崔勝濤

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

這次試點(diǎn)是所有權(quán)管理的一次綜合性改革，既涵蓋我們之前做的比較好的調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、權(quán)益保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用等基本環(huán)節(jié)，也涉及我們需要重點(diǎn)探索改進(jìn)的有償使用、凈地和凈礦出讓、收益分配、優(yōu)化處置配置方式等工作。自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制研究開(kāi)展勢(shì)在必行。

一、基本理論概念

研究全民所有自然資源委托代理機(jī)制首先要準(zhǔn)確理解和把握什么是“自然資源和自然資源資產(chǎn)、全民所有、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、所有權(quán)委托代理”這四個(gè)基本概念。

1.自然資源和自然資源資產(chǎn)

自然資源是自然界賦予或前人留下的，可被人類(lèi)利用和可能利用的所有有形之物與無(wú)形之物。自然資源資產(chǎn)[1]是指可以準(zhǔn)確劃定邊界、具有稀缺性、能給使用者帶來(lái)效益、產(chǎn)權(quán)要明晰、要可計(jì)量核算。其中“能給使用者帶來(lái)效益”不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，也包括社會(huì)效益、生態(tài)效益。

2.全民所有

全民所有是社會(huì)生產(chǎn)資料歸代表全國(guó)人民的國(guó)家所有，是社會(huì)主義公有制的高級(jí)表現(xiàn)。憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”目前我國(guó)主要所有權(quán)有兩種形式存在，即國(guó)家所有和集體所有。而不同的自然資源所有權(quán)形式也不僅相同。城市的土地屬于國(guó)家所有即全民所有。農(nóng)村的土地（法律規(guī)定屬?lài)?guó)家所有外）屬集體所有；海洋、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水等自然資源，都屬于全民所有（法律規(guī)定的海洋、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水屬于集體所有的除外）?！睹穹ǖ洹芬灿邢嚓P(guān)表述。

3.全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)

如果說(shuō)憲法所提出的“國(guó)家所有”主要是一種主權(quán)的宣示，那么《民法典》則將“國(guó)家所有權(quán)”確定為實(shí)實(shí)在在的物權(quán)。從權(quán)利性質(zhì)看，民法典中的國(guó)家所有權(quán)，是與集體、私人的所有權(quán)并列出現(xiàn)的，是民事權(quán)利，享有直接支配和排他的權(quán)利，受法律平等保護(hù)；從權(quán)利內(nèi)容看，所有權(quán)人依法享有占用、使用、收益和處分的權(quán)利，但具體的種類(lèi)和內(nèi)容需由法律規(guī)定；從權(quán)利主體看，目前我國(guó)是國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；就行權(quán)方式言，國(guó)務(wù)院直接代表全國(guó)人民行使所有權(quán)具體內(nèi)容?？梢酝ㄟ^(guò)設(shè)立用益物權(quán)由他人使用，如通過(guò)劃撥或出讓等方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)等，通過(guò)簽訂合同出讓建設(shè)用地使用權(quán)并附條件、設(shè)置期限，用益物權(quán)到期了可以收回。就責(zé)任、義務(wù)而言，履行所有者職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理、監(jiān)督，促進(jìn)保值增值，防止資產(chǎn)損失、流失，當(dāng)權(quán)利受到侵害，有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人停止侵害，請(qǐng)求賠償?shù)鹊取?/p>

4.所有者職責(zé)

主要指自然資源所有權(quán)人在行使所有權(quán)的過(guò)程中，為保證自然資源高效可持續(xù)發(fā)展，需要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任和履行相應(yīng)義務(wù)。本輪機(jī)構(gòu)改革后，全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)[2]明確由自然資源部履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，主要進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一信息平臺(tái)，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革，建立和實(shí)施自然資源有償使用制度，完善價(jià)格體系機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，依法征收資源資產(chǎn)收益，并負(fù)責(zé)管理中央直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)等。具體包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：

一是主張所有——對(duì)于資產(chǎn)所有權(quán)，摸清家底有多少、歸屬明確是履行所有者職責(zé)的重要前提和基礎(chǔ)。在履行所有者職責(zé)內(nèi)容上，通過(guò)開(kāi)展統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)劃清邊界、確認(rèn)權(quán)屬，開(kāi)展統(tǒng)一確權(quán)登記明晰所有權(quán)人、所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。進(jìn)一步摸清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)家底，就要進(jìn)行實(shí)物量清查、價(jià)格體系建立和價(jià)值量核算等工作。

二是行使權(quán)利——行使權(quán)利是履行所有者職責(zé)的核心。主要包括占有、使用、收益和處分是所有權(quán)的四種權(quán)能。占有權(quán)能是使用權(quán)能的基礎(chǔ)和前提條件，使用權(quán)能是實(shí)現(xiàn)物的使用價(jià)值的手段，收益權(quán)能是所有權(quán)中的一項(xiàng)最重要的權(quán)能，處分權(quán)能是指決定財(cái)產(chǎn)事實(shí)上和法律上的命運(yùn)的權(quán)能，所有權(quán)人不可能讓渡全部處分權(quán)能。將所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)行剝離，通過(guò)市場(chǎng)化配置，讓更多的全民所有自然資源能夠平等、自主、有序進(jìn)入要素市場(chǎng)，提高要素的配置效率，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

三是履行義務(wù)——是履行所有者職責(zé)的基本要求。享有權(quán)利必須履行義務(wù)。所有權(quán)人、所有者職責(zé)履行主體及其代理履行主體在產(chǎn)權(quán)歸屬清晰和權(quán)利內(nèi)容明確的前提下，按照權(quán)利義務(wù)相一致的原則履職。履職主體要遵守政府維護(hù)公共利益和生態(tài)保護(hù)的管理要求，依法履行義務(wù)。所有者及其代理人在處置、配置資產(chǎn)時(shí)要符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制要求。

四是統(tǒng)一管理——對(duì)于履職主體來(lái)說(shuō)，政府監(jiān)管要求、市場(chǎng)規(guī)則約束、合同約定事項(xiàng)等義務(wù)的履行屬于接受監(jiān)管和遵守規(guī)則，向各級(jí)人大常委會(huì)全報(bào)告國(guó)有自然資源資產(chǎn)及管理情況，要明確具體的報(bào)告方式，根據(jù)資源稟賦，確定國(guó)有自然資源管理情況和報(bào)告重點(diǎn)，高質(zhì)量反映國(guó)有自然資源資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等內(nèi)容。

五是落實(shí)權(quán)益——落實(shí)權(quán)益是履行所有者職責(zé)的根本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“全民所有、全民共享”。通過(guò)健全收益管理、優(yōu)化分配機(jī)制、建立考核評(píng)價(jià)、履行好自然資源資產(chǎn)出資人職責(zé)等改革創(chuàng)新舉措，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，維護(hù)權(quán)益。

二、現(xiàn)行自然資源管理中存在的問(wèn)題

1.所有權(quán)人不到位

產(chǎn)權(quán)主體不明，容易導(dǎo)致管理權(quán)責(zé)不清晰。代理行使主體難以確定，權(quán)責(zé)不清、重疊或掣肘的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。就是大家都管，大家都管不全。

2.資產(chǎn)家底不清

經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)的自然資源調(diào)查體系逐步健全，資源家底也已相對(duì)清楚，但資產(chǎn)家底還不清楚，資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)剛剛起步，資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估和資產(chǎn)核算仍處于研究探索階段。

3.市場(chǎng)配置不充分

自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)配置和行政審批配置的界限仍沒(méi)有厘清，仍有不少應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)配置的資源資產(chǎn)以行政審批方式進(jìn)行配置，資源資產(chǎn)的效益和效率沒(méi)有實(shí)現(xiàn)最大化，資產(chǎn)流失的情況仍然存在。不同市場(chǎng)主體平等獲取生產(chǎn)要素沒(méi)有得到完全落實(shí)。

4.收益管理不完善

森林、草原、濕地等自然資源有償使用制度[3]尚在推進(jìn)。土地、礦產(chǎn)和海洋資源資產(chǎn)收益制度有待完善，生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制有待優(yōu)化。

5.所有權(quán)考核監(jiān)督不健全

許多資源由基層政府直接配置，缺乏有效的監(jiān)督制約手段。各級(jí)政府都要管，而出了問(wèn)題時(shí)卻難以找到直接責(zé)任人。

三、委托代理機(jī)制的研究?jī)?nèi)容

委托代理機(jī)制[4]研究我們認(rèn)為包括明確 “委托代理履行模式，編制全民所有自然資源清單[5]并明確委托人和代理人權(quán)責(zé)；制定各類(lèi)自然資源代理履職目標(biāo)與工作重點(diǎn)；探索建立或完善‘考核評(píng)價(jià)機(jī)制、加強(qiáng)委托人對(duì)代理人的監(jiān)督管理、多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)督、損害賠償’四方面配套制度；加強(qiáng)相關(guān)理論研究”等六個(gè)方面。

圍繞行權(quán)履職需要進(jìn)一步研究：“①加快推進(jìn)統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記；②清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算；③建立健全資產(chǎn)儲(chǔ)備管護(hù)和臨時(shí)使用制度；④完善資產(chǎn)處置和配置規(guī)則；⑤建立資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和監(jiān)管平臺(tái)；⑥建立健全資產(chǎn)收益管理制度；⑦創(chuàng)新所有權(quán)管理方式；⑧建立健全資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度”等8項(xiàng)內(nèi)容，我們認(rèn)為這些也是整個(gè)委托代理機(jī)制建設(shè)的核心內(nèi)容。

四、結(jié)論

本文研究主要以“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、統(tǒng)一管理、落實(shí)權(quán)益”的思路為主線(xiàn)，對(duì)“有什么一值多少—-由誰(shuí)管—怎么管護(hù)—怎么配置—收益如何—怎么考核—對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的管理鏈條進(jìn)行剖析，不斷充實(shí)和健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，通過(guò)各級(jí)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深發(fā)展。