蘇海龍

（新疆交通建設(shè)管理局，新疆 烏魯木齊 830000）

引言

2018年1月1日起實施的《公路水運基本建設(shè)項目內(nèi)部審計管理辦法》第四條指出，本辦法所稱基本建設(shè)項目內(nèi)部審計，是指各級交通運輸主管部門及所屬行政和企事業(yè)單位履行內(nèi)部審計職責(zé)的機構(gòu)依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，對基本建設(shè)項目組織開展審計監(jiān)督的行為；第九條中明確了交通運輸單位按照行政管理關(guān)系和職責(zé)分級負(fù)責(zé)基本建設(shè)項目內(nèi)部審計工作?；窘ㄔO(shè)項目建設(shè)單位是本單位基本建設(shè)項目內(nèi)部審計的責(zé)任主體。這一辦法對內(nèi)部審計所展開的范圍及審計工作的責(zé)任主體做出了明文規(guī)定。

一、新疆交通建設(shè)項目內(nèi)部審計探索的理論依據(jù)

2018年5月23日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央審計委員會主任在中央審計委員會第一次會議上提出要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，做到“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)”十二字原則， 要求加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督， 調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量， 為交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作發(fā)展指明了方向。

2019年4月1日起施行的《公路水路行業(yè)內(nèi)部審計工作規(guī)定》中指出交通運輸單位對本單位及所屬單位的財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動。這對交通運輸行業(yè)內(nèi)部審計工作全覆蓋奠定了理論基礎(chǔ)。

二、新疆交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作的現(xiàn)狀

（一）交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作過度依賴第三方審計機構(gòu)

《公路水路行業(yè)內(nèi)部審計工作規(guī)定》第四條明確指出，交通運輸部內(nèi)部審計機構(gòu)負(fù)責(zé)交通運輸部機關(guān)及直屬單位的內(nèi)部審計工作，指導(dǎo)公路水路行業(yè)內(nèi)部審計工作。省級及以下交通運輸主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照行政管理關(guān)系和職責(zé)指導(dǎo)本地區(qū)行業(yè)內(nèi)部審計工作。但是由于省級及以下交通運輸主管部門的機構(gòu)設(shè)置和人員編制等因素使內(nèi)審機構(gòu)人員數(shù)量受限，致使有限的人員肩負(fù)著大量的交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作。2010 年《政府投資項目審計規(guī)定》（審?fù)栋l(fā)〔2010〕173 號）等文件基本均有要求對政府投資項目進行“全面審計”。因此，審計機關(guān)的審計面逐漸擴大，造成一種尾大不掉的感覺。伴隨著審計全覆蓋的推進，使原本有限的內(nèi)審機構(gòu)人員的作業(yè)量更大，進而促進審計機關(guān)加大利用社會審計機構(gòu)的力度，致使交通建設(shè)項目的內(nèi)審工作逐漸演變?yōu)榻煌üこ探ㄔO(shè)項目的跟蹤審計。雖然，跟蹤審計運用多種多樣的審計方法， 對交通建設(shè)項目開展全方位的審計， 并且審計內(nèi)容和事項覆蓋了基本建設(shè)程序、前期的勘察設(shè)計、項目開工前的工程招投標(biāo)、征地拆遷、工程建設(shè)管理、財務(wù)管理等方面， 充分發(fā)揮跟蹤審計在項目管理和資金管理過程中的預(yù)警與防御風(fēng)險等作用。第三方審計單位的審計工作基本上滿足了交通運輸單位對本單位及所屬單位對交通建設(shè)項目的財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督，第三方審計單位階段性審計報告的評價和建議促進了單位完善治理、整改落實，為交通建設(shè)項目實現(xiàn)最終目標(biāo)活動保駕護航。

其次，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，外部審計單位的市場定位能夠及時地滿足市場需求，日新月異的工作方案也能夠彌補交通運輸主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)由于內(nèi)審資源不足而形成的部分空缺。因此，外部審計單位所提供的審計資源成為了交通運輸主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)不可或缺的一部分，進而也弱化了交通運輸主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)的部分作用。

（二）第三方審計機構(gòu)參與交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作的突出問題

《新疆維吾爾自治區(qū)交通運輸廳系統(tǒng)基本建設(shè)項目內(nèi)部審計管理辦法（試行）》（新交發(fā)〔2017〕158號）規(guī)定內(nèi)部審計機構(gòu)負(fù)責(zé)基本建設(shè)項目審計組織實施，可自行組織實施，也可根據(jù)工作需要委托社會審計機構(gòu)實施。委托社會審計機構(gòu)實施應(yīng)從廳入圍的社會審計機構(gòu)庫中選擇，廳屬單位內(nèi)部審計機構(gòu)可根據(jù)本單位實際情況制定抽選細(xì)則?；窘ㄔO(shè)項目內(nèi)部審計包括竣工決算審計、跟蹤審計以及專項審計。因此，新疆交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作基本由新疆維吾爾自治區(qū)交通運輸廳委托社會審計機構(gòu)實施，社會審計機構(gòu)開展交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作的方式基本為跟蹤審計。

雖然第三方審計組織伴隨著新時代環(huán)境下良好的經(jīng)濟氛圍蓬勃發(fā)展，促成可供選擇的社會審計資源較為豐富，但社會審計組織所存在的問題也日益突顯。有一些社會審計組織在應(yīng)對市場激烈競爭時，為謀求自身的生存與發(fā)展，承接各種各樣的審計業(yè)務(wù)，進而招收大量不完全具有審計業(yè)務(wù)能力的工作人員以滿足自身業(yè)務(wù)需求。其次，一些小微社會審計機構(gòu)通過“交管理費”的方式有償使用國內(nèi)知名審計機構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)承接交通建設(shè)項目跟蹤審計工作，致使實際參與交通建設(shè)項目跟蹤審計工作的審計人員未必達(dá)到應(yīng)有的審計水平。這些小微社會審計機構(gòu)業(yè)務(wù)能力欠缺，組織機構(gòu)的規(guī)章制度也不完善，導(dǎo)致人員流動大，工作有效銜接性差。這些問題的存在，已經(jīng)嚴(yán)重影響了交通建設(shè)工程項目跟蹤審計工作的正常進行，拉低了審計業(yè)務(wù)的門檻，審計質(zhì)量難以保證。

筆者通過對一些新疆交通建設(shè)項目跟蹤審計現(xiàn)狀的了解，發(fā)現(xiàn)有以下問題比較突出：一是審計質(zhì)量難以保證。因交通建設(shè)的大中型項目的建設(shè)周期一般在三年左右，參建單位多、相關(guān)工作人員流動大，并且大多數(shù)項目的竣工決算審計也未能在交工后兩年后完成，隨著時間的推移，甲、乙雙方的當(dāng)事人由于各種原因脫離崗位，施工單位和監(jiān)理單位合同期限也已過缺陷責(zé)任期，對其無法進行有效的約束，致使必要的審計程序無法實施。審計單位想要充分了解當(dāng)時施工過程各方面情況，相關(guān)審計事項的確認(rèn)和判斷都會受到一定程度的影響，導(dǎo)致交通建設(shè)項目審計質(zhì)量難以保證。二是存在審計結(jié)果落實不到位的風(fēng)險。2017年7月1日起施行的《關(guān)于印發(fā)建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理辦法的通知》（建質(zhì)〔2017〕138號）第五條規(guī)定推行銀行保函制度，承包人可以銀行保函替代預(yù)留保證金；第六條規(guī)定在工程項目竣工前，已經(jīng)繳納履約保證金的，發(fā)包人不得同時預(yù)留工程質(zhì)量保證金。因此，由新疆維吾爾自治區(qū)交通運輸廳監(jiān)管的交通建設(shè)項目按照最新要求進行銀行保函替代預(yù)留保證金的工作，但因為一些客觀原因部分交通建設(shè)項目無法在規(guī)定的期限內(nèi)完成竣工決算審計，且銀行開具的保函期限基本都為一年，這兩個關(guān)鍵的時間節(jié)點也很難對位。此時，按照正常的建設(shè)單位工程款支付進度，已經(jīng)將工程款全部支付給施工單位。如果項目有審計核減金額，要通過銀行保函來退還核減費用，這個過程涉及到交通建設(shè)項目主管部門、施工單位及提供保函的銀行，致使退還流程繁瑣，又或者施工單位未按時將保函續(xù)期，這都使退還審計核減金額難度加大，所以存在審計結(jié)果落實困難的風(fēng)險。其次，在項目竣工決算的審計報告中會提出項目執(zhí)行過程中潛在的管理風(fēng)險、內(nèi)控風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險，這些問題往往會在項目竣工決算審計報告中系統(tǒng)性地總結(jié)歸納出來，此時項目建設(shè)已經(jīng)從程序等各方面全面完結(jié)，內(nèi)部審計機構(gòu)對于項目竣工決算審計報告中提出的風(fēng)險提示往往會忽略或者不夠重視，也不能有效地督促項目建設(shè)的執(zhí)行單位實施行之有效的整改措施，致使?jié)撛诘娘L(fēng)險不斷蔓延。三是審計能力與審計工作量不匹配。交通建設(shè)項目總投資金額大，項目從立項至建設(shè)完成周期很長，而且項目前期的勘察設(shè)計圖紙、招投標(biāo)文件眾多，然而工程建設(shè)過程中形成的資料種類和數(shù)量很多，大型項目的作業(yè)面積大、施工內(nèi)容復(fù)雜，相對應(yīng)的工作日志、監(jiān)理指令、試驗報告等資料容易缺失，有的資料會因不及時歸檔和未妥善保管而散落、丟失。項目立項及前期的其他資料由交通運輸主管部門保管，而項目建設(shè)執(zhí)行單位未曾參與前期的相關(guān)工作，沒有此部分資料，無論是項目建設(shè)過程中的跟蹤審計還是項目竣工決算審計時，審計機構(gòu)都需要對接交通運輸主管部門或交通運輸主管部門各處室，耗費大量時間及精力去收集、整理、核對項目建設(shè)資料，無形中增加了審計人員的工作量，然而有些項目建設(shè)施工地點和交通運輸主管部門相距較遠(yuǎn)，對收集工作加大了難度，分散了有限的審計力量，進而也延長了審計時間，同樣達(dá)不到內(nèi)審機構(gòu)預(yù)期的審計目標(biāo)。因此，有限的審計能力無法有效地完成大量的審計工作。四是跟蹤審計過程流于形式。交通工程建設(shè)項目跟蹤審計工作的步驟應(yīng)當(dāng)是全過程跟蹤審計（審計和施工同步），即從立項到竣工后資產(chǎn)的交付使用，但實際情況是從項目立項做工可開始到招投標(biāo)結(jié)束后施工單位進場，這一段時間是“空白期”，第三方審計單位并未被委派開展相關(guān)工作。第三方審計單位會隨著施工進度的發(fā)展，階段性地對項目施工的合法性、投資、進度、質(zhì)量、工程量、資金來源、管理情況及其他重要事項實施審計。但是，項目施工過程是按照施工工藝循序推進的，往往是多個作業(yè)面立體交叉進行，而第三方審計單位階段性的開展審計工作錯過了施工過程中工程建設(shè)管理活動的關(guān)鍵節(jié)點；但在審計實踐中，如果對建設(shè)項目施工過程的每個分項工程、每項工程建設(shè)管理活動全部參與并審計，則需要大量的人力、物力和財力，顯然也不現(xiàn)實。因此，如何把握審計重點，別讓跟蹤審計過程流于形式，仍是跟蹤審計面臨的主要問題。

三、對完善交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作的探索與實踐

（一）進一步明確交通建設(shè)項目的建設(shè)單位是本單位交通建設(shè)項目內(nèi)部審計的責(zé)任主體

既然交通建設(shè)項目的建設(shè)單位是本單位交通建設(shè)項目內(nèi)部審計的責(zé)任主體，那么，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實施條例》《公路水運基本建設(shè)項目內(nèi)部審計管理辦法》等法律法規(guī)及本地區(qū)交通建設(shè)項目的實際開展情況和突出問題，針對性的制定、完善本單位交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作的各項制度和內(nèi)部審計工作管理辦法。其次，本單位的內(nèi)部審計機構(gòu)積極地參與和引導(dǎo)第三方審計機構(gòu)開展交通建設(shè)項目的內(nèi)部審計工作，交通運輸內(nèi)部審計機構(gòu)在積極地配合國家審計機關(guān)巡查督導(dǎo)，同時學(xué)習(xí)上級單位先進的審計理念、全面有效的審計方法，協(xié)同社會審計機構(gòu)開展交通建設(shè)項目跟蹤審計工作。尤其是國家重點投資的交通建設(shè)項目，內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)與國家審計和社會審計相結(jié)合，成立專項審計組進駐項目開展全過程跟蹤審計， 把審計監(jiān)督的基點夯實在項目一線，打破傳統(tǒng)全過程跟蹤審計著重事中和事后的模式，變事中、事后為事前防范、事中防范， 及時發(fā)現(xiàn)和糾正交通建設(shè)項目管理中存在的問題， 形成以內(nèi)部審計機構(gòu)為主導(dǎo)，對國家重點投資項目和其他有關(guān)項目進行及時有效地監(jiān)督與服務(wù)。

（二）嘗試性地改革內(nèi)部審計機構(gòu)

新疆作為“一帶一路”西出中亞—歐洲的交通大動脈和第一批交通強國建設(shè)試點單位，促使新疆交通建設(shè)項目大發(fā)展，有一大批國家重點交通建設(shè)項目投入建設(shè)。為確保國家重點交通建設(shè)項目的順利完成，交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作是不可或缺的一部分，同時是對內(nèi)部審計機構(gòu)的內(nèi)部審計工作全覆蓋能力的一種考驗和挑戰(zhàn)，也是在社會主義新時代經(jīng)濟環(huán)境下進行自我革新的新契機。

所謂的“契機”就是改革。因為體制和人員編制的限制，內(nèi)部審計機構(gòu)工作人員人數(shù)有限，無法做到對交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作全覆蓋，相應(yīng)的限制了內(nèi)部審計機構(gòu)發(fā)揮責(zé)任主體的作用。內(nèi)部審計工作人員的結(jié)構(gòu)也是限制因素之一。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，從事內(nèi)部審計的工作人員百分之九十左右是財務(wù)相關(guān)專業(yè)的，然而《公路水運基本建設(shè)項目內(nèi)部審計管理辦法》中業(yè)務(wù)管理審計的主要內(nèi)容是對基本建設(shè)項目立項、可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、用地（用海）、環(huán)保、施工及消防等事項；征地拆遷范圍、勘察、設(shè)計、咨詢、招標(biāo)代理、施工、監(jiān)理、材料及設(shè)備采購等事項；依法需進行招標(biāo)的勘察、設(shè)計、咨詢、招標(biāo)代理、施工、監(jiān)理、材料及設(shè)備采購等諸多事項進行審計。這就需要工程管理專業(yè)的人員參與到交通建設(shè)項目的內(nèi)部審計工作中，做到讓專業(yè)的人去辦專業(yè)的事，清掃因缺乏專業(yè)人才而造成的內(nèi)審盲區(qū)，全面高效地完成交通運輸行業(yè)內(nèi)部審計對交通建設(shè)項目的質(zhì)量、造價、進度、環(huán)保、安全控制、內(nèi)部控制等一系列的審計工作。其次，習(xí)近平總書記對審計工作作出重要指示，并強調(diào)審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。審計機關(guān)要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適應(yīng)新時代新要求，緊緊圍繞黨和國家工作大局，全面履行職責(zé)，堅持依法審計，完善體制機制，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出更大貢獻。這就要求交通運輸行業(yè)內(nèi)部審計堅決服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，并加強黨組織對內(nèi)部審計機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在黨和上級單位的領(lǐng)導(dǎo)下進一步推動內(nèi)部審計工作法制化建設(shè)。因此，完善內(nèi)部審計機構(gòu)的體制機制、優(yōu)化內(nèi)部審計工作人員結(jié)構(gòu)、推動內(nèi)部審計工作法制化建設(shè)迫在眉睫。

（三）將社會審計機構(gòu)及從業(yè)人員納入交通行業(yè)信用評價體系

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》（國發(fā)〔2014〕21號）強調(diào)，社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟體制和社會治理體制的重要組成部分。社會信用體系以法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和契約為依據(jù)，以健全覆蓋社會成員的信用記錄和信用基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以信用信息合規(guī)應(yīng)用和信用服務(wù)體系為支撐，以樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統(tǒng)美德為內(nèi)在要求，以守信激勵和失信約束為獎懲機制，目的是提高全社會的誠信意識和信用水平。同時，加快社會信用體系建設(shè)是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理的重要手段，對增強社會成員誠信意識，營造優(yōu)良信用環(huán)境，提升國家整體競爭力，促進社會發(fā)展與文明進步具有重要意義。因此，社會審計機構(gòu)作為交通運輸行業(yè)開展內(nèi)部審計工作的可靠力量，將其納入社會信用建設(shè)體系，有助于提高社會審計機構(gòu)的行業(yè)競爭力，形成優(yōu)勝劣汰的經(jīng)濟市場成長環(huán)境，逐漸優(yōu)化市場需求結(jié)構(gòu)，規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序。伴隨著社會審計機構(gòu)和從業(yè)人員納入信用評價體系，其綜合業(yè)務(wù)能力及其從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)得到逐步提升，使其參與的交通建設(shè)項目的審計質(zhì)量、審計效率、審計重點等事項都得到了強有力的保障。其次，社會審計機構(gòu)的從業(yè)人員納入信用評價體系可以有效解決其隨意流動、更換頻繁、業(yè)務(wù)銜接差等問題，對培養(yǎng)社會審計人才和提升社會審計人員職業(yè)素養(yǎng)有著重要的意義。

將社會審計機構(gòu)及從業(yè)人員納入交通行業(yè)信用評價體系是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨，也是交通運輸行業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)改革和創(chuàng)新審計工作體制的必然趨勢。這一舉措能鞏固交通運輸主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)的主導(dǎo)地位，強化內(nèi)部審計機構(gòu)責(zé)任主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。因此，將社會審計機構(gòu)及從業(yè)人員納入交通行業(yè)信用評價體系切實可行。

（四）多樣化地規(guī)范管理交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作

為了能使交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作良好運行，依法開展審計工作，有效地服務(wù)于交通建設(shè)項目，我們很有必要對交通建設(shè)項目的跟蹤審計進行鉆研，挖掘出跟蹤審計的價值所在。簡而言之，就是用科學(xué)的審計理念、合理的審計方法，認(rèn)真研究交通建設(shè)項目建設(shè)單位對建設(shè)項目管理的具體要求和投資管理、內(nèi)部控制等管理需求，參照國家有關(guān)法律、法規(guī)及各項規(guī)章制度形成交通建設(shè)項目跟蹤審計的基本框架，建立一整套有利于開展項目交通建設(shè)項目跟蹤審計工作的管理辦法。其次，在施工合同中約定審計事項、細(xì)化審計范圍。近期，本單位對已交工的交通建設(shè)項目的施工單位進行專項審計，根據(jù)第三方審計機構(gòu)列出的資料清單，要求參建單位提供審計所需的紙質(zhì)及電子資料時，此單位以涉及公司運營機密為由只提供了一部分資料，致使專項審計工作無法有效開展。而施工合同中對項目審計的事項、審計的具體范圍沒有進行專項條款的約定，進而無法對其不完全配合審計工作的行為進行制約。通過此案例警醒我們，要順利地開展交通建設(shè)項目的內(nèi)部審計工作離不開國家法律法規(guī)的機制體制保障，同樣也離不開專項合同條款和獎懲處理的制約。同時，交通運輸主管部門與社會審計機構(gòu)簽訂委托審計合同時可考慮將涉及交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作的相關(guān)單位納入合同的第三方，以規(guī)范參建單位在交通建設(shè)項目實施過程中完成相關(guān)審計工作的相關(guān)程序。所以，通過多種形式和方法規(guī)范管理交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作，對交通建設(shè)項目的有序開展提供了強有力的保障。

結(jié)論

通過本文對新疆交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作的探索與研究，使我們認(rèn)識到應(yīng)深入學(xué)習(xí)貫徹國家關(guān)于審計工作的重要指示精神，充分認(rèn)識新時代加強內(nèi)部審計工作的重要意義，準(zhǔn)確把握內(nèi)部審計的職能定位，堅決扛起審計監(jiān)督使命擔(dān)當(dāng)，切實發(fā)揮內(nèi)部審計工作對強化內(nèi)部控制、推進依法行政、促進廉政建設(shè)的基礎(chǔ)性作用。

然而，要全力做好新疆交通建設(shè)項目內(nèi)部審計工作還需加強以下幾點工作：一是要加強黨對審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)和相關(guān)審計工作的領(lǐng)導(dǎo)；二是要扎實有效地推進審計各項工作有序開展和責(zé)任落實，特別是強化重點交通建設(shè)項目審計工作，強化領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計工作，強化財政財務(wù)收支審計和專項審計，積極配合國家審計相關(guān)工作；三是要嚴(yán)格落實審計整改工作要求，完善機制體制、形成合力，抓好通報問題及上級單位巡視反饋問題整改工作；四是要加強審計部門自身建設(shè)，選好配強內(nèi)部審計人員，打造主動擔(dān)當(dāng)、積極作為、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化內(nèi)部審計隊伍。