萬 紅

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

未成年人①“未成年人”與“兒童”的表達(dá)均指代同一主體。是社會(huì)主義事業(yè)的接班人，是建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國的生力軍。我國在《憲法》《刑法》《民法典》《反家暴法》《家庭教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)中對未成年人的諸多權(quán)益作了不同程度的保護(hù)。同時(shí)，最高人民法院、最高人民檢察院等部門聯(lián)合制定了 《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》《關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》等一系列文件，以加強(qiáng)未成年人的行政保護(hù)和司法保護(hù)，織細(xì)織密保護(hù)未成年人的法網(wǎng)。然而，最高檢發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書》顯示，“2018 年至2021 年，檢察機(jī)關(guān)起訴侵害未成年人犯罪分別為5.07 萬人、6.29 萬人、5.72 萬人、6.05 萬人，總體呈上升趨勢。2019 年侵害未成年人犯罪占未成年人檢察案件總數(shù)比例過半，且犯罪類型集中于強(qiáng)奸、猥褻兒童、尋釁滋事、交通肇事、搶劫和盜竊六類罪名。”[1]可見，侵害未成年人案件呈多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢。此外，未成年性侵案多為熟人作案，隱蔽性高、持續(xù)時(shí)間長，囿于兒童年齡、經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)等因素，這類案件存在發(fā)現(xiàn)難、取證難、治理難的痼疾。

為切實(shí)解決侵害未成年人案件發(fā)現(xiàn)難度大、隱蔽性較高的實(shí)踐難題，2020 年5 月，最高檢與國家監(jiān)委、公安部、教育部等九個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》（以下簡稱《強(qiáng)制報(bào)告意見》），該《強(qiáng)制報(bào)告意見》列舉了強(qiáng)制報(bào)告的9 類情形、義務(wù)主體的3 種類型。2021 年6 月，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》吸納《強(qiáng)制報(bào)告意見》的制度設(shè)計(jì)，從國家法律的效力層面正式確立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度。最高人民檢察院工作報(bào)告顯示，“2021 年度對性侵、虐待等侵害未成年人案件決定起訴的共計(jì)61000 人。相較而言，通過強(qiáng)制報(bào)告辦理的案件數(shù)量僅1657 件，”[2]這暴露出我國強(qiáng)制報(bào)告制度適用率較低，在實(shí)施過程中還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。因此，筆者在揭示強(qiáng)制報(bào)告制度法理正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，通過對制度落實(shí)痛點(diǎn)難點(diǎn)的分析，提出我國強(qiáng)制報(bào)告制度的優(yōu)化路徑，以期對制度的進(jìn)一步落地有所裨益。

一、強(qiáng)制報(bào)告制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)

“兒童權(quán)利保護(hù)已成為時(shí)代的主題，兒童權(quán)利的保護(hù)力度也是衡量一個(gè)國家或社會(huì)文明程度的標(biāo)準(zhǔn)?！盵3]基于兒童保護(hù)和國家親權(quán)的價(jià)值理念，強(qiáng)制報(bào)告制度彰顯了家庭自治到國家干預(yù)、權(quán)利缺位到兒童獨(dú)立人權(quán)、傳統(tǒng)教養(yǎng)到兒童最大利益的三重轉(zhuǎn)變。

（一）由家庭自治到國家干預(yù)

“隨著人類社會(huì)發(fā)展到市民社會(huì)和政治國家的二元分立，政治國家和市民社會(huì)各自有著相應(yīng)的邊界，也有了各自的權(quán)利和權(quán)力，政治國家再也不能像絕對國家那樣越過邊界任意支配或處置市民?！盵4]在這樣的認(rèn)識(shí)背景下，撫育和教養(yǎng)兒童在很長一段時(shí)間里被視為家庭的私事。兒童虐待或疏忽這一社會(huì)問題，長期不為法律所關(guān)注，國家公權(quán)力難以打破自然親權(quán)的自治壁壘。

二戰(zhàn)以后，政府職能經(jīng)歷了從守夜人國家向福利國家的轉(zhuǎn)變，國家政策也呈現(xiàn)出自由放任主義到政府干預(yù)主義的演變進(jìn)程，國家親權(quán)法則在福利國家干預(yù)主義的背景下順勢發(fā)揚(yáng)并廣為接納。在自由放任主義時(shí)期，父母擁有絕對的親權(quán)，國家權(quán)力的介入被排斥在外。最少干預(yù)主義反對公共當(dāng)局對私人領(lǐng)域的干涉，強(qiáng)調(diào)家庭的自發(fā)性和完整性。福利國家時(shí)期，國家親權(quán)是政府干預(yù)主義作用家庭私域的一種體現(xiàn)，國家親權(quán)源自拉丁語，又稱國家監(jiān)護(hù)或國家父權(quán)，是指國家公權(quán)力對父母的自然親權(quán)的介入或阻卻，在父母缺位或?yàn)E用權(quán)力的情形時(shí)扮演監(jiān)護(hù)人的角色。國家親權(quán)法則主張，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮兒童的利益，市場經(jīng)濟(jì)下家庭保護(hù)功能倘若失靈，國家必須借助強(qiáng)制力代為行使親權(quán)，協(xié)助家庭發(fā)揮補(bǔ)充功能甚至必要時(shí)承擔(dān)替代責(zé)任。照料兒童不再局限于家庭自治的范疇，國家同樣被課以監(jiān)管和保護(hù)孩子的義務(wù)。

未成年人由于事物認(rèn)知有限、自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、語言完整表達(dá)困難等限制，在遭受侵害意欲尋求外力時(shí)往往求助無門。為了充分發(fā)揮國家親權(quán)法則的福利意蘊(yùn)，矯正和補(bǔ)強(qiáng)兒童實(shí)質(zhì)的弱勢地位，新《未成年人保護(hù)法》第11 條規(guī)定了強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)主體，在未成年人正在或疑似遭受侵害時(shí)，國家機(jī)關(guān)、居（村）民委員會(huì)、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，負(fù)有向公安、民政、教育等有關(guān)部門報(bào)告的義務(wù)。新《未成年人保護(hù)法》貫徹了國家親權(quán)主義的基本立場，將報(bào)告由“可選項(xiàng)”升級(jí)為“必選項(xiàng)”。應(yīng)當(dāng)說，強(qiáng)制報(bào)告制度的確立是家庭自治轉(zhuǎn)向國家干預(yù)的重要表現(xiàn)。

（二）由權(quán)利缺位到兒童獨(dú)立人權(quán)

在“男尊女卑”“男主外，女主內(nèi)”等傳統(tǒng)禮教和家庭秩序的影響下，農(nóng)耕社會(huì)逐漸形成了父系財(cái)產(chǎn)所有制，父親不僅擁有并支配著家庭的所有財(cái)富，還掌握著對妻子和子女的所有權(quán)和支配權(quán)。正如權(quán)力通過規(guī)訓(xùn)馴化男性，子女也以同樣的方式被父權(quán)社會(huì)收編。子女視為封建父權(quán)的私有財(cái)產(chǎn)，孩子只能依附并服從于家長的權(quán)威。“兒童雖然被上帝賦予權(quán)利，但是從人道本性出發(fā)，父母權(quán)威是人類發(fā)展的人體機(jī)能的生理現(xiàn)實(shí)，父母與孩子之間的依存關(guān)系尤為明顯?！盵5]家長迷戀于將子女納入他們自己的生活方式，并把自己視作兒童的人生導(dǎo)師和完美榜樣，這種驚人的盲目性在相當(dāng)長的歲月里成為一種普遍現(xiàn)象。

文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)在掙脫中世紀(jì)神學(xué)枷鎖的同時(shí)，催生了以人為中心的人權(quán)理念。然而，這一時(shí)期的兒童仍被看作“正在形成中的人”，[6]并未賦予其完整意義上的人的內(nèi)涵，兒童是成人的附屬品。工業(yè)革命造就全新的生產(chǎn)方式，資本主義也開始露出獠牙，7 至18 歲的兒童從事與成人同樣繁重的工作，大肆利用的童工淪為廉價(jià)勞動(dòng)力的來源。惡劣的勞動(dòng)虐待嚴(yán)重威脅到了兒童的生命和健康，兒童被作為工具而非目的而存在。

啟蒙運(yùn)動(dòng)高舉理性主義的旗幟，現(xiàn)代思潮席卷后的歐洲開始正視兒童未來建設(shè)者的地位?？墒?，立法更多的是把兒童視為權(quán)利的客體，兒童的權(quán)利在成年以前由父母代為行使。人類社會(huì)伴隨這一映像直至進(jìn)入20 世紀(jì)，誠如意大利教育家瑪利亞·蒙臺(tái)梭利所言，“舊式教育的目的總是把兒童隸屬于一個(gè)成人，成人使他自己代替了自然，使自己的意圖和目的代替了生命的規(guī)律?！盵7]二十世紀(jì)七八十年代后，人們對兒童應(yīng)該被賦予獨(dú)立人權(quán)這一認(rèn)知愈加達(dá)成共識(shí)，兒童作為權(quán)利客體的早期映象逐漸被解構(gòu)和重建。1989 年11 月，聯(lián)合國通過《兒童權(quán)利公約》，這是歷史上首個(gè)承認(rèn)兒童公民資格的專門性兒童人權(quán)規(guī)定。“兒童有權(quán)利……”替代“兒童被……”這一舊的表達(dá)方式，社會(huì)公眾開始從漠視兒童權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闉閮和?dú)立人權(quán)吶喊，“兒童不再是父母的私有財(cái)產(chǎn)，而是屬于國家的公共財(cái)產(chǎn)，公權(quán)力機(jī)構(gòu)以及經(jīng)授權(quán)的兒童福利組織有權(quán)力制止父母及監(jiān)護(hù)人的違法行為?！盵6]

鑒于此，我國《憲法》規(guī)定婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護(hù)，禁止虐待老人、婦女和兒童，這為兒童保護(hù)的專門立法提供了根本法依據(jù)。強(qiáng)制報(bào)告制度正是在其兒童保護(hù)的價(jià)值理念引領(lǐng)下創(chuàng)立的，它考慮到兒童與成人在生理與心理發(fā)育上的差異，試圖通過立法上的特殊規(guī)定來真正意義貫徹兒童人權(quán)理念。

（三）由傳統(tǒng)教養(yǎng)到兒童最大利益

作為兒童身心發(fā)育的成長語境，家庭教養(yǎng)方式的差異會(huì)深刻影響著孩子的人格塑造和未來發(fā)展?！额伿霞矣?xùn)》有言“凡人不能教子女者，亦非欲陷其罪惡；但重于訶怒。傷其顏色，不忍楚撻慘其肌膚耳?！笔苋寮宜枷胗绊?，“棍棒底下出孝子”“不打不成才”等傳統(tǒng)教養(yǎng)觀念深入人心并代代相傳。“由于觀念上的誤區(qū)和傳統(tǒng)教育方法的沿襲，‘體罰’以‘嚴(yán)’的面目出現(xiàn)并被許多家長所使用?！盵8]允許對孩子使用暴力的傳統(tǒng)教養(yǎng)原則是引發(fā)兒童虐待的重要原因。盡管身體懲罰的初衷多是出于善意的動(dòng)機(jī)，然而軀體虐待很可能增加兒童的攻擊性行為、損害兒童的自我功能，從而影響兒童成人后親密關(guān)系的建立。唯有以兒童最大利益原則統(tǒng)攝社會(huì)文化，推動(dòng)兒童地位、教養(yǎng)方式和保護(hù)體系等制度和理念的轉(zhuǎn)變，兒童保護(hù)才能真正落地。

最大利益原則肇始于英美法系的家事法領(lǐng)域，法律上的地位承認(rèn)則起源于1959 年聯(lián)合國《兒童權(quán)利宣言》。遺憾的是，《宣言》僅是聯(lián)合國大會(huì)通過的決議，不具有法律約束力。后來，1989 年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》強(qiáng)調(diào)把兒童作為個(gè)體權(quán)利主體來予以保護(hù)，規(guī)定了“關(guān)于兒童的一切行為均在兒童最大利益原則的考慮范圍之內(nèi)”。這一規(guī)定真正奠定了兒童利益最大原則的國際法地位，《公約》也得以享有“兒童大憲章”的美譽(yù)。新《未成年人保護(hù)法》第4 條規(guī)定了最有利于未成年人的理念，忠實(shí)踐行了兒童利益最大原則的基本精神。傳統(tǒng)教養(yǎng)原則疏于對兒童人文關(guān)懷的考量，注重自上而下的控制而非自由平等的對話，兒童權(quán)利在父母“愛的名義下”悄然被剝奪。截然不同的是，兒童最大利益原則強(qiáng)調(diào)兒童利益最大化的思維方式，在兒童需要自主成長時(shí)予以尊重和引導(dǎo)，在兒童面臨危險(xiǎn)和傷害時(shí)確保國家的適度干預(yù)。在最大利益原則的引領(lǐng)下，強(qiáng)制報(bào)告制度考慮到教師、醫(yī)生、賓館等群體和場所的特殊性，課以其相應(yīng)的兒童保護(hù)職責(zé)。可以說，強(qiáng)制報(bào)告制度正是對兒童利益最大原則的充分彰顯。

二、我國強(qiáng)制報(bào)告制度的困境檢視

新《未成年人保護(hù)法》對強(qiáng)制報(bào)告制度作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，然而“規(guī)定過于原則，缺乏剛性和可操作性，難以作為判案的依據(jù)或者執(zhí)法的援引條文?！盵9]從實(shí)踐維度來看，強(qiáng)制報(bào)告制度在報(bào)告主體、受理部門、責(zé)任機(jī)制、處置程序等方面均存在較大的優(yōu)化空間。

（一）義務(wù)主體報(bào)告意識(shí)薄弱，制度執(zhí)行不力

制度的出臺(tái)為侵害未成年犯罪治理難題提供破解對策的同時(shí)，也不可避免地存在制度執(zhí)行乏力的困境。究其緣由，社會(huì)知曉度低和義務(wù)主體報(bào)告意識(shí)薄弱是制度落實(shí)不暢的重要原因。

首先，旅館、賓館、酒店等報(bào)告責(zé)任主體對報(bào)告制度缺乏了解，從而促使兒童保護(hù)防線失守。旅店、賓館等內(nèi)部場所環(huán)境封閉，隱密性強(qiáng)，旁人很難第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并制止?！拔闯赡晏幱谧砭苹杳誀顟B(tài)、多名男性與未成年女性一同入住等異常現(xiàn)象沒能引起足夠的重視。”[10]秉持著“多一事不如少一事”的觀念，經(jīng)營場所從業(yè)人員往往不予登記或勸阻便違法接待住宿人員。其次，主體故意瞞報(bào)、應(yīng)報(bào)而不報(bào)，縱容犯罪嫌疑人逃避打擊。由于“家丑不可外揚(yáng)”陋俗的長期毒害，監(jiān)護(hù)人往往選擇隱瞞和私了，學(xué)校也竭力包庇伸向孩子的黑手，以至于檢察機(jī)關(guān)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并固定證據(jù)。最后，報(bào)告者發(fā)現(xiàn)線索后有所顧慮而不敢或不愿報(bào)警，助長了罪行掩蓋的空間，致使這類犯罪存在一定黑數(shù)。例如，基于患者隱私保護(hù)的職業(yè)倫理，醫(yī)生等特殊職業(yè)群體出于醫(yī)患關(guān)系惡化的顧慮，往往難以自覺主動(dòng)報(bào)告。旅館、酒店等場所從業(yè)人員害怕干預(yù)后引發(fā)糾紛影響經(jīng)營，甚至受到打擊報(bào)復(fù)。

宣傳力度不足、社會(huì)知曉度低，責(zé)任主體報(bào)告主動(dòng)性不強(qiáng)、舉報(bào)成本較高，報(bào)告途徑單一、線索來源有限，這些窘?jīng)r都在一定程度上導(dǎo)致強(qiáng)制報(bào)告制度落地效果大打折扣。只有陽光從報(bào)告源頭照亮兒童保護(hù)的隱秘角落，保護(hù)未成年人這張網(wǎng)才能織得更嚴(yán)密和牢固。

（二）受理部門混亂，責(zé)任承擔(dān)缺失

新《未成年人保護(hù)法》“家庭保護(hù)”一章第20條規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告受理部門為公安、民政、教育等部門，“學(xué)校保護(hù)”一章第39 條校園欺凌由公安機(jī)關(guān)、教育行政部門受理報(bào)告，“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”一章第78條規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告的受理對象則是網(wǎng)信、公安部門。由此可見，強(qiáng)制報(bào)告的受理職責(zé)分散于公安、民政、教育、網(wǎng)信等部門，主要以公安機(jī)關(guān)為主。首先，強(qiáng)制報(bào)告受理部門混亂，多部門受理的規(guī)定不利于線索信息的整合和共享，報(bào)告者不知向誰報(bào)告或重復(fù)報(bào)告浪費(fèi)資源。多頭受理往往存在九龍治水而流于形式的弊端，部門之間陷入相互推諉扯皮的困局。其次，公安工作任務(wù)繁重，非警務(wù)活動(dòng)增加，尤其是基層公安警力不足。公安機(jī)關(guān)在受理數(shù)量龐大的刑事、治安案件后，對未成年人案件的處理容易缺乏溫和和耐心。最后，缺乏主責(zé)部門，同時(shí)報(bào)告線索缺乏核查和評(píng)估。從強(qiáng)制報(bào)告的適用情形來看，在發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害時(shí)，義務(wù)主體就負(fù)有報(bào)告責(zé)任。報(bào)告內(nèi)容擴(kuò)大的同時(shí)也給受理部門增加了處置壓力。有時(shí)報(bào)告的情況屬實(shí)、有時(shí)只是疑似線索，現(xiàn)實(shí)中的案件可能涵蓋民事、行政、刑事等多種類型。倘若所有情形均向某一受理部門報(bào)告，運(yùn)作過程中難免力不從心，若由幾個(gè)部門共同初步核查，又不免辦事拖拉效率低下。

盡管新《未成年人保護(hù)法》將“法律責(zé)任”單列一章以凸顯其重要性，但是，條款大多是關(guān)于不履行、怠于履行的報(bào)告義務(wù)者的責(zé)任，對于受理機(jī)關(guān)的法律責(zé)任僅是寬泛、籠統(tǒng)的規(guī)定在第128、129條①參見《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第128 條：國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，損害未成年人合法權(quán)益的，依法給予處分。第129 條：違反本法規(guī)定，侵犯未成年人合法權(quán)益，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。違反本法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。。在受理部門分散、缺乏主責(zé)部門的情況下，共同承擔(dān)演變成分?jǐn)傌?zé)任，報(bào)告制度受理一環(huán)問題的追責(zé)陷入“責(zé)任稀釋”陷阱。強(qiáng)制報(bào)告制度受理主體劃分尚不明確，容易因責(zé)任分散導(dǎo)致社會(huì)惰化效應(yīng)，形成受理責(zé)任虛置的局面。受理責(zé)任機(jī)制面臨規(guī)范缺失的困境，強(qiáng)制報(bào)告制度終究是缺了牙齒的老虎。

（三）處置流程虛置，配套機(jī)制不健全

新《未成年人保護(hù)法》僅是對強(qiáng)制報(bào)告制度作了系統(tǒng)的規(guī)定，目前，我國并沒有從國家法層面制定具體的行動(dòng)法規(guī)和司法解釋。各省、市、縣出臺(tái)的辦法、細(xì)則遵循報(bào)告—受理—立案—偵查—起訴—監(jiān)督—救助的處置流程，條款多是對新《未保法》和《強(qiáng)制報(bào)告意見》的重復(fù)，相關(guān)規(guī)定原則性過強(qiáng)，可操作的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容較少，各地的規(guī)定也欠缺完整和不盡統(tǒng)一。另外，制度的處置流程有待細(xì)化，相應(yīng)的配套機(jī)制也亟需加強(qiáng)和完善。

《強(qiáng)制報(bào)告意見》第14 條規(guī)定公安機(jī)關(guān)在接到報(bào)案后，應(yīng)當(dāng)立即接受，在核查完畢案件情況后分類處理。涉嫌犯罪的立案偵查，違反治安的受案審查，無權(quán)管轄的移送其他公安機(jī)關(guān)。于是，公安機(jī)關(guān)成為了受理報(bào)告的主責(zé)機(jī)關(guān),實(shí)際意義上扮演著評(píng)估報(bào)告案件緊急程度的角色，其處理的個(gè)案數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷。這種未經(jīng)篩查便將所有情況皆向公安機(jī)關(guān)報(bào)告的模式，不僅可能發(fā)生公安機(jī)關(guān)不宜介入、執(zhí)法資源浪費(fèi)的情形，還有可能存在貽誤救助時(shí)機(jī)、兒童損害風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的局面。

強(qiáng)制報(bào)告制度的發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)機(jī)制存在上述問題的同時(shí)，其后續(xù)安置服務(wù)和相應(yīng)配套措施也處于法律空白狀態(tài)。其一，兒童福利制度不健全，臨時(shí)緊急保護(hù)措施缺乏。在父母監(jiān)護(hù)不能或失職、兒童實(shí)為事實(shí)孤兒的情形下，實(shí)施暫時(shí)帶離家庭的緊急措施、完善兒童家庭外安置措施，才能真正解除兒童面臨的傷害或傷害風(fēng)險(xiǎn)。其二，受侵害兒童心理干預(yù)不及時(shí)，精神損害賠償缺乏。幼年時(shí)期的虐待和傷害對兒童的身心發(fā)展產(chǎn)生后遺癥，這種不良影響導(dǎo)致兒童更加容易卷入問題和危機(jī)。其三，性犯罪者懲罰力度欠缺，社會(huì)預(yù)防能力不足。“熟人犯罪比率高、再犯罪率高”，[11]性侵害未成年人問題突出。

三、我國強(qiáng)制報(bào)告制度困境的優(yōu)化路徑

強(qiáng)制報(bào)告制度的有效實(shí)施，既是社會(huì)對作為弱勢群體的兒童應(yīng)盡的道德責(zé)任，又是落實(shí)兒童人權(quán)、實(shí)現(xiàn)兒童最佳利益的必然要求。接下來本文將從增強(qiáng)責(zé)任主體報(bào)告意識(shí)、設(shè)置兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)、明晰報(bào)告處置流程、完善相關(guān)配套措施等路徑尋求強(qiáng)制報(bào)告制度的紓困之策。

（一）增強(qiáng)義務(wù)主體報(bào)告意識(shí)，提升報(bào)告積極性

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈芍贫鹊纳υ谟趯?shí)施，如果有了制度卻束之高閣，或貫徹執(zhí)行不力，那制定再多的法律制度也只是紙上的法而非行動(dòng)中的法。兒童侵害報(bào)告是啟動(dòng)整個(gè)干預(yù)程序的開關(guān)，報(bào)告制度的落實(shí)必須從發(fā)現(xiàn)源頭出發(fā)，強(qiáng)化責(zé)任主體的報(bào)告意識(shí)，讓強(qiáng)制的被動(dòng)報(bào)告內(nèi)化成自覺的主動(dòng)報(bào)告。

1.加大宣傳教育，提升社會(huì)知曉度。首先，加強(qiáng)一線工作者相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，推動(dòng)制度深入人心。深入各中小學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院作專題授課，為廣大教育和醫(yī)護(hù)工作者解讀制度的報(bào)告主體、適用情形、處置程序以及責(zé)任機(jī)制，將制度內(nèi)容納入醫(yī)生、護(hù)士、教師的職業(yè)培訓(xùn)當(dāng)中，“借以提升處理兒童保護(hù)問題的敏感性和專業(yè)性，謹(jǐn)防對兒童造成二次傷害”；[12]其次，動(dòng)員網(wǎng)格員參與未成年保護(hù)工作，拓寬線索來源渠道。將報(bào)告制度發(fā)現(xiàn)機(jī)制納入網(wǎng)格化管理體系，廣泛發(fā)動(dòng)基層群眾的力量，“借助已有的網(wǎng)格員管理制度實(shí)現(xiàn)對線索來源的積極發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置和妥善管理，讓更多人發(fā)揮千里眼作用”；[13]最后，重視農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)的法治薄弱地帶，加強(qiáng)兒童防范侵害的意識(shí)。建立覆蓋所有村民的基層兒童工作隊(duì)伍，把政策宣傳普及到鄉(xiāng)村。

2.加大懲處力度，建立知情不報(bào)追責(zé)機(jī)制?！白鳛榉闪x務(wù)的延伸，法律責(zé)任以其不利后果及背后的公共權(quán)力威懾，成為義務(wù)履行的有效保障?！盵14]強(qiáng)制報(bào)告制度是保障兒童權(quán)益的公共救濟(jì)方式，需要以嚴(yán)格的責(zé)任約束作為良好實(shí)施的后盾。教師、醫(yī)生、護(hù)士等群體作為密切接觸兒童的一線人員，在兒童保護(hù)安全防線上擔(dān)負(fù)著特別守護(hù)的義務(wù)。必須建立強(qiáng)制報(bào)告制度剛性約束機(jī)制，將責(zé)任處分夯實(shí)到具體的個(gè)人，嚴(yán)厲打擊報(bào)告主體故意不報(bào)、遲報(bào)、瞞報(bào)的違法行為。

3.強(qiáng)化報(bào)告主體的保護(hù)，提升報(bào)告積極性。首先，建立報(bào)告人隱私保護(hù)制度，防范報(bào)告者受到打擊報(bào)復(fù)或打擊報(bào)復(fù)威脅。一方面，不得披露報(bào)告人的舉報(bào)內(nèi)容和個(gè)人信息，并對其人身安全予以保護(hù)，另一方面，明確打擊報(bào)復(fù)者的民事、行政甚至刑事責(zé)任,“最大限度降低報(bào)告責(zé)任主體的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，以激發(fā)其積極履行報(bào)告義務(wù)?！盵15]其次，接受非面對面的報(bào)告。為了緩解報(bào)告者的顧慮和擔(dān)憂，“考慮到報(bào)告人的習(xí)慣、便利性以及硬件條件的可能限制”，[16]允許個(gè)人通過微博、網(wǎng)站、電子郵件、電話、書信等方式進(jìn)行報(bào)告。檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合學(xué)校設(shè)置法治副校長專線，通過線上線下多渠道并舉的方式便利孩子和家長反映情況。再次，建立對報(bào)告者的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。韓國性別平等與家庭事務(wù)部規(guī)定，假若被舉報(bào)人最終被檢察院追訴，報(bào)告者將會(huì)得到高至100 萬韓元的獎(jiǎng)金，但是有義務(wù)舉報(bào)的人除外。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，為鼓勵(lì)主體積極主動(dòng)報(bào)告，對報(bào)告者予以通報(bào)表揚(yáng)等精神獎(jiǎng)勵(lì)，適當(dāng)情形并予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。最后，對善意誤報(bào)者的責(zé)任豁免。對于報(bào)告內(nèi)容，報(bào)告者報(bào)告時(shí)只需要達(dá)到合理懷疑即可，經(jīng)過調(diào)查即使侵害案件不成立，也應(yīng)當(dāng)免除善意報(bào)告者的誤報(bào)責(zé)任。

（二）設(shè)置專門權(quán)利保障機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一案件受理職責(zé)

兒童保護(hù)局（Child Protective Services,CPS）遍布全美，專門負(fù)責(zé)兒童強(qiáng)制報(bào)告工作。CPS 旨在判斷兒童當(dāng)下是否正處于被虐待或疏于照顧的風(fēng)險(xiǎn)之中，以及兒童后續(xù)是否能夠得到妥善安置和安全保證。目前我國強(qiáng)制報(bào)告制度缺乏專門的受理機(jī)構(gòu)，存在受理部門混亂、職責(zé)不清的頑疾。另外，未成年保護(hù)部門銜接不當(dāng)、協(xié)同機(jī)制不健全，防治兒童侵害工作難以做到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。“民政部專門設(shè)立了兒童福利司和未成年人保護(hù)處，但其職能僅僅集中于孤兒棄嬰、留守兒童的保障工作?！盵17]對于侵害未成年這一涉及犯罪的特殊刑事案件，民政部的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌力度相對欠缺。

基于此，政府可以借鑒美國兒童保護(hù)局的設(shè)置，結(jié)合我國制度現(xiàn)狀，確定專司兒童保護(hù)或兒童侵害的主責(zé)部門。一方面，設(shè)置兒童專門保護(hù)機(jī)構(gòu)，委托社工、網(wǎng)格員等力量，在公安機(jī)關(guān)介入調(diào)查前設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的步驟，作為移交公安機(jī)關(guān)的前置程序。借鑒美國“差異響應(yīng)模式”，[18]若初步審查認(rèn)定為中低風(fēng)險(xiǎn)，案件則轉(zhuǎn)介給家長、社區(qū)、學(xué)校、教育或民政部門并持續(xù)、跟蹤服務(wù)；緊急情況下，有必要將兒童帶離失職監(jiān)護(hù)人、采取臨時(shí)安置措施，并將案件移送至公安機(jī)關(guān)。另一方面，兒童專門保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，替代公安機(jī)關(guān)承擔(dān)主要受理職責(zé)，發(fā)揮著整合各政府機(jī)構(gòu)資源、促進(jìn)各機(jī)關(guān)協(xié)作的功能，有助于解決未成年保護(hù)部門溝通不暢、推諉扯皮的難題。

經(jīng)由評(píng)估和篩選，兒童專門保護(hù)機(jī)構(gòu)將高風(fēng)險(xiǎn)案件移交至公安機(jī)關(guān)調(diào)查，然而，由于兒童身心特點(diǎn)的特殊性，未成年人案件與成年人案件的辦理方式有著很大差異。目前，“我國絕大地區(qū)的公安機(jī)關(guān)并未完全建立起專責(zé)處理未成年人犯罪案件的專職警察或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)，與法院系統(tǒng)成立的少年法庭和檢察系統(tǒng)成立的未成年人檢察部門相比并不相稱。”[19]盡管北京海淀區(qū)、江蘇淮安市、云南昆明市盤龍區(qū)等少數(shù)地區(qū)先后開展過試點(diǎn)工作的探索，但少年警務(wù)部門的設(shè)置顯得零零散散，少年警務(wù)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于少年審判、少年檢察制度。少年警務(wù)作為警察制度中的一個(gè)特殊警種，是集聚強(qiáng)制報(bào)告制度效能的有力推手。強(qiáng)化少年警務(wù)制度建設(shè)，在公安系統(tǒng)成立專門的未成年人警務(wù)大隊(duì)或辦案小組，專職辦理涉未成年人案件，并將少年警務(wù)機(jī)構(gòu)作為緊急案件的專門調(diào)查機(jī)構(gòu)。同時(shí)，借助婦聯(lián)、檢察院等單位設(shè)立的“一站式”救助中心，完成詢問、同步錄音錄像、檔案留存、安全保護(hù)承諾、社工助力、心理疏導(dǎo)等工作。

（三）明晰報(bào)告處置流程，完善相關(guān)配套措施

強(qiáng)制報(bào)告制度的響應(yīng)機(jī)制暫付闕如，尤其是報(bào)告后的受理流程尚待細(xì)化，如何科學(xué)有序的開啟案件受理程序是兒童權(quán)益救濟(jì)的關(guān)鍵步驟。首先，及時(shí)受理報(bào)告，展開初步調(diào)查。兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)替代公安機(jī)關(guān)，成為受理報(bào)告的責(zé)任單位。專門機(jī)構(gòu)在接到報(bào)案后，對案件進(jìn)行編號(hào)，聯(lián)合社工、網(wǎng)格員、村（居）委會(huì)等一線工作人員，對案件進(jìn)行核實(shí)，排除誤報(bào)、謊報(bào)等虛假情形，通過確認(rèn)兒童利益的受損程度，進(jìn)而判斷案件是否達(dá)到受案標(biāo)準(zhǔn)。緊接著，根據(jù)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，判斷報(bào)告案件的緊急程度以及是否需要公安機(jī)關(guān)干預(yù)。其次，實(shí)行差別響應(yīng)模式，實(shí)現(xiàn)案件分流。報(bào)告案件經(jīng)過兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)的甄別和篩選后，高風(fēng)險(xiǎn)案件將及時(shí)轉(zhuǎn)介公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)專門的未成年警務(wù)大隊(duì)或辦案小組立案偵查；而中低風(fēng)險(xiǎn)案件則強(qiáng)調(diào)服務(wù)和救助，兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合有關(guān)部門展開持續(xù)的幫扶行動(dòng)。篩查程序?qū)?bào)告的過濾、分流功能，直接影響著國家干預(yù)措施的針對性。最后，實(shí)行分級(jí)評(píng)估，采取差異化干預(yù)措施。兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)根據(jù)未成年人的處境作出評(píng)估和處置，包括未成年的家庭生活環(huán)境、受教育情況、心理健康狀況等。緊急狀況下應(yīng)將未成年人及時(shí)帶離家庭并安置；對因家長失職但不危機(jī)未成年人安全的，應(yīng)采取批評(píng)教育并實(shí)行安全監(jiān)護(hù)。

由于不構(gòu)成犯罪、無人知曉等原因，未成年人遭受侵害后，往往難以得到及時(shí)有效的救助。毋庸置疑，加強(qiáng)未成年保護(hù)的事前防預(yù)、事中管控和事后救助，形成制度落實(shí)的完整閉環(huán)，顯得尤為必要。一是完善兒童福利制度，借助兒童福利院設(shè)立寄養(yǎng)、代養(yǎng)等救助機(jī)制。政府投入專項(xiàng)資金，同時(shí)引入民間資本、社會(huì)力量支持兒童保護(hù)事業(yè)建設(shè)；二是完善心理輔導(dǎo)，明確精神損害賠償制度。對受侵害兒童予以精神損害賠償，最大限度彌補(bǔ)受害人創(chuàng)傷。同時(shí)，通過心理干預(yù)幫助受侵害兒童重建心理健康，從而恢復(fù)正常的學(xué)習(xí)和生活；三是引入性犯罪者信息公開制度，提高公眾預(yù)防能力。效仿韓國預(yù)防性侵兒童犯罪的立法實(shí)踐，建立性犯罪者信息公開制度，“通過專門網(wǎng)站和移動(dòng)應(yīng)用公開性犯罪者的個(gè)人信息，并通知性犯罪者居住地中有兒童、青少年的家庭?！盵20]

四、結(jié)語

“兒童每天在工廠里工作12 個(gè)小時(shí)的日子早已被遺忘。確實(shí)，今天有些人會(huì)說，鐘擺已經(jīng)從看不見、聽不見兒童，轉(zhuǎn)向了由兒童控制的家庭，兒童的活動(dòng)決定了家庭繁忙的日程安排。然而，沒有改變的是，社會(huì)中有一部分人企圖實(shí)施虐待和剝削兒童的罪惡行為?！盵21]兒童侵害是一個(gè)全球性的社會(huì)治理問題，兒童侵害行為不僅損害未成年的個(gè)人利益，也損害國家事業(yè)建設(shè)的后備力量。強(qiáng)制報(bào)告制度的設(shè)立，將人人有權(quán)舉報(bào)的柔性鼓勵(lì)升級(jí)為強(qiáng)制報(bào)告的剛性需要。作為侵害未成年人案件的“偵查哨”，報(bào)告制度落實(shí)難點(diǎn)的破解對策圍繞三個(gè)維度展開，一是針對報(bào)告源頭；二是針對受理部門；三是關(guān)于處置程序和配套機(jī)制。然而兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)轉(zhuǎn)，必須擁有充足的資金支持和專業(yè)的人員配置，這也是本文尚未涉及的內(nèi)容。未來，還有必要進(jìn)一步創(chuàng)新舉措推動(dòng)制度落地，真正使強(qiáng)制報(bào)告制度成為解決社會(huì)痛點(diǎn)的良方。