方海洋，黃 真，沈妍初

（浙江警察學院，浙江 杭州 310051）

2010年以來，我國沿海發(fā)達省市率先提出將“智慧警務(wù)”納入智慧城市發(fā)展規(guī)劃并切實開展建設(shè)[1]，自此以“智慧警務(wù)”為主線的警務(wù)改革成為了公安工作高質(zhì)量發(fā)展的時代新方向。在這一大背景下，針對城市傳統(tǒng)治理單元居民小區(qū)流動性強、人力管理低效、治安風險聚焦等特點而建設(shè)的智慧安防小區(qū)應(yīng)運而生。目前，智慧安防小區(qū)已成為智慧城市社會治安防控體系的重要組成部分，各地市與科技公司深入合作，注能警務(wù)改革，積極探索建設(shè)智慧安防小區(qū)，已取得一定成效。在建設(shè)過程中，無論是新建小區(qū)還是老舊小區(qū)的改造，前端智能設(shè)備供給都是建設(shè)的基礎(chǔ)，建立智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備科學供給模式，對智慧安防小區(qū)建設(shè)深入開展有著重大意義。

1 智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備建設(shè)現(xiàn)狀

浙江省的智慧安防小區(qū)建設(shè)開展較早，經(jīng)多年發(fā)展已取得較好成效，可作為典型分析對象。通過對其建設(shè)模式綜合分析，可發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段各地建設(shè)模式主要有政府包辦、政府補助、居民自籌3種。

1.1 政府包辦模式

智慧安防小區(qū)建設(shè)的初期階段往往由政府相關(guān)部門牽頭試點建設(shè)，因而出現(xiàn)政府包辦的建設(shè)模式，即政府主導(dǎo)決策，負責全部或絕大部分建設(shè)資金。如杭州濱江、嘉興海寧的部分智慧安防小區(qū)就是通過政府招標、企業(yè)承建、財政出資的方式完成的。這種建設(shè)模式具有一定行政性，在此模式下，政府、街道包辦建設(shè)使得執(zhí)行力與統(tǒng)籌力得到保障，但也極大增加了政府的工作和財政負擔，且在小區(qū)設(shè)備后續(xù)維護和效能發(fā)揮上后勁不足。

1.2 政府補助模式

部分地市采用了“以獎代補”“獎補結(jié)合”的建設(shè)模式。如溫州市出臺《溫州市智慧安防小區(qū)建設(shè)項目“以獎代補”實施細則》等辦法，對建設(shè)積極的小區(qū)給予獎勵；嘉興市嘉善縣專門制定了智慧安防小區(qū)建設(shè)資金補助規(guī)范，由各鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)（街道）先行籌集支付，驗收通過后，再由縣財政按照50%給予補助（參見嘉善市《關(guān)于全面推行“智安”小區(qū)建設(shè)的實施意見》）。政府補助建設(shè)的模式避免了建設(shè)任務(wù)被政府包攬，政府僅承擔監(jiān)管職能并提供部分資金，進一步調(diào)動了社區(qū)自我建設(shè)的積極性。但由于缺乏政府統(tǒng)籌，在基層實踐中容易出現(xiàn)社區(qū)強制建設(shè)、為“補”而建等脫離實際需求的情況，造成負面影響。

1.3 自籌建設(shè)模式

在智慧安防小區(qū)建設(shè)萌芽階段，衢州等地也有部分社區(qū)群眾自發(fā)組織對小區(qū)進行智能安防改造，并逐漸探索出以自籌為主的建設(shè)模式。如嘉興平湖市的商品房小區(qū)“智安”工程建設(shè)改造由房產(chǎn)公司負責，后續(xù)維護費用由小區(qū)公共收益支出；寧波奉化區(qū)實行分類經(jīng)費保障，已建小區(qū)的智能安防建設(shè)由各鎮(zhèn)政府或街道提供經(jīng)費保障，也可采取自籌方式，而新建小區(qū)智能安防建設(shè)和后期維護由開發(fā)商負責。自籌建設(shè)模式通過業(yè)主自籌、開發(fā)商建設(shè)以及將小區(qū)公共資源置換吸引資金設(shè)備，充分調(diào)動基層群眾積極性，靈活性較強。在智慧安防小區(qū)實際建設(shè)過程中，除以上3種模式外，各地還不斷依據(jù)自身的實際情況創(chuàng)新前端智能設(shè)備供給模式。

2 智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備的屬性分析

智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備是現(xiàn)階段建設(shè)的核心。具體來說，前端智能設(shè)備包含布設(shè)于小區(qū)出入口、樓宇單元門、樓宇制高點等重要地點的智能安防設(shè)備，類別主要有智能視頻監(jiān)控、出入口控制系統(tǒng)、周界防護設(shè)備等。從公共經(jīng)濟學角度出發(fā)，智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備符合公共經(jīng)濟學家詹姆斯·布坎南對混合物品的定性[2]，可歸屬為俱樂部物品。以下從3個角度對其屬性進行詳細分析。

2.1 受益范圍排他性

智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備與傳統(tǒng)作為公共物品的城市基建不同，在受益范圍上具有排他性。具體來說，智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備通過設(shè)立一定的準入門檻（特定小區(qū)），將產(chǎn)品受益對象圈定為范圍內(nèi)的特定群體，從技術(shù)上杜絕了“免費搭車者”。例如在老舊小區(qū)改造中，全體居民共同集資或政府出資將小區(qū)改造為智慧安防小區(qū)，生活便利、治安狀況等方面都得到了極大改善，小區(qū)內(nèi)所有居民都會從中受益，但前端智能設(shè)備帶來的這種服務(wù)具有受益排他性，尚未改建的小區(qū)或拒絕選擇智慧安防小區(qū)的居民無法受益。

2.2 消費非競爭性

經(jīng)典俱樂部物品模型中存在消費擁擠點，即在俱樂部既定規(guī)模下，當成員數(shù)超過擁擠點前，每個成員均能按照自己意愿使用俱樂部物品，相互之間不存在競爭，而當成員數(shù)超過擁擠點后，新成員的加入會導(dǎo)致資源愈發(fā)供不應(yīng)求，個人收益急劇減少。對于智慧安防小區(qū)來說，成員數(shù)存在設(shè)定上限，即最多不超過小區(qū)建設(shè)規(guī)劃的居民總數(shù)，因此在智能安防小區(qū)建設(shè)或改造伊始，就要考慮智能安防設(shè)備的建設(shè)規(guī)模，使得智能安防設(shè)備能夠滿足飽和狀態(tài)下的居民使用。故從消費競爭性的角度來說，一個科學、正常的智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備對于消費者——小區(qū)居民而言，理論上不存在所謂的“消費擁擠點”，消費具有非競爭性。

2.3 效用不可分割性

從效用分割性角度也可進一步對智能安防設(shè)備的屬性進行佐證。私人物品的一大特點為效用的可分割性，即誰付款誰占有，而俱樂部產(chǎn)品的效用作為整體面向整個消費群體，所提供的服務(wù)效用共享給所有會員。對智慧安防小區(qū)前端設(shè)備來說，所輸出的智慧安防效能具有整體性，會無差別地向每個小區(qū)居民提供。例如智慧安防小區(qū)中的智能監(jiān)控設(shè)備，為整個小區(qū)提供同等的、不間斷的監(jiān)控安防服務(wù)，而并不會將資源差異化配置，其余智能安防設(shè)備也大抵如此，因此可判斷智能安防設(shè)備不是私人物品，具有效用不可分割性。

3 智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備建設(shè)存在的問題

目前由于發(fā)展基礎(chǔ)不同、模式尚不成熟等多種原因，全國智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備供給尚未形成統(tǒng)一科學的范式，存在的隱患問題尚多，這不僅會造成建設(shè)推進的混亂，從長遠來看，還不利于智慧安防小區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標準

目前，智慧安防小區(qū)建設(shè)可依托的法律規(guī)章較為匱乏，公安部、住建部在1996年出臺的《城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》仍被作為小區(qū)安防建設(shè)的主要法律依據(jù)，所規(guī)定的各部門職責分工等內(nèi)容仍然適用，但在感知設(shè)備建設(shè)層面，僅對監(jiān)控設(shè)備作出規(guī)定，遠落后于新時代安防需求?；诮y(tǒng)一性法規(guī)文件內(nèi)容空缺的背景，各地市紛紛出臺地方性智慧安防小區(qū)建設(shè)標準，甚至將建議類文件作為主要依據(jù)。例如紹興制定《紹興市公安機關(guān)“智安小區(qū)”建設(shè)技術(shù)規(guī)范》、寧波制定《住宅小區(qū)安全技術(shù)防范系統(tǒng)要求》、衢州制定《住宅小區(qū)智能安防系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)規(guī)范》。除法律支撐外，在技術(shù)層面的標準也尚未統(tǒng)一，各企業(yè)的數(shù)據(jù)標準、產(chǎn)品性能等參差不齊，不同廠家品牌產(chǎn)品的通用性差，難以有效整合，給小區(qū)、社區(qū)和跨社區(qū)、跨部門間統(tǒng)一的應(yīng)用管控帶來阻礙，即使通過技術(shù)手段可以進行一定的整合，但系統(tǒng)的穩(wěn)定性有所降低，整體效果難以得到有效發(fā)揮。

3.2 建設(shè)資金受限

智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備建設(shè)的核心在于資金保障和支持，但目前，智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備供給中仍存在較多問題。從集資的角度來說，多數(shù)地方依賴財政投入，社會資本貢獻較少，整體處于以財政資金引導(dǎo)社會資本介入的過渡性階段[3]。將政府撥款作為唯一資金來源渠道會造成較大的財政壓力，使得智慧安防小區(qū)建設(shè)項目數(shù)量獲批有限，且長此以往，各部門、物業(yè)和小區(qū)業(yè)主會滋生“等、靠、要”思想，推廣受到阻力。單一的籌資渠道可暫解燃眉之急，但忽略市場經(jīng)濟資源配置作用而過度依賴政府出資無法滿足目前智慧安防小區(qū)建設(shè)蓬勃發(fā)展的建設(shè)需求，且與智慧安防小區(qū)前端設(shè)備俱樂部產(chǎn)品的本質(zhì)屬性不匹配。在資金的統(tǒng)籌使用方面，部分小區(qū)建設(shè)未兼顧實際，建設(shè)和改造方案缺乏科學性，建成的智能安防體系不完整，存在重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致資源浪費的情況，智能安防成效大打折扣；也有部分地區(qū)因統(tǒng)籌不足重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費，而不合理建設(shè)后期的整改、拆除、重裝又會進一步增加建設(shè)成本。

3.3 居民未實際參與建設(shè)需求的表達

居民作為智慧安防小區(qū)建設(shè)的直接利益對象，有權(quán)提前獲知小區(qū)改建相關(guān)情況并表達維護個人利益的合理訴求，并有行使表決的權(quán)利?！吨腥A人民共和國民法典》中關(guān)于建筑物區(qū)分所有權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定共有部分設(shè)施應(yīng)建立維修資金，維修、更新、改造由業(yè)主共同決定；改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施屬于由業(yè)主共同決定的事項，應(yīng)當由專有部分面積占比75%以上且人數(shù)占比75%以上的業(yè)主參與表決，應(yīng)當經(jīng)參與表決專有部分面積超50%且參與表決人數(shù)超50%的業(yè)主同意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前的智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備建設(shè)中，業(yè)主知情權(quán)未得到有效保障，物業(yè)或業(yè)委會不及時發(fā)布信息、消極性公示或公示信息不完整的現(xiàn)象普遍存在，而業(yè)主對小區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)和表達權(quán)也未得到有效保障，部分小區(qū)缺少業(yè)主投票環(huán)節(jié)，或是投票環(huán)節(jié)流于形式，業(yè)主反饋訴求的渠道不通暢。因此，現(xiàn)階段的智慧安防小區(qū)建設(shè)中，多數(shù)居民未實際參與設(shè)備供給需求的決策。

3.4 供給主體責任不清

目前，由于智慧安防小區(qū)建設(shè)具有高成本、低收益、復(fù)雜性等特點，大部分開發(fā)商和物業(yè)公司都不愿開展智慧安防小區(qū)建設(shè)，逃避資金投入，故在實際過程中往往不得不由政府推進建設(shè)并主導(dǎo)供給。與此同時，各級政府相關(guān)部門間責任也缺乏明確且有效的責任落實模式。開發(fā)商、物業(yè)、安防企業(yè)等市場主體作為智慧安防小區(qū)建設(shè)可依靠的重要力量，也未發(fā)揮應(yīng)有的作用。以小區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)常見管理者物業(yè)為例，目前的智慧安防小區(qū)建設(shè)過程及后期運營維護中，各小區(qū)物業(yè)的管理水平參差不齊，部分老舊小區(qū)、安置房小區(qū)甚至無物業(yè)管理，而實際上這類小區(qū)的安防需求往往最為迫切。

4 完善智慧安防小區(qū)前端智能設(shè)備建設(shè)的建議

4.1 健全法律體系并建立統(tǒng)一標準

現(xiàn)有法律較少涉足新型智能安防設(shè)備的標準規(guī)定，缺少對智慧安防小區(qū)建設(shè)具有約束力的規(guī)范性法律文件。同時，針對老舊小區(qū)改造的相關(guān)法律規(guī)定分散于《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國建筑法》等多部法律，但多數(shù)法條規(guī)范更注重于原則性文體，缺乏可操作性[4]，老舊小區(qū)進行智慧安防小區(qū)改建缺乏法律規(guī)范和支持。因此未來需要立法機關(guān)進一步彌補智慧安防小區(qū)建設(shè)中的法律法規(guī)缺位，并與技術(shù)性標準建設(shè)相結(jié)合，一同完善統(tǒng)一建設(shè)標準體系，“建什么”“怎么建”“如何驗收”都應(yīng)以標準約束性的形式展現(xiàn)，有效保障設(shè)備供給，為基層實踐指明方向。

4.2 拓寬資金來源并鼓勵小區(qū)自籌

在實際建設(shè)中，要按照“有為政府”與“有效市場”相結(jié)合的原則，充分調(diào)動各方參與建設(shè)的積極性。根據(jù)公共物品理論，應(yīng)將政府投入分為兩部分，對民生事業(yè)等純公共物品的投入應(yīng)當作為保障資金，而為穩(wěn)定社區(qū)秩序、減少管理成本則需計入俱樂部物品的投入，即建立“以獎代補”機制。此外，還需充分發(fā)揮自籌、市場運作的作用，通過企業(yè)投資、停車有償服務(wù)、植入廣告、推介保險、項目外包等途徑投資（墊資）建設(shè)，通過將小區(qū)公共資源轉(zhuǎn)換變現(xiàn)，有效擴充資金來源。同時，前端智能設(shè)備作為俱樂部產(chǎn)品，在實踐中往往因使用者的閑置而產(chǎn)生負外部性效應(yīng)，自籌建設(shè)的方式在一定程度上可以將該效應(yīng)內(nèi)在化[5]，從而增強智慧安防小區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性。如溫州市龍灣家景花園業(yè)委會攜手人本集團，將空置場所整體出租，由人本集團開設(shè)超市，既可方便小區(qū)群眾，又可增加小區(qū)收入，為后續(xù)智能安防設(shè)備的維護提供有力支撐。

4.3 明確主體責任并引導(dǎo)多方參與

和諧社會不排除多元的利益及多樣化的話語，恰恰是社會角色間的高效互動才有可能趨近社會的“合意”[6]。智慧安防小區(qū)建設(shè)開展以來，除少部分自發(fā)組織建設(shè)的社區(qū)外，基本由政府用行政手段推廣。作為新興事物，智慧安防小區(qū)在建設(shè)統(tǒng)籌期就要劃分各相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)，建立相應(yīng)的組織網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，并積極落實到具體工作中去[7]。首先需重視智慧安防小區(qū)建設(shè)對居民的宣傳，保證居民的知情權(quán)與決策權(quán)。根據(jù)筆者團隊在杭州市蕭山區(qū)、海寧市等地的入戶走訪，普通居民對于安防設(shè)備的認知大多停留于監(jiān)控取證的初級階段，認知有限，實際建設(shè)參與度低。因此應(yīng)結(jié)合軟、硬件做好對“智安小區(qū)”積極意義的宣傳，如開發(fā)社區(qū)APP等網(wǎng)絡(luò)平臺，建立居民社群虛擬聯(lián)絡(luò)圈，及時、全面和有效地推送公示信息，一方面，充分保障居民的知情權(quán)，加強居民的“主人翁”意識，調(diào)動群眾參與決策的積極性；另一方面，還可以起到監(jiān)督作用，避免政府官員的尋租行為，從而提高財政資金的使用效率[8]。其次政府應(yīng)發(fā)揮牽頭作用，為各部門明確職責范圍，建立健全監(jiān)督和考核機制。但政府部門不是“無限政府”，在經(jīng)濟社會的管理與服務(wù)中，政府應(yīng)有其職責邊界，絕不能大包大攬[9]。最后業(yè)委會、物業(yè)、房產(chǎn)開發(fā)商、安防企業(yè)等多元主體也應(yīng)當積極承擔社會責任，在宣傳、融資、把控產(chǎn)品質(zhì)量等方面發(fā)揮積極作用。