曾 偉，周露美，楊森雅，王吳芳（浙江理工大學機械工程學院，浙江 杭州 310018）

1 研究背景

作為中國改革開放、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中涌現出的一支近3000 萬人口的新型勞動大軍，農民工的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題已成為關乎國家民生、穩(wěn)定的大問題。2017 年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，黨中央、國務院先后出臺《關于做好當前農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》等一系列促進農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持政策，為中國農村區(qū)域經濟社會的發(fā)展提供了重要推進力。

當前，中國脫貧攻堅取得了決定性進展。然而受疫情的持續(xù)影響，農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)形勢依然嚴峻。目前國內對農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題的研究多從微觀層面開展，鮮有從宏觀制度層面對農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策進行研究。在鄉(xiāng)村振興背景下研究農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策對于提升農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)效能，避免政策盲目性和片面性，具有重要的理論和現實意義。據此，本文分析2017～2021 年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來不同區(qū)域農民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的政策工具和對象類型。組合運用政策工具針對具體政策對象實現特定政策目標，為深度探究使用合適政策工具進行宏觀調控提供新的思路。

2 政策文本分析框架

政策工具是政府將其政策目標實質化的手段和途徑[1]。文章以各省農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本為研究對象，構建包含政策工具維度（X 維度）和政策對象維度（Y 維度）的區(qū)域間農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策二維分析理論框架。

2.1 政策工具維度

Zegveld 和Rothwell（1985）將政策工具類型分為供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。供給型政策工具即政府通過提供技術、資金等資源幫助創(chuàng)業(yè)活動的正常舉行；需求型政策工具即政府通過減少創(chuàng)業(yè)貿易管制、提供創(chuàng)業(yè)支持等方式推動創(chuàng)業(yè)就業(yè)的增長[2]；環(huán)境型政策工具即政府通過優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境來推動創(chuàng)業(yè)就業(yè)的發(fā)展。

2.2 政策對象維度

政策對象是政策所發(fā)生作用的具體對象，是政策所實施的社會群體和政策所待解決的社會問題。該文根據地域、技能兩個角度將政策對象分為兩個維度，第一維度為本地農民工和外出農民工，第二維度為新生代農民工、持證上崗農民工和普通農民工。

3 政策文本選取及編碼

3.1 文本選取

使用python 編譯器以“農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)”為主題對國務院、各省級政府、鄉(xiāng)村振興局、農業(yè)農村廳等官方網站平臺進行檢索，選取2017 年初至2021 年底時間段，共搜集政策文本568 項。通過篩選：①刪除重復文本，剔除相關度低的文本；②剔除間接相關政策文本；③政策類型應是行政法規(guī)、意見等規(guī)范性公文。最終，梳理有效政策文本399 份。

3.2 文本編碼

依據區(qū)域間農民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的二維分析框架，使用NVivo12分析工具對已篩選的399 份政策文本，按照所處層次做了差異化區(qū)分，并按照“編碼-政策文號-政策文本內容-X 維度編碼-Y維度編碼”的編碼形式進行編碼。其中X 維度采用“政策編號-X-S供給型/R 需求型/E 環(huán)境型”的編碼方式編號；Y 維度的1、2、3、4 則分別代表：當地農民工、外出農民工、新生代農民工、普通農民工。由此形成區(qū)域間農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本內容分析編碼。

4 農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策存在的問題

4.1 政策工具維度

4.1.1 政策工具缺乏協同性

農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本中政策工具呈現多樣化的特征，呈現出多種政策工具并存的現象，但政策工具之間缺乏協同。農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)涉及精神培養(yǎng)、能力建設、過程支持和成果保護四個方面，僅由單一政策工具或者幾個政策工具偶然合作并不能高效完成，而需要依據特定的情境構建政策工具的聯系，協同合作發(fā)揮最大效能。

4.1.2 政策工具缺乏量化考核

通過對政策文本的分析，發(fā)現東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)的政策工具環(huán)境型和供給型的使用數量均大于需求型。東部地區(qū)和西部地區(qū)在農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面發(fā)展較早，中部和東北地區(qū)進行了一定的政策模仿，但是均存在停留在理論層面、缺乏量化考核的問題。

4.1.3 政策工具尚未構建體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來政策布局從單一的側重東部地區(qū)與西部地區(qū)向各地區(qū)組合同步發(fā)展轉變，從單一的環(huán)境型為主的政策工具正在向供給型與環(huán)境型相結合的方式發(fā)展，但由于發(fā)展歷程較短，政策布局體系尚未構成完整的政策鏈。

4.2 政策對象維度

4.2.1 政策對象不全面

當前各個地區(qū)的政策文本均出現了幫扶主體單一、政策對象單一的問題。政策對象為普通農民工，通過引導新生代農民工實現“互聯網+”為代表的新產業(yè)與新業(yè)態(tài)就業(yè)創(chuàng)業(yè)[3]，但對當地和返鄉(xiāng)農民工、外出農民工、新生代農民工的政策對象關注較少。

4.2.2 政策對象缺乏重點

通過政策文本對就業(yè)創(chuàng)業(yè)的管理體制、保障措施、教育培訓機制以及服務機制、扶持政策等方面問題進行分析，發(fā)現不同區(qū)域政策對象是否持證上崗、是否本地務工、是否為新生代農民工并沒有表現出差異化的政策對象特征。

5 農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的優(yōu)化策略

5.1 政策工具維度

5.1.1 優(yōu)化政策工具使用策略

5.1.1.1 配套使用供需方政策

促進農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)一方面要發(fā)揮供給方與需求方政策工具的協同效應。優(yōu)化消除經濟壁壘的需求方政策工具與供給方的技術支持，并完善基礎政策工具，促進農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)“多維度協同”。另一方面，應適當減少需求型政策工具的使用，防止泡沫經濟爆破帶來的農民工大規(guī)模失業(yè)，同時加大教育、技術等方面的供給支持力度，激活實體動能。

5.1.1.2 靈活運用綜合型政策工具

農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策包含多個政策工具，且呈現單一孤立的狀態(tài)，需要全面運用綜合型的政策工具。一是將供給型、需求型、環(huán)境型工具相結合，既要制定相關政策致力于提高農民工供給的素質能力和搭建公平的供給平臺，又要降低農民工創(chuàng)業(yè)融資成本等來刺激對農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的需求。二是堅持短期與中長期政策工具相互結合，微觀與宏觀就業(yè)目標的實現齊頭并進，使得前期的目標規(guī)劃和策略制定能夠指導后期金融、技術支持以及政府采購、人員培訓等政策的落實；三是政府可結合示范地區(qū)的成功經驗，根據當地實際，將“人員技能、海外交流、政策扶持”等政策工具靈活調整融合。

5.1.2 進一步完善政策鏈

5.1.2.1 營造穩(wěn)定公平的政策環(huán)境

穩(wěn)定公平的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境是農民工實現有序良好就業(yè)的前提，就業(yè)創(chuàng)業(yè)程序繁瑣，存在隱形“門檻”，農民工借貸融資難等問題成為破壞公平環(huán)境的罪魁禍首。應加大農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的落實力度以及加快推進農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)程序和貸款的相關政策出臺以解決農民工創(chuàng)業(yè)以自籌資金為主等問題，優(yōu)化登記、申請、領取流程，精簡農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)證明材料，放寬貸款條件和降低貸款門檻，確保政策有效惠及農民工。

5.1.2.2 搭建動態(tài)公共政策支持體系

除工資和基本勞動權益以外，農民工在城市醫(yī)療保險、住房、子女教育等方面的訴求尤為強烈。農村勞動力流失衍生出的農村老齡化嚴重、留守兒童等問題也格外突出。需要政府通過出臺相關政策保障勞動者合法權益，通過構建農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的動態(tài)性公共政策支持體系和資源共享平臺，運營專業(yè)服務機構和建設創(chuàng)業(yè)園區(qū)、孵化基地等來幫助農民工多渠道靈活就業(yè)。

5.2 政策對象維度

5.2.1 強化政策對象頂層設計

5.2.1.1 堅持就近、平等和保障的政策制定理念

鼓勵就近就地實現就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策制定，在制定過程中以創(chuàng)業(yè)補貼、稅費減免等創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持政策鼓勵符合條件的農民工返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，解決本地就業(yè)問題，同時防止人口過度流失或者聚集。部分新生代農民工很早步入社會，受經濟收入、文化等制約受到社會歧視和不公平的對待。政府通過強化教育培訓、維護勞動權益、優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務實現農民工平等就業(yè)創(chuàng)業(yè)[4]。

5.2.1.2 優(yōu)化農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)層次

各地方政府需要加強農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，堅持政府促進與市場就業(yè)相互結合，民政、人力資源社會保障、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利各部門壓實責任，通過機制的健全，優(yōu)化農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的層次與結構[5]，實現各有關部門協同配合，提高政策實施效率，從而推動農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

5.2.2 重視政策對象分類

5.2.2.1 明確農民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)分類方法

各省需要針對各自區(qū)域經濟文化等發(fā)展特征和農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的具體情況，出臺配套政策明確其特定農民工分類方法。通過農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)崗的設立，加強生活服務業(yè)、勞動密集型產業(yè)發(fā)展，加快信息網絡等新型基礎設施建設，支持農業(yè)、林業(yè)生產端電子商務發(fā)展來促進農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)分類，同時又需要加強政策對城鎮(zhèn)戶籍居民和農民工一視同仁。

5.2.2.2 完善保障農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)權益的法律法規(guī)

農民工作為法律援助的重點保護對象，需要完善農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)過程中的相關法律保護制度。不同的農民工類別所面臨的社會問題不同，解決的最優(yōu)方法和途徑也會由此存在差異。完善具有對象針對性的農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)法律制度，加大維護特定農民工權益的執(zhí)法力度，對于特定農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)中存在的爭議案件做到程序簡化，法律援助申訴做到快速辦理。

6 結語

農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系是提升農民工生活質量的有力舉措，更是有序推進鄉(xiāng)村振興的重要保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策日趨成熟，政策制定主體今后要從協調性、穩(wěn)定性和法制化角度進行優(yōu)化，促進農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)朝更好的方向發(fā)展。