周 堅，杜學(xué)文

（1.江蘇博愛星律師事務(wù)所，江蘇 常州 213022；2.中共山西省委黨校，太原 030006）

2021年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過了第三次修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱新《行政處罰法》），把黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果落實到法律中。其中第二十四條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。”〔1〕新《行政處罰法》已于2021年7月15日起施行，目前各地都在穩(wěn)步推進基層綜合執(zhí)法體制改革，將包括處罰權(quán)在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)限和資源向基層延伸下沉，是統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是強化基層治理能力、夯實國家治理根基的必然要求。

一、行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的背景

理解行政處罰權(quán)下放，必須將其置于整個行政執(zhí)法體制改革中去考察。我國綜合行政執(zhí)法改革起源于1997年城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)改革試點，其目的是從橫向上整合政府職能和行政執(zhí)法力量，解決城市管理體制中隊伍雜亂、多頭管理、重復(fù)執(zhí)法、職責(zé)不清等弊端。2002年，中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》中正式提出綜合行政執(zhí)法改革，共經(jīng)歷了2002年至2013年期間的“部門或領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法”、2014年至2017年期間的“跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法”、2018年至今的“區(qū)域綜合執(zhí)法”三輪綜合執(zhí)法改革〔2〕。新《行政處罰法》第十八條規(guī)定，“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)”〔1〕，在法律層面正式確認了綜合行政執(zhí)法制度。

橫向上整合行政執(zhí)法力量的綜合行政執(zhí)法改革對規(guī)范城市管理乃至推動中國城市化進程發(fā)揮了很大的作用，但是它卻很難破解基層行政執(zhí)法的難題。在基層社會治理活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)了大量的行政管理職責(zé)，其中很多行政管理職責(zé)需要通過行使行政處罰權(quán)來實現(xiàn)，但長期以來，行政處罰的實施主體按我國相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，一般是縣級以上人民政府及其所屬部門，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道直接與行政相對人接觸，但卻無法行使行政處罰權(quán)，實踐中一直存在著“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾。

黨和政府已關(guān)注到上述基層執(zhí)法難題，并積極采取措施進行破解。黨的十八屆三中、四中全會強調(diào)，深化行政執(zhí)法體制改革，著力解決行政機關(guān)權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，積極推進綜合行政執(zhí)法。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》強調(diào)，要整合現(xiàn)有的站、所、分局力量和資源，由經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)統(tǒng)一管理并實行綜合行政執(zhí)法〔3〕。黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移〔4〕。2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法”〔5〕。黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)：“進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平?！薄?〕黨的二十大報告也指出，要完善基層綜合執(zhí)法體制機制〔7〕。近年來，國內(nèi)的一些地區(qū)，如北京、上海、江蘇和廣東等地已成立試點逐步將行政執(zhí)法權(quán)限下放到基層的改革，通常的做法是由當(dāng)?shù)氐娜舜蟪Ｎ瘯C布或者修訂《街道辦事處條例》或其他地方性法規(guī)，將行政處罰權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

二、行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的意義

從政治學(xué)、社會學(xué)的角度考察，國家治理最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層〔8〕。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處于我國行政管理體制的末梢，具有直面群眾、服務(wù)民生的重要作用，是國家法治化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)所在，是我國法治政府建設(shè)的“最后一公里”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)既有配置的必要性，也有權(quán)責(zé)一致理論、公共服務(wù)理論、堅持以人民為中心理論的基礎(chǔ)理論支持〔9〕。新《行政處罰法》將點多面廣、基層管理迫切需要的行政執(zhí)法事項下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，體現(xiàn)了以人民為中心的執(zhí)法理念，順應(yīng)了近年來“放管服”改革的要求，具有重要的意義。

一方面，有利于維護基層的和諧穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)著管理基層面廣事雜的社會事務(wù)、服務(wù)轄區(qū)人民群眾等職責(zé)，處于行政管理的一線，在行政執(zhí)法活動中直接面對行政相對人，往往能夠在第一時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)各類行政違法行為，這些違法行為如果不能及時解決，將會對轄區(qū)內(nèi)的社會秩序、公共環(huán)境造成嚴重的影響。長期以來，對于發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政違法行為的查處，一般是由上級主管部門在基層的派出機構(gòu)來行使行政處罰權(quán)，少數(shù)情況下是以行政委托的方式，由主管部門將部分行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道來行使。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在面對轄區(qū)內(nèi)諸多違法行為時，雖有管理職責(zé)但由于缺乏相應(yīng)的行政處罰權(quán)，往往只能采取批評、教育等柔性的方式進行勸阻，難以對違法行為人和社會公眾產(chǎn)生很好的警示作用，從而損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的公信力〔10〕。新《行政處罰法》將行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，能夠有效破解長期以來基層社會治理中存在的難題，能及化解矛盾和糾紛，有利于實現(xiàn)基層社會的和諧穩(wěn)定。

另一方面，有利于提高基層社會的治理能力。長期以來，實踐中往往片面強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層政府守土有責(zé)，改革過程中責(zé)任雖然下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但權(quán)力往往卻未同時隨之下放，權(quán)責(zé)不匹配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會治理帶來了諸多難題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道陷入“巧婦難為無米之炊”的困境。新《行政處罰法》將行政處罰權(quán)下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，根據(jù)行政處罰權(quán)的事物本質(zhì)，行政處罰權(quán)下放的同時行政管理、行政檢查等行政執(zhí)法權(quán)限一并下放。通過立法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法權(quán)，順應(yīng)了推進我國基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的趨勢，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。建立權(quán)責(zé)一致的基層綜合行政執(zhí)法體系有利于提高基層社會管理法治化水平、全面提升基層社會治理的效能，為鄉(xiāng)村治理提供了極大的支持，有效破解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法中長期面臨的“有責(zé)無權(quán)”的難題。

三、行政處罰權(quán)下放后基層行政執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)

行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人、財、物配置等諸多基礎(chǔ)性要素，這些要素結(jié)合在一起共同構(gòu)成了行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后的基礎(chǔ)性生態(tài)，并直接決定行政處罰權(quán)能否成功植入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法體制〔11〕?？疾旖谝恍┑貐^(qū)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實踐，可以發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了不少新的問題。

（一）基層執(zhí)法體制機制亟待理順

行政處罰權(quán)下放基層，是一些行政處罰權(quán)從縣級政府行政主管部門的行政權(quán)力鏈條中分離出來，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，但是由于新《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定卻比較抽象，并沒有對如何落地、實際操作進行具體規(guī)定。實踐中，各地的做法亦不完全相同，承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道面臨著執(zhí)法體制不順暢的迷惘與困惑。

1.執(zhí)法與監(jiān)管的關(guān)系亟需理順。行政處罰是手段而不是目的，行政管理追求的目標是通過科學(xué)、嚴格的監(jiān)管，從而在事前可以有效地預(yù)防行政違法行為的發(fā)生。因此，行政監(jiān)管對維護行政秩序是不可或缺的。新《行政處罰法》規(guī)定將行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但對于原行業(yè)主管部門的行政監(jiān)督權(quán)、行政檢查權(quán)等行政管理的權(quán)限是否也一并隨之轉(zhuǎn)移，原行業(yè)主管部門是否依舊承擔(dān)監(jiān)管的職責(zé)并未作出規(guī)定，目前也無這方面的權(quán)威性指導(dǎo)意見，遂導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：一種現(xiàn)象是，長期以來，我國的行政監(jiān)管習(xí)慣的方式是“以罰代管”，現(xiàn)在行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)后，一些地區(qū)的行業(yè)主管部門由于失去了行使行政處罰的權(quán)力，進而直接影響了監(jiān)管的積極性；另一種現(xiàn)象是，個別承接下放行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局難以準確地把握處罰和監(jiān)管的關(guān)系，在對待監(jiān)管問題上，要么束手束腳難有作為，要么包攬一切兩個極端。

2.協(xié)作配合存在不確定性。行政處罰權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后，要使其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政執(zhí)法層面有序運行、準確實施，就需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與縣區(qū)行業(yè)主管執(zhí)法部門之間建立起完善的協(xié)作配合機制。從目前的情況來看，由于缺乏頂層的設(shè)計與指導(dǎo)，各地基本都處于探索的階段，出臺的相關(guān)規(guī)定，其水平也參差不齊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局與縣區(qū)行業(yè)主管執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)配合存在較大不確定性。一方面，縣區(qū)行業(yè)主管執(zhí)法部門不能準確、及時地將本行政執(zhí)法領(lǐng)域相關(guān)執(zhí)法事項的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法標準、執(zhí)法文書等資料提供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，尤其是執(zhí)法依據(jù)調(diào)整時更不能及時通報鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局與縣區(qū)行業(yè)主管執(zhí)法部門之間尚未建立健全案件移送、信息共享、投訴舉報受理告知、執(zhí)法協(xié)助、爭議解決等工作協(xié)調(diào)機制，也會導(dǎo)致協(xié)作配合存在不確定性。

（二）基層行政執(zhí)法能力面臨考驗

行政處罰權(quán)下放之前，不同的政府職能部門都有各自的執(zhí)法隊伍，行政處罰權(quán)下放改革后必須解決執(zhí)法隊伍磨合、基層綜合執(zhí)法人員素質(zhì)提升等諸多問題，當(dāng)前由于執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法人員的素質(zhì)等方面的原因，基層綜合行政執(zhí)法中還面臨著諸多困難，需加以重視和解決。

1.基層綜合執(zhí)法人員綜合素質(zhì)有待提高。行政處罰權(quán)下放，涉及的部門領(lǐng)域非常廣，法律法規(guī)眾多且處于不斷修訂完善之中，這對基層行政執(zhí)法能力提出了很高的要求。目前，不少地方的縣區(qū)行業(yè)主管執(zhí)法部門的行政執(zhí)法人員年齡相對偏大，還有一些下沉人員為兼，下沉人員處于不穩(wěn)定、流動性比較大的狀態(tài)。有些縣區(qū)行業(yè)主管執(zhí)法部門的行政處罰權(quán)雖然下沉到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)、信息共享等方面的業(yè)務(wù)配套工作未能同步跟上，相應(yīng)的專業(yè)性執(zhí)法人員亦未下沉，實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法面臨的壓力比較大。

2.基層不敢放手執(zhí)法。行政處罰權(quán)下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局基于新《行政處罰法》的授權(quán)獲得行政處罰權(quán)，根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)以自己的名義實施行政處罰，但出于擔(dān)心自身行政執(zhí)法業(yè)務(wù)專業(yè)能力不夠、對法律法規(guī)理解不夠精準，為避免作出行政處罰決定后被行政相對人提起行政復(fù)議和行政訴訟，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的綜合執(zhí)法局不敢放開手來執(zhí)法。

3.基層落實“三項制度”有難度。行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核這“三項制度”是落實“嚴格、規(guī)范、公正、文明”執(zhí)法要求的重要措施，且已被吸納進新《行政處罰法》中。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局的人才和裝備普遍不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局中不少干部都是“半路出家”，執(zhí)法業(yè)務(wù)并不熟練，某種程度上處于一種“邊學(xué)邊干”的狀態(tài)，在落實行政執(zhí)法“三項制度”方面與嚴格執(zhí)法的要求還存在著差距。

（三）基層存在逐利性執(zhí)法的風(fēng)險

從法理上來看，新《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定屬于一攬子、籠統(tǒng)性的授權(quán)，嚴格來說，不符合“授權(quán)明確性”的要求，實踐中存在可能會被濫用的風(fēng)險。“當(dāng)?shù)貙嶋H情況”和“基層管理迫切需要”都是非常不確定的概念，實踐中很容易出現(xiàn)“一刀切”下放行政處罰權(quán)以及“一放就亂”的情況。長期以來，我國基層社會治理的實踐中，地方政府行政部門進行行政執(zhí)法、實施行政處罰，尚有不少需要規(guī)范之處，現(xiàn)在將大量的行政處罰權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，如何在資金、技術(shù)、執(zhí)法人員法律素養(yǎng)等方面加以保障和規(guī)范是一個值得關(guān)注的問題。特別是近期，由于新冠肺炎疫情的反復(fù)以及經(jīng)濟下行的影響，我國部分基層政府財政比較緊張，導(dǎo)致一些基層政府可能存在通過濫施行政處罰以解財政燃眉之急的內(nèi)在沖動，因此，必須警惕逐利性執(zhí)法現(xiàn)象借行政處罰權(quán)下放而死灰復(fù)燃。

四、基層行政執(zhí)法走出困境的對策

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是一個綜合的系統(tǒng)性工程，行政處罰權(quán)并不能簡單地一放了之。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能否用好下放的行政處罰權(quán)，需要整個基層綜合行政執(zhí)法體制改革相配套，其核心在于整合相關(guān)要素，理順基層綜合行政執(zhí)法體制，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運行順暢、權(quán)威高效的基層綜合行政執(zhí)法體制。

（一）加強地方立法推進基層綜合行政執(zhí)法法治化

新《行政處罰法》第二十四條第一款授權(quán)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，同時在第三款中明確規(guī)定：“有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度?！薄?〕行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是回應(yīng)基層社會治理需求的系統(tǒng)性制度安排，應(yīng)當(dāng)“根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況”和“基層管理迫切需要”，遵循權(quán)力下沉的內(nèi)在規(guī)律，必須因地制宜、因事賦權(quán)，不能急于求成，更不能用“運動式”“指標式”方式來強行推進。從行政管理的角度來看，行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，其本質(zhì)是行政處罰權(quán)縱向上的一種再配置，應(yīng)當(dāng)以民主集中制原則為理論基礎(chǔ)和行動指南，提出權(quán)力法治化、分權(quán)合理化、功能適當(dāng)化、效能最優(yōu)化要求。行政處罰權(quán)下放基層的標準應(yīng)當(dāng)由授權(quán)決定法定性標準、受權(quán)主體適格性標準、權(quán)力分配合理性標準、治理效能最優(yōu)性標準構(gòu)成〔12〕。

行政處罰權(quán)下放過程中如何確保法定職責(zé)的履行既不會交叉重疊，也不會出現(xiàn)“真空地帶”，對于哪些行政處罰權(quán)可以下放或應(yīng)當(dāng)下放、行政處罰權(quán)下放后行業(yè)如何進行行政監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與縣區(qū)行業(yè)主管部門之間如何分工和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等實踐中的突出問題，有地方立法權(quán)的地級市人大要制訂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法條例”，明確行政處罰權(quán)下放的原則、范圍、程序，并推出本行政區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)清單制度。當(dāng)前基層較為迫切需要的執(zhí)法事項主要集中在市容管理、市場監(jiān)管、農(nóng)田水利等民生保障方面，這些領(lǐng)域的行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)及時下放，而一些專業(yè)性技術(shù)性較強的處罰事項、垂直管理領(lǐng)域的處罰事項、部分需要跨行政區(qū)劃進行協(xié)調(diào)實施的處罰事項暫時不宜下放。同時，要通過地方立法來厘清縣區(qū)行政主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局的行政執(zhí)法權(quán)的邊界，消除兩者之間在執(zhí)法職責(zé)上的模糊、交叉之處，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局與縣區(qū)行業(yè)主管部門之間的協(xié)調(diào)機制，建立和完善相互告知、案件移送、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作制度，并確立對基層行政執(zhí)法的評議和考核制度。

（二）多措并舉全面提升基層執(zhí)法能力

新《行政處罰法》第二十四條第二款規(guī)定：“承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P?！薄?〕

1.加強基層執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對于已經(jīng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法的相關(guān)執(zhí)法事項，縣區(qū)行業(yè)主管部門不能一放了之，其作為主管部門的職責(zé)定位并沒有發(fā)生根本改變，因此應(yīng)當(dāng)在各自下放的執(zhí)法事項范圍內(nèi)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)?？梢砸劳懈嗯嘤?xùn)、專題講座、研討交流、業(yè)務(wù)競賽等多種形式，增加基層綜合執(zhí)法人員在行政法一般理論、《行政處罰法》《行政強制法》以及行政執(zhí)法程序、行政執(zhí)法證據(jù)等行政執(zhí)法業(yè)務(wù)方面的法律法規(guī)知識儲備，培養(yǎng)法治思維和法治能力，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法人員解決實踐中具體問題、開展全科執(zhí)法的業(yè)務(wù)能力。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)組織本單位在編在崗人員，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)積極申領(lǐng)《行政執(zhí)法證》，確保全部人員能持執(zhí)法證執(zhí)法。

2.進一步加強行政執(zhí)法“三項制度”的落實。對于已經(jīng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法的執(zhí)法事項，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局在行政執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)嚴格落實行政執(zhí)法“三項制度”，做到嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。一是落實行政執(zhí)法公示制度。執(zhí)法事項公示制度體現(xiàn)了打造“陽光政府”的內(nèi)在需求，讓行政執(zhí)法在陽光下運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局在行政執(zhí)法過程中，事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)中均應(yīng)嚴格貫徹公示制度。二是落實執(zhí)法全過程記錄制度。行政執(zhí)法全過程要嚴格落實文字記錄、音像記錄、記錄歸檔等制度，做到行政執(zhí)法的全過程留痕和可回溯管理，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的規(guī)范、文明。三是落實重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。要明確法制審核的審核機構(gòu)、審核范圍、審核內(nèi)容和審核責(zé)任等，健全法制審核機構(gòu)。此外，還要發(fā)揮外部法律顧問的作用，聘請精通行政法業(yè)務(wù)的律師擔(dān)任法律顧問，充實基層行政執(zhí)法法制審核力量，規(guī)范法制審核工作。

3.制訂執(zhí)法標準化流程。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的特點，要制定簡便、操作性強的綜合行政執(zhí)法辦理流程，消除目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法實踐中普遍存在的標準不一、推諉扯皮的亂象，達到執(zhí)法隊伍、執(zhí)法規(guī)則和執(zhí)法派遣的統(tǒng)一，從而提高綜合行政執(zhí)法的質(zhì)量。一是統(tǒng)一基層綜合行政執(zhí)法程序。要以《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等行政法領(lǐng)域法律法規(guī)中的程序性規(guī)定以及行政執(zhí)法“三項制度”相關(guān)要求為依據(jù)，梳理和制訂出統(tǒng)一、清晰、明確、操作性強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法程序以便于基層行政執(zhí)法過程中可以對照執(zhí)行。二是統(tǒng)一基層綜合行政執(zhí)法文書格式。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法過程中，由于行政處罰事項是不同行政條線下放的，各條線行政執(zhí)法文書的格式并不一致，實踐中給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法帶來諸多困惑和不便。統(tǒng)一和規(guī)范行政執(zhí)法文書，明確適用范圍，明晰執(zhí)法程序，對于規(guī)范執(zhí)法行為、提升執(zhí)法水平、維護當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要作用，有助于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法改革工作，能夠有效破解“不敢管”“管不好”難題。在統(tǒng)一基層綜合行政執(zhí)法文書工作方面，常州市走在國內(nèi)前列，2021年常州市依法行政辦、市司法局印發(fā)了《常州市鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法格式文書規(guī)范指引》，進一步規(guī)范當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法行為。三是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法“兩個統(tǒng)一”。要貫徹實施財政部、司法部印發(fā)的《綜合行政執(zhí)法制式服裝和標志管理辦法》，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的標識、制式服裝，改變之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法人員著裝各自為政，制服式樣和顏色五花八門的局面，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。

（三）強化制度建設(shè)防止基層逐利性執(zhí)法

“徒善不足以為政”“財政決定庶政”，行政機關(guān)行政執(zhí)法需要人、財、物等堅實的物質(zhì)保障，這是行政機關(guān)執(zhí)法的物質(zhì)基礎(chǔ)，且影響執(zhí)法的積極性和執(zhí)法效果，應(yīng)當(dāng)引起高度的重視。

1.足額保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法人員的編制。要根據(jù)事權(quán)來科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法部門的編制，確保執(zhí)法力量充足。一方面，通過招錄、選調(diào)或者將本單位符合條件人員調(diào)整至綜合行政執(zhí)法崗位，充實綜合行政執(zhí)法隊伍力量，盡快實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“一支隊伍管執(zhí)法”。另一方面，根據(jù)2019年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》內(nèi)容和精神的要求，縣區(qū)一級政府行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照“人隨事走”的原則，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道劃轉(zhuǎn)相應(yīng)的執(zhí)法力量。同時，需要特別指出的是，為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的質(zhì)量，全面落實新《行政處罰法》中“法制審核”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)及時、足額配置法制審核人員。根據(jù)2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，原則上負責(zé)法制審核的人員不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%。另外，法制審核人員還應(yīng)當(dāng)符合新《行政處罰法》第五十八條第二款規(guī)定的法制審核人員的資質(zhì)要求，通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

2.充分保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的財政預(yù)算?！柏斦Q定庶政”，基層行政執(zhí)法需要財力的支持和保障，因此必須在財政上加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法部門的軟硬件投入，充分保證執(zhí)法所需的經(jīng)費。同時，對于行政罰款，應(yīng)當(dāng)按新《行政處罰法》的規(guī)定直接上繳國庫，嚴格采取收支兩條線，不得以任何形式直接或間接地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道返還罰款收入，從而杜絕基層綜合執(zhí)法部門為彌補經(jīng)費不足而通過濫罰款來“創(chuàng)收”的沖動。

（四）加強執(zhí)法監(jiān)督與考評機制

黨的二十大報告指出：“強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設(shè)，嚴格落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。”〔7〕行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能否真正的落地、能否達到改革預(yù)期有效果，這要求必須制訂科學(xué)合理的監(jiān)督與考評機制。一方面，應(yīng)當(dāng)健全執(zhí)法考核制度，科學(xué)合理設(shè)計考核指標體系，將考核結(jié)果作為行政執(zhí)法人員職級調(diào)整、交流培訓(xùn)、獎勵懲戒的重要依據(jù)。另一方面，應(yīng)當(dāng)強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法的監(jiān)督，通過定期開展案卷評查、執(zhí)法評估等措施強化內(nèi)部監(jiān)督，并通過健全投訴舉報、情況通報等監(jiān)督渠道強化外部監(jiān)督和社會監(jiān)督，尤其是要加強對關(guān)鍵崗位、重點環(huán)節(jié)的專項監(jiān)督，確保嚴格規(guī)范文明執(zhí)法落到實處。