吳士存

2021年，南海地區(qū)形勢在繼續(xù)沿著“總體穩(wěn)定可控、局部動蕩不安”路徑演變的同時，也呈現(xiàn)出一些新的特征。南海依然是亞太乃至全球地緣政治競爭的熱點地區(qū)，中美軍事與安全較量的前沿地帶；南海問題依然是全球最為復雜的海洋爭端和中國與東盟國家間關系當中牽一發(fā)而動全身的敏感因素。

2021年6月7日，中國和東盟十國在重慶舉行落實《南海各方行為宣言》（DOC）第19次高官會，就盡快恢復“南海行為準則”（COC）案文第二輪審讀及下步磋商安排達成一致，中國與越南、菲律賓、馬來西亞等國也利用高層會晤和既有雙邊機制保持對話磋商勢頭，雙方共同有效管控著海上分歧。但與此同時，也應該看到南海形勢因諸多因素的疊加作用，呈現(xiàn)出前所未有的復雜局面。

美國以拉攏盟友伙伴聯(lián)手抗華為主要內(nèi)容的“南海新政”基本成型。2021年7月11日，拜登政府的國務卿布林肯重新確認2020年7月13日蓬佩奧在特朗普政府國務卿任上發(fā)表的“南海政策聲明”之有效性，這標志著拜登政府全盤接受了其前任奉行的在南海有關爭議問題上放棄中立立場。同時，拜登政府回歸聯(lián)盟框架，把重構并強化與菲律賓、越南等盟友國家伙伴的特殊關系置于美南海政策的優(yōu)先位置。美防長奧斯汀和副總統(tǒng)哈里斯先后于7月、8月訪問菲、越，在重新激活《菲美訪問部隊協(xié)定》的同時重申《美菲共同防御條約》“適用于南?！?，并向越南送上一攬子防務合作“禮包”。

拜登政府南海政策之“新”，還體現(xiàn)在全方位聚焦中國，以強化軍事威懾力為導向，加強海上活動，深化前沿部署。2021年6月，美國國防部“中國特別工作組”提出一份報告，其中心思想是集中力量應對中國這個“頭號挑戰(zhàn)”，其所主張的具體措施包括振興盟友和合作伙伴網(wǎng)絡，增強威懾力，加速構建新型、現(xiàn)代化作戰(zhàn)能力，等等。這意味著繼“亞太再平衡戰(zhàn)略”“兩個60%”部署之后，美國開啟新一輪戰(zhàn)略調(diào)整，南海地區(qū)將是美軍向“印太”地區(qū)集結優(yōu)勢力量和實現(xiàn)“無人化”“智能化”等新戰(zhàn)力的重點。

2021年，美軍在南海開展的“航行自由行動”（全年五次）及空中抵近偵察活動雖相對以往有所收斂，但根據(jù)其提出的“太平洋威懾”“綜合威懾”等新概念，美軍平均每兩個月派遣至少一個航母打擊群進入南海，并且增加了核潛艇的活動頻次，加劇了“南海軍事化”趨勢。

美國主導、多國參與的海上新型多層多邊安全同盟機制逐漸浮出水面。拜登政府深知面對中國的強大以及亞太地區(qū)復雜的地緣政治和經(jīng)濟現(xiàn)實，美國無法搭建“北約式”的高度組織化和行動一體化的“印太”聯(lián)盟集團，轉而試圖以由其盟友伙伴國家組成的“模塊化”和“任務驅動型”合作體系，應對中國在西太平洋對其海上霸權構成的“挑戰(zhàn)”。

2021年美先后兩次主導舉行美日印澳四國機制（QUAD）領導人會議，南海問題被列入議題。9月，美聯(lián)手英澳建立冷戰(zhàn)結束以來亞太地區(qū)首個三邊安全伙伴關系（AUKUS），并計劃為澳組建一支由八艘核動力攻擊性潛艇組成的潛艇部隊。這兩個舉動對西、南太平洋安全形勢的負面影響不容低估。此外，在南海區(qū)域內(nèi)，美國與菲律賓、越南在基地使用、武器銷售、海警合作、聯(lián)合演習以及情報共享等領域的合作勢頭引人注目。

部分南海聲索國以法理“索權”、油氣開發(fā)“擴權”、島礁擴建與設施部署“固權”為特征的單邊行動此起彼伏。從牛軛礁漁事糾紛到仁愛礁風波，菲律賓一些政客極力挑動事端，推動復活、落實“南海仲裁裁決”。個別東盟國家仍在暗中推動大陸架界限委員會（根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》設立的機構）對其南海北部200海里外大陸架劃界案進行審議，甚至揚言效仿菲律賓提起新的“國際仲裁”，還在南海爭議區(qū)油氣開發(fā)和推進實控島礁擴建部署設施方面有新動作。

從2020年以來南海海上態(tài)勢發(fā)展動向看，幾乎沒有一個大國能夠置身事外。美國、日本、澳大利亞、英國、法國、德國、印度甚至荷蘭的軍事力量扎堆進入南海，“項莊舞劍意在沛公”。僅從此角度看，未來一段時間，南海的地緣政治和安全環(huán)境也會更趨復雜嚴峻，南?！坝蓙y及治”任重道遠。接下來，我們尤其需要加強以下幾方面的應對。

對美主導設置、為遏制中國量身打造的各類安全機制的負面影響及其發(fā)展趨勢進行綜合評估。美將“印太戰(zhàn)略”框架下的QUAD、AUKUS合作重心引向南海、東海，并加緊推動與越、菲等域內(nèi)國家建立起針對中國的安全合作關系，將重構亞太地區(qū)既有安全架構，改變地區(qū)力量分布的原有格局。與此同時，西、南太平洋海上安全局勢將由于澳裝備核潛艇可能引發(fā)地區(qū)軍備競賽、中美軍事博弈升級等而更加趨于惡化。

在現(xiàn)代國際體系中，小國的影響力極小或根本不存在，他們只能通過分析大國的行為來推算自己的益損率，進而做出決策和反應。南海地區(qū)小國林立，他們很難超然于大國博弈之外，一旦出現(xiàn)南海周邊國家在中美之間選邊站的局面，南海將永無寧日。

對個別聲索國利用COC磋商“窗口期”推進單邊行動的風險性有充分估計。隨著2017年以來COC磋商的加速推進，一些南海周邊國家開始為“準則時代”的來臨進行超前謀劃和布局，試圖利用COC最終文本達成前的時間，在島礁建設、爭議區(qū)油氣開發(fā)等COC可能會做出約束性安排的領域加緊推進單邊行動，以造成既成事實，鞏固和擴大既得利益。與此同時，某些對海上油氣利益、島礁擴建和設施部署有迫切需求的聲索國，將利用美國的暗中支持和所謂“國際仲裁”的背書，擇機加快單邊行動的步伐，爭議地區(qū)執(zhí)法、油氣勘探、漁業(yè)生產(chǎn)、島礁控制和建設等突發(fā)性因素有可能使南海海上形勢出現(xiàn)周期性、階段性升溫或動蕩。

對菲律賓依據(jù)仲裁裁決強化主張和推進海上行動導致兩國關系遭遇新的挫折應有思想準備。菲國內(nèi)部分政客自2020年以來頻頻提及仲裁裁決，再度激活了影響兩國關系的南海問題。2020年9月菲總統(tǒng)杜特爾特在第75屆聯(lián)大一般性辯論上演講時稱，“裁決已成為國際法的一部分”。2021年6月，菲外長洛欽公開聲稱“裁決是國際法的里程碑”。7月，菲副總統(tǒng)萊尼·羅布雷多發(fā)表聲明指責杜特爾特政府“尚未充分利用國際裁決作為追求我們國家利益的工具”。這些言論與南海和平穩(wěn)定的大勢相悖，也給來之不易的中菲友好合作帶來消極影響。

菲國內(nèi)一些政客挑動南海問題，菲領導人不得不跟風發(fā)表消極言論，有其復雜的菲國內(nèi)政治斗爭背景，菲總統(tǒng)大選的不確定性更為未來中菲關系發(fā)展增添不穩(wěn)定因素。目前菲已進入大選季，一直到2022年6月新總統(tǒng)產(chǎn)生，不排除菲總統(tǒng)候選人及各種黨派勢力為了贏得選舉而大肆炒作仲裁裁決，甚至制造新的海上事端的可能性。屆時，如何管控好可能出現(xiàn)的涉南海問題消極因素，如何確保中菲關系平穩(wěn)過渡，對維護南海和平穩(wěn)定至關重要。

對中國倡導的海上合作和共同開發(fā)要有合理預期。出于以資源開發(fā)鞏固既得利益和海域主張的考量，部分聲索國利用仲裁裁決強化其單方面主張，對中國倡導的海上合作和共同開發(fā)反應冷淡甚至態(tài)度消極，缺乏推進海上合作的政治意愿和行動措施。同時，從他們的視角看，在COC磋商完成前，以單邊行動鞏固和擴大既得利益的重要性和緊迫性大于現(xiàn)階段開展海上合作的實際需求。與此同時，域外國家謀取地緣利益的做法又將對沖南海沿岸國推進海上務實合作的努力。

對美國與南海周邊國家海巡部門開展“執(zhí)法合作”應保持警惕。海岸警衛(wèi)隊已被美賦予可補充海軍、海軍陸戰(zhàn)隊作用，在南海應對中國海警和海上民兵“灰色力量”的任務。美海岸警衛(wèi)隊通過同越、菲、馬、印尼簽訂雙邊協(xié)定、定期開展聯(lián)演、實施能力提升計劃、港口訪問和基地使用等方式，在南海實現(xiàn)了常態(tài)化的存在。不排除未來美與南海周邊一些國家合作，以簽署“隨船觀察員協(xié)議”方式在爭議海域執(zhí)法。

中國在今后相當長時期內(nèi)，應繼續(xù)圍繞兩個重點任務擴充政策“工具箱”。這兩個任務分別是：確保中國—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關系不受南海問題干擾，避免中美軍事力量在部分海域和航道的“控制”與“反控制”斗爭演變成軍事沖突。

以南海穩(wěn)定為導向，制定切實可行、具有前瞻性和一定透明度的南海戰(zhàn)略。中國與越南、菲律賓、馬來西亞等聲索國建立的雙邊磋商機制應依次推進提升互信、預防性外交、危機管控、海上合作及爭端解決等階段性目標，在雙邊合作中說彼此都聽得進的話，做現(xiàn)階段能做得到的事。

扎實推進地區(qū)秩序構建，打造海洋命運共同體，實現(xiàn)南海長治久安。COC磋商需要根據(jù)新的情況和實際進展商定時間表和路線圖，以彈性、靈活的進度安排，和與DOC框架下海上合作并行不悖的方式，穩(wěn)步推進COC案文磋商，同時推動南海海上合作盡快取得“早期收獲”新突破。

加強能力建設，提升南海維權和維穩(wěn)的綜合實力。強大的威懾力是阻止美國在南海一意孤行的不二選擇。同時，中美兩國應考慮制定新的有拘束力的軍艦軍機相遇規(guī)則，覆蓋海上、空中和水下，避免南海日益頻繁和密集的軍事活動發(fā)生不測事件。

（摘自《世界知識》2022年第1期。作者為中國南海研究院創(chuàng)始院長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席）