國測 王英瑋

摘要：2018年8月2日，為加強(qiáng)企業(yè)境外檔案管理工作，國家檔案局印發(fā)了《企業(yè)境外檔案管理辦法》。本文在介紹和評析該《辦法》的基礎(chǔ)上，說明了其主要價(jià)值和意義，并進(jìn)一步提出了完善該《辦法》相關(guān)內(nèi)容規(guī)定和進(jìn)一步改進(jìn)與加強(qiáng)境外檔案管理的建議。

關(guān)鍵詞：檔案治理 境外檔案 境外檔案管理

Abstract：In order to strengthen the manage？ ment of enterprises’ overseas archives， the Nation？ al Archives Administration issued the Measures for the Management of Enterprises’ Overseas Archives on August 2， 2018. On the basis of introducing and analyzing the Measures for the Management of en？ terprises’ overseas archives， this paper explains its main value and significance， and further puts for？ ward some suggestions for improving and strength？ ening the management of overseas archives.

Keywords： Records governance；Overseas ar？ chives；Overseas archives administration

2018年8月2日，為加強(qiáng)企業(yè)境外檔案管理工作，國家檔案局印發(fā)了《企業(yè)境外檔案管理辦法》的通知（檔發(fā)〔2018〕13號）。該通知的印發(fā)，為我國企業(yè)境外檔案管理工作提供了最基本的行為規(guī)范?！镀髽I(yè)境外檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）作為國家檔案主管部門制發(fā)的規(guī)范性文件，是我國各級檔案主管部門和中央企業(yè)檔案部門加強(qiáng)境外檔案管理工作，維護(hù)國家檔案的完整與安全，保證企業(yè)境外檔案資源有效利用的重要依據(jù)?！掇k法》是在認(rèn)真總結(jié)我國企業(yè)境外檔案工作已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）和《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》及有關(guān)法律法規(guī)，并在重點(diǎn)調(diào)研中國銀行、中國石油天然氣集團(tuán)有限公司、中國建筑集團(tuán)有限公司、中國交通建設(shè)集團(tuán)有限公司、海信集團(tuán)有限公司等企業(yè)單位境外檔案管理工作經(jīng)驗(yàn)的前提下制定完成的。本文將在系統(tǒng)介紹《辦法》內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討企業(yè)境外檔案管理工作的一些相關(guān)問題。

就《辦法》的結(jié)構(gòu)而言，共分6章34條，包括：總則、管理職責(zé)與人員、文件材料的形成與歸檔、境外檔案管理、獎(jiǎng)勵(lì)與責(zé)任追究、附則，等等。

（一）“總則”部分的內(nèi)容

這一章的內(nèi)容主要明確了制定《辦法》的目的、依據(jù)、適用對象范圍、境外檔案的概念邊界、境外檔案工作的基本原則和要求等。

國家加強(qiáng)企業(yè)境外檔案管理的主要目的是維護(hù)國家利益和企業(yè)合法權(quán)益。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，由于企業(yè)境外檔案管理不善，關(guān)鍵性檔案證據(jù)缺失，已經(jīng)給有關(guān)企業(yè)造成了較為嚴(yán)重的損失，致使有關(guān)企業(yè)的不良資產(chǎn)比重加大，無法在有效的法律追訴期內(nèi)為維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益提供檔案證據(jù)，造成國有資產(chǎn)的流失。同時(shí)，有的企業(yè)由于境外檔案管理分散、文件材料的形成和歸檔不能得到有效控制，也導(dǎo)致了國家和企業(yè)檔案資產(chǎn)的流失，企業(yè)所承擔(dān)的項(xiàng)目審計(jì)和驗(yàn)收工作也受到較大影響。凡此種種，都印證了企業(yè)境外檔案管理的必要性和急迫性。為此，從國家層面加強(qiáng)企業(yè)境外檔案管理工作，就成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“外循環(huán)”的重要保障條件之一。《辦法》的出臺和施行，將為促進(jìn)和加強(qiáng)我國企業(yè)境外檔案工作的開展，提供有效的規(guī)范依據(jù)。

《辦法》依據(jù)《檔案法》和有關(guān)法律法規(guī)制定的規(guī)范性文件，對各級檔案主管部門和中央企業(yè)的境外檔案管理工作具有一定的約束力和強(qiáng)制性。企業(yè)加強(qiáng)境外檔案管理的法律依據(jù)除了《檔案法》外，還包括《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》等等。

《辦法》的第二條明確了其主要適用的主體對象范圍，其中包括我國境內(nèi)企業(yè)作為投資主體或母公司在境外設(shè)立的全資企業(yè)、控股企業(yè)、項(xiàng)目部、辦事機(jī)構(gòu)等境外單位。

《辦法》的第三條明確了“境外檔案”的邊界。境外檔案是指境外單位在研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理或項(xiàng)目合作等活動中形成的，具有保存價(jià)值的各種形式的文件材料。

《辦法》的第四條說明了境外單位在開展檔案工作時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則和要求。即“一個(gè)遵循、四個(gè)有利于、一個(gè)紐帶、兩個(gè)統(tǒng)一、一個(gè)確?！?，具體規(guī)定是：在遵循所在國家或地區(qū)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，本著有利于維護(hù)國家利益和企業(yè)合法權(quán)益、有利于工作、有利于保密、有利于應(yīng)對突發(fā)事件的原則，以企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系為紐帶，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，確保境外檔案完整、準(zhǔn)確、有效、系統(tǒng)和安全。相較于《辦法》印發(fā)前的各地各企業(yè)的相關(guān)規(guī)范要求，《辦法》對企業(yè)境外檔案工作的基本原則和要求規(guī)定，更加全面、翔實(shí)。

《辦法》的第五條對投資主體、母公司在設(shè)立境外單位時(shí)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的檔案管理事項(xiàng)，提出了明確的規(guī)范要求。《辦法》規(guī)定“投資主體或母公司在設(shè)立境外單位時(shí)應(yīng)當(dāng)在公司章程或協(xié)議中明確檔案歸屬、流向、使用、移交等事項(xiàng)，確保中方權(quán)益?！惫菊鲁蹋侵腹疽婪ㄖ贫ǖ?、規(guī)定公司名稱、住所、經(jīng)營范圍、經(jīng)營管理制度等重大事項(xiàng)的基本文件，也是公司必備的規(guī)定公司組織及活動基本規(guī)則的書面文件。在制定公司章程時(shí)，投資主體、母公司必須考慮檔案歸屬、流向、使用、移交等事項(xiàng)，做到規(guī)定周全、明確詳細(xì)，不能產(chǎn)生歧義。由于公司章程或合同協(xié)議一經(jīng)相關(guān)國家或地區(qū)批準(zhǔn)就會產(chǎn)生法律效力，相關(guān)境外單位也會依公司章程，享有各項(xiàng)權(quán)利、承擔(dān)各項(xiàng)義務(wù)，受到法律的保護(hù)；違反公司章程的行為，也會遭受干預(yù)和處罰。因此，投資主體、母公司在設(shè)立境外單位時(shí)應(yīng)當(dāng)按照《辦法》的規(guī)定要求，嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）“管理職責(zé)與人員”部分的內(nèi)容

《辦法》的第六條和第七條明確了5類主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的境外檔案工作職責(zé)。

《辦法》的第八條明確了境外檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)部門和人員配置條件要求，即有明確的分管領(lǐng)導(dǎo)、分管部門、專職檔案人員。這種“三有”的配置條件要求，是在總結(jié)以往境外檔案管理失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出的。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，境外檔案工作如果沒有明確的分管領(lǐng)導(dǎo)，就容易出現(xiàn)忽視或輕視境外檔案管理的問題，進(jìn)而造成檔案資產(chǎn)的歸屬不明、流向不清、保存分散、監(jiān)管乏力、證據(jù)不全等不良后果，所以“有明確的分管領(lǐng)導(dǎo)”，將境外檔案工作納入分管領(lǐng)導(dǎo)的崗位責(zé)任內(nèi)容和績效考核指標(biāo)，是保證和提升境外檔案工作質(zhì)量的最為關(guān)鍵的條件。分管部門條件也是保證境外檔案工作健康有序開展的必要前提條件之一。缺乏明確的分管部門，檔案管理就難以真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管控、維護(hù)檔案的完整、準(zhǔn)確、有效、系統(tǒng)和安全等目標(biāo)，進(jìn)而造成境外檔案管理的失控、分散、流失、缺損等嚴(yán)重后果。配置專職檔案人員是有效實(shí)現(xiàn)境外檔案管理目標(biāo)的重要條件?！掇k法》將以往一些地方規(guī)范文件中要求的“專、兼職檔案人員”提法修正為“專職檔案人員”，是我國境外檔案管理工作經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)。事實(shí)證明，在一些境外項(xiàng)目的檔案工作實(shí)踐中，讓少數(shù)兼職檔案人員完成檔案管理的繁重任務(wù)是一種不良的制度安排。一些海外項(xiàng)目檔案管理質(zhì)量之所以差強(qiáng)人意，主要原因就是從業(yè)者不熟悉檔案管理業(yè)務(wù)、缺乏必要的知識、技能和經(jīng)驗(yàn)，缺少完成檔案工作的時(shí)間和精力等。為此，落實(shí)《辦法》的“三有”條件要求，從某種意義上說，是落實(shí)《辦法》第九條所規(guī)定的6項(xiàng)檔案工作任務(wù)內(nèi)容，保證境外檔案工作正常開展的不可或缺的前提條件，應(yīng)引起相關(guān)主體的關(guān)注與重視。

《辦法》的第九條規(guī)定了境外檔案工作的6項(xiàng)主要任務(wù)內(nèi)容。第十條對從事境外檔案工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和國籍等提出了明確要求。從業(yè)者除了應(yīng)具備檔案專業(yè)知識和技能、定期參加檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)等條件外，一般要選用中方員工。這也是從維護(hù)境外檔案的完整與安全，保證檔案有效利用的角度，做出的合理規(guī)定。境外檔案的管理工作，事關(guān)國家利益和企業(yè)合法權(quán)益，其中一些檔案的內(nèi)容還涉及國家和企業(yè)的秘密事項(xiàng)，所以對管理人員的選用必須慎之又慎，不可掉以輕心。在檔案人員選用上，應(yīng)考慮相關(guān)人員的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力和安全保密意識等條件，嚴(yán)把人員素質(zhì)關(guān)。

《辦法》的第十一條規(guī)定“境外單位工作人員有保護(hù)境外檔案的責(zé)任和義務(wù)”。保護(hù)境外檔案的完整與安全不僅是分管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門和檔案人員的責(zé)任和義務(wù)，而應(yīng)是一種全員責(zé)任和義務(wù)。千里之堤潰于蟻穴，企業(yè)必須努力提升境外單位工作人員的整體檔案保護(hù)意識和安全責(zé)任意識。此外，《辦法》還要求境外單位工作人員崗位變動時(shí)，“應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理文件材料移交手續(xù)，并清退借閱未還的檔案”。

（三）“文件材料的形成與歸檔”部分的內(nèi)容

《辦法》的第十二條明確規(guī)定了境外單位文件材料形成、積累、整理和移交工作的“四納入”要求。第十三條對境外文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的編制與修訂完善工作提出了明確要求。第十四條對境外文件材料歸檔制度的執(zhí)行、檔案的移交和集中管理及個(gè)人的禁止性行為等，做出了明確規(guī)定。境外單位應(yīng)按照文件材料的歸檔范圍及時(shí)收集整理應(yīng)歸檔的文件材料，做到“應(yīng)歸盡歸”，定期向檔案部門移交，集中管理。任何個(gè)人不得將應(yīng)歸檔的文件材料據(jù)為己有或拒絕歸檔。第十五條提出了歸檔文件材料的5個(gè)方面的質(zhì)量要求，第十六條對境外單位的管理、建設(shè)項(xiàng)目、設(shè)備儀器、科研開發(fā)、產(chǎn)品及業(yè)務(wù)、會計(jì)、人事等各類文件材料的歸檔，提出了可參照國內(nèi)的相關(guān)規(guī)定并結(jié)合境外業(yè)務(wù)實(shí)際定期歸檔的要求。同時(shí)，為了讓投資主體或母公司及時(shí)了解和掌控境外單位文件材料的歸檔完成情況，《辦法》要求在歸檔完成后1個(gè)月內(nèi)向投資主體或母公司報(bào)備歸檔文件目錄。第十七條對境外單位業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的歸檔功能提出了明確要求?！掇k法》規(guī)定“境外單位業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具備電子文件歸檔管理功能，符合電子檔案管理要求”。所以，各境外單位應(yīng)參照《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894—2016）的“業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)”的標(biāo)準(zhǔn)要求，選擇和配置有效的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)。

（四）“境外檔案管理”部分的內(nèi)容

《辦法》的第四章對境外檔案管理提出了系統(tǒng)要求，明確了重要檔案的范圍、管理標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)讀目錄、電子檔案管理系統(tǒng)、檔案統(tǒng)計(jì)、保管、利用、鑒定、收集、數(shù)字化、保密、運(yùn)輸（傳輸）、應(yīng)急管理、安全保密管理等方面的工作準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)制度建設(shè)要求。第十八條明確了境外單位的重要檔案的基本范圍。涉及企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、債權(quán)債務(wù)等內(nèi)容的檔案，被列入重要檔案范圍。第十九條對境外單位的檔案整理提出兩點(diǎn)基本要求，第二十條明確了機(jī)讀目錄、檔案數(shù)字化及備份、電子檔案管理系統(tǒng)的原則性要求。第二十一條明確規(guī)定了境外單位的統(tǒng)計(jì)要求和職責(zé)，第二十二條對境外檔案的利用做出原則性規(guī)定，第二十三條對境外檔案的安全保管做出了明確規(guī)定，并提出了不同情形下如何最大限度地保證境外檔案的安全的具體要求。第二十四條對境外檔案鑒定做出了制度安排。第二十五條對境外檔案安全應(yīng)急管理提出了明確要求。第二十六條對檔案驗(yàn)收提出了明確要求。投資主體或母公司組織驗(yàn)收的境外項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檔案驗(yàn)收。第二十七條對發(fā)生資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動時(shí)的檔案處置提出了明確要求。第二十八條對境外檔案的外包工作提出了明確要求。第二十九條對境外檔案及復(fù)制件的運(yùn)輸、傳輸?shù)陌踩Ｃ芄ぷ魈岢隽嗣鞔_要求。第三十條強(qiáng)調(diào)了對境外涉密檔案管理按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的要求。

（五）“獎(jiǎng)勵(lì)與責(zé)任追究”部分的內(nèi)容第三十一條對依規(guī)應(yīng)當(dāng)給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)的4種行為做出明確規(guī)定。

《辦法》的第三十二條對因違反規(guī)定造成損失的行為，提出了“按照有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)的責(zé)任”的原則性要求。

（六）“附則”部分的內(nèi)容

《辦法》的第六章規(guī)定了本辦法的解釋權(quán)和施行日期?！掇k法》的解釋權(quán)歸國家檔案局，自2018年11月1日起施行。

（一）《辦法》為我國規(guī)范企業(yè)境外檔案管理提供了重要的規(guī)范依據(jù)

改革開放政策實(shí)施以來，我國企業(yè)在境外形成的檔案數(shù)量日益增多，檔案管理的規(guī)范化水平、被重視的程度和檔案管理質(zhì)量參差不齊。在缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)范要求時(shí)，一些境外單位由于檔案管理意識薄弱、管理手段落后、管理制度和機(jī)制不健全、管理責(zé)任不清晰、管理人員配置不到位等問題的存在，造成了企業(yè)境外檔案資產(chǎn)的流失，甚至失密泄密等不良后果，嚴(yán)重威脅和損害了國家利益和企業(yè)的合法權(quán)益。在《辦法》印發(fā)前，雖然我國的一些省市和企業(yè)單位也陸續(xù)制定了一定數(shù)量的相關(guān)規(guī)范性文件，但由于缺乏國家層面的規(guī)范依據(jù)，所以還未形成真正意義上的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的企業(yè)境外檔案有效治理能力?？梢哉f“革命靠自覺、行動靠個(gè)人”的分散管理狀態(tài)，是《辦法》施行前的企業(yè)境外檔案工作的一般狀態(tài)。因此，《辦法》的及時(shí)制定和施行，是填補(bǔ)國家層面企業(yè)境外檔案管理規(guī)范空白的重大舉措?！掇k法》為我國企業(yè)境外檔案的管理工作的規(guī)范、有效開展，提供了規(guī)范性的制度條件，明確了行動的方向和基本行為規(guī)范。認(rèn)真落實(shí)和踐行《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定要求，是各投資主體和母公司制定境外單位檔案管理制度、建立健全檔案管理體制機(jī)制、構(gòu)建科學(xué)有效的境外檔案管理網(wǎng)絡(luò)、完善境外檔案管理模式的重要依據(jù)。

（二）《辦法》對維護(hù)國家利益和企業(yè)合法權(quán)益提供了檔案規(guī)范方面的有力保障

企業(yè)境外檔案是相關(guān)投資主體或母公司檔案資產(chǎn)的重要組成部分，是保障國家利益和企業(yè)合法權(quán)益的關(guān)鍵性證據(jù)來源。隨著國際形勢的不斷變化，我們正面臨著百年之未有的大變局，各種政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、科技風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、稅收風(fēng)險(xiǎn)等隨時(shí)可能都會影響和破壞境外單位的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理活動的正常秩序，為了有效維護(hù)和保證國家利益和企業(yè)合法權(quán)益不受損害，減少和規(guī)避財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)防國家和企業(yè)資產(chǎn)流失，切實(shí)保障中方權(quán)利和企業(yè)、員工的利益，改善和提升企業(yè)海外檔案管理的整體質(zhì)量就成為當(dāng)前和今后需要加強(qiáng)的一項(xiàng)必要工作任務(wù)?！掇k法》的制定和施行，將在一定程度上促進(jìn)我國企業(yè)境外檔案管理工作的健康發(fā)展，并成為企業(yè)境外檔案資產(chǎn)形成、積累、安全保存和有效利用的“護(hù)身符”“保護(hù)傘”“指南針”。凡是有海外業(yè)務(wù)的投資方和母公司，均應(yīng)依照《辦法》的各項(xiàng)規(guī)范要求，結(jié)合本單位的境外檔案工作的實(shí)際情況，進(jìn)一步建立和完善企業(yè)境外檔案工作制度、標(biāo)準(zhǔn)體系，壓實(shí)管理職責(zé)和目標(biāo)，并以檔案信息化建設(shè)為抓手，不斷增強(qiáng)數(shù)字轉(zhuǎn)型的信心和能力，探索有效的境外檔案工作治理模式，提升境外檔案管理工作的綜合治理能力和治理效能。

（三）《辦法》的制定和施行為有效滿足境外資產(chǎn)監(jiān)管需要提供了規(guī)范支撐

隨著我國“走出去”“一帶一路”“國內(nèi)國際雙循環(huán)”等國家戰(zhàn)略的施行，境外資產(chǎn)監(jiān)管需要就面臨著越來越多的問題和挑戰(zhàn)。為此，我國在2011年出臺了《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（簡稱《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》）和《重要企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（簡稱《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》），明確提出了落實(shí)管理責(zé)任、嚴(yán)控重大事項(xiàng)、規(guī)范特殊業(yè)務(wù)和推動企業(yè)管理，推動了央企建立和完善境外業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理體系，提升了國際化經(jīng)營水平。2018年底，央企境外資產(chǎn)總額上升至7.6萬億元，年收入為5.4萬億元，利潤1318.9億元。至2019年7月，我國政府已與136個(gè)國家和30個(gè)國際組織簽訂了195份政府間合作協(xié)議，中國和沿線國家在港口、鐵路、通信等領(lǐng)域開展了大量合作。對如此龐大的境外資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管，如果沒有完整、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的檔案證據(jù)支撐，是不可能有效進(jìn)行的?！掇k法》的施行，在一定程度上規(guī)范了企業(yè)海外檔案工作，推動了我國境外檔案工作的發(fā)展。但是，由于企業(yè)海外經(jīng)營情況復(fù)雜，企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資項(xiàng)目增多，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，迫切需要依據(jù)《辦法》制定能夠更為有針對性地提供有利于分類指導(dǎo)的實(shí)施細(xì)則。

《辦法》的施行在一定程度上對我國境外檔案管理起到了規(guī)范、指導(dǎo)作用。但由于管理對象情況的復(fù)雜，目前的規(guī)定與企業(yè)境外檔案管理的需求之間依然存在著許多尚未解決的問題和矛盾，需要在今后的實(shí)踐中進(jìn)一步加以完善，并通過分類指導(dǎo)、強(qiáng)化檢查、完善模式和規(guī)范化、體系化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化等路徑和手段予以解決。具體建議包括：

（一）充分考慮我國境外檔案管理的復(fù)雜性和多樣性特點(diǎn)，國家檔案主管部門應(yīng)聯(lián)合有關(guān)部門和央企制定《辦法》的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)分類指導(dǎo)能力。

改革開放四十多年來，我國企業(yè)按照國家“走出去”的戰(zhàn)略部署，在境外投資、經(jīng)營、管理的項(xiàng)目越來越多，獨(dú)資、合資、合作的類型多樣，涉及的領(lǐng)域廣泛，面臨的文化背景、法律環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等“多元化”的情況也各不相同，所處國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、宗教等環(huán)境條件也十分復(fù)雜?；诙鄻印⒍嘧?、多元的復(fù)雜情況，如果僅憑制定一個(gè)《辦法》就想理順?biāo)械年P(guān)系，解決境外檔案管理所面臨的種種問題是不現(xiàn)實(shí)的。為此，建議國家檔案主管部門聯(lián)合國資委和各有關(guān)方面，對企業(yè)境外檔案的管理按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級分類管理的思路，依據(jù)《檔案法》及其他相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合國際法和相關(guān)國家或地區(qū)的法律法規(guī)，進(jìn)一步制定和完善《辦法》的分類實(shí)施細(xì)則。如可以會同中建集團(tuán)等建筑企業(yè)，制定境外工程項(xiàng)目檔案的管理細(xì)則；會同中石油、中海油、中國石化等企業(yè)集團(tuán)制定石油、天然氣、石化等境外企業(yè)的檔案管理細(xì)則；會同中國通信領(lǐng)域的集團(tuán)公司及華為等有豐富海外經(jīng)營和管理經(jīng)驗(yàn)的公司制定通信類企業(yè)的境外檔案管理細(xì)則；會同五礦等企業(yè)集團(tuán)制定海外礦業(yè)企業(yè)的檔案管理細(xì)則；會同中車、中船等企業(yè)集團(tuán)制定海外車輛、傳播等企業(yè)的檔案管理細(xì)則，等等。在此基礎(chǔ)上，逐步形成我國企業(yè)境外檔案管理的規(guī)范制度體系，達(dá)成體系化治理的理想目標(biāo)，不斷增強(qiáng)我國境外檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化能力。

（二）持續(xù)總結(jié)企業(yè)境外檔案管理的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，探索企業(yè)境外檔案管理的最佳實(shí)踐模式，樹立“標(biāo)桿”，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并將企業(yè)境外檔案管理的有效理念、體制機(jī)制、方式方法加以制度化。

對企業(yè)境外檔案管理的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)進(jìn)行持續(xù)總結(jié)，是發(fā)現(xiàn)問題、汲取經(jīng)驗(yàn)、凝聚智慧、阻止不良慣性、堵塞漏洞、及時(shí)止損、提升理性治理能力的需要。從目前的文獻(xiàn)研究情況來看，我國的許多有境外經(jīng)營、生產(chǎn)和管理實(shí)踐的企業(yè)，都有自身的境外檔案管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。這就要求檔案主管部門深入實(shí)際、強(qiáng)化調(diào)研，并在獲取這些典型經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從維護(hù)國家利益和企業(yè)合法權(quán)益的角度出發(fā)，在不違反國內(nèi)、國際及所在國家的法律法規(guī)的前提下，進(jìn)行深入分析和總結(jié)，并將好的境外檔案管理理念、模式、做法提煉出來，作為今后構(gòu)建相關(guān)類型企業(yè)或行業(yè)境外檔案管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、制度的參考依據(jù)。國家檔案主管部門應(yīng)充分調(diào)動相關(guān)央企、民企參與構(gòu)建境外檔案管理規(guī)范的積極性，按照“一主多元”的治理思想，發(fā)揮國家檔案主管部門的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，采取指定、委托、鼓勵(lì)等方式，邀請相關(guān)國企、民企參與《辦法》實(shí)施細(xì)則的制訂工作。國家檔案主管部門還應(yīng)對做出突出貢獻(xiàn)的單位依法給予表揚(yáng)、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)，形成良性的境外檔案治理機(jī)制。

國家檔案主管部門還應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)總結(jié)和推廣成果的境外檔案管理經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，樹立典型和標(biāo)桿。例如，中電裝備公司的加強(qiáng)全覆蓋建檔、全方位收集、全流程督辦，建立部門立卷工作機(jī)制，加強(qiáng)對檔案的全過程管控；充分利用檔案離線系統(tǒng)，隨辦隨歸、合理高效的固定歸檔機(jī)制；建立工程項(xiàng)目檔案資料臺賬，執(zhí)行每周收集統(tǒng)計(jì)并定期通報(bào)制度，督促項(xiàng)目過程資料和工程建設(shè)同步管理等，這些工作經(jīng)驗(yàn)就值得總結(jié)和推廣。再如，海信集團(tuán)對境外檔案管理采取了與國內(nèi)統(tǒng)一的管理模式，對其下屬的海信國際營銷公司下達(dá)海外公司檔案管理目標(biāo)，通過國際營銷公司將目標(biāo)分解下達(dá)至各海外公司；總裁辦在年初即制定了海外公司檔案管理工作的年度目標(biāo)，并將目標(biāo)任務(wù)分解至月度；制定較強(qiáng)操作性的《海信集團(tuán)海外公司檔案管理辦法》，形成了一整套科學(xué)規(guī)范、操作性強(qiáng)、完備具體的制度體系；確立總部存檔和海外公司自存的“雙歸檔”模式，確保境外重要檔案由總部統(tǒng)一監(jiān)管；還通過建立海外公司檔案工作的標(biāo)桿的方式，及時(shí)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。海信集團(tuán)的海外檔案管理經(jīng)驗(yàn)也值得總結(jié)和推廣。立竿才能見影，只有在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，讓已經(jīng)取得境外檔案管理成功經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)成為“標(biāo)桿”，才能進(jìn)一步帶動落后的企業(yè)，才能為我國境外檔案管理的整體質(zhì)量提升創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

盡管我國的海外企業(yè)經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大、投資項(xiàng)目越來越多、產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，境外檔案管理的難度不斷提升，但只要我們有決心和信心，不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類治理”的治理思想和原則，就會使我國的企業(yè)境外檔案管理工作不斷登上新的臺階，并充分發(fā)揮境外檔案工作對境外資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、投資等利益的保駕護(hù)航作用。

（三）加強(qiáng)對企業(yè)境外檔案管理的檢查工作力度，督促有境外業(yè)務(wù)的央企不斷提升境外檔案管理的治理能力和治理效能。

我國自2021年1月1日開始施行的《檔案檢查工作辦法》，依法開啟了國家層面的檔案檢查工作之門。為此，國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，依據(jù)《企業(yè)境外檔案管理辦法》及相關(guān)法律法規(guī)，對相關(guān)央企的境外檔案管理情況進(jìn)行有針對性的專項(xiàng)檢查，以便“鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)”，發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)整改。按照新時(shí)期我國檔案治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)要求，對央企的檔案工作檢查不能只限于對其在國內(nèi)檔案管理工作情況的檢查，而應(yīng)將企業(yè)境外檔案工作情況的檢查也納入其中，落實(shí)對國有企業(yè)境外檔案資產(chǎn)的監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，檔案主管部門還應(yīng)在了解國際條約、相關(guān)國家或地區(qū)的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)其他國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，制定適用外國法律并兼顧我國強(qiáng)制性規(guī)定的企業(yè)境外檔案工作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為我國境外檔案資產(chǎn)監(jiān)管提供制度依據(jù)，保證企業(yè)境外檔案管理工作的順利進(jìn)行。

（四）完善《辦法》的獎(jiǎng)懲措施，確定更為明確的獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任追究規(guī)定，增強(qiáng)《辦法》的可操作性。

《辦法》目前所規(guī)定的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)情形僅有4種，建議增加如下內(nèi)容規(guī)定：

（1）管理主體重視境外檔案管理，建立了完善的境外檔案管理體制機(jī)制；

（2）制定了行之有效的境外檔案管理制度、標(biāo)準(zhǔn)體系，成為同行業(yè)境外檔案管理學(xué)習(xí)“標(biāo)桿”；

（3）積極探索和創(chuàng)新境外檔案管理模式并取得管理實(shí)效；

（4）重視企業(yè)境外檔案管理人才培訓(xùn)、宣傳和全員培訓(xùn)且取得良好效果。

目前，《辦法》對“責(zé)任追究”的規(guī)定較為籠統(tǒng)，不夠細(xì)化，可操作性不強(qiáng)。應(yīng)增加如下內(nèi)容規(guī)定：

（1）未按本辦法第六、第七條規(guī)定履行境外檔案管理職責(zé)；

（2）未按本辦法第八條規(guī)定落實(shí)分管領(lǐng)導(dǎo)、分管部門、專職檔案人員；

（3）未按本辦法第十條規(guī)定為境外檔案管理配備合格檔案人員；

（4）人員變動時(shí)，未按規(guī)定及時(shí)辦理文件材料移交手續(xù)，并清退借閱未還檔案；

（5）未將“四納入”落實(shí)到位；

（6）未根據(jù)資本結(jié)構(gòu)和經(jīng)營范圍的變化，對文件歸檔范圍做及時(shí)的修訂和完善；

（7）未按規(guī)定文件歸檔范圍及時(shí)收集整理，定期向檔案部門移交檔案；

（8）將歸檔文件材料據(jù)為己有或拒絕歸檔；

（9）在歸檔完成后未在1個(gè)月內(nèi)將歸檔文件目錄報(bào)投資主體或母公司備案；

（10）業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)不具備電子文件歸檔功能；

（11）未按規(guī)定明確公司境外檔案管理的重要檔案范圍；

（12）境外檔案整理未達(dá)到所在國家或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)；

（13）境外檔案未建立機(jī)讀目錄；

（14）未對境外重要檔案進(jìn)行全文數(shù)字化并進(jìn)行安全備份；

（15）境外檔案統(tǒng)計(jì)不及時(shí)準(zhǔn)確，統(tǒng)計(jì)年報(bào)未向投資主體或母公司定期報(bào)送；

（16）境外檔案利用未按利用制度，履行嚴(yán)格審批手續(xù)；

（17）檔案保管不能滿足安全管理要求；

（18）未按規(guī)定開展境外檔案鑒定和處置；

（19）未將境外檔案應(yīng)急處置預(yù)案納入境外安全應(yīng)急管理體系并進(jìn)行定期演練；

（20）檔案安全受到威脅時(shí)，未按應(yīng)急處置預(yù)案采取有效保護(hù)措施并造成檔案損失；

（21）需要投資主體或母公司驗(yàn)收的項(xiàng)目，未按規(guī)定進(jìn)行檔案驗(yàn)收；

（22）發(fā)生資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動時(shí)，未按規(guī)定在合同、協(xié)議中設(shè)置檔案處置條款或簽署專門檔案處置協(xié)議；

（23）簽訂檔案外包合同、協(xié)議時(shí)未對檔案的安全保管、信息保密和提供利用提出明確要求；

（24）未按規(guī)定審查承包方的信息安全服務(wù)資質(zhì)和能力，造成檔案信息失密泄密和損失；

（25）將涉及國家秘密的境外檔案管理外包或委托給社會中介機(jī)構(gòu)保管；

（26）運(yùn)輸、傳輸境外檔案復(fù)制件中未采取安全和保密措施；

（27）傳輸電子檔案及其數(shù)字化掃描件時(shí)未采取加密措施，等等。

*本文為國家檔案局科技項(xiàng)目《中央企業(yè)境外投建營一體化項(xiàng)目檔案全過程管理研究》（項(xiàng)目編號：2021-R-03）

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院