王竹泉（博士生導(dǎo)師），孫文君

一、引言

政府社會資本是兼顧市場與政府、兼具效率與公平的雙重混合體，是更好地發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵切入點。政府社會資本憑借其獨具的引導(dǎo)性特征，能夠有效拉動投資、刺激經(jīng)濟(jì)增長。然而，政府社會資本作用的發(fā)揮并不是無條件的，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的政府社會資本投入不僅不能夠優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，反而會擾亂地區(qū)間和產(chǎn)業(yè)間的競爭秩序，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費、產(chǎn)能過剩等問題，進(jìn)而催生重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。以2008年我國政府為應(yīng)對金融危機(jī)推出的“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激政策來看，該政策的實施雖然讓我國經(jīng)濟(jì)隨即實現(xiàn)了“V”型反轉(zhuǎn)，但隨著時間的推移，“四萬億”投資的弊端亦逐漸顯現(xiàn)：實體經(jīng)濟(jì)持續(xù)疲軟、實體企業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、投資與經(jīng)營效率低下、經(jīng)濟(jì)與金融重大風(fēng)險加劇。

近年來，我國經(jīng)濟(jì)形勢總體向好，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的國內(nèi)外條件都發(fā)生著深刻而復(fù)雜的變化，存在著較高的不確定性，“黑天鵝”“灰犀?！钡雀黝愶L(fēng)險集聚，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的沖擊與挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅持底線思維，增強(qiáng)憂患意識，高度重視防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的防范和化解離不開政府的有效作為，更好地發(fā)揮政府作用、建設(shè)有為政府的核心在于充分發(fā)揮政府社會資本的優(yōu)勢，而政府社會資本優(yōu)勢的發(fā)揮關(guān)鍵是要做到科學(xué)的統(tǒng)籌與規(guī)劃。那么，如何科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃政府社會資本投向與結(jié)構(gòu)以提升經(jīng)濟(jì)效率、防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險？如何協(xié)調(diào)資源配置過程中政府與市場的關(guān)系以及中央政府與地方政府的關(guān)系？針對這些問題，本文立足我國國情與特色，透析政府社會資本在提升經(jīng)濟(jì)效率、防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險中的作用，探析如何通過協(xié)調(diào)資源配置過程中政府與市場的關(guān)系以及中央政府和地方政府的關(guān)系以更好地發(fā)揮政府作用，從而為優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟(jì)效率、防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險提供啟示與參考。

二、我國經(jīng)濟(jì)的特征與重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的表現(xiàn)

中國特色社會主義制度孕育了頗具中國特色的經(jīng)濟(jì)體制，奠定了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體基調(diào)。相對于西方的資本主義私有制、新自由主義等經(jīng)濟(jì)體制而言，我國經(jīng)濟(jì)的典型特征與中國特色主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，我國堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。黨的十九屆四中全會提出，要營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護(hù)的市場環(huán)境，既鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，又激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力。這種基本經(jīng)濟(jì)制度賦予了政府協(xié)調(diào)和調(diào)動各方積極性，集中力量辦大事的優(yōu)越性。另一方面，我國堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十八屆三中全會明確指出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時，更好地發(fā)揮政府的作用。這就意味著，我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展既依賴于“有效的市場”，也依賴于“有為的政府”，二者相輔相成、相得益彰。近年來，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，逐漸步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。黨的十九屆五中全會明確提出，要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為新形勢下我國經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展注入了新的活力，也帶來了新的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

我國經(jīng)濟(jì)的顯著特色決定了我國經(jīng)濟(jì)面臨的重大風(fēng)險與西方存在顯著差異。西方重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險主要來源于“大市場”“小政府”經(jīng)濟(jì)模式的固有弊端，私人資本成為市場經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，金融資本支配實體經(jīng)濟(jì)進(jìn)而催生大量經(jīng)濟(jì)泡沫，社會財富兩極分化極其嚴(yán)重。在這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，過度迷信市場的自發(fā)調(diào)節(jié)作用而妖魔化政府的正當(dāng)?shù)匚缓妥饔?，使得西方?jīng)濟(jì)普遍面臨產(chǎn)業(yè)空洞化、經(jīng)濟(jì)虛擬化和財政債務(wù)化等重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險[1]。2007年美國次貸危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)則是西方重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的典型表現(xiàn)。而在我國獨特的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險可能是政府失靈與市場失靈共同作用的結(jié)果。一方面，市場在資源配置中存在著自發(fā)性、盲目性等固有缺陷，無法實現(xiàn)資源配置的統(tǒng)籌規(guī)劃，無法保證所有領(lǐng)域中資源配置的高效率，潛藏著暴露重大風(fēng)險的危機(jī)。另一方面，政府不僅是重點領(lǐng)域引導(dǎo)的關(guān)鍵力量，也是彌補(bǔ)市場缺陷的重要保障，但若政府在這兩個方面的作用發(fā)揮不當(dāng)，則會催生重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險：其一，各地方政府“畫地為牢”，專注本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與投資，缺乏地區(qū)間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)間重復(fù)建設(shè)、資源浪費、產(chǎn)能過剩等問題，催生重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險；其二，政府與市場并非涇渭分明，若政府未能及時發(fā)現(xiàn)市場機(jī)制中存在的問題并及時采取措施掃除市場運行中的障礙，則會放大市場失靈的弊端，阻礙全國統(tǒng)一大市場作用的發(fā)揮，使得資源配置呈現(xiàn)市場碎片化、地區(qū)間阻隔等特點，催生重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。由此可見，在我國獨特的經(jīng)濟(jì)體制背景下，重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險也呈現(xiàn)出顯著的中國特色，重大項目重復(fù)投資、資源過度浪費、產(chǎn)能過剩、地區(qū)間發(fā)展不平衡、市場碎片化等問題成為重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的基礎(chǔ)表現(xiàn)和潛在隱患。

三、地方政府社會資本與地方經(jīng)濟(jì)效率

政府公共資源配置可以劃分為政府公共產(chǎn)品配置和政府社會資本配置，政府社會資本是指政府為實現(xiàn)招商引資、科技創(chuàng)新、重點發(fā)展等目的而專門建設(shè)的特殊基礎(chǔ)設(shè)施，以及面向引入企業(yè)或創(chuàng)新企業(yè)及特定主體給予的特殊許可、政策優(yōu)惠和專項支持等具有部分的排他性和競爭性特征的政府公共資源[2]。政府社會資本具有引導(dǎo)性特征，政府社會資本優(yōu)勢的發(fā)揮能夠為更好地發(fā)揮政府作用提供保障。從地方政府層面來看，政府社會資本在提升地方經(jīng)濟(jì)效率、引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著不可忽視的作用。地方政府社會資本對于地方經(jīng)濟(jì)效率的提升和引導(dǎo)路徑主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方向、資源配置結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)增長動力三個方面。

（一）把握方向、精準(zhǔn)發(fā)力

地方政府社會資本是地方規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的重要引導(dǎo)力量。地方政府能夠在本地區(qū)管轄范圍內(nèi)把握經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體方向，明確精準(zhǔn)發(fā)力的具體領(lǐng)域，以提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)效率為出發(fā)點引導(dǎo)地區(qū)投資與建設(shè)。具體而言，政府社會資本能夠通過在重點領(lǐng)域直接投入和向重點領(lǐng)域集中引導(dǎo)等途徑為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)效率賦能。

一方面，政府社會資本的投向集中體現(xiàn)了政府作為投資主體所做出的投資決策，而地方政府投資決策的出發(fā)點無疑是刻畫地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的藍(lán)圖。因此，地方政府社會資本會直接投入到關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與規(guī)劃的重要領(lǐng)域之中。重大項目投資是地方政府推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的關(guān)鍵切入點，重大項目投資與建設(shè)的效果直接影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成效?；诘胤秸牧?，地方政府會通過提供土地、資金、政策等支持推動地區(qū)重大項目建設(shè)，完善地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)效率與活力的提升。另一方面，政府社會資本畢竟是有限的，單純依靠政府社會資本的投入顯然不能夠?qū)崿F(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)效率提升的目標(biāo)，因此，還需要充分發(fā)揮政府社會資本的引導(dǎo)與帶動作用。政府社會資本具有引導(dǎo)性，政府社會資本對重點領(lǐng)域的投入能夠向社會明確傳達(dá)出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)方向的信號，直接影響社會資源的流動方向。從這一角度來看，政府社會資本能夠通過引導(dǎo)作用的發(fā)揮撬動地區(qū)固定資產(chǎn)投資投入到政府期望的領(lǐng)域之中，進(jìn)而為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入源源不斷的動力，拉動地區(qū)實體經(jīng)濟(jì)效率持續(xù)提升[3]。

（二）優(yōu)化結(jié)構(gòu)、高效配置

地方資源配置效率的提升是地方經(jīng)濟(jì)效率提升的關(guān)鍵，而地方資源配置效率的提升離不開有效市場和有為政府的協(xié)同作用。黨的十八屆三中全會明確指出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時，更好地發(fā)揮政府的作用。市場與政府均是資源配置過程中的重要力量，通過市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)二者相互結(jié)合，能夠為實現(xiàn)地區(qū)資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、資源配置效率的提升提供重要引擎。這要求地方政府不僅要提升地方政府社會資本的配置效率，還要與市場協(xié)同作用，促進(jìn)整體資源配置效率的提升。

從提升地方政府社會資本配置效率來看，根據(jù)王竹泉等[4]對政府社會資本的結(jié)構(gòu)與規(guī)模的界定，土地使用權(quán)出讓金相關(guān)的支出幾乎占據(jù)政府社會資本的90%以上，是政府社會資本的核心內(nèi)容。2021年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確提出進(jìn)一步提高土地要素配置效率的要求。從這一角度看，土地資源的配置是政府社會資本配置的關(guān)鍵，這就需要地方政府將以土地為核心的政府社會資本更多地配置到地方政府支持的重點領(lǐng)域、重點行業(yè)之中，發(fā)揮政府集中力量辦大事的優(yōu)勢，實現(xiàn)重點領(lǐng)域資源配置效率的提升。同時，政府社會資本與政府公共產(chǎn)品存在的顯著區(qū)別決定了政府社會資本更側(cè)重于以效率為導(dǎo)向，在保證相對公平的前提下將政府社會資本配置到效率更高的領(lǐng)域和行業(yè)之中，這也為提升地方經(jīng)濟(jì)效率提供了重要保障。除此之外，從提升市場資源配置效率角度來看，地方政府社會資本的配置在很大程度上能夠影響市場資源的配置結(jié)構(gòu)與配置效率，在一定程度上引導(dǎo)市場將資源配置到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加需要、效率更高的行業(yè)和領(lǐng)域之中，切實、全方位提升地方經(jīng)濟(jì)效率。

（三）驅(qū)動創(chuàng)新、持續(xù)賦能

科技創(chuàng)新是地方經(jīng)濟(jì)效率提升的不竭動力，地方政府社會資本能夠通過推動地區(qū)科技創(chuàng)新為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)賦能，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)效率。近年來，國家陸續(xù)出臺政策支持國家級產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心、高新技術(shù)行業(yè)以及高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，各個地方政府也均在科技創(chuàng)新方面持續(xù)發(fā)力。然而，受制于我國科技創(chuàng)新基礎(chǔ)薄弱、創(chuàng)新資源匱乏、自主創(chuàng)新能力欠缺等基本創(chuàng)新條件，我國科技創(chuàng)新仍然面臨著成功率低、不確定性高等“瓶頸”，這就意味著地方科技創(chuàng)新水平和效率的提升離不開政府社會資本的支持，實現(xiàn)科技騰飛、創(chuàng)新驅(qū)動的過程離不開地方政府的參與和引導(dǎo)。

地方政府能夠通過資金、土地以及產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策等支持驅(qū)動地區(qū)科技創(chuàng)新，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)效率。經(jīng)濟(jì)特區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是政府社會資本為驅(qū)動創(chuàng)新而集中發(fā)力的重點領(lǐng)域。現(xiàn)有研究表明，政府提供的創(chuàng)新補(bǔ)貼、研發(fā)補(bǔ)助對于企業(yè)自主創(chuàng)新能力的提升具有積極影響和激勵作用[5，6]。此外，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策激勵對于提升地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、促進(jìn)微觀企業(yè)創(chuàng)新同樣具有重要作用[7，8]。由此可見，地方政府能夠以政府社會資本為依托為地方科技創(chuàng)新注入新動能，貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)效率提升。

綜上所述，從地方層面來看，地方政府社會資本在引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方向、優(yōu)化地區(qū)資源配置結(jié)構(gòu)、驅(qū)動地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用，是提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)效率的重要抓手。然而，地方經(jīng)濟(jì)效率的提升畢竟只是局部性的經(jīng)濟(jì)效率提升，其是否一定會帶來全局性宏觀經(jīng)濟(jì)效率的提升？下文將從全國視角出發(fā)，透析宏觀層面政府社會資本對于經(jīng)濟(jì)效率的作用機(jī)制。

四、全國政府社會資本與宏觀經(jīng)濟(jì)效率

從全國層面來看，宏觀經(jīng)濟(jì)效率的提升不僅需要中央政府對于政府社會資本的高效利用，也需要中央政府統(tǒng)籌中央政府與地方政府之間、各地方政府之間的關(guān)系，從全局出發(fā)，堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，發(fā)揮政府集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢。

（一）資源配置中中央政府與地方政府的關(guān)系

地方經(jīng)濟(jì)效率的提升是否就意味著全國層面整體的經(jīng)濟(jì)效率提升？其實不然。上升到全國層面，宏觀經(jīng)濟(jì)效率并非各個地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效的加總，而是要統(tǒng)籌考慮各個地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)在全國層面所能夠帶來的效率。這就意味著地方經(jīng)濟(jì)效率與水平高并不一定等同于宏觀經(jīng)濟(jì)效率與水平高，這主要歸因于地方政府資源配置過程中所聚焦視野的局限以及中央政府對于地方政府資源配置過程中統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失。

一方面，地方政府“畫地為牢”的資源配置視野限制了宏觀層面經(jīng)濟(jì)效率的提升。站在地方政府的立場上，地方政府在資源配置過程中天然存在著較強(qiáng)的邊界感，其往往只需要考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，將資源集中配置到有利于推進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)域之中。這種資源配置方式的確符合地方政府資源配置的立場，也并不違反資源配置的原則。然而，站在中央政府的立場來看，地方政府的某些資源配置可能并不符合資源配置的效率原則，也并非科學(xué)合理。因為從中央政府的視角來看，其資源配置決策應(yīng)當(dāng)是全局性的、系統(tǒng)性的，哪些地區(qū)適合什么產(chǎn)業(yè)發(fā)展、適合什么項目建設(shè)，應(yīng)當(dāng)存在一個清晰的規(guī)劃，按照全局性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置才能夠促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)效率的提升。而現(xiàn)實是許多地方政府存在好大喜功的心態(tài)，盲目投資、惡性競爭、追逐短期利益，使得地方政府投入巨大卻收效甚微[9-11]。從中央全局的視野來看，地方政府過度投資不僅不能夠提升宏觀經(jīng)濟(jì)效率，反而會助長地區(qū)間重復(fù)建設(shè)、資源浪費以及產(chǎn)能過剩等問題，加劇重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險爆發(fā)的潛在可能性。因此，地方政府“畫地為牢”的資源配置視野阻礙了資源在區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間的優(yōu)化配置，遏制了宏觀經(jīng)濟(jì)效率的提升。

另一方面，中央政府對于地方政府資源配置過程中統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失限制了中央政府職能的發(fā)揮，也限制了宏觀層面經(jīng)濟(jì)效率的提升。中央政府肩負(fù)著把控全局、把握方向的重大職責(zé)，這就需要中央政府始終保持總攬全局的視野和統(tǒng)籌兼顧的理念。在資源配置過程中更是如此，中央政府更應(yīng)該基于戰(zhàn)略全局視野，協(xié)調(diào)好地區(qū)間、行業(yè)間資源配置結(jié)構(gòu)與方向，將資源配置到更符合國家整體經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展規(guī)劃的領(lǐng)域之中。特別是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響的重大項目投資建設(shè)，各地方政府均在本地區(qū)范圍內(nèi)決定重大項目建設(shè)規(guī)劃與目標(biāo)，這雖然滿足各個地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，但并不一定完全滿足全國層面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃。此時，中央政府不能放任各地方政府完全自主進(jìn)行重大項目投資決策，而是要在調(diào)動各個地方政府積極性的基礎(chǔ)上，因地制宜、科學(xué)合理、統(tǒng)籌規(guī)劃各個地區(qū)、各個產(chǎn)業(yè)中的重大項目建設(shè)的集中領(lǐng)域和重點方向。然而，現(xiàn)行分稅制財政管理體制雖然將調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控等納入中央政府事權(quán)，但同時也將本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)發(fā)展納入了地方政府事權(quán)。而地方政府社會資本投入到對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響的重大項目顯然在地方政府的事權(quán)范圍之內(nèi)，中央政府若直接對重大項目投資決策進(jìn)行干預(yù)，勢必有越權(quán)和錯位的嫌疑，其只能通過完善國家發(fā)展規(guī)劃、國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃等規(guī)劃體系，以及制定配套的財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、重大生產(chǎn)力布局和土地、人口、環(huán)境、社會等公共政策進(jìn)行引導(dǎo)或約束。

黨的十八屆三中全會明確指出，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施”，并指出，中央政府要“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”。黨的十九大也明確提出和強(qiáng)調(diào)了“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”。在此背景下，編制實施國家發(fā)展規(guī)劃，成為中央政府的重要職責(zé)，也成為更好地發(fā)揮政府作用的重要抓手[12]。2018年9月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議，審議通過了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，將規(guī)劃實踐中形成的成功經(jīng)驗上升為制度安排，為加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)，完善財政、金融等政策協(xié)調(diào)機(jī)制提供了根本遵循。雖然《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)［2018］44號）對“明確規(guī)劃功能定位，理順規(guī)劃關(guān)系”“統(tǒng)籌規(guī)劃管理，加強(qiáng)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)”“規(guī)范規(guī)劃編制程序，提高規(guī)劃質(zhì)量”“突出規(guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)化政策協(xié)同”“健全實施機(jī)制，確保規(guī)劃有效落實”等做出了系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，但是要真正落實到位還任重道遠(yuǎn)。以新能源的投資與建設(shè)為例，在地方政府看來，這是國家重點支持的領(lǐng)域，也是地方政府實現(xiàn)政績的重要途徑，因此地方政府傾向于將政府社會資本配置到該領(lǐng)域之中，加快地區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)。而從中央政府角度來看，要確定哪些地區(qū)的新能源重大投資和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是適合的，哪些地區(qū)是不適合的，并非易事。至于要進(jìn)一步實現(xiàn)新能源重大投資和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與其他產(chǎn)業(yè)重大投資和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的銜接，就更非短期內(nèi)能夠完成的。因此，錯綜復(fù)雜、分權(quán)體制和時間局限等因素勢必造成中央政府在協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、協(xié)同配套政策方面的作用有限，也就難免引發(fā)全國政府社會資本的宏觀配置效率低下、重復(fù)競爭、產(chǎn)能過剩等問題，催生重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

綜上來看，資源配置過程中中央政府與地方政府并非相互孤立、相互割裂，而是相互貫通、統(tǒng)籌兼顧。唯有從全局視角出發(fā)，做好資源配置的全局性統(tǒng)籌與規(guī)劃，做到中央政府與地方政府的有機(jī)銜接，才能夠?qū)崿F(xiàn)全國范圍內(nèi)資源的高效配置和利用，真正提升宏觀經(jīng)濟(jì)效率。

（二）全國政府社會資本對宏觀經(jīng)濟(jì)效率的提升路徑

在全國層面，中央政府應(yīng)當(dāng)處理好中央與地方的關(guān)系、市場與政府的關(guān)系，充分發(fā)揮全國政府社會資本的優(yōu)勢，提升宏觀經(jīng)濟(jì)效率。具體而言，全國政府社會資本對于宏觀經(jīng)濟(jì)效率的作用機(jī)制主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)規(guī)劃，集中力量辦大事。資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和資源配置效率的提升離不開市場的自發(fā)調(diào)節(jié)和政府的科學(xué)統(tǒng)籌。市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律是市場決定資源配置，但市場機(jī)制是自發(fā)運行的，市場無法實現(xiàn)全局性統(tǒng)籌與規(guī)劃的目標(biāo)。而政府雖然不是資源配置的主體，但其可以通過統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制引導(dǎo)資源向國家戰(zhàn)略指明的方向配置。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事”。因此，以中國特色社會主義制度為支撐，中央政府能夠發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)規(guī)劃、集中力量辦大事的優(yōu)勢，為經(jīng)濟(jì)注入活力，提升宏觀經(jīng)濟(jì)效率。

全國政府社會資本體現(xiàn)了國家對于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展過程中重點領(lǐng)域的集中引導(dǎo)與支持，中央政府不僅要做好全國政府社會資本的優(yōu)化配置，還要做到地方政府社會資本配置的統(tǒng)籌規(guī)劃，從而提升宏觀經(jīng)濟(jì)效率。一方面，政府社會資本是排他的、競爭性的，這就要求國家把政府社會資本配置到對國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)有基礎(chǔ)性、支撐性作用的重要領(lǐng)域之中。這就意味著在政府集中引導(dǎo)的重點領(lǐng)域以及市場發(fā)揮作用失靈的關(guān)鍵領(lǐng)域，需要中央政府參與其中，把資源集中到政府能夠發(fā)揮優(yōu)勢的關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)揮政府集中力量辦大事的優(yōu)勢。由此可見，中央政府肩負(fù)著重點領(lǐng)域集中引導(dǎo)和精準(zhǔn)發(fā)力的重要職責(zé)和使命，通過全局層面的統(tǒng)籌兼顧和科學(xué)規(guī)劃，將資源配置到效率更高的重點領(lǐng)域之中，提升宏觀經(jīng)濟(jì)效率。另一方面，中央政府在資源配置中的一個重要職責(zé)是做好中央政府與地方政府之間、各個地方政府之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。如上所述，地方政府由于資源配置視野的局限，基本只是秉持“畫地為牢”的觀念，局限于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，各個地區(qū)之間信息阻隔、互不相通。加上分權(quán)體制對中央政府與地方政府事權(quán)的界限劃分，使得中央政府對地方政府重大項目投資等資源配置結(jié)構(gòu)的干預(yù)與調(diào)控受到限制，進(jìn)而就會導(dǎo)致地區(qū)間重大項目的重復(fù)建設(shè)、資源嚴(yán)重浪費，長期發(fā)展下去必將加劇產(chǎn)能過剩，誘發(fā)重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。對此，中央政府應(yīng)當(dāng)樹立全局意識和大局觀念，從制定和完善全局性規(guī)劃體系出發(fā)，統(tǒng)籌地區(qū)間經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間資源配置結(jié)構(gòu)與方向，充當(dāng)?shù)貐^(qū)間資源配置的黏合劑，盤活“散沙”，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)造力與凝聚力，提升宏觀經(jīng)濟(jì)效率。

2.有效引導(dǎo)、清除障礙，推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的建立和完善。政府與市場均是資源配置中的關(guān)鍵力量，在大部分領(lǐng)域中政府的效率是無法與市場比擬的，因此，我國的資源配置更多是依靠市場機(jī)制運行。然而，政府與市場并非涇渭分明，我國政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的特殊性也決定了政府在資源配置中的重要性與不可或缺性。因此，在市場資源配置過程中政府并非毫無作為，而是可以參與其中，特別是在市場發(fā)揮作用受限和失靈的重要領(lǐng)域，政府的參與和引導(dǎo)就顯得尤為重要。具體而言，政府可以識別市場資源配置效率低下的關(guān)鍵領(lǐng)域，依靠政府集中力量辦大事的優(yōu)勢將資源集中配置到這些關(guān)鍵領(lǐng)域之中，以求獲得高于市場資源配置效率的結(jié)果，從而提升整體資源配置效率。此外，對于市場發(fā)揮作用失靈的領(lǐng)域，政府還可以在市場中制定規(guī)則、有效引導(dǎo)，從而清除市場資源配置的障礙，提升市場資源配置效率，促進(jìn)公共資源配置的市場化。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”。2022年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，明確指出要堅持“立足內(nèi)需、暢通循環(huán)，立破并舉、完善制度，有效市場、有為政府，系統(tǒng)協(xié)同、穩(wěn)妥推進(jìn)”的原則，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，全面推動我國市場由大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供堅強(qiáng)支撐。全國統(tǒng)一大市場的建立是更好地發(fā)揮市場決定性作用的重要契機(jī)，也是更好地發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃職責(zé)、推進(jìn)區(qū)域協(xié)作、集中力量辦大事的有效保障。在建立與完善全國統(tǒng)一大市場的過程中，需要協(xié)調(diào)處理好政府與市場的關(guān)系以及中央政府與地方政府的關(guān)系，以市場的資源配置為核心，以政府的有效規(guī)劃為引導(dǎo)，充分發(fā)揮中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越性；同時，在此過程中，中央政府與各級地方政府均要參與其中，堅持中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃、地方政府協(xié)同發(fā)力的原則，有效引導(dǎo)和支持全國統(tǒng)一大市場的建立與完善，從而為宏觀經(jīng)濟(jì)注入新的活力，推動宏觀經(jīng)濟(jì)效率提升。

五、政府失靈與重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的防控離不開中央政府與地方政府的有機(jī)銜接，離不開有效市場和有為政府的相互協(xié)同。政府是防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的重要紐帶和中堅力量，政府失靈是誘發(fā)重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的關(guān)鍵因素。從我國資源配置的現(xiàn)狀來看，政府失靈、政府缺位等問題較為明顯，政府社會資本的功能和優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮，埋下了重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險隱患。

（一）中央政府與地方政府關(guān)系的角度

從中央政府與地方政府關(guān)系的角度來看，中央政府與地方政府在資源配置過程中均未能充分發(fā)揮政府職能，加劇了經(jīng)濟(jì)運行中的潛在危機(jī)。就地方政府而言，各地方政府“畫地為牢”，專注本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展，同時，部分地方政府好大喜功、過度追求政績、開展官員錦標(biāo)賽，使得地方政府之間存在惡性競爭、過度競爭等問題。由此導(dǎo)致的后果則是各地方政府盲目投資、過度投資、經(jīng)濟(jì)效益低下，甚至還需要中央政府的補(bǔ)貼才得以維繼。這意味著這些地方所開展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、所投資的項目不僅不能夠為全社會創(chuàng)造收益，反而可能成為社會的負(fù)擔(dān)，加劇全社會整體產(chǎn)能過剩等問題，拉低經(jīng)濟(jì)效率水平，增加重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險爆發(fā)的可能性。就中央政府而言，中央政府既是宏觀層面資源配置的主體，也是中觀、微觀層面資源配置的重要引領(lǐng)者，中央政府對于資源配置的統(tǒng)籌與規(guī)劃不當(dāng)將導(dǎo)致極其嚴(yán)重的后果，是誘發(fā)重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的最終“元兇”。

重大項目是政府社會資本的重要體現(xiàn)，是政府開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要抓手。近年來，各個地方均在緊鑼密鼓地開展重大項目的建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了強(qiáng)勁動力。截至2022年2月，廣東、江蘇、山東、浙江等十余省市已發(fā)布2022年重大項目投資建設(shè)計劃清單，清單中所列項目合計19000余個，總投資額超過25萬億元，足以顯示重大項目受到地方政府的重視程度之高以及重大項目投資規(guī)模之龐大。重大、重點項目建設(shè)規(guī)劃若科學(xué)合理，將成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高經(jīng)濟(jì)效率的引擎；但若規(guī)劃不當(dāng)，也可能成為誘發(fā)重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的隱患。從目前各個省市公布的重大項目清單中不難發(fā)現(xiàn)，各個地方的建設(shè)重點基本都聚焦在新基建、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等方面。雖然戰(zhàn)略性新興行業(yè)、新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)確實是國家支持和鼓勵的重點建設(shè)方向，但這并不意味著所有地方均要向新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域蜂擁而上。每個地方均有自身的地理位置特色、歷史底蘊(yùn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，每個地方重大項目建設(shè)的重點也應(yīng)有所差異，但由于各個地方政府所站立場和角度受限，無法從全局視野布局資源配置戰(zhàn)略。此時，中央政府若不在各個地方、各個產(chǎn)業(yè)之間加以科學(xué)統(tǒng)籌與規(guī)劃、協(xié)調(diào)各個地方的資源配置方向與結(jié)構(gòu)，則會導(dǎo)致宏觀層面資源的重復(fù)配置、資源浪費、損失嚴(yán)重，拉低宏觀經(jīng)濟(jì)效率。另外，從長期來看，缺乏全局性的資源統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)勢必導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、資源配置效率低下等問題，并加劇經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)性，從而與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)與初衷背道而馳，加重宏觀經(jīng)濟(jì)的未來負(fù)擔(dān)，誘發(fā)重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

（二）政府與市場關(guān)系的角度

從政府與市場的關(guān)系的角度來看，政府與市場均是資源配置中的重要力量，二者任何一個的缺位、失靈或是二者之間的不協(xié)調(diào)均會加劇宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)，誘發(fā)重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。雖然我國資源配置的總體原則是市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用，但這并不意味著政府在資源配置中的作用不重要。在某些市場效率低下的領(lǐng)域之中，政府進(jìn)行資源配置或許能夠達(dá)到比市場進(jìn)行資源配置更高的效率，此時政府的介入和引導(dǎo)就顯得尤為重要。然而，從我國資源配置現(xiàn)狀來看，政府集中力量辦大事的資源配置優(yōu)勢并未得到充分發(fā)揮，具有引導(dǎo)作用的政府社會資本并未得到充分重視。在市場資源配置效率高的領(lǐng)域中，政府可能存在越位干預(yù)的現(xiàn)象，而在市場資源配置效率低的領(lǐng)域中，政府卻無所作為。具體而言，在市場配置資源效率高的領(lǐng)域中，政府可能存在不當(dāng)干預(yù)、過度干預(yù)等問題，產(chǎn)生政策扭曲，影響市場機(jī)制的正常運行，誤導(dǎo)資源配置[13，14]。而在市場失靈的關(guān)鍵領(lǐng)域，政府與市場并未形成完善的協(xié)調(diào)互動機(jī)制，這導(dǎo)致政府不僅不能夠充分發(fā)揮對于市場失靈缺陷的彌補(bǔ)作用，不能為市場的順暢運行掃清障礙，反而會降低市場運行的效率，拉低整體資源配置的效率。更重要的是，基于全局視角的政府與市場互動機(jī)制以及政府統(tǒng)籌兼顧機(jī)制的缺失使得各個地區(qū)之間信息阻隔、市場分割，導(dǎo)致市場呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，阻礙全國統(tǒng)一大市場的建立，影響了市場資源配置作用的發(fā)揮，加大了重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險爆發(fā)的可能性。

特別是在新冠疫情的影響下，中央政府與地方政府、政府與市場之間的關(guān)系協(xié)調(diào)變得更為重要，因為相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏所導(dǎo)致的后果也更加嚴(yán)重，更容易滋生重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。具體而言，新冠疫情背景下，各個地方政府急于從疫情的影響中恢復(fù)，更加重視對于地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，依靠政府社會資本投入帶動固定資產(chǎn)投資成為各地方拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑。在這一背景下，各個地方鼓足干勁開展重大項目建設(shè)，由此暴露出的問題將會更多。一方面，地方政府投入巨額資金開展重大項目投資，甚至面臨入不敷出、需要中央補(bǔ)貼的境地，且不論這些項目能否帶來可觀的收益和回報。另一方面，各個地方政府均加快重大項目建設(shè)，而地方政府僅僅是局限在本地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，此時如果中央政府未做好地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間重大項目投資的統(tǒng)籌和規(guī)劃，勢必導(dǎo)致地區(qū)間重復(fù)建設(shè)、資源嚴(yán)重浪費、效率低下，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)疲軟，最終增加經(jīng)濟(jì)脆弱性，誘發(fā)重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

六、結(jié)論與啟示

政府與市場在資源配置中均扮演著重要角色，政府更好地發(fā)揮作用是優(yōu)化市場資源配置結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟(jì)效率、防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的重要保證。然而，囿于資源配置中政府與市場的關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系協(xié)調(diào)尚不到位，中央政府在協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、協(xié)同資源配置方面的作為有限，加大了產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的可能性。對此，政府不僅要處理好與市場之間的關(guān)系，實現(xiàn)政府與市場的協(xié)調(diào)互動，彌補(bǔ)市場的缺陷與不足，推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的建立與完善，提升市場運行效率。更重要的是，中央政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府之間、各地方政府之間的關(guān)系，秉持全局意識和大局觀念，堅持全國一盤棋，調(diào)動各方積極性，集中力量辦大事，實現(xiàn)一張藍(lán)圖繪到底；充分發(fā)揮政府社會資本的優(yōu)勢，實現(xiàn)全局層面資源配置的統(tǒng)籌兼顧和科學(xué)規(guī)劃，杜絕地區(qū)間重復(fù)建設(shè)、過度競爭、資源浪費、產(chǎn)能過剩等問題出現(xiàn)。唯有如此，才能更好地發(fā)揮政府作用，提升經(jīng)濟(jì)韌性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。