□李書耘 馬火生

在2020年新冠肺炎疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，中央成立應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也紛紛成立了疫情防控應(yīng)急指揮機構(gòu)，以疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組或者指揮部等形式存在。因地方應(yīng)急指揮機構(gòu)實施的相關(guān)疫情防控措施對行政相對人的權(quán)利義務(wù)有直接影響，其如何開展依法防控、依法治理工作受到較多關(guān)注和討論，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的研究具有重要現(xiàn)實意義。

一、地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的雙重法律性質(zhì)

（一）地方議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

地方議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是“由地方黨委或政府基于處理復(fù)雜性、綜合性行政事務(wù)的需要而設(shè)置的起溝通協(xié)調(diào)作用的非常設(shè)機構(gòu)”[1]，通常表現(xiàn)為“領(lǐng)導(dǎo)小組”“指揮部”“委員會”等形式，有臨時性的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，也有長期性的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。“作為一種治理機制，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)主要出現(xiàn)于時間緊迫、跨部門的任務(wù)環(huán)境中，具有非常規(guī)化、追求效率高的特征，達(dá)到組織權(quán)威強、組織整合度高的效果?！盵2]根據(jù)《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置編制管理條例》的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是為辦理一定時期內(nèi)某項特定工作設(shè)立的，不單獨設(shè)立辦事機構(gòu)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)具有地方議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的性質(zhì)。首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對整個社會影響大、危害深、情況緊急、應(yīng)對難度大，不可能由衛(wèi)生部門獨立完成防控任務(wù)，需要黨政系統(tǒng)各部門共同參與應(yīng)對，因此成立的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，能組織、協(xié)調(diào)各系統(tǒng)、各部門共同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件；其次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有暫時性特點，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)是臨時成立的機構(gòu)，沒有固定人員編制，不是常設(shè)機構(gòu)，符合議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的特征；最后，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)也采用議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作機制，一般以地方黨委或政府的主要負(fù)責(zé)人為統(tǒng)帥，主要采取會議、聯(lián)絡(luò)和專家咨詢等工作方式。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)作為地方議事協(xié)調(diào)機構(gòu)時，屬于黨政系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)組織，并不賦予其法律上獨立行政主體的地位，其主要作用是領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)各系統(tǒng)、各部門共同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

（二）法律、行政法規(guī)或地方人大授權(quán)的組織

對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的授權(quán)首先來源于《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第8條規(guī)定，發(fā)生突發(fā)事件后，縣級以上地方各級人民政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，承擔(dān)突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)職能。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》進一步擴大了對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮機構(gòu)的授權(quán)范圍，除了領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急處理工作外，還授權(quán)國務(wù)院、省級應(yīng)急指揮機構(gòu)可以實施相關(guān)應(yīng)急管理措施。另外，為彌補法律、行政法規(guī)的授權(quán)不足，本次新冠肺炎疫情防控工作實踐中，部分地方人大對市、區(qū)疫情防控指揮部進行了補充授權(quán)，增強了地方應(yīng)急指揮部的職能。如《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的決定》第三條規(guī)定，市、區(qū)防控新冠肺炎疫情工作指揮部根據(jù)疫情防控需要，可以在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察等方面規(guī)定臨時性應(yīng)急行政管理措施或者發(fā)布決定、命令、通告等。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)取得法律、行政法規(guī)或者地方人大授權(quán)的，具有獨立行政主體地位，可以自己名義在授權(quán)范圍內(nèi)進行行政管理、制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件和實施具體應(yīng)急管理措施。需要說明的是，在我國行政法理論中，一般都認(rèn)可法律法規(guī)的授權(quán)行為，但實踐中還存在廣泛的政府行政授權(quán)和地方人大的臨時授權(quán)，這兩種授權(quán)行為具有什么效力仍有爭議。人大作為權(quán)力機關(guān)，代表人民行使權(quán)力，其授權(quán)行為是權(quán)力機關(guān)行使權(quán)力的表現(xiàn)，這也是法律法規(guī)授權(quán)的理論依據(jù)所在。在發(fā)生新冠肺炎疫情過程中，對疫情防控指揮部進行臨時授權(quán)的授權(quán)文件屬于地方人大或者常委會通過的有效法律文件，即使部分地方人大并沒有地方性法規(guī)的制定權(quán)限，但其授權(quán)文件應(yīng)認(rèn)為具有與地方性法規(guī)授權(quán)同樣的效果。取得地方人大授權(quán)的疫情防控指揮部，可視同地方性法規(guī)授權(quán)的組織，具有獨立行政主體地位，可以自己名義在授權(quán)范圍內(nèi)進行行政管理、制定發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件和實施具體應(yīng)急管理措施。

本次新冠肺炎疫情防控過程中，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也成立了疫情防控指揮部，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》并未對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)急指揮機構(gòu)進行授權(quán)，實踐中，也沒有地方人大對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級疫情防控指揮部進行授權(quán)，因此，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的疫情防控指揮部不屬于法律、行政法規(guī)或地方人大授權(quán)的組織，其法律性質(zhì)只屬于地方議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不具有獨立行政主體地位。另外，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)并未獨立取得授權(quán)，也就不具有獨立行政主體的法律地位，不能以內(nèi)設(shè)機構(gòu)名義對外制定發(fā)布相關(guān)行政規(guī)范性文件和實施具體應(yīng)急管理措施。如《北京市新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進一步明確疫情防控期間返京人員有關(guān)要求的通告》（2020—2—14）、《武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部涉疫大數(shù)據(jù)與流行病學(xué)調(diào)查組關(guān)于開展全市新冠病毒核酸篩查的緊急通知》（2020—5—11）等，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和涉疫大數(shù)據(jù)與流行病學(xué)調(diào)查組都屬于地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不宜以內(nèi)設(shè)機構(gòu)名義對外發(fā)文。

二、地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的設(shè)立模式

實踐中設(shè)立地方應(yīng)急指揮機構(gòu)主要有以下三種模式：一是由地方黨委成立應(yīng)急指揮機構(gòu)，地方黨委負(fù)責(zé)人任指揮長，如湖南省的《中共茶陵縣委關(guān)于成立茶陵縣新冠肺炎疫情防控工作指揮部并劃分防控戰(zhàn)區(qū)的通知》；二是由地方政府成立應(yīng)急指揮機構(gòu)，地方政府負(fù)責(zé)人任指揮長，如江西省的《宜春市人民政府關(guān)于成立宜春市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控應(yīng)急指揮部的通知》；三是由地方黨委和地方政府共同成立應(yīng)急指揮部，由地方黨委負(fù)責(zé)人任指揮長，如河南省的《中共開封市委開封市人民政府關(guān)于成立開封市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部的通知》，或者由地方黨委負(fù)責(zé)人和地方政府負(fù)責(zé)人共同任指揮長，如湖南省的《中共郴州市委郴州市人民政府關(guān)于成立新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部的通知》。

在以上三種設(shè)立模式中，主要區(qū)別在于地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的設(shè)立文件，指揮長的身份并不影響地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的法律性質(zhì)。由地方黨委發(fā)文設(shè)立或者地方黨委和地方政府共同發(fā)文設(shè)立的，都屬于黨的組織，而由地方政府發(fā)文設(shè)立的，則屬于行政組織。從目前《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，是由各級政府成立應(yīng)急指揮機構(gòu)，屬于政府的職責(zé)范圍。但是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響重大，如本次新冠肺炎疫情，應(yīng)對工作艱巨、復(fù)雜，如應(yīng)對不力，將對社會造成重大危害，而地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的不同設(shè)立模式影響到應(yīng)急指揮機構(gòu)的運行機制、運作程序和法律后果。地方應(yīng)急指揮機構(gòu)到底應(yīng)當(dāng)由地方黨委設(shè)立，還是應(yīng)當(dāng)由地方政府設(shè)立，涉及到黨對應(yīng)急指揮機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)模式問題。

鐘開斌教授根據(jù)黨在突發(fā)事件應(yīng)對中的介入程度和作用方式，將應(yīng)急指揮體制中的黨政間權(quán)責(zé)配置分為“直接型”和“間接型”兩種，“直接型”由黨直接成立應(yīng)急指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對活動中重大事項的決策部署，“間接型”則由政府建立應(yīng)急指揮部，承擔(dān)突發(fā)事件應(yīng)對職責(zé)，黨主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)和重大事項決策[3]。在本次新冠肺炎疫情中，中央成立了應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，是“直接型”領(lǐng)導(dǎo)模式，體現(xiàn)了黨中央的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

然而，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)除了領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)地方的疫情應(yīng)對工作外，還是法律、行政法規(guī)或者地方人大授權(quán)的組織，需要對外制定發(fā)布行政規(guī)范性文件和實施具體應(yīng)急管理措施，要承擔(dān)行政主體的法律地位和法律主體角色。因此，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)當(dāng)歸屬于行政組織，才能體現(xiàn)地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的法律角色，才有利于明確其法律性質(zhì)、法定職權(quán)、法律后果和法律救濟方式，即由地方政府設(shè)立的“間接型”領(lǐng)導(dǎo)模式更加適合地方應(yīng)急指揮機構(gòu)。需要注意的是，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的設(shè)立無論是采用“直接型”還是“間接型”，只是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不同，“間接型”模式中的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，如設(shè)立方式作為重大事項應(yīng)當(dāng)經(jīng)地方黨委討論和批準(zhǔn)、貫徹落實黨對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策部署和方針政策、地方黨委負(fù)責(zé)人可以作為地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的指揮長、黨的機構(gòu)也可以進入應(yīng)急指揮機構(gòu)作為工作組等。

三、地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的職能

突發(fā)公共衛(wèi)生事件地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的職能是指該機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，包括內(nèi)部職能和外部職能。

（一）內(nèi)部職能

地方應(yīng)急指揮機構(gòu)作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)而具有內(nèi)部職能，主要是對各系統(tǒng)、各部門以及應(yīng)急指揮機構(gòu)的內(nèi)部各工作小組進行領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)，屬于權(quán)力組織系統(tǒng)的內(nèi)部管理關(guān)系，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)沒有直接影響。地方應(yīng)急指揮機構(gòu)一般由地方黨政負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組組長或者指揮部指揮長，是以權(quán)力組織系統(tǒng)內(nèi)部的更高權(quán)威來保證內(nèi)部職能的有效運轉(zhuǎn)。地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的內(nèi)部職能具體表現(xiàn)為以下方面：第一，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)以有效應(yīng)對突發(fā)公共事件為目標(biāo)，統(tǒng)一確定應(yīng)對計劃、步驟和實施方案，明確各部門、各工作小組的職責(zé)分工；第二，各部門、各工作小組應(yīng)當(dāng)服從地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的決策部署、人員調(diào)動、經(jīng)費保障和物質(zhì)配給，不得以各種理由拒絕和拖延；第三，各部門、各工作小組在實施過程中出現(xiàn)的職責(zé)邊界糾紛以及具體問題，統(tǒng)一由地方應(yīng)急指揮機構(gòu)予以協(xié)調(diào)解決，各部門、各工作小組應(yīng)當(dāng)按照地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的協(xié)調(diào)意見辦理；第四，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對各部門、各工作小組的應(yīng)對工作進行指導(dǎo)和檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，對不予配合的部門和人員提請組織人事部門以及監(jiān)察機關(guān)進行處理。

（二）外部職能

地方應(yīng)急指揮機構(gòu)作為法律、行政法規(guī)或者地方人大授權(quán)的組織，其授權(quán)范圍決定了地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的外部職能，主要是以自己名義對外制定發(fā)布行政規(guī)范性文件或?qū)嵤┚唧w應(yīng)急管理措施，表現(xiàn)為地方應(yīng)急指揮機構(gòu)與行政相對人的外部行政法律關(guān)系。地方應(yīng)急指揮機構(gòu)行使外部職能時，無論是其作出的抽象行政行為還是具體行政行為，都對行政相對人的權(quán)利義務(wù)有直接影響。

地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的外部職能根據(jù)授權(quán)范圍進行確定。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，目前只有《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條和第34條對地方應(yīng)急指揮機構(gòu)授權(quán)了外部職能，具體包括以下四項：一是有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲備物質(zhì)、交通工具和相關(guān)設(shè)施設(shè)備；二是有權(quán)對食物和水源采取控制措施；三是有權(quán)對人員進行疏散或者隔離；四是有權(quán)對傳染病疫區(qū)進行封鎖。除了以上行政法規(guī)的授權(quán)外，另有部分地方人大對新冠疫情防控指揮部進行了授權(quán)，如廣州市人大授權(quán)市、區(qū)疫情防控指揮部可以規(guī)定臨時應(yīng)急措施或者發(fā)布決定、命令、通告等。被授權(quán)的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)在以上授權(quán)范圍內(nèi)作出抽象行政行為或者具體行政行為，其合法性應(yīng)當(dāng)予以肯定。

然而，目前對地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的外部職能授權(quán)存在嚴(yán)重的授權(quán)不足：第一，《突發(fā)事件應(yīng)對法》并不是對地方應(yīng)急指揮機構(gòu)外部職能的授權(quán)，其授權(quán)范圍與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能重疊，授權(quán)的法律意義并不大。第二，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的授權(quán)則只有以上四項措施，遠(yuǎn)不足以有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，且并未對省級以下應(yīng)急指揮機構(gòu)進行授權(quán)。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第3條、第4條，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，國務(wù)院、省、自治區(qū)和直轄市才成立突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，并未規(guī)定省級以下人民政府成立應(yīng)急處理指揮部。因此，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的行政法規(guī)授權(quán)僅指國務(wù)院、省、自治區(qū)和直轄市的突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，該條例并未授權(quán)省級以下政府成立的應(yīng)急指揮機構(gòu)。第三，在本次疫情防控實踐中，地方人大進行授權(quán)的情況在實踐中只是少數(shù)情況，即使地方人大進行授權(quán)的，其授權(quán)也僅限于地方應(yīng)急指揮機構(gòu)可以決定采取應(yīng)急管理措施，并未授權(quán)其可以實施應(yīng)急管理措施。

授權(quán)不足的問題導(dǎo)致目前大部分地方應(yīng)急指揮機構(gòu)都是在未取得授權(quán)情況下決定和實施應(yīng)急管理措施，其合法性遭受質(zhì)疑，“武漢市疫情防控指揮部制定的《武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》在形式上與法律文件一樣，但《立法法》并未規(guī)定議事協(xié)調(diào)機構(gòu)有立法的權(quán)力，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其引發(fā)的一系列行為，都暴露了當(dāng)前法律體系的缺陷和空白?！盵4]在目前法律、行政法規(guī)授權(quán)不足的情況下，地方人大對應(yīng)急指揮機構(gòu)的授權(quán)做法應(yīng)當(dāng)予以推廣，但授權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)符合地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的實際需要。

地方應(yīng)急指揮機構(gòu)具體需要哪些外部職能，應(yīng)當(dāng)結(jié)合有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實際需求而定。以新冠肺炎疫情中武漢市疫情防控指揮部為例，除了以上《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定的四項措施外，實際行使的外部職能還包括：封閉小區(qū)和限制人員流動；征用相關(guān)場所；決定停工、停產(chǎn)、停業(yè)、停課；實施交通管制；要求外出人員佩戴口罩；要求進行病毒感染檢測；管理和指導(dǎo)復(fù)工、復(fù)產(chǎn)；制定出臺以上相關(guān)措施的行政規(guī)范性文件。從實際效果看，武漢市疫情防控指揮部采取的以上措施對防控新冠肺炎疫情發(fā)揮了極大作用，也被我國大部分城市疫情防控指揮部所采用，是經(jīng)過實踐檢驗的有效措施，在下一步法律、行政法規(guī)修訂過程中，應(yīng)當(dāng)考慮納進地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的授權(quán)范圍，確保地方應(yīng)急指揮機構(gòu)至少可以決定采取以上措施和制定發(fā)布相關(guān)政策文件，而具體實施機構(gòu)則取決于地方應(yīng)急指揮機構(gòu)與地方政府及工作部門的職能劃分。

（三）地方應(yīng)急指揮機構(gòu)與地方政府及工作部門的職能劃分

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在目前地方應(yīng)急指揮機構(gòu)行使的外部職能中，部分也屬于地方政府及其工作部門的職能?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定地方人民政府、衛(wèi)生部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)都可以實施隔離措施，《傳染病防治法》規(guī)定地方人民政府有權(quán)調(diào)集人員、儲備物質(zhì)、交通工具及設(shè)施設(shè)備，而以上也屬于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》授權(quán)給地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的職能，造成地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的外部職能與地方政府及其工作部門的職能存在重疊，導(dǎo)致各自的職責(zé)邊界不清。

從本次新冠肺炎疫情防治實踐來看，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)與地方人民政府及各部門如何分工也不統(tǒng)一。在制定發(fā)布相關(guān)疫情防控措施的政策文件時，大多數(shù)是以地方應(yīng)急指揮機構(gòu)名義發(fā)布的，也有少數(shù)是以地方人民政府名義制定發(fā)布，如《上海市人民政府關(guān)于進一步嚴(yán)格落實各項疫情防控措施的通告》。在實施具體防控措施時，有的直接以地方應(yīng)急指揮機構(gòu)名義實施，有的則將具體實施工作安排到相關(guān)政府部門實施，以深圳市為例，隔離措施由社區(qū)綜合機構(gòu)以各區(qū)疫情防控指揮部名義實施，應(yīng)視為各區(qū)疫情防控指揮部實施的具體行政行為，而病毒檢測則由各區(qū)衛(wèi)生健康部門實施。

關(guān)于如何劃分地方應(yīng)急指揮機構(gòu)和地方人民政府及各部門的職責(zé)邊界問題，我們首先應(yīng)當(dāng)明確的是，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)除了行使領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)的內(nèi)部職能外，其行使部分外部職能是必要的，主要有兩個方面的理由：一是有利于提高行政效率。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有急迫性，需要快速作出應(yīng)對，與一般行政事務(wù)相比，行政效率在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中顯得尤為重要。地方應(yīng)急指揮機構(gòu)作出相關(guān)決策后，直接通過應(yīng)急指揮機構(gòu)頒布命令或者實施，則可以省去政府或者其他部門介入的程序環(huán)節(jié)，提高行政效率。第二、有利于提高行政效益，減少行政資源的消耗。地方應(yīng)急指揮機構(gòu)一般由地方黨委或政府主要負(fù)責(zé)人任指揮長，下設(shè)若干工作小組，工作小組由黨政系統(tǒng)中與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的各部門人員組成，已經(jīng)集合了黨政系統(tǒng)的最權(quán)威決策體系和組織功能，完全有能力實施部分外部職能，由其直接發(fā)布或?qū)嵤┫嚓P(guān)應(yīng)急措施，可以避免行政資源的再投入。

至于具體如何劃分地方應(yīng)急指揮機構(gòu)與地方政府及部門之間的職責(zé)邊界，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)主要堅持以下幾點：第一，法律法規(guī)明確只由某個工作部門負(fù)責(zé)的職責(zé)，且該部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中可以勝任的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)由該工作部門履行職責(zé)，如衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的流行病學(xué)調(diào)查工作；第二，需要多個部門共同配合才能完成某項工作任務(wù)的，可以充分發(fā)揮地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)作用，由地方應(yīng)急指揮機構(gòu)履行該項職責(zé)，如大范圍實施的隔離措施；第三，法律法規(guī)對某項應(yīng)急措施未進行規(guī)定，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件中又有需要采用的，由地方應(yīng)急指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)決定和實施該項措施，如要求佩戴口罩；第四，法律、行政法規(guī)規(guī)定地方人民政府和地方應(yīng)急指揮機構(gòu)都可以履行的職責(zé)，由地方應(yīng)急指揮機構(gòu)履行，如制定出臺重要的應(yīng)急管理措施文件；第五、地方應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)作用，及時明確工作分工及職責(zé)劃分。

四、地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的訴訟主體資格

在民事訴訟主體資格方面，是否有獨立的財產(chǎn)、經(jīng)費和組織機構(gòu)是判斷民事訴訟主體資格的標(biāo)準(zhǔn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)與常設(shè)性行政機關(guān)不同，具有緊急性、階段性特征，一般是臨時性機構(gòu)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后撤銷，不設(shè)固定人員編制，沒有獨立財政賬戶和經(jīng)費預(yù)算，也沒有其名下的固定資產(chǎn)，承擔(dān)民事法律責(zé)任的能力不足，不具備民事訴訟主體資格的獨立性，發(fā)生民事糾紛的，應(yīng)當(dāng)以其設(shè)立、撤銷機關(guān)為民事訴訟主體。因此，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生過程中，需要購買防疫設(shè)備、物質(zhì)的，盡量避免以應(yīng)急指揮機構(gòu)的名義進行民事活動。

在行政訴訟主體資格方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)被撤銷的，以設(shè)立、撤銷機關(guān)為被告，這一點沒有疑問，但地方應(yīng)急指揮機構(gòu)在存續(xù)期間是否具有行政訴訟主體資格具有爭議：江蘇省高級人民法院認(rèn)為新冠疫情中各地成立的疫情防控指揮部不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力，應(yīng)當(dāng)以其設(shè)立機關(guān)為被告；而浙江省高級人民法院認(rèn)為，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，縣級以上政府成立的疫情防控指揮部在存續(xù)期間具有訴訟主體資格，可以作為被告?！督K省高級人民法院關(guān)于涉重大疫情防控行政案件審理指南》第二部分第（三）項指出：“行政機關(guān)組建并賦予行政管理職責(zé)但不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的各類疫情防控指揮部等，以自己的名義作出的疫情防控行為，以設(shè)立該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告?！薄墩憬「呒壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉“新冠肺炎”疫情防控行政案件若干具體問題的解答》第5點指出：“依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的有關(guān)規(guī)定，不服縣級以上地方各級人民政府設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)作出的行政行為提起行政訴訟的，可以該機構(gòu)為被告；該應(yīng)急指揮機構(gòu)已撤銷或解散的，由設(shè)立該指揮機構(gòu)的人民政府為被告。依照《適用解釋》第二十條的規(guī)定，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處等設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)作出的行政行為不服提起行政訴訟的，應(yīng)由設(shè)立該機構(gòu)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處為被告?！?/p>

是否具備行政訴訟主體資格，主要看行政主體是否具有法定職權(quán)和承擔(dān)行政責(zé)任的能力。地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的內(nèi)部職能對行政相對人并無直接影響，其外部職能的法定職權(quán)來源于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》或者地方人大的授權(quán)，而目前只有部分地方應(yīng)急指揮機構(gòu)取得了該條例或者地方人大的授權(quán)。這些已經(jīng)取得外部職能授權(quán)的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)，在存續(xù)期間也具備對外承擔(dān)行政責(zé)任的能力，如撤銷或變更行政行為、停止違法行為、履行職務(wù)、返還權(quán)益、恢復(fù)原狀等。因此，在目前法律法規(guī)框架和地方人大的授權(quán)實踐中，已經(jīng)取得外部職能授權(quán)的地方應(yīng)急指揮機構(gòu)具有行政訴訟主體資格，江蘇省高級人民法院關(guān)于全面否定疫情防控指揮部行政訴訟主體資格的觀點與實際情形不符，浙江省高級人民法院關(guān)于縣級以上疫情防控指揮部都具有行政訴訟主體資格的觀點也缺乏依據(jù)。

目前看來，這種只有部分地方應(yīng)急指揮機構(gòu)具有行政訴訟主體資格的局面具體表現(xiàn)為：同樣是縣級地方應(yīng)急指揮機構(gòu)，實施同樣的應(yīng)急措施，已經(jīng)取得地方人大授權(quán)的，以地方應(yīng)急指揮機構(gòu)為被告，未取得地方人大授權(quán)的，則以設(shè)立縣級地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的縣政府為被告。這種混亂局面顯然不是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法的價值取向，按照習(xí)近平總書記提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系”的要求，當(dāng)下亟需明確地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的行政訴訟主體資格問題。

根據(jù)前文所述，地方應(yīng)急指揮機構(gòu)實施部分應(yīng)急管理措施是必要的，那么統(tǒng)一賦予地方應(yīng)急指揮機構(gòu)行政訴訟主體資格也就是必要的。關(guān)于如何賦予地方應(yīng)急指揮機構(gòu)的行政訴訟主體資格問題，主要有兩種路徑：一是修訂法律、行政法規(guī)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》增加對應(yīng)急指揮機構(gòu)的外部職能進行授權(quán)，或者將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的授權(quán)擴大到縣級以上應(yīng)急指揮機構(gòu)，并結(jié)合實踐經(jīng)驗進一步擴大授權(quán)；二是發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，各市、縣地方人大都對地方應(yīng)急指揮機構(gòu)進行廣泛授權(quán)，可以決定和實施相關(guān)疫情防控措施。需要注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨政機構(gòu)已經(jīng)高度精簡和高度融合，其設(shè)立的疫情防控指揮部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作機構(gòu)在人員組成上并無明顯區(qū)別，設(shè)立疫情防控指揮部的必要性不足，也就無需法律法規(guī)或者地方人大授權(quán)賦予其行政訴訟主體資格，發(fā)生行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以其設(shè)立機關(guān)被告。