動(dòng)員起來(lái)。村干部本身既有特定行政任務(wù)，除此之外還需兼顧每組30-40 戶(hù)的扶貧任務(wù)，工作量極其繁重?！安糠执甯刹繜o(wú)法實(shí)質(zhì)上承擔(dān)扶貧責(zé)任，他們將上下班路上或日常其他任務(wù)的巡查視為順便關(guān)照了幫扶對(duì)象的項(xiàng)目承接情況，并以此為基礎(chǔ)撰寫(xiě)上報(bào)材料。”而對(duì)于另一部分干部而言，日常村務(wù)也可以轉(zhuǎn)化為扶貧工作，“如果被幫扶戶(hù)到村委會(huì)反映問(wèn)題，也可以被看作在扶貧指導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)和辦理的，也同樣可作為工作成果。”因此，B 村村干部開(kāi)始逐步動(dòng)員本村22 位黨員和退休村干部參與項(xiàng)目管理工作中，每個(gè)小組分別配備2-3 名黨員和1 名退休村干部協(xié)助村干部，對(duì)幫扶對(duì)象進(jìn)行管理，引導(dǎo)種植蓮子。

（四）橘子種植推廣：從“雙弱”轉(zhuǎn)向“弱制度控制、強(qiáng)政策動(dòng)員”

C 村所在街道毗鄰本縣政府所在街道，街道居民之間擁有較為緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。雖然C 村人均收入不及街道平均水平，但也擁有相對(duì)良好的村民自治傳統(tǒng)，村民自組織程度發(fā)達(dá)。但在結(jié)對(duì)幫扶初期，社會(huì)力量未能得到充分挖掘。幫扶工作陷入了一種“粗放式管理”的困境之中。直到市領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)C 村的調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，C 村緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以成為推動(dòng)項(xiàng)目落地的重要工具，并指示C 村所在街道，鼓勵(lì)C 村通過(guò)社會(huì)力量落實(shí)項(xiàng)目執(zhí)行工作，實(shí)現(xiàn)消薄增收。

由此，C 村近年來(lái)形成了一種以“村委會(huì)為主體，社會(huì)力量參與”的扁平化幫扶項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。C村將橘子種植推廣項(xiàng)目具體落實(shí)工作攤派給非正式組織和村積極分子。首先村兩委將橘子種植推廣項(xiàng)目分解為明確的任務(wù)，在村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)上宣讀任務(wù)分解詳情，向本村非正式組織和村積極分子“分包”任務(wù)。其次，“任務(wù)依照?qǐng)?zhí)行流程被分為諸多模塊，包括勸導(dǎo)村民承接、督導(dǎo)村民完成、協(xié)助村干部上報(bào)等?！痹俅?，承包者將獲得兩部分報(bào)酬，一部分來(lái)自村集體經(jīng)濟(jì)按月?lián)芨豆ぷ鹘蛸N，另一部分來(lái)自上級(jí)政府獎(jiǎng)勵(lì)資金中抽取的部分。同時(shí)，幫扶集團(tuán)中的農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)和農(nóng)科院通過(guò)對(duì)幫扶對(duì)象上門(mén)指導(dǎo)和線上授課等方式，分別為C 村的橘子選種培育和產(chǎn)銷(xiāo)策略提供了協(xié)助。

村委會(huì)依照上級(jí)政府對(duì)本村考核標(biāo)準(zhǔn)，將指標(biāo)細(xì)化后分配給橘子種植推廣項(xiàng)目的承包者。在這種機(jī)制下，市、鎮(zhèn)政府并未實(shí)質(zhì)參與到幫扶項(xiàng)目的宣傳倡導(dǎo)中來(lái)，而只是例行的監(jiān)督考核，因此無(wú)需增加工作任務(wù)，增設(shè)行政單位。但這種模式也遇到一定風(fēng)險(xiǎn)：（1）非正式組織和村積極分子沒(méi)有負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的法律責(zé)任，如果最終項(xiàng)目扶貧效果不達(dá)標(biāo)，被問(wèn)責(zé)的主體依舊是村干部，因此“村干部在預(yù)見(jiàn)第三方無(wú)法完成橘子種植推廣任務(wù)的情況下，依然會(huì)直接介入項(xiàng)目，直至落地”；（2）承包項(xiàng)目的社會(huì)力量未受到橘子種植及推廣有關(guān)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，也無(wú)義務(wù)參與縣扶貧部門(mén)為村干部、駐村干部開(kāi)展的幫扶培訓(xùn)，涉及項(xiàng)目承接后種植、養(yǎng)殖等技術(shù)工作，還需依靠基層干部或幫扶集團(tuán)成員支持。因此，C 村村委為強(qiáng)化該模式的穩(wěn)定性，將項(xiàng)目評(píng)估周期從原先的月度改為兩周一度，并設(shè)“村干部負(fù)責(zé)制”，讓每位村干部監(jiān)督部分項(xiàng)目的執(zhí)行效力，力所能及時(shí)需親力親為。

綜上而言，在幫扶項(xiàng)目運(yùn)作前后，四個(gè)考察案例的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、行動(dòng)者、政策制度制定與項(xiàng)目落實(shí)效果均發(fā)生了動(dòng)態(tài)變化。無(wú)論案例所在地使用哪一種治理模式，如果無(wú)法按期滿足項(xiàng)目考核評(píng)估指標(biāo)，市領(lǐng)導(dǎo)隨即發(fā)起動(dòng)議，促使?fàn)款^單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用制度控制或政策動(dòng)員機(jī)制，強(qiáng)行改變現(xiàn)有項(xiàng)目治理模式，促進(jìn)幫扶績(jī)效的提升，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)。與此同時(shí)，政府內(nèi)行動(dòng)者和社會(huì)行動(dòng)者被充分納入項(xiàng)目運(yùn)作的議程之中，落實(shí)與兩種能力緊密相關(guān)的政策制度，反向夯實(shí)變遷后幫扶制度，并最終呈現(xiàn)出“行政主導(dǎo)，多方協(xié)同，社會(huì)參與”的幫扶項(xiàng)目運(yùn)作形態(tài)。

四、結(jié)論與討論

基于制度控制和政策動(dòng)員的分析框架，本文對(duì)浙江省杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目中4 組案例的運(yùn)作機(jī)制做了比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制幫扶過(guò)程中的制度控制能力和政策動(dòng)員能力強(qiáng)弱組合形成了不同的治理模式，制度控制和政策動(dòng)員兼?zhèn)涞哪芰ε浔仍趲头鲰?xiàng)目推行中得到了最優(yōu)的效果，其他治理模式在績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)下，逐步向最優(yōu)或次優(yōu)治理模式變遷。

在案例中，我們看到“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目較之“項(xiàng)目制精準(zhǔn)扶貧”和“跨區(qū)域?qū)趲头觥钡绕渌鲐氈贫?，具備更為?qiáng)大的組織力量。這一力量體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 一方面是重構(gòu)傳統(tǒng)科層制的幫扶項(xiàng)目控制模式使其具備了較強(qiáng)的制度控制能力。這一項(xiàng)目制不僅穿透政府縱向間的層級(jí)，將原有“市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三個(gè)層級(jí)打穿為“市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩個(gè)層級(jí)；而且協(xié)同多元主體重構(gòu)了組織之間的橫向關(guān)系，市領(lǐng)導(dǎo)掛帥統(tǒng)籌機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等第一、二、三部門(mén)合力集聚幫扶資源。相比科層制和其他項(xiàng)目制，該項(xiàng)目制度在強(qiáng)化目標(biāo)任務(wù)、資金資源和檢查考核等組織控制的同時(shí)，又為基層項(xiàng)目執(zhí)行留下了充足的行動(dòng)空間。在傳統(tǒng)的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目不僅“項(xiàng)目到村”還要“項(xiàng)目入戶(hù)”的基礎(chǔ)上，杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目既對(duì)農(nóng)戶(hù)收入提升，又對(duì)村集體增收設(shè)置了量化考評(píng)指標(biāo)。這意味著“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目除了設(shè)計(jì)幫扶普通村民的入戶(hù)項(xiàng)目以外，還要考慮設(shè)立實(shí)現(xiàn)村集體“消薄增收”的入村項(xiàng)目。因此，村干部需要為入村項(xiàng)目游說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，并通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向牽頭單位“請(qǐng)示授權(quán)”，申請(qǐng)?jiān)撃甓然蛳履甓鹊拇屙?xiàng)目，將一種精準(zhǔn)幫扶中縱向政府間的非正式互動(dòng)納入到正式的行政過(guò)程中。

另一方面，政府積極將各方力量納入項(xiàng)目議程之中使“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目擁有了較強(qiáng)的政策動(dòng)員能力。除了上文所述市領(lǐng)導(dǎo)高配帶來(lái)的政治勢(shì)能對(duì)集團(tuán)成員集聚資源的聚合性動(dòng)員以外，我們還需看到“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目中的以下三個(gè)側(cè)面：其一，對(duì)幫扶對(duì)象及其所在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的參與性動(dòng)員。幫扶項(xiàng)目的目標(biāo)是為了讓幫扶對(duì)象能夠自主增收，因而激發(fā)其參與積極性是項(xiàng)目成敗與否的關(guān)鍵。擁有良好社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)的村社更有可能全面參與到幫扶項(xiàng)目中去。其二，政策動(dòng)員需要制度控制的引導(dǎo)。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)較好的村社擁有“自下而上”社會(huì)動(dòng)員天然優(yōu)勢(shì)，但其未必一定能夠精準(zhǔn)嵌入幫扶項(xiàng)目之中。案例表明，政策動(dòng)員需要來(lái)自政府一側(cè)制度控制的引導(dǎo)，才能將社會(huì)力量放置于幫扶行動(dòng)的正向場(chǎng)域之中。其三，政府之間行動(dòng)者重塑的情感動(dòng)員。“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目的派駐機(jī)制與“走親連心三服務(wù)”“年輕干部走訪實(shí)踐” 等其他扶貧開(kāi)發(fā)制度中派駐機(jī)制的相重疊，派駐干部常年往來(lái)同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開(kāi)幫扶工作，建構(gòu)了深厚的情感基礎(chǔ)。由此，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目在兼?zhèn)渲贫瓤刂颇芰驼邉?dòng)員能力的同時(shí)，呈現(xiàn)出“行政主導(dǎo)，多方協(xié)同，社會(huì)參與”的項(xiàng)目制幫扶運(yùn)作新形態(tài)。

然而，研究發(fā)現(xiàn)，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目依然存在一些問(wèn)題。首先，項(xiàng)目幫扶以農(nóng)為主，農(nóng)民穩(wěn)定增收任務(wù)艱巨。當(dāng)前“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目為幫扶對(duì)象增收目標(biāo)設(shè)定的幫扶領(lǐng)域仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，以提高工資性收入和勞務(wù)性收入的項(xiàng)目不多，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入受環(huán)境影響較大，其收入來(lái)源的可持續(xù)性不強(qiáng)且缺乏一定的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。其次，村社既是項(xiàng)目的執(zhí)行者又是項(xiàng)目的幫扶對(duì)象，其集體經(jīng)濟(jì)收入質(zhì)效不高，持續(xù)增收后勁不足。一方面，在項(xiàng)目制幫扶中，村委是幫扶項(xiàng)目落地的具體執(zhí)行者，將入戶(hù)和入村的項(xiàng)目任務(wù)妥善落地，另一方面，村社集體經(jīng)濟(jì)又是“削薄增收”的幫扶對(duì)象。然而，村社在項(xiàng)目中獲得的幫扶真正有效改善收入結(jié)構(gòu)的并不多，所謂的“高增長(zhǎng)”多發(fā)生在低基數(shù)起點(diǎn)上，實(shí)際的增量并不多。以幫扶成效最好的A村為例，其2019年收入減支出僅余0.3 萬(wàn)元，村集體已無(wú)力承擔(dān)稍大一些的基礎(chǔ)設(shè)施投資和從事經(jīng)營(yíng)性生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)幫扶項(xiàng)目執(zhí)行也產(chǎn)生了困難。再次，農(nóng)村社會(huì)組織化程度比較低，項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈延伸困難。雖然案例中有部分社會(huì)被定義為社會(huì)組織化程度較高，但在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)層面，大部分的幫扶對(duì)象仍以低小散的家庭經(jīng)營(yíng)為主。土地細(xì)碎化是造成農(nóng)民組織化程度低的重要原因。以B 村為例，大部分的土地分散成點(diǎn)，且集中在一些低丘緩坡上，實(shí)施規(guī)?；C(jī)械化耕種比較困難，更談不上產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。另外，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想是影響組織化程度提高的阻礙因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些幫扶對(duì)象不愿意將手中的土地流轉(zhuǎn)給村集體，這就造成本身有限的土地資源要素更加難以集中利用。最后，區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的緊密度不高，帶動(dòng)效應(yīng)未完全顯現(xiàn)。由于“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目集團(tuán)成員資源集聚具有多樣性特征，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，也提供了生態(tài)旅游產(chǎn)學(xué)研等技術(shù)支持。但是，在這一系列產(chǎn)業(yè)中旅游產(chǎn)業(yè)收入最高，對(duì)區(qū)域帶動(dòng)效應(yīng)也主要集中于旅游業(yè)。以A、B 村為例，通過(guò)客源分流享受到發(fā)展紅利的幫扶對(duì)象主要是民宿業(yè)主，更多幫扶對(duì)象缺乏有效的渠道參與到區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展中。

杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項(xiàng)目制幫扶是“發(fā)揮城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”，實(shí)現(xiàn)共同富裕的制度創(chuàng)新?？梢哉f(shuō)，以城促鄉(xiāng)是提升城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕的基本動(dòng)力，而幫扶項(xiàng)目則是重要的實(shí)踐工具和有效載體。新時(shí)期實(shí)現(xiàn)共同富裕中的項(xiàng)目制幫扶不僅需要追求來(lái)自政府的高效執(zhí)行，而且需要著力構(gòu)建與社會(huì)多元主體的協(xié)同互動(dòng)機(jī)制，在摸清真實(shí)幫扶需求基礎(chǔ)上，制定落實(shí)政策目標(biāo)，讓幫扶項(xiàng)目在“田間地頭運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”。

注釋?zhuān)?/p>

①周飛舟：《財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化及其問(wèn)題——兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1 期。

②劉培林、錢(qián)滔、黃先海、董雪兵：《共同富裕的內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)路徑與測(cè)度方法》，《管理世界》2021年第8 期。

③參見(jiàn)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3 期；王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第6 期。

④周雪光：《基層政府間的 “共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6 期。

⑤孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北B 鎮(zhèn)收糧的個(gè)案研究》，鷺江人民出版社2000年版。

⑥孫宗鋒、孫悅：《組織分析視角下基層政策執(zhí)行多重邏輯探析——以精準(zhǔn)扶貧中的“表?！爆F(xiàn)象為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第3 期。

⑦其他現(xiàn)象參見(jiàn)陳家建、邊慧敏、鄧湘樹(shù)：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第6 期。

⑧周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5 期。

⑨渠敬東：《項(xiàng)目制： 一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5 期。

⑩周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6 期。

?折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì) “項(xiàng)目進(jìn)村” 案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4 期。

?陳那波、李偉：《把“管理”帶回政治——任務(wù)、資源與街道辦網(wǎng)格化政策推行的案例比較》，《社會(huì)學(xué)研究》2020年第4 期。

?陳玲、林澤梁、薛瀾：《雙重激勵(lì)下地方政府發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)與策略研究》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2010年第9 期。

?陳家建、張瓊文：《政策執(zhí)行波動(dòng)與基層治理問(wèn)題》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3 期。

?渠敬東：《項(xiàng)目制： 一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5 期。

?馬良燦、哈洪穎：《項(xiàng)目扶貧的基層遭遇：結(jié)構(gòu)化困境與治理圖景》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2017年第1 期。

?龔為綱：《項(xiàng)目制與糧食生產(chǎn)的外部性治理》，《開(kāi)放時(shí)代》2015年第2 期。

?K.Deutsch，“Social Mobilization and Political Development，”American Political Science Review，Vol.55，No.3，1961，pp.493-514.

?參見(jiàn)王詩(shī)宗、楊帆：《基層政策執(zhí)行中的調(diào)適性社會(huì)動(dòng)員： 行政控制與多元參與》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第11 期。F.Yang，Z.Zhangand S.Wang，“Enlisting Citizens：Forging the Effectiveness of Policy Implementation in Local China”Journal of Chinese Governance，Vol.5，No.4，2020，pp.1-18.

?參見(jiàn)D.Riley，“Civic Associations and Authoritarian Regime in Interwar Europe：Italy and Spain in Comparative Perspective.”American Sociological Review，Vol.69，No.2，2005，pp.288 -310；D.Putnam，Bowling Alone： The Collapse and Revival of American Community.New York：Simon & Schuster，2000；謝岳、黨東升：《草根動(dòng)員：國(guó)家治理模式的新探索》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3 期； 王天夫、羅婧：《基層多元共治的路徑選擇： 動(dòng)員、補(bǔ)位，還是重構(gòu)?》，《河北學(xué)刊》2017年第2 期。