席 恒

作為以確定性應(yīng)對不確定性的社會保障制度，自誕生以來為人類防范各類不確定性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了十分重要的作用。但剛剛過去和正在經(jīng)歷的2021和2022年，全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業(yè)等不確定性風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加，對人類的社會保障制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全球新冠肺炎疫情作為全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在危及世界人民生命健康的同時(shí)，對于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也發(fā)起了近乎毀滅性的沖擊；超級老齡化減少了勞動(dòng)力的供給，為世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展蒙上了一層陰霾，同時(shí)也挑戰(zhàn)了現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障運(yùn)行模式；新型就業(yè)在給世界帶來了一定的繁榮與新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的同時(shí)，其反傳統(tǒng)的用工模式卻使得其從業(yè)者的社會保障問題日益突顯。社會保障制度如何應(yīng)對日益增加的不確定風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)下全球各國政府面臨的共同挑戰(zhàn)。

一、全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業(yè)三重挑戰(zhàn)下的世界與中國

（一）全球新冠肺炎疫情中的世界與中國

2020年全球新型肺炎病毒大流行是人類抗疫史上前所未有的全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件。全球新冠肺炎疫情在世界各地的蔓延對人們的生命安全、生活、生產(chǎn)以及就業(yè)等各個(gè)方面都造成了重大持續(xù)的沖擊。

據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年11月17日，全球新冠肺炎累計(jì)確診病例2.54多億例，累計(jì)死亡病例511余萬例。①WHO, WHO Coronavirus (COVID-19) Dashboard, https://covid19.who.int/, 2021.中國確診病例9.8余萬例，累計(jì)治愈出院病例9.25余萬例，累計(jì)死亡病例4636例。②《截至11月17日24時(shí)新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，國家衛(wèi)生健康委員會官網(wǎng)：http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202111/f751ac20513741e8bd2849c08198416c.shtml，2021年11月18日。全球新冠肺炎疫情不僅影響人類死亡水平、降低預(yù)期壽命，對生育也造成了強(qiáng)烈沖擊。③張翠玲等：《新冠肺炎疫情對中國出生人口變動(dòng)的影響》，《人口研究》2021年第3期。這已嚴(yán)重?fù)p害世界各國人民的生命安全與身體健康，更是成為抑制世界人口健康增長的不利因素。

聯(lián)合國報(bào)告顯示，全球新冠肺炎疫情抹去了十年全球發(fā)展成果。2021年發(fā)布的《聯(lián)合國秘書長可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)展報(bào)告》顯示，全球新冠肺炎疫情大流行造成2020年全球有1.19億到1.24億人的生活陷入貧困，導(dǎo)致極端貧困率從2019年的8.4%上升到2020年的9.5%，這是同一代人中首次上升。國際勞工組織（ILO）估計(jì)有2.55億個(gè)全職工作崗位的流失，并預(yù)計(jì)2021年將損失9000萬個(gè)（基準(zhǔn)）或1.3億個(gè)（悲觀情景）全職同等工作崗位。

在面對全球新冠肺炎疫情的沖擊時(shí)，任何國家和個(gè)人都難以獨(dú)善其身。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布,2020年2月中國城鎮(zhèn)月度調(diào)查失業(yè)率創(chuàng)2018年1月以來最高記錄6.2%。2020年中國全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1186萬人，比上年少增166萬人。年末全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.2%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%。全國農(nóng)民工總量28560萬人，比上年下降1.8%。④國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202102/t20210228_1814159.html，2021年2月28日。此次疫情對中國勞動(dòng)力市場中各就業(yè)群體產(chǎn)生了不同程度的影響，主要受到?jīng)_擊的就業(yè)人群是餐飲、旅游、教育等第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者，以及部分非正規(guī)就業(yè)的老年人群與進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體。在大流行階段失業(yè)人口數(shù)量激增，中國勞動(dòng)力市場初顯就業(yè)人群的結(jié)構(gòu)性變化。

（二）超級老齡化中的世界與中國

自1864年法國65歲人口首次超過總?cè)丝诘?%以來，人口老齡化逐漸成為發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家、甚至全球社會日益關(guān)注的話題。“作為生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步最具綜合意義的指標(biāo)”，⑤鄭功成：《實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第22期。人口老齡化既是人類進(jìn)步的標(biāo)志，也是各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。因?yàn)樵谌祟悏勖娱L的同時(shí)也對生產(chǎn)人口造成了一定的負(fù)擔(dān)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，全球65歲及以上人口比重于2002年突破了7%。目前，全球65歲及以上人口比重占總?cè)丝诘?.32%，達(dá)到7.2億人。在世界194個(gè)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的國家和地區(qū)中，有88個(gè)國家或地區(qū)處于老齡化社會。

早在1999年,中國就步入老齡化社會，中國是目前世界上老年人口最多的國家。據(jù)第七次人口普查結(jié)果顯示，中國60歲及以上人口達(dá)2.64億人，占比18.7%，65歲及以上人口1.91億，占比13.5%。與2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升5.44個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升4.63個(gè)百分點(diǎn)。31個(gè)省份中，除西藏外，其他30個(gè)省份65歲及以上老年人口比重均超過7%，其中，12個(gè)省份65歲及以上老年人口比重超過14%。①《第七次全國人口普查公報(bào)（第五號）——人口年齡構(gòu)成情況》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html，2021年5月11日。

按照人口比重的標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國目前處于老齡化社會（65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤?%—14%），但是中國的老年人口規(guī)模世界最大、老齡化發(fā)展迅速、老齡化先于現(xiàn)代化（未富先老、未備先老）等特征使中國社會面臨超級老齡化的挑戰(zhàn)。

（三）勞動(dòng)關(guān)系變局與新型就業(yè)發(fā)展中的世界與中國

近十幾年來，以人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等為代表的新經(jīng)濟(jì)技術(shù)正在重塑世界社會經(jīng)濟(jì)格局。新經(jīng)濟(jì)技術(shù)在市場交易中，能夠降低信息搜索與溝通成本、大規(guī)模自動(dòng)化會減少企業(yè)對低技能勞動(dòng)力的需求，同時(shí)像第三次工業(yè)革命一樣創(chuàng)造了一系列新型就業(yè)機(jī)會。②Hans-Horst Konkolewsky, "Digital Economy and the Future of Social Security," Administration, 2017, 65(4).這種新型就業(yè)主要指，以網(wǎng)絡(luò)平臺為基礎(chǔ)，以獨(dú)立自主且有特定能力的勞動(dòng)者為主體，以碎片化任務(wù)為工作內(nèi)容，工作時(shí)間、地點(diǎn)、方式靈活，最大程度實(shí)現(xiàn)供需匹配的新型就業(yè)模式。

在美國，據(jù)Staffing Industry Analysts（SIA）2019年的報(bào)告顯示，2018年美國的新型就業(yè)參與人數(shù)達(dá)5300萬人，占美國勞動(dòng)力的34%，新型就業(yè)的規(guī)模達(dá)到1.3萬億美元。由歐洲服務(wù)業(yè)工人聯(lián)盟、歐洲進(jìn)步研究基金會、赫特福德郡大學(xué)于2018年開展的一項(xiàng)研究顯示，意大利、德國、英國等歐洲主要國家分別約有200萬、140萬、130萬新型就業(yè)者。據(jù)估計(jì)，印度擁有1500萬新型就業(yè)從業(yè)者，2019年韓國約有50萬名新型就業(yè)從業(yè)者；日本最大的在線人才平臺Lancers的報(bào)告顯示，2018年日本新型就業(yè)從業(yè)者人數(shù)約為1100萬人。而在中國，根據(jù)《中國共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2021）》顯示，共享經(jīng)濟(jì)中的服務(wù)提供者，即新型就業(yè)人員達(dá)8400萬，同比增長約7.7%。人力資源和社會保障部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前個(gè)人經(jīng)營非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等靈活就業(yè)規(guī)模達(dá)到2億人。③《共享經(jīng)濟(jì)服務(wù)提供者約8400萬人，相關(guān)政策措施密集出臺推動(dòng)新就業(yè)形態(tài)積極發(fā)展》，國家發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)：https://www.ndrc.gov.cn/fggz/jyysr/jysrsbxf/202109/t20210924_1297404.html?code=&state=123，2021年9月24日。從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來看，中國是世界上新型就業(yè)市場規(guī)模最大，吸納勞動(dòng)力最多的國家。

這些新型就業(yè)的大量產(chǎn)生，引起了從業(yè)者勞動(dòng)關(guān)系的巨大變化，使傳統(tǒng)的雇傭勞動(dòng)關(guān)系不斷弱化，甚至出現(xiàn)“去勞動(dòng)關(guān)系”，形成“無雇主社會”狀態(tài)。新型就業(yè)所引起的勞動(dòng)關(guān)系的變化，直接挑戰(zhàn)了自德國俾斯麥以來以穩(wěn)定的雇傭勞動(dòng)關(guān)系確定社會保險(xiǎn)關(guān)系的傳統(tǒng)社會保險(xiǎn)模式。

在我們剛剛經(jīng)歷的2021年和正在經(jīng)歷的2022年中，全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業(yè)對世界和中國的三重挑戰(zhàn)，也產(chǎn)生了進(jìn)一步的疊加效應(yīng)。首先，在全球新冠肺炎疫情中老年人群更容易成為易感人群，致使其患病率和死亡率增加。同時(shí)，疫情致使婦女失業(yè)率和貧困率急劇上升，由此帶來的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和收入下降等因素，抑制其生育意愿，由此導(dǎo)致出生人口的變動(dòng)，④A. Aassve, et al., "The COVID-19 Pandemic and Human Fertility," Science, 2020, 369(6502).這進(jìn)一步加劇了人口老齡化程度。其次，全球新冠肺炎疫情的暴發(fā)將一部分傳統(tǒng)勞動(dòng)者擠出到新型就業(yè)市場，加快了新型就業(yè)者規(guī)模的擴(kuò)大速度，使其暴露在變化社會的不確定性風(fēng)險(xiǎn)之中，加之其戶外勞動(dòng)性質(zhì)和流動(dòng)性特征，在疫情發(fā)生時(shí)更容易受到傷害。再次，超級老齡化和全球新冠肺炎疫情加劇了老年群體的收入降低風(fēng)險(xiǎn)，致使一部分老年人在退休后還從事一定的靈活性工作以彌補(bǔ)生活所需，從而增大了這部分老年群體對疫情的感染風(fēng)險(xiǎn)。最后，全球新冠肺炎疫情對世界經(jīng)濟(jì)的長期影響、超級老齡化和規(guī)模不斷增長的新型就業(yè)者對各國人口結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)必將產(chǎn)生不同程度的影響。而這種在全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)傳遞過程中形成的風(fēng)險(xiǎn)疊加效應(yīng)，進(jìn)一步加劇了各國社會保障的脆弱性。

二、全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業(yè)三重挑戰(zhàn)對中國社會保障的影響

（一）全球新冠肺炎疫情下的中國社會保障

1.疫情凸顯了社會保障項(xiàng)目覆蓋人群不全面、權(quán)益保障不充分的制度缺口

囿于疫情暴發(fā)的復(fù)雜特性與中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這場疫情在短時(shí)間內(nèi)凸顯了中國社會保障項(xiàng)目覆蓋不全的制度缺口，存在“漏出群體”。①王震：《新冠肺炎疫情沖擊下的就業(yè)保護(hù)與社會保障》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2020年第3期。如限制人員流動(dòng)的抗疫舉措致使一部分從業(yè)者陷入收入降低、保障不充分，甚至失業(yè)的生存困境，但部分地方政府政策未將這部分群體納入到社會救助等項(xiàng)目的幫扶對象范圍中。此外，疫情期間新經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展加快了新業(yè)態(tài)從業(yè)者的發(fā)展速度，這部分勞動(dòng)群體因“去勞動(dòng)關(guān)系”的就業(yè)性質(zhì)，參加社會保險(xiǎn)不充分。同時(shí)，因各地社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度壁壘，造成部分流動(dòng)勞動(dòng)者社會保險(xiǎn)權(quán)益不可攜或不完全可攜，致使其部分社會保障權(quán)益和福利流失。

2.疫情加劇了社會保險(xiǎn)基金收支矛盾

疫情的暴發(fā)及政府應(yīng)對疫情的相關(guān)政策加劇了社會保險(xiǎn)基金的收支矛盾。一方面，疫情對勞動(dòng)力市場造成了嚴(yán)重的沖擊，企業(yè)對勞動(dòng)力需求迅速減少、勞動(dòng)力流動(dòng)停滯，部分企業(yè)停產(chǎn)，這在一定程度上弱化了企業(yè)和勞動(dòng)者的繳費(fèi)能力。部分勞動(dòng)者陷入失業(yè)困境，因此繳費(fèi)人數(shù)減少、繳費(fèi)基數(shù)降低，進(jìn)而造成社會保險(xiǎn)基金當(dāng)期收入減少。同時(shí)，為應(yīng)對疫情對勞動(dòng)力市場的影響，中央和各地方政府實(shí)施了一系列“減降緩免返”的階段性社會保障組合政策，同樣減少了社會保險(xiǎn)基金的收入。另一方面，疫情期間社會救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等資金的支出又有所增加。疫情后基金收入能力的恢復(fù)存在一定的時(shí)滯性，②杰弗里 W.S. 岡本：《新冠疫情后中國的經(jīng)濟(jì)增長：深化改革并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)再平衡》，國際貨幣基金組織官網(wǎng)：https://www.imf.org/zh/News/Articles/2021/09/23/sp092221-Chinas-Post-Pandemic-Growth-Deepening-Reforms，2021年9月23日。不僅影響當(dāng)期基金的收支，還會持續(xù)影響未來基金的積累。③封進(jìn)、趙發(fā)強(qiáng)：《新冠肺炎疫情對中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累的影響》，《社會保障評論》2021年第1期。

3.疫情倒逼社會保障公共服務(wù)供給質(zhì)量提升

此次疫情在一定程度上加快了社會保障公共服務(wù)信息化、數(shù)字化水平的提高。部分地方政府為減少人員流動(dòng)與聚集，避免社會保險(xiǎn)業(yè)務(wù)見面辦理，運(yùn)用掌上辦、指尖辦等信息化公共服務(wù)供給方式辦理醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷結(jié)算、社會救助申請資料審核等社會保障業(yè)務(wù)。為應(yīng)對疫情的持續(xù)與滿足個(gè)體日益多元化的社會保障公共服務(wù)需求，如何加深大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能以及區(qū)塊鏈在社會保障公共服務(wù)供給應(yīng)用中的深度與廣度，更進(jìn)一步提升社會保障公共服務(wù)便捷性、可及性與公平性，如何實(shí)現(xiàn)社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦跨部門、跨層級、跨區(qū)域是社會保障公共服務(wù)水平提升的關(guān)鍵。

4.疫情暴露了社會保障應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行的薄弱環(huán)節(jié)

疫情演化潛伏期長、引發(fā)期突然、發(fā)展期迅速、暴發(fā)期全面、消亡期漫長的特點(diǎn)，①席恒、張立瓊：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的基本問題與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第4期。暴露了中國社會保障應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行的諸多薄弱環(huán)節(jié)。一是社會保障應(yīng)急制度呈現(xiàn)出碎片化、臨時(shí)性特點(diǎn)，體系化、制度化的社會保障應(yīng)急制度建設(shè)尚不健全。二是社會保障應(yīng)急機(jī)制缺乏制度穩(wěn)定性與靈活性的有效銜接機(jī)制。②中國社會保障學(xué)會政策研究組 ：《重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對與社會保障治理能力現(xiàn)代化——“抗擊新冠肺炎疫情與社會保障研討會（通訊）”觀點(diǎn)綜述》，《社會保障評論》2020年第2期。此次疫情中出臺了諸多一次性應(yīng)急社會保障政策，其與當(dāng)前社會保障制度之間的銜接機(jī)制與制度包容性值得進(jìn)一步探究。三是社會保障應(yīng)急機(jī)制社會力量與市場主體參與程度不足。全民抗疫需要全社會主體的積極參與，政府力量無法有效供給疫情中的特殊困難群眾的特殊照料和人文關(guān)懷等社會保障需求。③王立劍、代秀亮：《重大突發(fā)公共危機(jī)事件中的社會保障應(yīng)急機(jī)制》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第4期。

（二）超級老齡化下的中國社會保障

1.人口結(jié)構(gòu)變化與社會保障制度的相互影響

據(jù)人口普查數(shù)據(jù)顯示，四普、五普、六普、七普平均每個(gè)家庭戶的人口分別為3.96人、3.44人、3.10人和2.62人，呈逐漸減少趨勢；家庭中老年人數(shù)量和占比上升，而兒童逐漸減少，即為老齡少子化?！半S著人口老齡化程度的不斷加深，家庭規(guī)模小型化和家庭結(jié)構(gòu)老化導(dǎo)致家庭保障機(jī)制的穩(wěn)定性和可靠性受到了多重沖擊，對于社會保險(xiǎn)等制度化保障支柱的依賴程度進(jìn)一步加深?！雹軛钜擞?、關(guān)博：《老齡化背景下社會保障的“防風(fēng)險(xiǎn)”和“補(bǔ)短板”——國際經(jīng)驗(yàn)和中國改革路徑》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2017年第6期。這對社會保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與功能，以及各項(xiàng)目之間的銜接與融合提出了新要求。與此同時(shí)，就人口老齡化與社會保障二者的關(guān)系而言，社會保障制度安排的不斷完善、供給質(zhì)量的不斷提高，有利于延長社會成員的平均社會壽命，化解個(gè)體養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，這在一定程度上弱化了子女“養(yǎng)兒防老”的社會功能，進(jìn)而削弱了個(gè)體生育意愿，這將進(jìn)一步加劇老齡化社會程度。

2.人口老齡化加劇社會保障支出壓力

隨著中國快速化、規(guī)模大、高齡化的人口老齡化特征逐漸顯現(xiàn)，為平滑老年人的收入水平，保障老年人群的生命健康、基本生活需求，社會保障制度建設(shè)必然會提升老年人群的社會福利。人口老齡化與社會保障支出之間關(guān)系呈現(xiàn)為老齡化程度越高，社會保障支出水平也越高。⑤Edgar K. Browning, "Why the Social Insurance Budget is Too Large in a Democracy," Economic Inquiry, 1975, 13(3).實(shí)證研究進(jìn)一步驗(yàn)證，人口老齡化是導(dǎo)致我國社會保障支出增加的主要因素之一，⑥張鵬飛、蘇暢：《人口老齡化、社會保障支出與財(cái)政負(fù)擔(dān)》，《財(cái)政研究》2017年第12期。主要表現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療以及正在試點(diǎn)的長期照護(hù)保險(xiǎn)方面。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年中國16—59歲勞動(dòng)年齡人口總規(guī)模8.8億人，與2010年相比，我國勞動(dòng)年齡人口減少4000多萬人，同時(shí)我國勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒壤灿兴陆?。根?jù)人社部數(shù)據(jù)，2020年年末，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為99865萬人。其中繳費(fèi)人數(shù)為71035萬人，領(lǐng)取待遇人數(shù)28830萬人。由此可知，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度供養(yǎng)比為2.46，超高的制度撫養(yǎng)比及其不斷增長的趨勢將會造成消費(fèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)及占比的增加，而繳費(fèi)人數(shù)和占比的減少，加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的雙重壓力。

在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，從全生命周期來看，隨著年齡的增長，個(gè)體遭受疾病的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增長，這意味著老年人相較于年輕人具有更高的醫(yī)療保險(xiǎn)支付需要。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2020年中國職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員中，在職職工住院率為8.6%，而退休人員住院率為36%，退休人員住院率比在職職工住院率高4.2倍。然而，我國現(xiàn)行的社會保障制度規(guī)定老年人退休后不再繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，即醫(yī)療保險(xiǎn)支出增加，醫(yī)療保險(xiǎn)收入來源不斷減少，這將不利于醫(yī)療保障制度的可持續(xù)性。

在長期照護(hù)保障方面，中國老年人口中有三分之二的老人存在帶病生存與一體多病的情況，老年人慢性病發(fā)病率為76%—89%，46%有運(yùn)動(dòng)障礙，17%生活不能自理。①杜寧寧：《長期護(hù)理保險(xiǎn)的理論界定、模式選擇和法律建構(gòu)》，《甘肅社會科學(xué)》2021年第1期。中國失能、半失能老人總數(shù)超4000萬。如何為老年人提供長期照料服務(wù)，提升老年人的生活品質(zhì)與生命質(zhì)量這將使長期照護(hù)保障同樣面臨基金積累與支付壓力。

（三）新型就業(yè)下的中國社會保障

第一，“去勞動(dòng)關(guān)系”的新型就業(yè)形態(tài)，沖擊了以“勞動(dòng)關(guān)系”為參保前提的傳統(tǒng)社會保險(xiǎn)參保方式與以工資為繳費(fèi)基數(shù)的社會保險(xiǎn)基金籌集方式。在新型就業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，新型從業(yè)者從一個(gè)或多個(gè)平臺接受任務(wù)分派，以此獲得勞動(dòng)報(bào)酬。但是其與雇主的關(guān)系不易確定，加之平臺對其自身雇主責(zé)任的規(guī)避，勞動(dòng)者則陷入無雇主或多雇主的“去勞動(dòng)關(guān)系”困境，因其參保資格的不易確定，當(dāng)前的社會保險(xiǎn)制度未能全面覆蓋這部分勞動(dòng)者群體，因此則暴露在工傷、醫(yī)療以及養(yǎng)老缺乏保障等社會風(fēng)險(xiǎn)中。②Zhou Irene, "Digital Labour Platforms and Labour Protection in China," ILO Working Paper, 2020, 11.與此同時(shí)，因新型就業(yè)者工作的臨時(shí)性、靈活性等特征，其工資計(jì)算缺乏連續(xù)性，且收入不確定，③汪敏：《新業(yè)態(tài)下勞動(dòng)與社會保險(xiǎn)政策的檢視與選擇》，《社會保障評論》2021年第3期。以工資繳費(fèi)作為社會保障資金，不利于社會保障基金收支的長期穩(wěn)定計(jì)劃與可持續(xù)性。

第二，新型就業(yè)者工作的靈活性、臨時(shí)性與流動(dòng)性特征沖擊傳統(tǒng)社會保障管理體制。當(dāng)前，我國社會保障管理體制呈現(xiàn)屬地化、碎片化特征，④席恒：《融入與共享：新業(yè)態(tài)從業(yè)人員社會保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)路徑》，《社會科學(xué)》2021年第6期。部分新型就業(yè)者在流動(dòng)中，因較難確定法律意義上的勞動(dòng)關(guān)系而未能參加各項(xiàng)城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)，同時(shí)又因各地的戶籍制度限制，無法參加當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)居民保險(xiǎn)，因此部分新型就業(yè)者的參保需求無法滿足。同時(shí)，目前尚未實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)基金的全國統(tǒng)籌，社會保險(xiǎn)關(guān)系在跨社會保險(xiǎn)制度、跨區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)中仍存在諸多障礙。各地具體施行的社會保險(xiǎn)政策、社會保險(xiǎn)管理經(jīng)辦方式以及權(quán)益轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法等都存在較復(fù)雜的差異，這不可避免地造成流動(dòng)中的新型就業(yè)者社會保障權(quán)益的流失。長遠(yuǎn)而計(jì)這不利于這部分勞動(dòng)者群體社會保險(xiǎn)權(quán)益的積累。

第三，新型就業(yè)者影響勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，對社會保障人力資本投資功能提出新要求。在未來的人工智能時(shí)代，從事低技能的新型就業(yè)者將可能被智能化的機(jī)器人所替代，機(jī)器人成為最主要的勞動(dòng)力并逐步應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)社會生活的各個(gè)方面，這樣的景象已經(jīng)露出初曙。①高和榮：《人工智能時(shí)代的社會保障：新挑戰(zhàn)與新路徑》，《社會保障評論》2021年第3期。為保障低技能者就業(yè)穩(wěn)定，維護(hù)個(gè)體公平發(fā)展機(jī)會，社會保障的人力資本投資功能將發(fā)揮更加重要的作用。以失業(yè)保險(xiǎn)為例，失業(yè)保險(xiǎn)的功能將從提供失業(yè)保障向?yàn)閯趧?dòng)者提供健康、就業(yè)、培訓(xùn)支持，促使其向重返工作崗位轉(zhuǎn)變，即失業(yè)保險(xiǎn)向就業(yè)保險(xiǎn)功能的轉(zhuǎn)化。

三、全球新冠肺炎疫情、超級老齡化、新型就業(yè)三重挑戰(zhàn)下的中國社會保障應(yīng)對

（一）全球新冠肺炎疫情的中國社會保障應(yīng)對

面對全球新冠肺炎疫情危機(jī)，為保障全體人民的生命生活安全與基本利益，中國政府始終堅(jiān)持“以人民為中心”，迅速制定實(shí)施了包括社會保障政策在內(nèi)的一系列切實(shí)可行的政策工具組合，中國社會舉全民之力，在國際社會率先有效控制了疫情，恢復(fù)了生產(chǎn)與生活秩序。在疫情發(fā)展的不同階段，中國社會保障制度作為保障民生、防范風(fēng)險(xiǎn)和國家治理的基本制度安排，在安定社會、保障民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)等方面發(fā)揮了十分重要的積極作用。

2020年1月至2月，中央及各地方政府社會保障的政策工具組合是保障困難群眾、特殊困難群眾及家庭的基本生活，將在急難發(fā)生地基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的流動(dòng)人口納入當(dāng)?shù)嘏R時(shí)救助對象范圍，提供基本醫(yī)療保障與服務(wù)，做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)等疫情防控工作，動(dòng)員慈善力量等助力抗疫以及完善醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員的心理幫扶與工作支持等保障。2020年2月至3月，中央及各地方政府采取了“減、降、免、緩、返”等一系列社會保障制度舉措，各省份根據(jù)受疫情影響情況以及基金的承受能力，階段性減免養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等繳費(fèi)，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定就業(yè)的功能。繼續(xù)做好困難群眾基本生活的兜底保障工作以及監(jiān)護(hù)缺失兒童救助工作、優(yōu)化醫(yī)療保障經(jīng)辦服務(wù)。2020年3月及之后，疫情防控逐漸進(jìn)入常態(tài)化，這一階段社會保障政策主要是穩(wěn)崗擴(kuò)崗專項(xiàng)支持，保障農(nóng)民工、個(gè)體工商戶和各類靈活就業(yè)人員的社會保障權(quán)益，以及做好疫情常態(tài)化下技能扶貧等工作。

上述社會保障政策，涵蓋了社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利、慈善救助等社會保障體系的所有內(nèi)容，覆蓋了受疫情影響的所有人群，盡力做到應(yīng)保盡保。2020年疫情期間，全年養(yǎng)老、失業(yè)、工傷3項(xiàng)社會保險(xiǎn)為企業(yè)減負(fù)1.54萬億元，占整個(gè)減稅降費(fèi)的2/3，失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還1042億元。②張紀(jì)南：《開啟社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新征程》，人力資源和社會保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202106/t20210616_416473.html，2021年6月16日。通過完善社會保障應(yīng)急管理機(jī)制、運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+社會保障服務(wù)”創(chuàng)新社會保障經(jīng)辦服務(wù)等政策工具組合保障了全體人民的基本生活需求，彰顯了中國政府“以人為本”的價(jià)值原則。

（二）超級老齡化的中國社會保障應(yīng)對

超級老齡化是一個(gè)關(guān)涉一國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性問題。在中國1999年進(jìn)入老齡化社會之后，中國政府基于中國老齡化速度快、規(guī)模大和高齡化的特點(diǎn)，秉持“以人民為中心”的發(fā)展理念，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會及文化等全方位和養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障及長護(hù)保障等多內(nèi)容采取了積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略和策略措施。

為應(yīng)對人口老齡化，1999年全國老齡工作委員會成立，負(fù)責(zé)全面推進(jìn)協(xié)調(diào)中國老齡事業(yè)發(fā)展。此后陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》（之后每5年發(fā)布一次）等政策，對我國老齡事業(yè)發(fā)展做出具體計(jì)劃。2016年，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，首次提出“積極應(yīng)對人口老齡化”。2019年《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》發(fā)布，對中國近期至2022年、中期至2035年、遠(yuǎn)期至2050年積極應(yīng)對人口老齡化的社會財(cái)富儲備、勞動(dòng)力有效供給、為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系建設(shè)、科技創(chuàng)新和社會環(huán)境營造等五個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，這明確標(biāo)志著中國已將“積極應(yīng)對人口老齡化”上升到國家戰(zhàn)略高度，同時(shí)意味著中國對人口老齡化作出的戰(zhàn)略決策進(jìn)入到了新的發(fā)展階段。

為保障老齡人口的基本生活和經(jīng)濟(jì)安全，“我國已經(jīng)逐步建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、陸續(xù)推進(jìn)企事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革、職業(yè)年金制度、長期照護(hù)制度試點(diǎn)、老年服務(wù)體系等一系列改革，建成了一套廣覆蓋、保基本、可持續(xù)的社會保障體系。”①王笑嘯、劉婧嬌：《中國共產(chǎn)黨推進(jìn)養(yǎng)老保障的百年探索：發(fā)展歷程、基本經(jīng)驗(yàn)與未來方向》，《西北人口》2021年第4期。同時(shí)，社會組織和各類市場主體也發(fā)揮了積極的作用。通過支持長期護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍，以社區(qū)為基點(diǎn)，促進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)向社區(qū)和家庭延伸，使被保險(xiǎn)人可以享受居家護(hù)理服務(wù)和社區(qū)護(hù)理服務(wù)。通過各類商業(yè)保險(xiǎn)公司，開發(fā)適銷對路的產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)展與長期照護(hù)保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)相銜接的商業(yè)保險(xiǎn)。這為應(yīng)對人口老齡化的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)奠定了基本的社會保障制度基礎(chǔ)。

為滿足老齡人口日益豐富的健康養(yǎng)老需求，提升老年人的福利水平，2010年民政部發(fā)布《民政部關(guān)于建立高齡津（補(bǔ)）貼制度先行地區(qū)的通報(bào)》，全國7個(gè)省市在省級層面、21個(gè)地級市在市級層面建立高齡津（補(bǔ)）貼制度。2012年，中央政府提出建立完善的老年福利制度，鼓勵(lì)地方政府建立80歲以上低收入老年人高齡津貼，這意味著我國初步建立了高齡老人津貼制度。2018年已基本實(shí)現(xiàn)老年人高齡津貼、服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度全國覆蓋，②《民政部：已基本實(shí)現(xiàn)老年人高齡津貼、服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度全國覆蓋》，民政部官網(wǎng)：http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_2019gzhy/mtgz/201901/20190100014264.shtml，2019年1月3日。意味著我國以老年人口生活保障與服務(wù)保障相結(jié)合的老年人社會福利體系初步成型。為加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，提升養(yǎng)老服務(wù)有效供給，中央層面持續(xù)發(fā)布了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等一系列政策工具組合。

為優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)發(fā)展，促進(jìn)老年人力資源再開發(fā)、提升勞動(dòng)力供給質(zhì)量，中央政府高度重視，以中共中央、國務(wù)院為政策發(fā)布主體，陸續(xù)出臺了《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休等政策舉措；中央層面出臺了《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》等逐步推進(jìn)的系列政策組合，進(jìn)行人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，整合老年人口資源，在實(shí)現(xiàn)老有所為的基礎(chǔ)上優(yōu)化勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)，為促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展提供制度基礎(chǔ)保障。

（三）新型就業(yè)與勞動(dòng)關(guān)系變局下的中國社會保障應(yīng)對

伴隨著新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)所形成的新就業(yè)人群不斷擴(kuò)大和其社會保險(xiǎn)需求的不斷增加，新型就業(yè)人員的社會保險(xiǎn)問題日益受到國家和社會的關(guān)切。為應(yīng)對勞動(dòng)關(guān)系變局下的新型就業(yè)從業(yè)人員的社會保障議題，中國政府運(yùn)用系列社會保障政策工具，堅(jiān)持“應(yīng)保盡保”“應(yīng)享盡享”原則，維護(hù)從業(yè)者社會保障權(quán)益。

早在2017年4月，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》就提出了“探索適應(yīng)靈活就業(yè)人員的失業(yè)、工傷保險(xiǎn)保障方式，符合條件的可享受靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)扶持政策”。2017年7月，《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見》提出“研究完善適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的靈活就業(yè)人員社會保險(xiǎn)參保繳費(fèi)措施，切實(shí)加強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)益保障”的明確要求。2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出要維護(hù)平臺從業(yè)者的社會保障權(quán)益，完善社會保障政策，開展職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，以引導(dǎo)更多從業(yè)者參保。2020年2月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》中明確提出“開展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)”。2020年7月，《關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》提出“研究制定平臺就業(yè)勞動(dòng)保障政策，明確互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)方面的責(zé)任”。2021年4月，《關(guān)于服務(wù)“六穩(wěn)”“六?！边M(jìn)一步做好“放管服”改革有關(guān)工作的意見》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“完善適應(yīng)靈活就業(yè)人員的社會保障政策措施，推動(dòng)放開在就業(yè)地參加社會保險(xiǎn)的戶籍限制，加快推進(jìn)職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面，維護(hù)靈活就業(yè)人員合法權(quán)益?！?021年7月，人社部等八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》指出各地要放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的戶籍限制，組織未參加職工基本養(yǎng)老、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員，按規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，做到應(yīng)保盡保。督促企業(yè)依法參加社會保險(xiǎn)。企業(yè)要引導(dǎo)和支持不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者根據(jù)自身情況參加相應(yīng)的社會保險(xiǎn)。

針對新型就業(yè)從業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，中國人社部門將持續(xù)深入推進(jìn)全民參保計(jì)劃，聚焦重點(diǎn)人群，依托全民參保登記數(shù)據(jù)等精準(zhǔn)定位未參保人員，實(shí)施精準(zhǔn)推送式宣傳服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)95%的目標(biāo)。同時(shí)，人社部將推動(dòng)放開外省戶籍靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參保的戶籍限制，積極推動(dòng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員等重點(diǎn)群體參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。針對新型就業(yè)從業(yè)者的醫(yī)療保險(xiǎn)問題，國家醫(yī)療保障局已會同人社部、財(cái)政部，推動(dòng)放開在就業(yè)地參加社會保險(xiǎn)的戶籍限制，保障新型就業(yè)從業(yè)者的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益。

同時(shí)，新型就業(yè)活躍的地區(qū)，地方政府和各市場主體也基于自身需要，開始嘗試通過政府主導(dǎo)，商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作的方式建立獨(dú)立的職業(yè)傷害保險(xiǎn)模式，通過商業(yè)保險(xiǎn)的方式保障新型就業(yè)從業(yè)者的工傷保障權(quán)益。

四、應(yīng)對三重挑戰(zhàn)的中國社會保障經(jīng)驗(yàn)：價(jià)值理性與工具理性的融合

在應(yīng)對全球新冠肺炎疫情、人口老齡化和新型就業(yè)的三重挑戰(zhàn)中，中國社會保障始終堅(jiān)持以人為本，以保障人民利益、增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)人的全面發(fā)展為核心理念與終極價(jià)值關(guān)懷，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果惠及全體人民，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作共享、社會公平正義的發(fā)展目標(biāo)。為應(yīng)對復(fù)雜的社會風(fēng)險(xiǎn)和滿足人民日益增長的美好生活需求，根據(jù)不同的目標(biāo)約束條件，中國選擇了適應(yīng)性的社會保障政策工具組合，實(shí)現(xiàn)了社會保障價(jià)值理性與工具理性的融合統(tǒng)一。

（一）社會保障應(yīng)對三重挑戰(zhàn)的價(jià)值理性：以人民為本，促進(jìn)社會公平正義

價(jià)值理性解決社會保障公平性與可信性的問題。中國社會保障在應(yīng)對三重挑戰(zhàn)復(fù)雜且持續(xù)的社會風(fēng)險(xiǎn)中，始終將保障全體人民利益、提升社會福祉、促進(jìn)社會公平作為制度建設(shè)的價(jià)值主旨與價(jià)值基礎(chǔ)。以人民利益為中心、促進(jìn)人的全面發(fā)展是中國社會保障制度價(jià)值理性的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)。

在面對全球新冠肺炎疫情的危機(jī)中，中國社會保障以“人民至上”“生命至上”為宗旨，舉全國之力，在充分運(yùn)用既有社會保障制度基礎(chǔ)上、迅速有效整合全國社會保障資源，全力保障人民群眾生命安全與身體健康，助力經(jīng)濟(jì)社會盡快恢復(fù)發(fā)展。為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的人口老齡化，國家將“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化”提升到國家戰(zhàn)略的高度，從全生命周期制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)注“一老一小”的全面發(fā)展，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。為應(yīng)對新型就業(yè)人群規(guī)模的不斷擴(kuò)大和其對社會保障需求的不斷增加，中國積極探索適應(yīng)新型就業(yè)者等靈活就業(yè)人員的社會保障模式，在維護(hù)勞動(dòng)者社會保障權(quán)益的基礎(chǔ)上，提升其勞動(dòng)力資本，使其獲得能夠共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的平等機(jī)會。

社會保障是治國安邦的大問題。針對三重挑戰(zhàn)等不確定性社會風(fēng)險(xiǎn)的疊加影響，中國社會保障始終堅(jiān)持人民至上，以適應(yīng)人的全面發(fā)展、增進(jìn)人民福祉作為制度頂層設(shè)計(jì)的價(jià)值理性目標(biāo)與價(jià)值終極關(guān)懷。

（二）社會保障應(yīng)對三重挑戰(zhàn)的工具理性：優(yōu)化政策工具，增強(qiáng)社會保障可及性

工具理性解決社會保障可及性與可能性的問題。正如貝弗里奇報(bào)告中所說的：“在規(guī)劃未來的時(shí)候既要充分利用過去積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，又不要被這些經(jīng)驗(yàn)積累過程中形成的部門利益所限制，”①威廉姆·貝弗里奇著，勞動(dòng)和社會保障部社會保險(xiǎn)研究所譯：《貝弗里奇報(bào)告》，中國勞動(dòng)社會保障出版社，2008年，第2-3頁。中國社會保障在面對現(xiàn)階段和未來諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)中始終立足國情、守正創(chuàng)新，在遵循頂層設(shè)計(jì)的前提下，運(yùn)用不同的政策工具組合，不斷優(yōu)化配置各項(xiàng)社會保障資源，以集成高效的方式提高了人民日益豐富的社會保障需求的可及性與制度的現(xiàn)實(shí)可操作性。

面對疫情沖擊，中央與各地方政府出臺了一系列高效可行的綜合性政策組合拳，具體涵蓋了社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利、慈善救助等社會保障體系的所有內(nèi)容，覆蓋了受疫情影響的所有人群。在應(yīng)對人口老齡化中，中國政府在實(shí)施持續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)人群覆蓋面、提升養(yǎng)老金待遇的基本政策的基礎(chǔ)上，相繼出臺了“生育三孩政策”“健全嬰幼兒發(fā)展政策”“完善養(yǎng)老服務(wù)體系”“漸進(jìn)延遲退休政策”等系列提升人口質(zhì)量、促進(jìn)人口發(fā)展、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的政策組合。為應(yīng)對新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)帶來的社會保障新情況新問題，國家提出各地要放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的戶籍限制，做到應(yīng)保盡保。同時(shí)，在新型就業(yè)活躍的地區(qū)，地方政府和各市場主體也基于自身需要，開始嘗試通過政府主導(dǎo)，商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作的方式建立獨(dú)立的職業(yè)傷害保障模式，通過商業(yè)保險(xiǎn)的方式保障新型就業(yè)從業(yè)者的工傷保障權(quán)益。

在三重挑戰(zhàn)下，社會保障關(guān)乎人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，中國始終堅(jiān)持實(shí)事求是的發(fā)展原則，既盡力而為、又量力而行，根據(jù)中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平作出政策工具組合的適應(yīng)性選擇，“把提高社會保障水平建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)之上，不脫離實(shí)際、超越階段，”②《習(xí)近平在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)完善覆蓋全民的社會保障體系促進(jìn)社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，人力資源和社會保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202103/t20210301_410313.html，2021年3月1日。在以人民為本的價(jià)值理性的導(dǎo)向下，實(shí)現(xiàn)了中國社會保障發(fā)展的工具理性。

（三）價(jià)值理性與工具理性的融合統(tǒng)一：理性的社會保障是改善民生之本

價(jià)值理性強(qiáng)調(diào)人們對自身行為與社會事務(wù)的道德價(jià)值判斷與終極價(jià)值關(guān)懷，但較少關(guān)注行為本身可能的后果是否符合目的性要求。工具理性強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)目的的手段、技術(shù)與方法的可能性與可操作性，關(guān)注效率與效益，而對于行為本身的價(jià)值則置于次級地位。在現(xiàn)實(shí)中，價(jià)值理性與工具理性是辯證統(tǒng)一的，價(jià)值理性是工具理性的精神動(dòng)力，對工具理性具有導(dǎo)向、規(guī)范與評價(jià)功能；工具理性是價(jià)值理性實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐基礎(chǔ)，使得價(jià)值理性從“應(yīng)然”走向“實(shí)然”成為可能。價(jià)值理性與工具理性內(nèi)容相濟(jì)，功能互補(bǔ)，即工具理性只有在價(jià)值理性的從屬與指引下才具有積極意義，價(jià)值理性只有在工具理性的社會實(shí)踐中才能獲得實(shí)現(xiàn)。

社會保障是一個(gè)既隱含價(jià)值判斷的工具問題，又需要工具支持的價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題。③曹琦：《健康保障政策的價(jià)值理性和工具理性》，《中國行政管理》2013年第4期。價(jià)值理性是社會保障尋求的目標(biāo)，工具理性是社會保障實(shí)現(xiàn)的手段，二者的融合統(tǒng)一則是在社會保障價(jià)值理性的選擇下，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展階段的條件約束，運(yùn)用與之相適應(yīng)的政策工具組合而實(shí)現(xiàn)的。

面對全球新冠肺炎疫情、超級老齡化和新型就業(yè)等不確定性風(fēng)險(xiǎn)，中國政府和人民以舉國之力，全方位、多舉措進(jìn)行了有效應(yīng)對，最大限度地保障了人民群眾的生命安全和社會保障權(quán)益。中國的發(fā)展始終堅(jiān)持“以人民為本”，這是中國社會保障價(jià)值理性與工具理性融合統(tǒng)一的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，是改善民生福祉、促進(jìn)社會公平，為廣大人民群眾提供更可靠、更充分保障的價(jià)值之本。以全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)等為社會保障發(fā)展的具體目標(biāo)，不斷優(yōu)化政策工具組合、整合各項(xiàng)社會保障資源，進(jìn)而將社會保障的價(jià)值理性與工具理性融合統(tǒng)一于社會保障高質(zhì)量發(fā)展的國家實(shí)踐中。