熊 雄

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 400000）

1 研究背景

1.1 人均公園綠地指標(biāo)的歷史價(jià)值

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入下半程。全國(guó)城鎮(zhèn)化率從 1982 年的 21.13%快速提升到 2020 年的63.89%[1]。按照諾瑟姆的城鎮(zhèn)化率發(fā)展的“S”形曲線[2]，1996 年我國(guó)城鎮(zhèn)化率突破30%進(jìn)入快速增長(zhǎng)時(shí)期，2017 年突破60%，已經(jīng)處于城鎮(zhèn)化較快增長(zhǎng)的后半程，并逐步進(jìn)入增速放緩的成熟階段。

在城鎮(zhèn)化快速增長(zhǎng)階段，人均公園綠地指標(biāo)有效保障了人居環(huán)境品質(zhì)的穩(wěn)步提升。全國(guó)人均公園綠地指標(biāo)從1996 年的不足3 m2快速提升至2021 年的近15 m2[3]。人均公園綠地指標(biāo)作為影響人均環(huán)境品質(zhì)的關(guān)鍵指標(biāo)，通過控制性詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性要求落實(shí)到城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，有效緩解了發(fā)展與保護(hù)的矛盾。以該指標(biāo)作為關(guān)鍵指標(biāo)之一的國(guó)家園林城市成為彰顯城市綠色品質(zhì)、宜居人居環(huán)境的優(yōu)質(zhì)品牌。截至2021 年，我國(guó)已建成國(guó)家園林城市[含園林城市（縣級(jí)）、園林縣城、園林城鎮(zhèn)]超過500 個(gè)。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代的新要求

2018 年，自然資源部成立后，各類空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，不在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃?！叭齾^(qū)三線”之一的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成為約束城鎮(zhèn)擴(kuò)張的底線，而非進(jìn)行公共資源配置的邊線，這將從根本上打破城鄉(xiāng)二元對(duì)立的局面，按照城鄉(xiāng)融合的思路對(duì)全域的山水林田湖草沙等自然資源進(jìn)行全面統(tǒng)籌管理。在相關(guān)技術(shù)規(guī)范上，可發(fā)現(xiàn)對(duì)公園綠地的管控正從數(shù)量約束過渡到空間指導(dǎo)。例如，在《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，涉及的公園綠地指標(biāo)共兩個(gè)，分別為“公園綠地、廣場(chǎng)步行5 分鐘覆蓋率”和“人均公園綠地面積”。這兩項(xiàng)指標(biāo)層級(jí)均為中心城區(qū)，前者為約束性指標(biāo)，后者為預(yù)期性指標(biāo)。

1.3 集約節(jié)約建設(shè)用地導(dǎo)向

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界將對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量起到剛性約束作用。自然資源部要求在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，框定總量、限定容量、控制增量、用好存量，將大部分城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)嚴(yán)格限定在開發(fā)邊界之內(nèi)，防止城鎮(zhèn)“攤大餅”式無序擴(kuò)張，加強(qiáng)土地資源節(jié)約集約利用。建設(shè)用地指標(biāo)將進(jìn)一步向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中傾斜。在五級(jí)三類的國(guó)土空間規(guī)劃中，引導(dǎo)建設(shè)用地向城鎮(zhèn)化地區(qū)傾斜，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。目前，我國(guó)大部分大型城市以及所有超大城市均位于城市群，未來有限的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量指標(biāo)將優(yōu)先投放在這些城市的中心城區(qū)。

1.4 矛盾分析

一方面，現(xiàn)有城市建成區(qū)邊緣的拓展用地受城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約束，與包括耕地、園地、林地在內(nèi)的非建設(shè)用地犬牙交錯(cuò)的狀況將成為普遍的空間特征，甚至大量出現(xiàn)與各類自然公園、郊野公園相鄰或部分段落共線的情形。上述非建設(shè)用地范圍內(nèi)的公園，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)向市民提供了與城市公園綠地?zé)o差別的公共服務(wù)。

另一方面，當(dāng)前人均公園綠地使用城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，勢(shì)必造成公共游憩的綠地資源供給“浪費(fèi)”，相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)地區(qū)原本稀缺的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量指標(biāo)將被“占用”。因此，有必要探索創(chuàng)新機(jī)制，在滿足公共游憩綠地資源有效供給的大前提下，能夠解決因管理機(jī)制限制造成的自然資源利用效率不高的現(xiàn)實(shí)問題。

2 研究方法

2.1 梳理現(xiàn)有指標(biāo)要求

作為表征城市人居品質(zhì)的關(guān)鍵指標(biāo)，多個(gè)主管們通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等文件均進(jìn)行了定于與要求?；镜亩ㄓ诰鶠椤俺Ｗ∪丝谌司鶕碛泄珗@綠地”的面積，但對(duì)于公園綠地的界定以及定量化要求有所差異。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137—2011）要求中心城區(qū)（鎮(zhèn)區(qū)）內(nèi)規(guī)劃人均綠地與廣場(chǎng)用地面積不應(yīng)小于10.0 m2/人，其中人均公園綠地面積不應(yīng)小于8.0 m2/人；園林部門的要求與之一致。此外，作為園林部門更高標(biāo)準(zhǔn)的《國(guó)家生態(tài)園林城市標(biāo)準(zhǔn)》要求不小于14.8 m2/人；各城區(qū)最低值不低于5.5 m2/人。值得注意的是，后者創(chuàng)新性地提出“毗鄰建成區(qū)能夠滿足百姓日常休閑游憩的公園綠地可納入統(tǒng)計(jì)”，不再將計(jì)算范疇限定在“m2建成區(qū)”內(nèi)。

國(guó)家林業(yè)和草原局在《國(guó)家森林城市評(píng)價(jià)指標(biāo)》中，將公園綠地作為城市森林網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，提出城區(qū)不小于11 m2/人。值得注意的是，該指標(biāo)體系提出了“休閑游憩綠地”的概念，將各類公園均納入休閑綠地范疇，并要求在空間上分布均勻，保證距離市民500 m 處有休閑綠地。

自然資源部相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章條例正在建設(shè)中?！妒屑?jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》要求確定中心城區(qū)綠地與開敞空間的總量、人均用地面積和覆蓋率指標(biāo)，并著重提出包括社區(qū)公園、口袋公園在內(nèi)的各類綠地均衡布局的規(guī)劃要求。強(qiáng)制性內(nèi)容為中心城區(qū)范圍內(nèi)結(jié)構(gòu)性綠地、水體等開敞空間的控制范圍和均衡分布要求。而人均公園綠地設(shè)置為預(yù)期性指標(biāo)，未進(jìn)行具體數(shù)值的要求。

2.2 借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)

2021 年5 月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕19 號(hào)）提出探索特大城市、超大城市的公園綠地依法辦理用地手續(xù)但不納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模管理的新機(jī)制。各特大以上城市在詳細(xì)規(guī)劃層面創(chuàng)新了用地分類。

上海市創(chuàng)新性地提出其他綠地（G9），將郊野公園、野生動(dòng)植物園等整體納入公共綠地范疇[4]。北京市提出生態(tài)景觀綠地（G4），將規(guī)劃城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外圍，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護(hù)有重要影響的綠色生態(tài)用地計(jì)入規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)[5]。深圳市將郊野公園劃入農(nóng)林和其他用地（E2），不計(jì)入城市建設(shè)用地指標(biāo)[6]。部分公園綠地相關(guān)用地分類計(jì)入建設(shè)用地指標(biāo)情況如表1 所示。

表1 部分公園綠地相關(guān)用地分類計(jì)入建設(shè)用地指標(biāo)情況

2.3 創(chuàng)新機(jī)制探索

當(dāng)前人均公園綠地指標(biāo)在國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程以及城鄉(xiāng)融合視角下全域全要素自然資源管控的實(shí)際情況。因此，結(jié)合先進(jìn)城市的探索經(jīng)驗(yàn)，有必要從指標(biāo)的定義與內(nèi)涵、補(bǔ)充公園綠地認(rèn)定范疇、計(jì)算比例方法、管理實(shí)施3 個(gè)層面進(jìn)行優(yōu)化。

2.3.1 定義與內(nèi)涵

公園綠地在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)定中，均定義為“向公眾開放，以游憩功能為主，兼具生態(tài)、景觀、文教、科普、體育、應(yīng)急避險(xiǎn)、美化、防災(zāi)等其他功能，有一定游憩和服務(wù)設(shè)施的綠地”。該定義不應(yīng)改變，而內(nèi)涵的界定應(yīng)從國(guó)土空間規(guī)劃的視角出發(fā)，做出創(chuàng)新性地調(diào)整；應(yīng)堅(jiān)持以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的公園綠地為主體，以毗鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要服務(wù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)居民的自然公園、郊野公園、專項(xiàng)公園等其他帶有公共屬性的綠地為補(bǔ)充。

2.3.2 補(bǔ)充公園綠地認(rèn)定范疇

建議優(yōu)先將自然公園以及郊野公園納入補(bǔ)充范疇，未來可以進(jìn)一步考慮將風(fēng)景名勝區(qū)納入。毗鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的自然公園以森領(lǐng)公園和濕地公園為主，部分城市可能還會(huì)有其他類型的自然公園部分在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界附近。需要注意的是，國(guó)家公園以及自然保護(hù)區(qū)不宜納入補(bǔ)充范疇，其主要功能是保育、保護(hù)重要的生態(tài)系統(tǒng)功能而非提供休閑游憩功能。而自然公園在保護(hù)的前提下，可在適當(dāng)區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動(dòng)，同時(shí)完善公共服務(wù)設(shè)施，提升公共服務(wù)水平。

2.3.3 計(jì)算比例方法

建議按照“對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍測(cè)算-服務(wù)城鎮(zhèn)范圍框定-補(bǔ)充公園綠地功能區(qū)域認(rèn)定”的技術(shù)流程進(jìn)行對(duì)補(bǔ)充公園綠地的定量化研究。①測(cè)算毗鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的潛在補(bǔ)充公園綠地實(shí)際服務(wù)開發(fā)邊界內(nèi)居民的能力。將自然公園、郊野公園等潛在補(bǔ)充公園綠地的公共游憩空間按公園綠地服務(wù)半徑，如500 m 做緩沖區(qū)，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界做交集。②界定毗鄰所服務(wù)居民的綠地區(qū)域。將上一步得到的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍按同樣距離做緩沖區(qū)，與潛在補(bǔ)充公園綠地做交集。③計(jì)算供給等同城市公園功能的面積。將大于一定面積，例如，將超過30 hm2的區(qū)塊篩選出來，并與相應(yīng)公園的功能區(qū)進(jìn)行疊加，將主要用于游憩、宣教等功能的區(qū)域，森林公園等一般游憩區(qū)和濕地公園的合理利用區(qū)認(rèn)定為可補(bǔ)充公園綠地計(jì)算的面積。

3 重慶市中心城區(qū)創(chuàng)新指標(biāo)探索

3.1 公園綠地概況

重慶市中心城區(qū)按照“大型城市公園—城市組團(tuán)級(jí)公園—社區(qū)游園”的構(gòu)建規(guī)劃公園綠地，規(guī)劃到2025年，中心城區(qū)人均公園綠地面積為14.8 m2，達(dá)到國(guó)家生態(tài)園林城市標(biāo)準(zhǔn)的要求。

3.2 自然公園概況

2022 年9 月，“三區(qū)三線”劃定成果啟用。其中，重慶市中心城區(qū)自然公園24 處、總面積約289 km2。具體包含森林公園22 處，面積為286 km2；濕地公園2 處，面積為 3 km2。

3.3 創(chuàng)新公園綠地指標(biāo)測(cè)算

由于重慶市中心城區(qū)郊野公園正在國(guó)土空間規(guī)劃中進(jìn)行調(diào)整，暫時(shí)將已經(jīng)發(fā)布的自然公園作為補(bǔ)充公園綠地的研究對(duì)象。

3.3.1 對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍測(cè)算

對(duì)所有自然公園按照500 m 制作緩沖區(qū)，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界做交集得到40 km2影響范圍。其中12 處自然公園對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的影響占比小于1%，意味著這部分自然公園基本遠(yuǎn)離城區(qū)，不納入補(bǔ)充公園綠地的研究范疇。影響比例超過10%的有4 處森林公園和一處濕地公園。

3.3.2 服務(wù)城鎮(zhèn)范圍框定

將上一步得到的40 km2城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍按500 m 做緩沖區(qū)，與潛在補(bǔ)充公園綠地做交集，框定服務(wù)城鎮(zhèn)范圍為35 km2，占全部自然公園面積的12%。

3.3.3 補(bǔ)充公園綠地功能區(qū)域認(rèn)定

篩選上一步得到的服務(wù)城鎮(zhèn)范圍，將大于30 hm2的區(qū)塊篩選出來，初步得到17 km2潛在補(bǔ)充公園綠地范圍，占全部自然公園面積的7%，占全部公園綠地面積的13%。潛在補(bǔ)充公園綠地范圍占公園綠地總面積較小，符合“補(bǔ)充”的設(shè)計(jì)初衷；且均真實(shí)服務(wù)于市民日常游憩活動(dòng)，空間布局與公眾認(rèn)知保持一致。

4 結(jié)論與建議

4.1 創(chuàng)新指標(biāo)建議

建議擴(kuò)充人均公園綠地內(nèi)涵，堅(jiān)持以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的公園綠地為主體，以毗鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要服務(wù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)居民的自然公園、郊野公園、專項(xiàng)公園等其他帶有公共屬性的綠地為補(bǔ)充。并按照“對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍測(cè)算-服務(wù)城鎮(zhèn)范圍框定-補(bǔ)充公園綠地功能區(qū)域認(rèn)定”的技術(shù)流程進(jìn)行補(bǔ)充公園綠地的定量化研究，允許一定比例的補(bǔ)充公園綠地在不占用城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，計(jì)入人均公園綠地指標(biāo)中。以重慶市中心城區(qū)為例，潛在補(bǔ)充公園綠地范圍為17 km2，占全部公園綠地面積的13%，符合“補(bǔ)充”的設(shè)計(jì)初衷；且均真實(shí)服務(wù)于市民日常游憩活動(dòng)，空間布局與公眾認(rèn)知保持一致。

4.2 未來研究建議

補(bǔ)充公園綠地類型時(shí)，應(yīng)結(jié)合正在開展的國(guó)土空間規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作，將郊野公園和風(fēng)景名勝區(qū)一并納入補(bǔ)充公園綠地類型進(jìn)行研究，認(rèn)定計(jì)算方式與前文自然公園保持一致。

實(shí)施機(jī)制上，需要相關(guān)公園主管部門達(dá)成共識(shí)。創(chuàng)新的人均公園綠地認(rèn)定范疇突破了傳統(tǒng)意義上規(guī)劃區(qū)內(nèi)的限制，以國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為界定，涉及了規(guī)劃自然資源、住建、林業(yè)、園林、城管等部門，需從理念到法律法規(guī)再到日常管理等領(lǐng)域進(jìn)行全方位的協(xié)調(diào)。