何奇松 黃建余

【內(nèi)容提要】 太空治理屬于全球治理的范疇，也是全球治理的重要領(lǐng)域。冷戰(zhàn)時(shí)代確立的太空治理規(guī)則，有利地維護(hù)了美蘇兩極太空格局，構(gòu)建了有利于美蘇的全球太空秩序。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著太空技術(shù)的擴(kuò)散，冷戰(zhàn)時(shí)代的太空治理規(guī)則無法適應(yīng)太空商業(yè)化、太空武器化與太空軍事利用等挑戰(zhàn)。為此，國家行為體和非國家行為體圍繞太空治理規(guī)則在聯(lián)合國框架內(nèi)外提出了多個(gè)倡議。這些太空治理規(guī)則倡議主要圍繞太空軍備控制、太空和平利用等問題展開。太空治理規(guī)則倡議的競爭，歸根到底還是國家行為體為謀求有利于己的太空秩序的嘗試。新規(guī)則難以確立的原因是多方面的，但是太空增量的競爭以及全球治理觀念的深入，是破解規(guī)則停滯的重要力量。構(gòu)建以聯(lián)合國為主導(dǎo)的多邊、多層次的公平公正的太空治理規(guī)則，是構(gòu)建穩(wěn)定的全球太空秩序的基礎(chǔ)，有利于太空命運(yùn)共同體的建設(shè)。

一、引言

太空的重要性日益凸顯。商業(yè)衛(wèi)星運(yùn)用于軍事領(lǐng)域，如星鏈衛(wèi)星運(yùn)用于俄烏沖突，進(jìn)一步加劇了太空軍事化。此外，“太空武器化初顯端倪”。①中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的軍事戰(zhàn)略》，新華網(wǎng)，2015年5月26日，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-05/26/c_1115408217.htm。特朗普政府不僅組建太空軍，在《國家太空戰(zhàn)略》中明確提出將太空戰(zhàn)場化，還讓北約集體承擔(dān)把太空作為“作戰(zhàn)領(lǐng)域”（operational domain）的責(zé)任，②Joanna Eva,“NATO Adopts Space As Military ‘Operational Domain’,” Europeanviews,November 26,2019,https://www.european-views.com/2019/11/nato-adopts-space-as-military-operational-domain/.為美國政府將太空戰(zhàn)場化背書，欲使其發(fā)展太空武器的做法合法化。太空技術(shù)的發(fā)展給太空機(jī)制和有關(guān)國際法帶來諸多挑戰(zhàn)。迄今所達(dá)成的關(guān)于太空治理的規(guī)則幾乎都是冷戰(zhàn)時(shí)期的遺留物。也就是說，以兩極格局為背景的規(guī)則已綿延數(shù)十年而不曾有突破性發(fā)展。國際格局的變化體現(xiàn)為主要國家權(quán)力的相對(duì)變動(dòng)，太空格局大體反映了國際格局。目前，太空多極化是一個(gè)不爭的事實(shí)。除此之外，私人太空行業(yè)的發(fā)展更掀起了太空商業(yè)化的浪潮，太空探索公司等非國家太空行為體的實(shí)力已能跟部分國家的太空實(shí)力分庭抗禮。

為此，國際社會(huì)在聯(lián)合國框架內(nèi)外提出了諸多太空治理規(guī)則倡議，這些倡議涉及到如何治理太空軍備、如何治理太空（包括天體）資源開發(fā)利用、如何治理太空戰(zhàn)場化以及如何規(guī)制太空資源的可持續(xù)利用問題等。太空軍備治理涉及到使用具有法律約束力的國際條約與不具備法律約束力的自愿協(xié)定之間的斗爭；太空資源開發(fā)利用治理涉及到天體主權(quán)訴求問題，至少包括了太空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)劃分等問題；太空軍事利用治理涉及到現(xiàn)有國際法可否運(yùn)用到太空領(lǐng)域；太空長期可利用治理也同樣涉及到太空透明與信任建設(shè)機(jī)制、太空軍備控制等問題。為謀求對(duì)己有利的太空治理規(guī)則，確立太空秩序，包括國家行為體、國際組織、智庫和私人太空公司在內(nèi)的行為體提出了諸多具有競爭性的治理規(guī)則倡議。不過，爭奪太空治理規(guī)則制定權(quán)的主要競爭者仍然是主權(quán)國家，尤其是具有相當(dāng)實(shí)力的太空大國。比如，2020年5月美國國家航天航空局（NASA）公布了意在取代聯(lián)合國主導(dǎo)的《月球協(xié)定》的《阿忒彌斯協(xié)議》（Artemis Accords），并于10月與盟國簽署了《阿忒彌斯協(xié)議》；③“NASA Announces Eight-nation Space Coalition under ‘Artemis Accords’,” October 13,2020，https://phys.org/news/2020-10-nasa-eight-nation-space-coalition-artemis.html。該協(xié)議文本參見“The Artemis Accords,”NASA,https://www.nasa.gov/specials/artemis-accords/img/Artemis-Accords-signed-13Oct2020.pdf。2020年6月，在渲染所謂“中俄太空威脅”的基礎(chǔ)上，美國發(fā)布《太空防務(wù)戰(zhàn)略》表示將與盟國和伙伴共同制定外空行為準(zhǔn)則作為塑造戰(zhàn)略環(huán)境的重要措施。①“Defense Space Strategy Summary,” June 2020，https://media.defense.gov/2020/Jun/17/2002317391/-1/-1/1/2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUMMARY.PDF?source=email.美國上述行為使得國際爭奪太空治理規(guī)則形勢更加趨于復(fù)雜與嚴(yán)峻。

說到底，國際太空治理規(guī)則的競爭，其實(shí)質(zhì)是具有一定實(shí)力的行為體依據(jù)自身理念提出相應(yīng)的治理規(guī)則處理在太空軍備發(fā)展、太空軍事行動(dòng)、太空商業(yè)行動(dòng)、太空碎片減緩等進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，并構(gòu)建太空整體行為規(guī)范，進(jìn)而追求有利于其所代表利益集團(tuán)的太空秩序。因此，本文將從規(guī)則與秩序的角度來論述各行為體（尤其是太空大國）在太空治理規(guī)則領(lǐng)域的競爭態(tài)勢。

二、太空治理規(guī)則框架的形成與固化

從世界邁入太空時(shí)代以來，太空就被賦予了軍事使命。為促進(jìn)新領(lǐng)域服務(wù)于世界和平，防止其被軍事使用，1958年第13 屆聯(lián)合國大會(huì)第一次表決通過了有關(guān)太空問題的決議，首次明確了太空用于和平目的，且要基于《聯(lián)合國憲章》規(guī)范太空法律機(jī)制。為此，聯(lián)合國組建了外空和平利用特設(shè)委員會(huì)（1959年改為外空和平利用委員會(huì)，簡稱外空委），具體負(fù)責(zé)太空問題。此后，太空治理就成為國際社會(huì)高度關(guān)注的議題，國際太空治理規(guī)則成為大國博弈的新領(lǐng)域。

太空治理基本框架的主體部分形成于冷戰(zhàn)時(shí)期，是美蘇兩國在相互角力的基礎(chǔ)上妥協(xié)的結(jié)果。該太空治理框架大體上維護(hù)了太空兩極格局，成為冷戰(zhàn)時(shí)代維護(hù)太空秩序的基礎(chǔ)，在美蘇兩極對(duì)抗時(shí)期為維護(hù)世界和平發(fā)揮了積極作用，兩極格局解體后太空治理也沿用了該框架。然而冷戰(zhàn)后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)之后，國際太空格局發(fā)生了顯著變化，太空多極化趨勢明顯。不變的是美國依然是超級(jí)大國，冷戰(zhàn)時(shí)期確立的太空治理規(guī)則仍被延續(xù)。諸般變化下，關(guān)于新規(guī)則的訴求呼之欲出，太空國家對(duì)太空治理規(guī)則的爭奪更加激烈。世界上的主要國家試圖通過主導(dǎo)治理規(guī)則來構(gòu)建秩序，其背后的基礎(chǔ)是權(quán)力。從組織角度出發(fā)，集體行動(dòng)始終是以權(quán)力關(guān)系為中心的協(xié)作行動(dòng)，是“游戲規(guī)則和調(diào)節(jié)機(jī)制”建構(gòu)互動(dòng)的過程，即“權(quán)力+規(guī)則=秩序”。在游戲規(guī)則和調(diào)節(jié)機(jī)制相互構(gòu)建過程中，相關(guān)行動(dòng)者協(xié)調(diào)他們之間相互依賴的關(guān)系，從而使他們之間的合作得以實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)使其合作得以維持。①蔡燦新、聶新軍：《權(quán)力、規(guī)則與秩序:一個(gè)組織分析框架》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2010年第1 期，第37—41 頁。

在這個(gè)互動(dòng)過程中形成的相互依賴就構(gòu)成了秩序，而秩序被認(rèn)為有助于保持某種穩(wěn)定。國際秩序的對(duì)立面是國際體系的無序或混亂狀態(tài)，后者由于行為體的行為缺乏特定的模式而充滿不確定性。②閻學(xué)通：《無序體系中的國際秩序》，《國際政治科學(xué)》2016年第1 期，第10 頁。秩序最低限度地被認(rèn)為沒有沖突且可預(yù)測，“秩序并非平衡，平衡是不可能的，因?yàn)檫@種平衡是不存在的。無論什么時(shí)候發(fā)生變化，都不會(huì)回到某種先前的秩序，而是出現(xiàn)了一種新舊不同的秩序?！雹坶悓W(xué)通：《無序體系中的國際秩序》，《國際政治科學(xué)》2016年第1 期，第10 頁。而規(guī)則在確立與穩(wěn)定秩序方面具有重要作用，因?yàn)橐?guī)則規(guī)定了對(duì)行為體“肯定”與“否定”兩個(gè)方面，進(jìn)而對(duì)行為體的行為生成某種預(yù)期，以達(dá)到某種程度的穩(wěn)定狀態(tài)，即所謂的秩序。當(dāng)然，國際規(guī)則的形成是各個(gè)行為體在權(quán)力基礎(chǔ)上進(jìn)行政治互動(dòng)的產(chǎn)物。建立穩(wěn)定的國際秩序的目的就是為了增強(qiáng)國際行為的確定性，減少國際交易的成本。對(duì)于太空秩序而言，太空格局（行為體實(shí)力對(duì)比）和太空治理規(guī)則是太空國家相互博弈的綜合結(jié)果。

實(shí)際上，成型于冷戰(zhàn)時(shí)期的太空治理規(guī)則框架在歷史發(fā)展中呈現(xiàn)出涇渭分明的兩個(gè)階段。第一階段表現(xiàn)為美蘇兩極對(duì)抗中的相互克制與妥協(xié)，在這個(gè)階段完成了《外層空間條約》《營救協(xié)定》《責(zé)任公約》《登記公約》和《月球協(xié)定》五大條約，從而奠定了太空治理規(guī)則框架的基礎(chǔ)。第二階段則表現(xiàn)為美國為維護(hù)太空霸權(quán)選擇對(duì)太空治理規(guī)則的“揚(yáng)棄”，其中不僅包含對(duì)其他行為體提出的新倡議的抵制，也出現(xiàn)了美版“私人太空治理規(guī)則”。然而規(guī)則形成需要成熟時(shí)機(jī)和合適條件，往往需要多年的談判才能達(dá)成一致。

太空治理規(guī)則是在聯(lián)合國大會(huì)一系列決議基礎(chǔ)上確立的。1963年聯(lián)大通過的第1962 號(hào)決議“關(guān)于各國探測及使用外空工作之法律原則宣言”④《關(guān)于各國探測及使用外空工作之法律原則宣言》，http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_18_1962C.pdf。是指導(dǎo)聯(lián)合國外空和平利用委員會(huì)制定有關(guān)太空治理規(guī)則的基礎(chǔ)。據(jù)此，外空委先后制定了上述五大條約。其中《外層空間條約》是太空治理機(jī)制的“憲法”；盡管《月球協(xié)定》沒有一個(gè)太空大國批準(zhǔn)，法律效力極為有限，但仍被視為國際習(xí)慣法。太空技術(shù)先進(jìn)的國家，不管是出于地緣戰(zhàn)略目標(biāo)，還是出于成本考慮，擠占了廣大發(fā)展中國家，尤其特定位置的國家如赤道國家的軌道位置，因此如何讓更多國家享受太空紅利，成為了國際社會(huì)關(guān)注的問題。1996年聯(lián)合國大會(huì)通過了《太空國際合作宣言》，①該宣言的全稱是《關(guān)于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進(jìn)所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國家的需要的宣言》，A/RES/51/122，http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_51_122C.pdf。呼吁讓更多國家公平享受太空帶來的福祉，以適應(yīng)地球面臨的各種挑戰(zhàn)，促進(jìn)地球資源可持續(xù)利用與環(huán)境保護(hù)。隨著太空技術(shù)的發(fā)展，越來越多的國家走向太空，太空環(huán)境、安全也面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，為此，聯(lián)合國召開了第三屆太空探索與和平利用大會(huì)。此次會(huì)議通過了《維也納宣言》，旨在通過和平利用太空技術(shù)、加強(qiáng)國際合作促進(jìn)地球與太空的可持續(xù)發(fā)展，增進(jìn)人類福祉。②The Space Millennium: “Vienna Declaration on Space and Human Development,” http://www.unoosa.org/pdf/reports/unispace/viennadeclE.pdf.雖然該宣言是參與國通過，但是得到聯(lián)合國大國決議（A/RES/54/68）給予充分的肯定與認(rèn)可（參見A/RES/54/68，http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_54_68C.pdf），因此可以被視為聯(lián)合國的又一個(gè)關(guān)于太空的宣言。太空技術(shù)的擴(kuò)散意味著太空行為體的多元化，衛(wèi)星開始廣泛運(yùn)用于商業(yè)領(lǐng)域。此外，隨著核技術(shù)的發(fā)展，不排除更多行為體把核技術(shù)運(yùn)用在航天器的動(dòng)力上，這一做法將對(duì)核不擴(kuò)散機(jī)制帶來一定挑戰(zhàn)。面對(duì)太空技術(shù)帶來的諸多變遷，有必要規(guī)范相關(guān)問題的利用，聯(lián)合國1982年通過了《衛(wèi)星電視廣播原則》，③該宣言的全稱是《各國利用人造地球衛(wèi)星進(jìn)行國際直接電視廣播所應(yīng)遵守的原則》，http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_37_92C.pdf。1986年通過了《空間遙感地球原則》，④該宣言的全稱是《關(guān)于從外層空間遙感地球的原則》，Res 41/65,http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_41_65C.pdf。1992年通過了《空間使用核動(dòng)力原則》。⑤該宣言的全稱是《關(guān)于在外層空間使用核動(dòng)力源的原則》,Res 47/68,http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_47_68C.pdf。至20世紀(jì)末，國際社會(huì)形成了“5 個(gè)條約+3個(gè)原則+3 個(gè)宣言”的國際太空治理規(guī)則基本框架。

國際太空治理規(guī)則既包括國際條約、公約、協(xié)定等具有法律強(qiáng)制約束力的硬規(guī)則，也包括聯(lián)合國大會(huì)表決通過1962 號(hào)決議、宣言、原則等不具法律約束力，卻具有政治和道義影響力的軟規(guī)則。斯蒂芬·D.克拉斯納(Stephen D．Krasner)等人對(duì)國際制度做出如下定義——“一系列隱含或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序”。⑥Stephen D.Krasner,ed.,International Regime,New York: Cornell University Press,1983,p.2.而國際秩序則是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上通過一系列規(guī)則規(guī)范、機(jī)制安排和組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立而形成的穩(wěn)定有序的國際行為模式。國際秩序具有高度的抽象性，其構(gòu)建、塑造和維持最終都需要通過特定的規(guī)則規(guī)范、機(jī)制安排和組織機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。國際秩序的更替都伴隨著大國間權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變遷以及在此基礎(chǔ)上的國際規(guī)則、機(jī)制和機(jī)構(gòu)的重構(gòu)。⑦Stephen D.Krasner,ed.,International Regime,New York: Cornell University Press,1983,p.2.國際社會(huì)中的秩序是指國家間正式與非正式的安排，這些安排為國家提供了一種可預(yù)測的、穩(wěn)定的國際環(huán)境，使它們通過基于規(guī)則的互動(dòng)來追求和平解決爭端等集體目標(biāo)。①彼得·卡贊斯坦：《區(qū)域主義與亞洲》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2000年第10 期，第75—80 頁。上述的太空治理規(guī)則形成了大體穩(wěn)定的太空秩序。

當(dāng)然，太空治理規(guī)則是國際太空權(quán)力斗爭的結(jié)果，反映太空強(qiáng)國的意愿，這一點(diǎn)體現(xiàn)在冷戰(zhàn)時(shí)期太空治理規(guī)則框架的形成過程中。1959年蘇聯(lián)提議組建太空和平利用委員會(huì)取代太空特別委員會(huì)，成員國從最初的18 個(gè)國家，擴(kuò)大到24 個(gè)，主要增加了匈牙利等4 個(gè)社會(huì)主義國家，美國妥協(xié)并同意了蘇聯(lián)的建議。美國、英國、法國、加拿大、意大利、日本等12 個(gè)國家組成西方集團(tuán)；印度、奧地利、黎巴嫩、瑞典與阿拉伯聯(lián)合共和國組成的所謂的“中立國家集團(tuán)”；蘇聯(lián)、波蘭、匈牙利等7 個(gè)社會(huì)主義國家組成社會(huì)主義國家集團(tuán)。②A.G.Mezerik,Outer Space: UN,US and USSR,International Review Service,1960,p.23.將中國排除在外的、壁壘分明的東西方陣營，制定了有利于美蘇兩國太空霸權(quán)的太空規(guī)則，以服務(wù)于美蘇兩極格局。即便1970年中國成功發(fā)射衛(wèi)星成為太空國家，美蘇兩國仍排斥中國成為外空委成員，這一境況直到1980年才有所改變，但是5 個(gè)太空法律早已生效或即將生效。值得一提的是，作為維護(hù)美蘇等太空國家利益的工具的《部分禁止核試驗(yàn)條約》也是把中國排除在外的。

太空治理規(guī)則也是美蘇太空實(shí)力對(duì)比的結(jié)果。原本想搶占在蘇聯(lián)之前發(fā)射衛(wèi)星的美國，因?yàn)榛鸺兄七M(jìn)展緩慢，導(dǎo)致蘇聯(lián)搶先一步于1957年發(fā)射衛(wèi)星。為占領(lǐng)道義制高點(diǎn)，在蘇聯(lián)發(fā)射衛(wèi)星后，美國立刻建議限制太空的潛在軍事利用，希望達(dá)成一個(gè)國際條約以禁止太空軍備競賽。在美國發(fā)射第一顆衛(wèi)星的前夕，艾森豪威爾總統(tǒng)1958年1月13日給蘇聯(lián)部長會(huì)議主席布爾加寧寫信說，“我建議我們同意太空應(yīng)該純粹（exclusively）用于和平目的。對(duì)此事務(wù)，我們面臨著歷史上一個(gè)決定性時(shí)刻。蘇聯(lián)和美國現(xiàn)在正利用太空進(jìn)行用于軍事目的的導(dǎo)彈測試?，F(xiàn)在該是停下來的時(shí)刻了?！雹跠etlev Wolter,Common Security in Outer Space and International Law,Geneva Switzerland,UNIDIR/2005/29,2006,p.10.在美國發(fā)射衛(wèi)星且太空實(shí)力逐漸趕上并超過蘇聯(lián)之后，美國、蘇聯(lián)、英國、法國等有關(guān)國家討論外層空間條約草案時(shí)，美國再也不提太空用于“純粹的”和平目的。這給國際社會(huì)對(duì)《外層空間條約》“和平目的”的解釋留下自我詮釋的空間，同時(shí)為泛化“和平目的”提供了便利，即只要不是用于“侵略目的”，太空的使用都是“和平目的”。美國參議院在批準(zhǔn)《外層空間條約》時(shí)也保留了意見，即如果太空不能為美國軍事服務(wù)，美國應(yīng)該退出這個(gè)條約。蘇聯(lián)也沒有提出反對(duì)意見，畢竟蘇聯(lián)也想利用太空為其軍事目的服務(wù)。條約中的其他條款也為美蘇雙方太空軍事運(yùn)用創(chuàng)造了模糊空間，例如第四條，條約禁止在太空部署大規(guī)模殺傷性武器或核武器，但不禁止部署其他武器。20世紀(jì)60年代，美蘇已經(jīng)開始全面（full-scale）太空武器化了，①James Clay Moltz,The Politics of Space Security: Strategic Restraint and the Pursuit of National Interest,Stanford,California: Stanford University Press,2008,p.120.到“20世紀(jì)80年代中后期，太空可能已經(jīng)被完全武器化了”。②James Clay Moltz,The Politics of Space Security: Strategic Restraint and the Pursuit of National Interest,Stanford,California: Stanford University Press,2008,p.49.

美國讓盟友享受部分太空治理規(guī)則制定權(quán)，一方面給予盟國太空大國或強(qiáng)國地位，鞏固盟友關(guān)系，另外一方面為其主導(dǎo)的太空規(guī)則披上合法外衣服務(wù)。而蘇聯(lián)并沒有真正讓其社會(huì)主義國家盟友分享太空規(guī)則制定權(quán)，而是將盟友作為其有關(guān)規(guī)則較量的傳聲筒，更不用說在太空領(lǐng)域向盟友施以援手，壯大社會(huì)主義陣營的總體太空技術(shù)。結(jié)果是，在一定程度上蘇聯(lián)太空發(fā)展后勁不足。20世紀(jì)80年代，蘇聯(lián)兩次提出禁止太空武器化的條約草案就是明顯的表現(xiàn)。盡管如此，冷戰(zhàn)時(shí)代所確立的太空治理規(guī)則有利于維護(hù)美蘇兩個(gè)超級(jí)大國的太空利益。當(dāng)然，太空不是美蘇兩國的，也需要考慮其他國家的意見，在具體利用太空問題上，難免要做出些許調(diào)整，這就體現(xiàn)在前述的聯(lián)合國通過的《衛(wèi)星電視廣播原則》等幾個(gè)規(guī)定上。雖然太空大國與強(qiáng)國給予弱國部分制定規(guī)則的權(quán)力，適當(dāng)調(diào)整或補(bǔ)充了一些太空治理規(guī)則，但霸權(quán)國絕不放棄維護(hù)其太空秩序的主要規(guī)則。

國際規(guī)則的產(chǎn)生、變更都根源于當(dāng)時(shí)的國際力量對(duì)比，因而國際規(guī)則具有顯著的時(shí)代性。兩極格局解體后，美國成為唯一超級(jí)大國，在太空領(lǐng)域獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，但太空治理規(guī)則的框架卻被沿用至今，這是因?yàn)槌龝r(shí)代性外，國際規(guī)則還具有歷史性。根據(jù)趙汀陽的解釋，“歷史性”可以被理解為：如果在一個(gè)體系中，圍繞某一個(gè)事件而出現(xiàn)了廣泛的參與，當(dāng)這種廣泛參與的事件占有了歷史的敘事，那么該事件便具有了歷史性。③參見趙汀陽：《惠此中國：作為一個(gè)神性概念的中國》，北京：中信出版社，2016年，第25—27 頁。因此，國家圍繞太空領(lǐng)域的治理規(guī)則競爭是為了占有一部分未來，在這個(gè)“未來”中，為了讓大多數(shù)行為體作出有利于己的行為，競爭者們在制定普遍規(guī)則中會(huì)源源不斷地投入自己的資源。權(quán)力是一時(shí)的，具有時(shí)代性，隨著時(shí)間變化會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)弱更替，而規(guī)則超脫了時(shí)代性，規(guī)則的歷史性能夠延續(xù)秩序的生命周期，延長一種有利的“未來”。

太空治理規(guī)則框架在冷戰(zhàn)時(shí)期為維護(hù)兩極格局應(yīng)運(yùn)而生，逐漸形成的太空治理規(guī)則在較長時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定太空秩序的目的，也是美蘇雙方共識(shí)的結(jié)果。然而，當(dāng)兩極格局的瓦解映射于太空領(lǐng)域時(shí)，為滿足兩極格局而形成的規(guī)則框架已經(jīng)不適應(yīng)太空多極化格局。兩極格局雖瓦解，但國際規(guī)則的歷史性延續(xù)了規(guī)則的生命。不同的是，原本作為“平衡器”的太空治理規(guī)則框架被美國“私有化”為利己的工具。新規(guī)則的采納、新倡議的實(shí)現(xiàn)無論如何也繞不開美國的首肯，于是，美國利用其對(duì)太空規(guī)則的絕對(duì)話語權(quán)，使冷戰(zhàn)治理規(guī)則框架成為其以逸待勞的工具，而且隨著實(shí)力的增加，試圖繼續(xù)增加有利于己的規(guī)則。

三、發(fā)展中的太空治理規(guī)則倡議

隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，人類探索太空活動(dòng)日益頻繁，太空進(jìn)入了美國軍方所說的3C 時(shí)代，即太空日益擁擠（congested）、充滿競爭（competitive）與對(duì)抗（contested）。①“National Security Space Strategy Unclassified Summary,” US DoD and the Office of Director of National Intelligence,January 2011,p.1,https://archive.defense.gov/home/features/2011/0111_nsss/docs/Nat ionalSecuritySpaceStrategyUnclassifiedSummary_Jan2011.pdf.擁擠，主要表現(xiàn)為國家行為體與非國家行為體發(fā)射大量衛(wèi)星進(jìn)入地球軌道，導(dǎo)致衛(wèi)星信號(hào)出現(xiàn)干擾。截至2021年12月31日，全球一共有4852 顆衛(wèi)星（其中美國2944 顆、中國499 顆、俄羅斯169 顆，其他的行為體1240 顆）在軌運(yùn)行。②UCS Satellite Database,UCS,January 1,2022,https://ucsusa.org/resources/satellite-database.太空重要性日益增加，國家行為體競相角逐太空，而且非國家行為體也加入到競爭行列中來。一些商業(yè)太空公司計(jì)劃發(fā)射數(shù)百顆、上千顆，甚至數(shù)萬顆衛(wèi)星，如太空探索公司（Space X）計(jì)劃發(fā)射42000 顆衛(wèi)星，一網(wǎng)公司（OneWeb）甚至計(jì)劃發(fā)射48000 顆衛(wèi)星。③Jeffrey Hill,“One Web Explains FCC Application for 48,000 Constellation Satellites,” May 27，2020，https://www.satellitetoday.com/broadband/2020/05/27/oneweb-explains-fcc-application-for-48000-constellation-satellites/.對(duì)抗，則來源于太空屬于戰(zhàn)略制高點(diǎn)的特性。大國都有輸不起的壓力，太空武器化從“端倪”走向“深度”似乎不可避免。3C 使得原有的太空治理規(guī)則日益捉襟見肘。為滿足各國日益增長的太空活動(dòng)需要，國際太空治理規(guī)則制定進(jìn)入一個(gè)新的活躍期，新太空治理的倡議紛紛出現(xiàn)。

一般而言，整體太空治理規(guī)則問題是外空委的職責(zé)，太空軍備治理的問題則是裁軍談判會(huì)議（簡稱裁談會(huì)）的權(quán)責(zé)。但是，隨著全球治理的勃興，在聯(lián)合國框架之外，智庫等行為體也加入到太空治理規(guī)則的討論中來，在太空治理方面積極發(fā)聲，提出了一些治理規(guī)則倡議。于是，國家行為體與非國家行為體圍繞太空治理規(guī)則的制定，在裁談會(huì)、外空委與聯(lián)合國框架外形成了“三駕馬車”并駕齊驅(qū)的局面，相關(guān)議題包括太空軍備治理、太空和平利用與太空資源開發(fā)治理、太空軍事利用治理，等等。

太空軍備治理規(guī)則倡議，包括具有法律約束力的國際條約草案和不具備法律約束力的國際自愿協(xié)定，這些倡議在聯(lián)合國框架內(nèi)外發(fā)起。治理太空軍備包括三個(gè)方面，即禁止研發(fā)太空軍備（包括天對(duì)地武器、地對(duì)天武器、天對(duì)天武器）、防止太空軍備競賽和不部署與使用太空軍備。就具有法律約束力國際條約倡議而言，2008年中國與俄羅斯聯(lián)合向裁談會(huì)提交《防止在外空放置武器、對(duì)外空物體使用或威脅使用武力條約》（PPWT），并于2014年再次聯(lián)合提交PPWT 修正案。①該倡議2008年中俄兩國向裁軍談判會(huì)議遞交，CD/1839,UN,https://undocs.org/zh/cd/1839; 2014年又提交了修正草案，CD/1985,UN,https://undocs.org/zh/cd/1985。該倡議主要限制天基太空武器。但根據(jù)裁談會(huì)的表決機(jī)制，只要美國反對(duì)該倡議，裁談會(huì)就無法對(duì)此進(jìn)行談判。因此，自從20 世80年代以來，裁談會(huì)就治理太空軍備問題的談判一直陷于僵局。

就不具備法律約束力的自愿性質(zhì)的軟法倡議而言，聯(lián)合國大會(huì)每年通過“防止太空軍備競賽”的提案，只有美國等少數(shù)國家投反對(duì)票或棄權(quán)票。從2014年起，俄羅斯首次向聯(lián)大提出“不首先部署太空武器”（NFP）倡議，此后中國等國也成為該倡議的提案國。該治理倡議呼吁太空國家不首先在太空部署武器。該倡議每年都得到聯(lián)大通過，只有美國、以色列等極少數(shù)國家反對(duì)，一些歐盟成員國投棄權(quán)票。雖然該倡議存在一些缺陷，如沒有對(duì)太空武器進(jìn)行界定，但將其作為一種政治承諾而不是法律協(xié)定，確實(shí)是邁向治理太空軍備的一步。②Hao Liu and Fabio Tronchetti,“United Nations Resolution 69/32 on the ‘No First Placement of Weapons in Space’: A Step Forward in the Prevention of an Arms Race in Outer Space?” Space Policy,Vol.38,No.6,November 2016,pp.64-67.

如果各國做到太空透明，并在太空領(lǐng)域建立相互信任，至少可以在一定程度上發(fā)揮約束太空軍備的作用。例如，做到衛(wèi)星發(fā)射前、在軌運(yùn)行變化、返回大氣層三個(gè)階段的通報(bào)，都有助于消除太空利益攸關(guān)方的疑慮。為此，2005年俄羅斯等國向聯(lián)大提交了有關(guān)太空透明與信任建設(shè)機(jī)制的提案，由聯(lián)合國組建專家組（GGE）就此向聯(lián)大提交報(bào)告。2009年奧巴馬政府上臺(tái)后改變了小布什政府一貫反對(duì)該提案的立場，聯(lián)合國才得以組建政府專家組就此問題開展磋商與討論，專家組于2013年提交報(bào)告，并得到聯(lián)大通過。③聯(lián)合國大會(huì)：《外層空間活動(dòng)中的透明度和建立信任措施問題政府專家組的報(bào)告》，A/68/189，UN,https://undocs.org/zh/A/68/189。報(bào)告認(rèn)為提升透明度有助于信任建設(shè)和太空安全，但是強(qiáng)調(diào)太空透明與信任建設(shè)不能替代核查。

但是西方有使用太空透明與信任建設(shè)機(jī)制限制太空行為取代使用條約限制太空軍備的偏好。2006年，國際宇航協(xié)會(huì)（International Academy of Astronautics）在美國宇航學(xué)會(huì)研究報(bào)告的基礎(chǔ)上提出太空交通管理（STM），①Corinne Contant-Jorgenson,Petr Lála,Kai-Uwe Schrogl,eds.,“Cosmic Study on Space Traffic Management,” 2006,IAA,http://www.iaaweb.org/iaa/Studies/spacetraffic.pdf.后來被史汀生中心（Henry L.Stimson Center）發(fā)展為“負(fù)責(zé)任太空國家的示范行為準(zhǔn)則”。②Stimson Centre,“Model Code of Conduct for Responsible Space Faring Nation,” http://www.stimson.org/research-pages/model-code-of-conduct-for-responsible-space-faring-nations/.歐盟從中吸取靈感，提出太空行為準(zhǔn)則（CoC）倡議。幾經(jīng)調(diào)整，該倡議雖然與最初的文本有些差別，但是其呼吁各國在衛(wèi)星發(fā)射、運(yùn)行與返回大氣層三階段進(jìn)行通報(bào)，避免有害干擾和故意產(chǎn)生碎片的核心主張并沒有發(fā)生變化。不過，該倡議并沒有得到中國、俄羅斯、美國、印度等航天大國強(qiáng)國的認(rèn)可。

美國認(rèn)為歐盟的太空行為準(zhǔn)則限制了其太空軍事利用，因而另起爐灶，提出負(fù)責(zé)任的太空行為倡議。具體來說，包括三個(gè)方面：一是太空交通管理，由特朗普政府公布的第3 號(hào)太空政策指令（Space Policy Directive-3）確立；③The White House,“Space Policy Directive-3,National Space Traffic Management Policy,” June 18,2018,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/space-policy-directive-3-national-space-trafficmanagement-policy/.二是試圖確立負(fù)責(zé)任的太空行為。2020年6月美國國防部公布《太空防務(wù)戰(zhàn)略概要》，明確提出與盟國協(xié)商區(qū)分哪些是可接受的太空行為，哪些是不可接受的太空行為。④“Defense Space Strategy Summary,” June 2020,https://media.defense.gov/2020/Jun/17/2002317391/-1/-1/1/2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUMMARY.PDF?source=email.三是向聯(lián)合國提交負(fù)責(zé)任的太空行為倡議。為了讓其倡議“合法化”，2020年美國支持英國向聯(lián)大提交“負(fù)責(zé)任的太空行為”倡議。該倡議得到聯(lián)大通過，成為聯(lián)大第75/36 號(hào)決議，該倡議的核心是限制通過地基反衛(wèi)星武器試驗(yàn)產(chǎn)生太空碎片。2022年4月，美國呼吁各國宣布暫停試驗(yàn)地基反衛(wèi)星武器，⑤The White House,“Fact Sheet: Vice President Harris Advances National Security Norms in Space,”April 18,2022,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/04/18/fact-sheet-vicepresident-harris-advances-national-security-norms-in-space/.把“負(fù)責(zé)任的太空行為”規(guī)則具體化。美國所提出的不具備法律約束力的軟法規(guī)則，實(shí)際上與中俄提出的PPWT 等倡議針鋒相對(duì)，旨在希望通過限制太空行為規(guī)避限制太空軍備的義務(wù)。

然而，限制太空軍備并不意味著太空的和平利用就能得到保障，因?yàn)榇嬖诠室飧蓴_衛(wèi)星信號(hào)、產(chǎn)生太空碎片等問題，后者妨礙衛(wèi)星進(jìn)出太空和在軌運(yùn)行，是衛(wèi)星的潛在殺手。這也是歐盟太空行為規(guī)范倡議要解決的問題。因此，需要確立太空和平利用的治理規(guī)則倡議，包括太空和平利用的原則以及具體規(guī)定。

正如前述，聯(lián)合國確立了太空和平利用原則，盡管不是國際太空法的法源，但是可以從指導(dǎo)原則中派生出一些具體規(guī)定。1993年，美國航空航天局、歐洲航天局（簡稱歐空局）以及日本的航天機(jī)構(gòu)成立機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會(huì)（IADC），協(xié)調(diào)管理太空碎片。后來隨著中國、俄羅斯等國的加入，協(xié)調(diào)委員會(huì)形成了擁有13 個(gè)成員國的政府間機(jī)構(gòu)，基本涵蓋了現(xiàn)今世界主要太空國家。2002年該機(jī)構(gòu)正式通過《空間碎片減緩指南》（Space Debris Mitigation Guidelines），要求各太空國家在進(jìn)行太空活動(dòng)時(shí)盡最大努力減少太空碎片的產(chǎn)生，同時(shí)規(guī)定如何處理即將失效的航天器，以及減少航天器在壽命周期對(duì)軌道環(huán)境的不利影響。該指南在2007年進(jìn)行了些許調(diào)整后，被聯(lián)合國外空委采納，并在此基礎(chǔ)上制定了《空間碎片減緩指南》，①聯(lián)合國太空和平利用委員會(huì)：《和平利用外層空間委員會(huì)空間碎片緩減準(zhǔn)則》，ST/SPACE/49，UN,https://www.unoosa.org/res/oosadoc/data/documents/2010/stspace/stspace49_0_html/COPUOSGuidelinesC.pdf。還得到2007年聯(lián)合國大會(huì)通過的《和平利用外層空間的國際合作》決議的認(rèn)可。②聯(lián)合國大會(huì)：《和平利用外層空間的國際合作》，A/RES/62/217，https://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_62_217C.pdf。

為確保太空和平利用，不管是減緩太空碎片還是減少其他有害干擾，國際合作與國家立法是必不可少的。2007年通過的聯(lián)合國第62/101決議要求太空國家切實(shí)履行《登記公約》，并通報(bào)、登記太空物體的變動(dòng)情況。③聯(lián)合國大會(huì)：《關(guān)于加強(qiáng)國家和國際政府間組織登記空間物體的做法的建議》，A/RES/62/101，https://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_62_101C.pdf。2008年聯(lián)合國在通過的有關(guān)國際太空合作決議④聯(lián)合國大會(huì)：《和平利用外層空間的國際合作》，A/RES/63/90，https://undocs.org/zh/A/RES/63/90。中，要求國家行為體就確立該國太空法進(jìn)行信息交換，旨在落實(shí)2007年聯(lián)大新增的太空立法議程等決議。該決議要求國家行為體強(qiáng)化國家太空立法建設(shè)。后來經(jīng)過討論，有關(guān)方就國家太空立法問題提出報(bào)告，并得到聯(lián)合國通過。⑤聯(lián)合國大會(huì)：《就有關(guān)和平探索和利用外層空間的國家立法提出的建議》，A/RES/68/74，https://www.unoosa.org/pdf/gares/A_RES_68_074C.pdf。上述有關(guān)內(nèi)容都是太空國家提出太空治理倡議，由聯(lián)合國外空委負(fù)責(zé)組織討論、磋商，形成共識(shí)，提交至聯(lián)合國并得到同意。

聯(lián)合國外空委就太空和平利用所做的另一項(xiàng)貢獻(xiàn)是推出“太空活動(dòng)長期可持續(xù)性”（LTS）倡議。2010年外空委科技小組委員會(huì)提出了該倡議。經(jīng)過8年談判，外空委達(dá)成21 條共識(shí)，并同意繼續(xù)就剩下的8 條進(jìn)行談判。

太空和平利用的另外一個(gè)倡議，即近地小行星防御倡議，則是從保護(hù)地球文明高度出發(fā)的。近地小行星比較多，①根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國國家航空航天局共發(fā)現(xiàn)21725 顆近地小行星，其中有8936 顆直徑超過140 米的小行星，902 顆直徑超過一千米、能產(chǎn)生大規(guī)模破壞、威脅人類生命安全的小行星，平均每周會(huì)新發(fā)現(xiàn)至少30 顆近地小行星。參見Robert Longley，“How NASA Works to Detect and Deflect Killer Asteroids,” January 4,2020，https://www.thoughtco.com/nasa-on-watch-for-killer-asteroids-4083795。撞擊地球的情況并非不可能。根據(jù)聯(lián)合國第68/75 號(hào)決議，2014年正式組建國際小行星預(yù)警網(wǎng)（IAWN）和空間任務(wù)規(guī)劃建議組（SMPAG），前者負(fù)責(zé)監(jiān)視近地小行星，后者負(fù)責(zé)制定防止小行星撞擊地球的規(guī)則與策略。兩個(gè)機(jī)構(gòu)由聯(lián)合國外空委監(jiān)管開展工作。目前，兩個(gè)機(jī)構(gòu)正在加緊能力建設(shè)，推動(dòng)有關(guān)工作。②參見楊志濤等：《近地天體預(yù)警防御綜述》，《天文研究與技術(shù)》2019年第4 期，第508—516 頁。

隨著太空商業(yè)化的發(fā)展，太空資源如何利用成為國際社會(huì)關(guān)注的問題，太空資源治理問題也被提上國際社會(huì)議事日程。2015年1月，包括萊頓大學(xué)在內(nèi)的有關(guān)研究機(jī)構(gòu)成立海牙太空資源治理工作組（Hague Space Resources Governance Working Group），旨在確定管理空間資源活動(dòng)的構(gòu)成要素，以形成一項(xiàng)國際協(xié)定或無法律約束力文書作為進(jìn)行談判的基礎(chǔ)。2019年11月工作組正式推出草案文本。③中文版《發(fā)展外空資源活動(dòng)國際框架的要素草案》全文，https://www.universiteitleiden.nl/binaries/content/assets/rechtsgeleerdheid/instituut-voor-publiekrecht/lucht--en-ruimterecht/space-resources/chinesetranslation.pdf。美國政府吸收了其中部分觀點(diǎn)，如在《阿忒彌斯協(xié)定》中建立排他性的安全區(qū)（safety area）。截至2022年5月，美國與19 個(gè)國家簽署了該協(xié)議。該協(xié)議為美國謀取天體主權(quán)（或者至少是采礦區(qū)的司法管轄區(qū)）提供了便利。

難以否認(rèn)的是，太空軍備競賽無疑加劇了未來危機(jī)與沖突的不可控性。因此，規(guī)范和平時(shí)期、沖突時(shí)期太空軍事利用成為必要。2016年加拿大麥吉爾大學(xué)（McGill University）航空與太空法研究中心發(fā)起“適用于太空軍事利用國際法手冊”項(xiàng)目（MILAMOS）。該項(xiàng)目計(jì)劃利用3年時(shí)間拿出文本草案，幾經(jīng)推遲后計(jì)劃于2020年推出正式文本。④有關(guān)信息參見該項(xiàng)目網(wǎng)站，https://www.mcgill.ca/milamos/。不過，這個(gè)工作組發(fā)生了分裂，2019年形成了以澳大利亞阿德萊德大學(xué)（University of Adelaide）牽頭的工作組，旨在制定“烏梅拉太空軍事行動(dòng)國際法手冊”（Woomera Manual on the International Law of Military Space Operation），以闡明適用于與太空領(lǐng)域有關(guān)軍事活動(dòng)的現(xiàn)行法律，特別是在緊張時(shí)期(國家和非國家行為體可能考慮使用武力)或公然敵對(duì)行動(dòng)中適用的法律。①有關(guān)信息參見該項(xiàng)目網(wǎng)站，https://law.adelaide.edu.au/woomera/why-woomera。

上述太空治理規(guī)則倡議很顯然是太空行為體互動(dòng)的結(jié)果。中國與俄羅斯是崛起的太空國家，在某些國家看來，是崛起的太空強(qiáng)國，甚至被美國視為對(duì)其太空安全造成最嚴(yán)重威脅的太空軍事強(qiáng)國，②“Defense Space Strategy Summary,” June 2020,p.3,https://media.defense.gov/2020/Jun/17/2002317391/-1/-1/1/2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUMMARY.PDF?source=email.但是由于整體太空技術(shù)等資源有限，在作為權(quán)力附屬品的利益交換中，中俄可讓渡給合作者的利益肯定不如美國、歐盟等行為體，或者說為全球提供的太空公共物品還達(dá)不到美國等西方國家的水平。在裁軍談判會(huì)議上，21 國集團(tuán)對(duì)中俄提出的PPWT 表示歡迎，但是同樣對(duì)其中的一些問題表示關(guān)切。③UN,CD/2169,https://undocs.org/zh/cd/2169.盡管美國提出的太空治理規(guī)則倡議遭到中俄等國的反對(duì)，但是美國通過利益交換，讓其盟國或盟友獲得較多實(shí)惠，從而增加了其制定太空規(guī)則的影響力。

非國家行為體提出的太空治理規(guī)則倡議體現(xiàn)著太空治理的多元化與去中心化趨勢。上述的一些治理規(guī)則倡議，尤其是達(dá)成一致共識(shí)的治理倡議（如太空碎片減緩），或者部分達(dá)成共識(shí)的治理倡議（如聯(lián)合國外空委“太空活動(dòng)長期可持續(xù)性”21 條），甚至防御小行星撞擊地球的治理倡議，則是具體表現(xiàn)。雖然不排除提出倡議的行為體致力于地球永續(xù)和太空可持續(xù)發(fā)展，以公心為出發(fā)點(diǎn)的可能，但是這些治理倡議的背后也有著太空國家的影子，后者要么提供資金，要么積極鼓動(dòng)本國研究人員或?qū)嶓w公司介入，在治理規(guī)則草案文本中插入有利于本國的措辭。

在聯(lián)合國框架內(nèi)外，國家行為體與非國家行為體就太空治理規(guī)則倡議形成了激烈的競爭，這一點(diǎn)完全有別于冷戰(zhàn)時(shí)代國家行為體在聯(lián)合國框架內(nèi)提出太空治理規(guī)則的情形。除了國家行為體間就太空治理規(guī)則倡議進(jìn)行競爭外，非國家行為體也正走向太空治理規(guī)則制定的前臺(tái)，與國家行為體展開競爭。太空治理規(guī)則競爭進(jìn)入到一個(gè)新時(shí)代。

四、新太空治理規(guī)則難以確立

國際競爭存在這樣的邏輯：國家實(shí)力的相對(duì)變化導(dǎo)致國際格局變化，新國際格局與現(xiàn)有國際制度的分歧呼喚新國際規(guī)則。新國際規(guī)則或是原有規(guī)則的轉(zhuǎn)換，或是規(guī)則內(nèi)的調(diào)整，或是新創(chuàng)制，造就新國際秩序。國際秩序包含了大國權(quán)力分配、利益分配和觀念分配三大要素，其主要表現(xiàn)形式就是全球性國際制度的創(chuàng)立與運(yùn)行。①門洪華:《大國崛起與國際秩序》，《國際政治研究》2004年第2 期，第133—142 頁。國際秩序可以是全球?qū)哟蔚模部梢允请p邊或多邊層次的。就不同領(lǐng)域而言，存在不同的領(lǐng)域秩序，如核秩序、太空秩序，等等。

從冷戰(zhàn)結(jié)束到目前，太空治理規(guī)則難以取得實(shí)質(zhì)性的突破，無法構(gòu)建反映多極化的、穩(wěn)定的太空秩序。中國與俄羅斯提出用具有法律約束力的國際條約草案即PPWT，禁止在太空部署武器，因?yàn)槊绹姆磳?duì)，導(dǎo)致自1994年以來太空裁軍談判一直陷于僵局。幾十年來，聯(lián)合國及相關(guān)機(jī)構(gòu)沒有修改過5 個(gè)太空條約；對(duì)于1982年以來聯(lián)合國通過的宣言和原則中涉及太空軍備（包括核動(dòng)力源）等方面的內(nèi)容，國際社會(huì)沒有做出任何有約束力的調(diào)整。除了美國提出的規(guī)則倡議外，對(duì)其他行為體提出的規(guī)則倡議，美國要么否決，要么有選擇性贊同，意在構(gòu)筑有利于己的太空秩序。由是，太空治理規(guī)則陷入了停滯不前的泥淖，主要表現(xiàn)為一組矛盾：一方面，彼時(shí)的太空治理規(guī)則不利于此時(shí)的太空秩序的穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，或者說，一定程度上反而限制了新治理規(guī)則的出現(xiàn)；另一方面，國際社會(huì)難以達(dá)成新共識(shí)，有效的國際治理規(guī)則難以落實(shí)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的治理規(guī)則缺位。這組矛盾的直接結(jié)果是，在呼吁太空治理新規(guī)則的同時(shí)也解構(gòu)了推動(dòng)規(guī)則形成的力量。

在爭奪太空治理規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的博弈中，現(xiàn)有太空國際格局為太空治理規(guī)則停滯化提供了條件，不利于新太空秩序的形成。首先，太空國家的實(shí)力對(duì)比相對(duì)固定；其次，美國太空優(yōu)勢地位進(jìn)一步擴(kuò)大；再次，后發(fā)國家希望通過建立保障其發(fā)展或搭便車的規(guī)則。

確立國際規(guī)則的目的在于構(gòu)建秩序，維護(hù)國際體系的穩(wěn)定性，減少其不確定性。在國際體系中，體現(xiàn)在規(guī)則制定權(quán)力中的大國關(guān)系決定國際秩序。國際體系的演變力量主要來源于兩個(gè)方面，即體系的主導(dǎo)者和崛起者。每一個(gè)主導(dǎo)者試圖制定或維持一套機(jī)制與規(guī)則，維持既得利益；崛起者也會(huì)試圖制定新規(guī)則，改變現(xiàn)有的秩序，構(gòu)建有利于本國的利益秩序。②董向榮：《規(guī)則、秩序與東北亞國際體系的演變》，《黃海學(xué)術(shù)論壇》2016年第2 輯，第9 頁。國際體系的主導(dǎo)者與崛起者之間的權(quán)力變化，導(dǎo)致國際格局發(fā)生變化，新國際規(guī)則也隨之而來。21世紀(jì)，在國際太空體系中，原來太空體系的主導(dǎo)國與太空崛起國相互爭奪太空治理規(guī)則制定權(quán)，構(gòu)建有利于本國利益的太空治理規(guī)則，進(jìn)而形成有利于自己的太空秩序。要想達(dá)成具有實(shí)質(zhì)影響力的國際規(guī)則/全球規(guī)則，一個(gè)必要條件是主要行為體參與到規(guī)則制定中來。

美國是首屈一指的太空強(qiáng)國，不僅在太空技術(shù)上遙遙領(lǐng)先，而且積攢的太空資本更是令其他國家難以望其項(xiàng)背。若最重要的太空國家拒絕參與太空治理規(guī)則協(xié)商討論，那么不論該規(guī)則多么合理，在實(shí)踐層面，規(guī)則的執(zhí)行都會(huì)大打折扣。在難以達(dá)成新規(guī)則的前提下推動(dòng)新秩序的形成，就只能依賴體系中行為體實(shí)力的相對(duì)變化，然而太空實(shí)力變更并不是朝夕能夠如愿的。太空實(shí)力的增強(qiáng)、太空技術(shù)的提升和太空資本的積累同樣重要，需要長時(shí)間的大量投入才有可能實(shí)現(xiàn)。

此外，博弈論證實(shí)了：除非美國在新秩序下的綜合收益大于如今的綜合收益，美國才沒有理由進(jìn)行自我束縛。從否定與肯定的關(guān)系看問題，其實(shí)“規(guī)定也是否定”，任何規(guī)則與秩序都是一體兩面，在不允許人們做什么的同時(shí)允許人們做什么。①張曙光：《實(shí)踐哲學(xué)視閾中的規(guī)則與秩序》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第7 期，第7—15 頁。冷戰(zhàn)時(shí)期為降低軍備競賽的烈度，美蘇曾做出妥協(xié)。但與冷戰(zhàn)時(shí)期的兩極抗衡不同，相庭抗衡的對(duì)手沒有了，實(shí)施太空軍控對(duì)于試圖武裝太空的美國來說無異于自我限制。

太空治理規(guī)則推進(jìn)遲緩的同時(shí)，美國太空優(yōu)勢仍繼續(xù)擴(kuò)大，為形成合理的太空治理規(guī)則增加了復(fù)雜性。正如前述，如果從在軌衛(wèi)星數(shù)量上來看，美國處于太空金字塔頂端，以2944 顆衛(wèi)星遙遙領(lǐng)先于第二位中國的499 顆，約占世界衛(wèi)星總數(shù)的61%；從趨勢來看，美國在軌衛(wèi)星的數(shù)量與任何其他大國的差距即將加速擴(kuò)大——僅太空探索公司一次發(fā)射就可以將“星鏈”計(jì)劃中的60 多顆衛(wèi)星送入預(yù)定軌道，60 顆衛(wèi)星幾乎遠(yuǎn)超任何其他國家一年發(fā)射衛(wèi)星的總量。為了促進(jìn)美國太空商業(yè)的發(fā)展，美國政府頒布法律與行政令，②法律是《美國商業(yè)太空發(fā)射競爭法案》，該法案賦予實(shí)體占有、擁有、運(yùn)輸、使用并出售從月球、小行星或其他星際天體獲取的資源的權(quán)利,并鼓勵(lì)商業(yè)探索和利用星際資源。參見“U.S.Commercial Space Launch Competitiveness Act,” the Congress,Public Law 114–90，November 25,2015,https://www.congress.gov/114/plaws/publ90/PLAW-114publ90.pdf,2020-4-19。行政令是2020年4月6日特朗普總統(tǒng)頒布的《鼓勵(lì)國際支持回收和利用太空資源的行政命令》，參見The White House,“Executive Order on Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources,” April 6,2020,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-encouraging-international-support-recovery-use-space-resources/。鼓勵(lì)太空公司開發(fā)與利用太空資源。目前，美國太空商業(yè)不僅涉及商業(yè)遙感、商業(yè)通信、商業(yè)太空互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)、太空旅游，更重要的是，美國開始謀劃將國際太空站商業(yè)化、建設(shè)本國商業(yè)化的太空站，并推進(jìn)小行星等天體的資源開發(fā)與利用。同時(shí)，為了贏得太空軍事優(yōu)勢，美國政府組建太空軍、設(shè)立獨(dú)立的太空作戰(zhàn)司令部；2020年出臺(tái)的《太空防務(wù)戰(zhàn)略》設(shè)想美國將太空實(shí)力整合進(jìn)作戰(zhàn)系統(tǒng)，贏得大國競爭的戰(zhàn)略、戰(zhàn)役與戰(zhàn)術(shù)的全面勝利；①“Defense Space Strategy Summary,” June 2020,https://media.defense.gov/2020/Jun/17/2002317391/-1/-1/1/2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUMMARY.PDF?source=email.為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，美國大力投資太空軍力建設(shè)。商業(yè)與軍事的相互促進(jìn)進(jìn)一步加強(qiáng)了美國太空實(shí)力。加上其太空科學(xué)實(shí)力，美國太空綜合實(shí)力是其他任何太空國家無法比擬的。

在國際安全機(jī)制中，一般來說一國擁有的權(quán)力越大，就越能主導(dǎo)這個(gè)機(jī)制，這一點(diǎn)體現(xiàn)在議程設(shè)置和決策上。20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者彼得·巴克拉克（Peter Bachrach）和莫頓·S.巴拉茨（Morton S．Baratz）提出了“權(quán)力的兩張面孔”觀點(diǎn)，即權(quán)力不僅僅體現(xiàn)在具體的、有形的決策之中——權(quán)力的第一張面孔，也體現(xiàn)在議題是否能夠進(jìn)入決策程序的無形之中——權(quán)力的第二張面孔。②Peter Bachrach and Morton S.Baratz,“Two Faces of Power,” The American Political Science Review,Vol.56,No.4,1962,pp.947-952.在國際政治的舞臺(tái)中，這種“權(quán)力的兩張面孔”同樣存在。國際規(guī)則制定中，依據(jù)權(quán)力的大小，各國在規(guī)制、程序、決策過程、議題設(shè)置等方面擁有不同的發(fā)言權(quán)。盡管在20世紀(jì)80年代中國才加入外空委、裁軍談判會(huì)議，但是中國太空技術(shù)已經(jīng)取得了較快發(fā)展，因此在議題設(shè)置方面具有一定的發(fā)言權(quán)。裁軍談判會(huì)議于1985年根據(jù)中國要求設(shè)立裁軍談判特別委員會(huì)，就禁止太空軍備競賽進(jìn)行談判。但是，同意列入議程，并不表明美國愿意將之納入優(yōu)先議程項(xiàng)目。正如前述，權(quán)力的“第二張面孔”決定哪些議題進(jìn)入議程，哪些議程被優(yōu)先處理或冷落。因此，美國即使將某一議題納入議程，也可以主導(dǎo)談判。美國主張?jiān)谔匚瘯?huì)優(yōu)先解決裂變材料的生產(chǎn)問題，而中國則主張裂變材料生產(chǎn)與太空軍備掛鉤。③Baohui Zhang,“The Security Dilemma in the U.S.-China Military Space Relationship: The Prospects for Arms Control,” Asian Survey,Vol.51,No.2,pp.311-332.只要不符合其利益，美國就毫不猶豫地祭出否決權(quán)的大旗，讓談判無法獲得進(jìn)展。因此，裁談會(huì)在1994年被解散，在限制太空軍備方面沒有取得絲毫進(jìn)展。醉心于“星球大戰(zhàn)”的里根政府?dāng)嗳痪芙^蘇聯(lián)20世紀(jì)80年代提出的禁止太空武器的條約草案。畢竟，現(xiàn)有太空秩序?qū)τ谝悦绹鵀槭椎奈鞣酱髧欣瑹o論是搶奪太空頻率與軌道資源，還是部署太空武器。

秩序是一定時(shí)期內(nèi)帶有政治附加值的穩(wěn)定模式，“政治就是為了試圖建立某種秩序去占有未來”，“權(quán)力意味著建立秩序，把可利用的資源變成獨(dú)占而加以支配的資源，以此使繼續(xù)存在變成為可信的預(yù)期”。④趙汀陽：《惠此中國：作為一個(gè)神性概念的中國》，北京：中信出版社，2016年，第38 頁，第46 頁。秩序之爭則是國際規(guī)則競爭的最終目標(biāo)和最高形式。①李巍、羅儀馥：《從規(guī)則到秩序——國際制度競爭的邏輯》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4 期，第28—57 頁。美國先是以“定義模糊”等措辭屢屢反對(duì)非盟友提出的規(guī)則倡議，又通過太空技術(shù)援助拉攏盟友，定制美國版“私人太空規(guī)則”。如美國為拒絕對(duì)外空軍備實(shí)施控制的倡議，又不想明悖于國際社會(huì)要求進(jìn)行裁軍的呼聲，于是就指責(zé)PPWT 草案中存在諸多缺陷，諸如“外空”“在外空的物體”界定缺乏國際共識(shí)；如前所述的有意取代《月球協(xié)定》的《阿忒彌斯協(xié)定》，美國一方面阻撓全球太空治理規(guī)則的實(shí)現(xiàn)，一方面要利用優(yōu)勢地位建立單邊的或其主導(dǎo)的太空治理規(guī)則，試圖建立有利于自身的太空秩序。

盟友體系是美國打造“私人太空規(guī)則”的另一手牌，也是造成太空治理規(guī)則停滯的一個(gè)方面。作為一個(gè)正在崛起的太空國家，澳大利亞需要借助美國，并與美國綁在一起。由于澳大利亞認(rèn)同美國政府把太空作為作戰(zhàn)場域的觀點(diǎn)，于是才有澳大利亞大學(xué)制定有關(guān)沖突時(shí)期國際法適用于太空領(lǐng)域的手冊，這也隱喻著未來澳大利亞在太空可能開展軍事行動(dòng)，包括進(jìn)行太空作戰(zhàn)。美國一些大公司積極介入致力于太空資源開發(fā)的海牙工作組，該工作組提出了在天體上建立資源開發(fā)的“安全區(qū)”建議作為回報(bào)，實(shí)際上為美國等國家謀求天體主權(quán)打開了方便之門。

要說太空治理規(guī)則停滯是美國一手造成的，顯然不夠合理。個(gè)體優(yōu)勢也是有限度的，停滯不前的另一股力量可以解釋為集體行動(dòng)的困境。太空實(shí)力發(fā)展是一項(xiàng)長期作業(yè)，不僅回報(bào)周期長，而且需要大量的經(jīng)濟(jì)投入，目前有能力進(jìn)入太空的國家行為體僅十多個(gè)，要實(shí)現(xiàn)共享太空資源，難免會(huì)讓廣大的非太空國國家產(chǎn)生“搭便車”的動(dòng)機(jī)，以低成本享受太空成果，這種空手套白狼的做法對(duì)長期高投入的太空國家來說顯然不公平，這也構(gòu)成了推動(dòng)太空治理規(guī)則形成的另一障礙。

如今，美國是唯一的超級(jí)大國，但以中國為代表的國家激流勇進(jìn)、銳意革新，國際格局已發(fā)生巨大改變；除美國外，日本、歐洲的太空實(shí)力也不容小覷；私人太空行業(yè)的發(fā)展掀起了太空商業(yè)化的浪潮，太空探索公司等非國家太空行為體的實(shí)力已能和部分國家的太空實(shí)力分庭抗禮。私人太空行業(yè)的興起是驅(qū)動(dòng)市場資本對(duì)太空投入的結(jié)果，為了激勵(lì)企業(yè)家，相應(yīng)的政策必須為太空企業(yè)提供方便，這為不穩(wěn)固的國家間太空治理規(guī)則競爭注入了新的動(dòng)力，也讓產(chǎn)生太空問題的主體多元化，國家行為體不得不在同質(zhì)競爭中慎重對(duì)待讓利和與民爭利的情況。太空秩序的最終形成需要兼顧多方利益，也要參考多方意見。智庫、國際組織、太空公司等行為體在太空領(lǐng)域日趨活躍，為太空規(guī)則和太空秩序的發(fā)展提出了倡議，也從功能和實(shí)踐上為未來的太空秩序提供了新的思路，但同時(shí)也增加了達(dá)成太空治理規(guī)則共識(shí)的難度。

美國從現(xiàn)有秩序中嘗到了甜頭，只要以逸待勞便可鉗制他國，這種做法激起了眾多反對(duì)意見。從其他國家對(duì)此積極提出倡議的做法來看，改變不合理的太空秩序是國際社會(huì)的期待。美國、英國、荷蘭等國主張把海牙太空資源治理工作組成果引入外空委，但遭到俄羅斯、德國、希臘、比利時(shí)、中國等國的反對(duì)。正如前述，中俄提出的PPWT、NFP 等規(guī)則倡議，至少表明了反對(duì)外空軍備談判停滯不前的立場。歐盟也以支持和平維護(hù)者的形象立于太空行為體之列，雖然不認(rèn)同中俄兩國用條約方式禁止太空武器化，但歐盟對(duì)太空武器化同樣心存芥蒂。

國際規(guī)則的發(fā)展有自身的規(guī)律和時(shí)代的烙印。太空治理規(guī)則的停滯背離了改變不完善、不合理的太空秩序的呼聲，尋求太空治理規(guī)則制定的正?；侨蛑卫砻媾R的重要使命。

五、尋求太空治理規(guī)則制定的正?；?/h2>

太空實(shí)力對(duì)比和權(quán)力結(jié)構(gòu)正在變化，太空秩序正面臨“百年未有之大變局”，全球太空治理體系也面臨諸多變局，推進(jìn)太空國際規(guī)則改革的需求和必要性日益凸顯。太空不是一家之地，太空從一開始就是全球治理的對(duì)象，在全球治理層次之外談太空治理規(guī)則制定是不切實(shí)際的。雖然，與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)公正、合理的太空治理規(guī)則遭遇到諸如太空實(shí)力對(duì)比相對(duì)固化等障礙，但是推進(jìn)太空治理規(guī)則變革，構(gòu)建穩(wěn)定太空秩序的積極因素也是存在的，這為尋求太空治理規(guī)則的制定與完善提供了條件。

第一，太空增量競爭為太空治理規(guī)則發(fā)展創(chuàng)造了條件。僵局的出現(xiàn)意味著以有限太空資源為對(duì)象的存量競爭正在惡化，破解之法就是在國際關(guān)系變遷的過程中抓住機(jī)會(huì)推動(dòng)太空治理從存量競爭轉(zhuǎn)為創(chuàng)造增量，限制美國利用優(yōu)勢地位制造“公地悲劇”（包括太空武器化與戰(zhàn)場化）?！皣覈@國際制度展開競爭的最終目標(biāo)是為了維持或塑造對(duì)本國有利的國際秩序”，其中規(guī)則之爭為基礎(chǔ)和起點(diǎn)，機(jī)制之爭和機(jī)構(gòu)之爭為有形產(chǎn)物，而機(jī)制之爭是規(guī)則之爭最重要的載體，機(jī)構(gòu)之爭則為國際競爭的高級(jí)形態(tài)。①李巍、羅儀馥：《從規(guī)則到秩序——國際制度競爭的邏輯》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4 期，第28—57 頁。正如前述，美國利用規(guī)則讓中俄兩國提出的PPWT 無法在裁談會(huì)推進(jìn)。但是，隨著太空技術(shù)的擴(kuò)散，有關(guān)國家大力推進(jìn)太空商業(yè)化發(fā)展，太空商業(yè)公司紛紛走向太空，創(chuàng)造了大量新的太空利益增量，提高了各行為體參與太空規(guī)則制定的熱情，迫使美國參與新太空規(guī)則的討論。任何治理規(guī)則的制定都是各行為體討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，即便未來太空治理規(guī)則不利于美國主導(dǎo)的太空秩序，美國也會(huì)做出適當(dāng)妥協(xié)。

第二，來自體系的外部壓力和高于主權(quán)國家的共同福祉是破除太空治理規(guī)則僵局的兩扇窗。由于規(guī)則影響到不同國家的相對(duì)收益，進(jìn)而促使國家對(duì)規(guī)則制定權(quán)展開競爭。①李巍、羅儀馥：《從規(guī)則到秩序——國際制度競爭的邏輯》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4 期，第28—57 頁。文章指出：任何形式的國際制度都是建立在一套具體的、可執(zhí)行的規(guī)則體系的基礎(chǔ)上，規(guī)則是制度的起點(diǎn)，沒有規(guī)則就沒有制度。正因如此，幾乎所有的國際制度競爭都涉及規(guī)則之爭，圍繞行為規(guī)則的制定所展開的競爭是更加復(fù)雜的國際制度競爭的基礎(chǔ)。國際機(jī)制以特定的規(guī)則為基礎(chǔ)，卻又超越了規(guī)則，是在一定的規(guī)則基礎(chǔ)上形成了特定的程序性行為并且尚未形成實(shí)體性機(jī)構(gòu)的一種制度安排。國際組織是國際機(jī)制的“升級(jí)版”。因此，建立國際組織是破解當(dāng)前太空規(guī)則停滯的一個(gè)辦法，也就意味著推動(dòng)功能性的太空合作未嘗不是太空治理規(guī)則發(fā)展的一小步。越積越多的太空碎片以及正在出現(xiàn)的太空軍備競賽等全球壓力，任何國家都無法坐視不理；此外，太空承載著增進(jìn)人類福祉的使命，為建立國際組織提供了廣闊空間。中國已經(jīng)公布了參與中國空間站實(shí)驗(yàn)的國家與項(xiàng)目名單，也歡迎更多國家參與未來的國際月球科研站，就是其中的嘗試。

第三，全球問題有賴于全球解決，而太空治理問題屬于全球問題，這為有關(guān)各方參與太空治理提供了機(jī)會(huì)，也為新太空治理規(guī)則的制定創(chuàng)造了條件。太空資源環(huán)境是脆弱的，微小的太空碎片便可損壞或摧毀人造衛(wèi)星；有些資源是稀缺的，例如地球靜止軌道。太空是“全球公地”，是全人類共同資源。很顯然，太空屬于全球治理的對(duì)象，需要全球參與。

一國在國際體系中擁有優(yōu)勢權(quán)力，并不意味著該國完全能左右所有議題的設(shè)置。誠然如有學(xué)者所認(rèn)為的那樣，國際議程的設(shè)置，并非是強(qiáng)國和大國“通吃”的過程，而是多個(gè)行為體參與的“非集中、多層次”博弈的過程。②參見韋宗友：《國際議程設(shè)置:一種初步分析框架》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2011年第10 期，第46 頁。此外，盡管制定國際規(guī)則是大國強(qiáng)國的權(quán)力，但是不能一味地不顧弱小國家的呼聲，一味地壓縮后發(fā)國家的發(fā)展空間或?qū)?dǎo)致弱小國家鋌而走險(xiǎn)，產(chǎn)生不合諧因素。因此，聯(lián)大通過了幾個(gè)宣言，要求通過國際合作適當(dāng)照顧特定國家與發(fā)展中國家的需求。具體負(fù)責(zé)衛(wèi)星軌道軌道與頻率資源分配的國際電信聯(lián)盟修改了有關(guān)規(guī)則，要求國家或國家集團(tuán)“公平”（equitable）獲取頻軌資源，同時(shí)“考慮到發(fā)展中國家的特別需要和特定國家的地理位置”。①Gerry Oberst,“Regulatory Review: Equitable Access to Space-While Supplies Last,” April 1,2002,http://www.satellitetoday.com/via/Regulatory-Review-Equitable-Access-To-Space-While-Supplies-Last_32252.html.這些規(guī)則的改動(dòng)盡管沒有撼動(dòng)大國主導(dǎo)的頻率與軌道資源分配的“先到先得”的規(guī)則，但是也印證了即便是太空霸權(quán)國也不能完全壟斷規(guī)則的制定權(quán)，適當(dāng)讓弱小國家分享一點(diǎn)權(quán)力，適當(dāng)對(duì)規(guī)則進(jìn)行修正，才能有效保證規(guī)則的合法性與正當(dāng)性。

第四，“中間玩家”是推動(dòng)外空規(guī)則變革的重要力量。除了美國和廣大非太空國家上下兩個(gè)端點(diǎn)外，還有約10 個(gè)具備一定太空技術(shù)、積攢了或多或少太空資本的行為體置身于“游戲”中，這些“中間玩家”無法通過一己之力來阻止治理規(guī)則發(fā)展的停滯，但它們中的大多數(shù)對(duì)治理規(guī)則發(fā)展的停滯表達(dá)了一種至少是中立，甚至是反對(duì)的立場，且隨著太空實(shí)力的發(fā)展，“中間玩家”對(duì)追求于己有利的太空規(guī)則、太空秩序有著強(qiáng)烈愿望。

歐盟作為一個(gè)強(qiáng)大的太空行為體，需要在太空治理規(guī)則上發(fā)出自己的聲音，構(gòu)建維護(hù)其太空利益的太空秩序。作為一個(gè)以和平形象出現(xiàn)的組織，歐盟一貫主張?zhí)蘸推嚼?。盡管歐盟贊同太空透明與信任建設(shè)機(jī)制，但是與美國一樣反對(duì)“不首先在太空部署武器”的倡議，理由是沒有界定何謂太空武器。②European Union,“EU Explanation of Vote – United Nations 1st Committee: No First Placement of Weapons in Outer Space,” November 2,2018,https://eeas.europa.eu/delegations/un-new-york_en/53334/EU%20Explanation%20of%20Vote%20%E2%80%93%20United%20Nations%201st%20 Committee:%20No%20First%20Placement%20of%20Weapons%20in%20Outer%20Space.當(dāng)然，歐盟也主張?zhí)蘸推嚼?，反?duì)太空武器化，但是在一定程度上偏袒美國，對(duì)中俄提出的條約草案又不認(rèn)同，卻又不全面開罪中俄兩國，只是說條約草案存在缺陷，并沒有完全拒絕條約草案。在這種狀況下，從太空透明與信任建設(shè)機(jī)制方面入手，提出本集團(tuán)的治理倡議即太空行為規(guī)范，似乎是最好的選擇。在國際太空體系中，歐盟擁有相當(dāng)實(shí)力，可以利用本身的影響力與太空行為體開展磋商。一般來說，交換過程實(shí)質(zhì)上就是行為體互相協(xié)商、談判與討價(jià)還價(jià)，以求在交換過程中獲取盡可能多的利益或是自我認(rèn)定應(yīng)該得到的利益的過程。③蔡燦新、聶新軍：《權(quán)力、規(guī)則與秩序：一個(gè)組織分析框架》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2010年第1 期，第38 頁。但是，在與其他國家的交換過程中，歐盟可支配的資源不能與美國相提并論，也無法給予合作者更多利益：在軍事上，歐盟并不能給盟友提供如美國所給予的安全保護(hù)；在技術(shù)上，歐盟無法像美國那樣向合作者提供運(yùn)載火箭技術(shù)，因此，歐盟并沒有獲得多少盟友的支持。當(dāng)然，對(duì)于主張用軍控條約約束太空軍備的中俄來說，太空行為準(zhǔn)則本質(zhì)上是一種透明與信任建設(shè)機(jī)制，不能取代國際條約，更不能在聯(lián)合國框架之外尋求治理規(guī)則的制定。由于中國、俄羅斯、美國等國的反對(duì)，歐盟暫時(shí)擱置推行其行為準(zhǔn)則倡議。

中國與俄羅斯也對(duì)太空治理規(guī)則表現(xiàn)出濃厚興趣，原因在于一方面有作為崛起國分享規(guī)則制定權(quán)的欲望，更在于中俄兩國，尤其是中國把太空安全視為國際戰(zhàn)略穩(wěn)定與平衡的重要領(lǐng)域與手段。中俄兩國不僅在太空存在大量存量利益，而且還存在著更多的增量利益，以及存量與增量利益中有關(guān)于國家安全、經(jīng)濟(jì)與國家發(fā)展的利益。針對(duì)目前太空治理面臨的困境，中俄提出有關(guān)治理規(guī)則倡議，旨在消除太空資源長期可持續(xù)利用的最大安全隱患，即太空武器化與戰(zhàn)場化，以促進(jìn)太空可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而維護(hù)兩國在太空的安全利益、經(jīng)濟(jì)利益與發(fā)展利益。中俄兩國認(rèn)為限制太空武器的最好方式是達(dá)成禁止太空武器的國際條約，于是才有前述的PPWT 及其修正案：“禁止在外空放置任何類型武器有助于防止國際和平與安全受到嚴(yán)重威脅”，①蔡燦新、聶新軍：《權(quán)力、規(guī)則與秩序：一個(gè)組織分析框架》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2010年第1 期，第38 頁。而且通過禁止在太空部署武器，使得在地面部署反衛(wèi)星武器變的沒有必要。②UN,CD/2045,https://undocs.org/zh/cd/2045.

如果說規(guī)則發(fā)展的停滯來源于霸權(quán)國的自私和行為體對(duì)“搭便車”的厭惡，那么那些具備一定太空實(shí)力的中間力量，如印度、歐盟等行為體，其意志的離合便是為太空治理規(guī)則“撥亂”的巨大動(dòng)力。雖然美國的盟友，如日本、澳大利亞等國，與美國有著共同的太空利益，但是其各自也有不同于美國所追求的太空利益，也需要在太空治理規(guī)則上謀求有利于己的機(jī)制。

第五，“人類命運(yùn)共同體”為太空治理規(guī)則制定提供了思路。太空治理規(guī)則困境真正解決的前提，是全球意識(shí)的形成，簡而言之，全球治理需要樹立全球思維，而“人類命運(yùn)共同體”恰好是現(xiàn)成的文化資源。

為什么全球性問題得不到解決？在全球?qū)用嫔?，首先需要考慮的更可能是“失敗世界”的問題，而不是“失敗市場”“失敗政府”或“失敗國家”的問題。要想完成一個(gè)全球?qū)用娴闹贫仍O(shè)計(jì)，意味著“全球?qū)用妗笔撬伎既騿栴}的基本尺度。③秦亞青：《全球治理：多元世界的秩序重建》，北京：世界知識(shí)出版社，2019年，第113 頁。西方哲學(xué)對(duì)“世界”的分析是缺失的，從“個(gè)人”“共同體”到“國家”，都是包含著物理、心理和制度的概念，可是到了“世界”這個(gè)最大的概念，卻缺乏必備的制度文化意義，而只是一個(gè)自然世界概念，也就是說，“世界”只是個(gè)知識(shí)論單位，而沒有進(jìn)一步成為政治/文化單位。政治/文化單位到國家而止步，這就是西方哲學(xué)的一個(gè)重要局限性，它缺少了一個(gè)必要的視界。①趙汀陽：《天下體系：世界制度哲學(xué)導(dǎo)論》，南京：江蘇教育出版社，2005年，第30 頁。雖然康德提出的“人類所有民族國家”（civitas gentium）或者所謂的“世界共和國”是這樣一個(gè)必要的“視界”，但它并沒有完全超越民族/國家體系。②康德：《歷史理性批判文集·永久和平論》，北京：商務(wù)印書館，1997年，第114 頁。從實(shí)踐上來說，現(xiàn)在的聯(lián)合國看上去幾乎是康德想象的實(shí)踐，但只是個(gè)準(zhǔn)世界性單位，卻不是理論上最大而且地位最高的政治單位，因?yàn)樗粨碛性趪抑贫戎系氖澜缰贫群蜋?quán)力，而只不過是民族/國家之間的協(xié)商機(jī)構(gòu)。

趙汀陽指出超出國家尺度的問題就需要在天下尺度中去理解。③趙汀陽：《天下體系：世界制度哲學(xué)導(dǎo)論》，南京：江蘇教育出版社，2005年，第41 頁。缺乏世界性制度的原因除了歷史和現(xiàn)實(shí)所給定的實(shí)踐困難之外，思想上或理論上的原因是人們在理解世界時(shí)缺乏理論準(zhǔn)備，沒有給予世界一個(gè)“世界”觀，是“關(guān)于世界的某種地方觀”（the view of the world from somewhere），不會(huì)關(guān)心世界利益。西方把世界看成是分裂的，把世界的完整性看成是“使命”而不是給定的概念，對(duì)“征服”的迷戀不是出于惡意，而是作為意識(shí)或者潛意識(shí)的“使命感”。④趙汀陽：《天下體系：世界制度哲學(xué)導(dǎo)論》，第50 頁?？梢钥闯龅蹏髁x是沒有“世界”觀的世界理論，與之相反，中國在歷史過程中形成了“天下”的概念，“天下”先肯定世界的先驗(yàn)完整性，然后在給定的完整世界觀念下再分析各個(gè)地方或國家的關(guān)系。從全球治理的角度上講，類似于“天下”的邏輯才是一種“世界”觀，而不是地方觀。

“人類命運(yùn)共同體”是融合了傳統(tǒng)中國“天下理念”，為解決全球問題而貢獻(xiàn)的智慧，旨在追求本國利益時(shí)兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進(jìn)各國共同發(fā)展。人類命運(yùn)共同體意識(shí)超越種族、文化、國家與意識(shí)形態(tài)的界限，為思考人類未來提供了全新的視角，為推動(dòng)世界和平發(fā)展給出了一個(gè)理性可行的行動(dòng)方案。人類命運(yùn)共同體在聯(lián)合國有關(guān)太空的決議中多次被提及，這表明世界開始意識(shí)到太空領(lǐng)域命運(yùn)共同體的政治/文化意識(shí)和以聯(lián)合國為主導(dǎo)的多邊、多層次的公平公正的太空治理規(guī)則，是構(gòu)建穩(wěn)定的全球太空秩序的基礎(chǔ)。正因?yàn)槿绱?，?021 中國的航天》白皮書再次呼吁各國在外空領(lǐng)域推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。⑤中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《2021 中國的航天》，新華網(wǎng)，2022年1月29日，http://www.xinhuanet.com/tech/20220129/17416f46921d4aca9b5dba5f680ed0f7/c.html。

六、結(jié)語

太空秩序的爭奪是行為體運(yùn)用綜合影響力，試圖對(duì)太空治理規(guī)則的制定進(jìn)行控制的過程，太空治理規(guī)則制定權(quán)的主要競爭者仍然是主權(quán)國家，尤其是具有相當(dāng)太空實(shí)力的太空大國。他們在這一領(lǐng)域內(nèi)占據(jù)技術(shù)上的絕對(duì)或相對(duì)優(yōu)勢地位，又由于其先發(fā)優(yōu)勢，在本就擁擠的近地軌道搶占先機(jī)，使得發(fā)展滯后的非太空國家在太空軌道等存量資源的競爭中舉步維艱。此外，太空為軍事力量的賦能使得國際社會(huì)對(duì)太空軍備頗為敏感，常年在聯(lián)合國框架內(nèi)外所探討的太空軍備治理規(guī)則倡議，雖久久未能達(dá)成具有實(shí)質(zhì)性約束力的規(guī)定，但國際社會(huì)針對(duì)太空軍控仍不懈努力，源源不斷地表達(dá)對(duì)太空軍備競賽治理的高度重視及人文關(guān)懷。隨著太空商業(yè)化的發(fā)展，太空資源治理問題提上國際社會(huì)議事日程。目前，所達(dá)成的太空治理規(guī)則幾乎是冷戰(zhàn)框架下的遺留物，然動(dòng)者恒動(dòng)，唯變不變，以兩極格局為背景的規(guī)則已綿延數(shù)十年卻不曾有突破性發(fā)展。太空格局大體反映了國際格局，而國際格局的變化體現(xiàn)為主要國家權(quán)力的相對(duì)變動(dòng)。太空多極化已經(jīng)成為時(shí)代的顯著特征，與此同時(shí)，商業(yè)太空蓬勃發(fā)展，這都是推動(dòng)太空治理規(guī)則發(fā)展的重要力量。

另外，太空實(shí)力強(qiáng)弱并不是太空治理規(guī)則形成的充分條件，很難有大國能通過一己之力來制定國際規(guī)則。盟友體系、戰(zhàn)略伙伴、外交能力等都是為參與太空治理規(guī)則制定的有效表達(dá)形式，要想通過制定治理規(guī)則而形成有利于自身的秩序則有賴于圍繞規(guī)則形成的較為穩(wěn)定的一致意見。秩序是行為體穩(wěn)定的行為模式，國際太空秩序可以理解為太空領(lǐng)域中各行為體穩(wěn)定的行為模式。秩序的形成基于主要權(quán)力的分配，為了使秩序在一段時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定，就需要規(guī)則來實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)、規(guī)范和懲戒等職能。行為體對(duì)規(guī)則制定權(quán)競爭的最終目的是秩序之爭，即在某一領(lǐng)域創(chuàng)造有利于自身的秩序。美國的單邊主義行為造成了單邊主義與多邊主義的對(duì)立、先發(fā)與后發(fā)的歷史矛盾、成本與收益的鴻溝，太空規(guī)則治理的發(fā)展幾近停滯。要從根本上破除僵局，必須形成推動(dòng)太空秩序的動(dòng)力。

中國是一個(gè)正在崛起的太空大國，在太空有著諸多利益，包括政權(quán)穩(wěn)固、國家安全、國家發(fā)展等。制定公平公正的太空規(guī)制，構(gòu)建穩(wěn)定的太空秩序，確保太空可持續(xù)發(fā)展造福全人類，是包括中國在內(nèi)絕大多數(shù)國家的共同呼聲。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出“實(shí)現(xiàn)中國夢離不開和平的國際環(huán)境和穩(wěn)定的國際秩序”，中國“始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者”，①《習(xí)近平：決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2017年10月27日，http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。體現(xiàn)了中國積極參與國際規(guī)則制定，增強(qiáng)在國際法律體系構(gòu)建中的話語權(quán)和影響力，運(yùn)用法律手段維護(hù)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的戰(zhàn)略遠(yuǎn)見和堅(jiān)定信心。為適應(yīng)太空規(guī)則制定權(quán)爭奪復(fù)雜的情勢，構(gòu)建公正合理的國際太空秩序，2016年與2022年中國政府發(fā)布的兩版航天白皮書強(qiáng)調(diào)中國應(yīng)“加強(qiáng)國際空間法研究，積極參與外空國際規(guī)則制定”。②中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室:《2016年中國的航天》，新華網(wǎng)，2016年12月27日，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-12/27/c_1120194868.htm。

主體多元、治理規(guī)則缺失和停滯是目前太空治理的重要特點(diǎn)。中國太空實(shí)力的發(fā)展改變太空格局，這意味著太空治理規(guī)則對(duì)中國的發(fā)展愈發(fā)重要，中國需積極參與到治理規(guī)則制定，把握機(jī)遇，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。中國要更多地提出建設(shè)性意見，用批判的眼光審視治理規(guī)則，摒棄不合時(shí)宜的規(guī)定，歡迎更多的行為體參與到治理規(guī)則制定中來，彰顯太空是人類命運(yùn)共同體重要組成部分；另外，要延續(xù)中國在這一議題中的傳統(tǒng)優(yōu)勢，深化中國主導(dǎo)的議題的內(nèi)涵，發(fā)揮具體項(xiàng)目優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，加速太空技術(shù)、太空戰(zhàn)略思維革新。在此過程中，中國始終堅(jiān)持在聯(lián)合國框架下的多邊主義，未來太空秩序的構(gòu)建，既要堅(jiān)定維護(hù)中國國家利益，也要遵循共商共建共享原則，關(guān)切其他行為體尤其是發(fā)展中國家的合理需求和利益，還要在地區(qū)和全球?qū)哟蝿?chuàng)建或完善既有協(xié)調(diào)機(jī)制，以推動(dòng)太空命運(yùn)共同體的構(gòu)建進(jìn)程。