楊建國，徐 艷

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

在當(dāng)代社會治理敘事中，政府及其公職人員的管理活動處于社會治理體系的中心位置，具體可以分為決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。其中，決策是執(zhí)政黨與政府開展各項建設(shè)事業(yè)的重要前提，甚至“管理就是決策”。“中國道路”的重要鎖鑰在于“中國的決策體制是中國政治體制的中樞系統(tǒng)，也是決定中國發(fā)展的關(guān)鍵因素”[1]。歷史經(jīng)驗告訴我們，政治決策的成功使成千上萬人受益，政治決策的失誤則帶來了短時間難以彌補的災(zāi)難和困苦。[2]130中國在取得了舉世矚目的成就的同時，一些地方由于決策失誤而造成重大損失的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。這些“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”決策阻礙了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，甚至引發(fā)了一些地方政府的信任危機。[3]決策失誤給社會造成的代價表明，當(dāng)前迫切需要加強對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究。伴隨著中國特色社會主義進入新時代，近年來決策問責(zé)成為全面從嚴治黨的應(yīng)有之義，也是提高政府公共政策供給質(zhì)量的必由之路，并取得了豐富的理論成果與實踐經(jīng)驗，尤其是《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(以下簡稱《問責(zé)條例》)實施以來，問責(zé)力度明顯加大，問責(zé)推動工作效果非常明顯。毋庸諱言，決策問責(zé)在實踐中也滋生出一些問題。正如中央紀委國家監(jiān)委所指出的，“既有問責(zé)不嚴的問題，也有問責(zé)泛化、簡單粗暴的問題；既有問責(zé)程序不夠規(guī)范的問題，也有問責(zé)尺度把握不一的問題；既有以簡單問責(zé)下級代替自己整改落實，以追究直接責(zé)任代替追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的問題，也有形式主義、官僚主義等問題?！盵4]

“決策問責(zé)”是指政府及其公職人員(主要指領(lǐng)導(dǎo)干部)按照法律法規(guī)的要求，有責(zé)任與義務(wù)就其決策行為向相關(guān)問責(zé)主體匯報、解釋、說明等，以及決策失責(zé)需要承擔(dān)被譴責(zé)、懲戒等否定性后果的行為過程。“異化”是一個哲學(xué)、社會學(xué)范疇，從馬克思主義觀點看，它是指“主體在一定的發(fā)展階段上，一定要產(chǎn)生出自己的對立面，變成與自己相對立的外在的異己力量”。[5]50由此，決策問責(zé)的目的在于倒逼、督促擁有決策權(quán)力的政府及其公職人員(主要指領(lǐng)導(dǎo)干部)要積極主動、嚴格規(guī)范地履行相關(guān)職責(zé)，并完成崗位目標任務(wù)與政府組織使命。然而在實踐中，一些地方的公共權(quán)力行使者偶爾會背離崗位權(quán)力設(shè)置的目標，其履行職責(zé)和義務(wù)與其所擁有的權(quán)力不相匹配，甚至出現(xiàn)妨礙和影響崗位職責(zé)履行的狀況，即出現(xiàn)了“問責(zé)異化”現(xiàn)象。我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前決策問責(zé)實踐中存在的問責(zé)對象錯位即“瞄不準人”，問責(zé)邊界模糊即“瞄不準事”，問責(zé)方式單一即“瞄不準手段”，以及問責(zé)情形泛化即“瞄不準目的”等現(xiàn)象，造成了權(quán)責(zé)分離與失衡，違背了問責(zé)制度設(shè)計的初衷與成效，也影響了全面從嚴治黨的實際效果。新修訂的《問責(zé)條例》第10條強調(diào)，要正確分辨執(zhí)行不當(dāng)、執(zhí)行不力、不執(zhí)行等不同情況，精準提出處理意見。這是黨內(nèi)法規(guī)首次明確提出“精準問責(zé)”的要求。由此，本研究在梳理決策問責(zé)異化主要表征的基礎(chǔ)上，深入剖析其生成機理，并提出精準治理的相關(guān)策略，以確保問責(zé)方向不偏離、問責(zé)決定不落空。

一、決策問責(zé)異化的主要表征

決策問責(zé)是政治性、原則性極強的工作，誰來問責(zé)、問誰的責(zé)、如何問責(zé)皆應(yīng)嚴格遵守法律法規(guī)的規(guī)范要求。然而，回顧近年來一些地方?jīng)Q策問責(zé)的現(xiàn)實案例，決策問責(zé)不嚴肅、不規(guī)范、不精準的情況時有發(fā)生。當(dāng)前，決策問責(zé)異化突出表現(xiàn)在決策問責(zé)對象錯位、決策問責(zé)邊界模糊、決策追責(zé)主體單一、決策問責(zé)情形泛化等方面。

(一)決策問責(zé)對象錯位

決策問責(zé)對象錯位即決策失誤問錯了人，不該被問責(zé)的人無辜“躺槍”，應(yīng)當(dāng)被問責(zé)者逍遙法外，損耗了問責(zé)的監(jiān)督與糾錯作用。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，問責(zé)對象指向以公共權(quán)力為后盾、掌握決策權(quán)并進行公共決策的權(quán)力機關(guān)或政府官員，他們是決策問責(zé)的“主角”，是決策責(zé)任追究的直接對象。在中國黨政體制下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為政治生活的“關(guān)鍵少數(shù)”構(gòu)成了政府決策的主要負責(zé)人。然而，黨員與公務(wù)員的身份重疊與職能交叉使得責(zé)任對象往往難以被捋清。對問責(zé)對象的精準追蹤是保證問責(zé)效用的前提。2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定“要按照‘誰決策、誰負責(zé)’的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度”。在決策實踐中，由于決策機制的不健全、決策過程復(fù)雜繁瑣，問責(zé)對象往往無法被輕易“剝離”出來。一旦出現(xiàn)決策失誤，具體的決策部門、決策個體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少責(zé)任很難衡量。加之決策者常采取各種手段規(guī)避責(zé)任，加大了對象界定的難度。一方面，一些上級領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)向下甩鍋避責(zé)，“只問下級責(zé)任不問上級責(zé)任”“只問基層責(zé)任不問上級責(zé)任”，塑造了一批“替罪羊”“背鍋俠”。例如，2018年吉林省問責(zé)的黨組織、黨員干部中，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部占比不到十分之一，廳局級干部更是僅占百分之一。[6]如此一來，問責(zé)壓力層層加碼傳導(dǎo)至基層，“下面一顆釘，上面千把錘”，造成了基層治理的極大負擔(dān)。另一方面，在“集體決策”的原則指導(dǎo)下，實際決策者靠“集體”做擋箭牌，將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給組織，讓組織來承擔(dān)。[7]這在客觀上易造成對錯誤的放縱，此后的決策工作將更難規(guī)制。其余的決策參與者面臨分擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險，工作熱情難以為繼，嚴重挫傷積極性。為了保住“烏紗帽”，決策者往往畏手畏腳，不敢大膽作為，“只要不出事，寧愿不做事”，這直接影響著決策效率。從某種意義上說，如果抓不準問責(zé)對象，問責(zé)的意義也就不復(fù)存在了。

(二)決策問責(zé)邊界模糊

決策問責(zé)的邊界模糊主要是指對問責(zé)事由框定不清，究竟“問哪項決策的責(zé)”“哪項決策有責(zé)”的問題難以明確。決策本質(zhì)上是為了解決社會公共問題而設(shè)置的，涉及多元利益相關(guān)者、多重環(huán)境、多種領(lǐng)域的“價值分配”系統(tǒng)。[8]129這注定是一場多方博弈，是主體間持續(xù)交流與互動的循序漸進的、連續(xù)的過程，且存在不斷調(diào)整的可能。引發(fā)一項決策失誤的原因可能埋藏在此前系列相關(guān)的細小決策之中。這些決策在短時間內(nèi)無法判斷正誤，即使在制定和實施之初就遭到激烈反對，但因缺少確實證據(jù)，決策問責(zé)程序也很難啟動。[9]因此，決策問責(zé)錯過了最佳時機。伴隨著決策鏈的持續(xù)延伸，決策責(zé)任開始向后擠壓，問責(zé)的重擔(dān)全部壓在引發(fā)最終失誤的某個決策之上，問責(zé)邊界明顯不準確，問責(zé)的嚴肅性與嚴謹性難以保證。實踐中，決策失誤招致的多方關(guān)注與問責(zé)壓力迫使地方政府要盡快向外界做出反饋以回應(yīng)質(zhì)疑。短時間內(nèi)，責(zé)任回溯流程被壓縮而匆忙給予處分，政府往往把握不好什么應(yīng)該問責(zé)、什么不應(yīng)該問責(zé)，致使問責(zé)邊界模糊、程序不規(guī)范。與此同時，問責(zé)與容錯的邊界不清晰掣肘了決策問責(zé)的有序開展，精準劃清問責(zé)與容錯的邊界成為界定決策責(zé)任的又一難點。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“寬容改革失誤”的理念。此后，在較短的時間內(nèi)，“容錯”實現(xiàn)了從單純的理念提出到機制建立的轉(zhuǎn)換。為彌補問責(zé)過度的弊端，容錯機制的構(gòu)建增添了問責(zé)顧慮。面對決策失誤，問責(zé)啟動前需要考慮的是“應(yīng)當(dāng)問責(zé)”還是“可以容錯”。然而，相較于問責(zé)而言，容錯缺乏清晰的概念界定，也缺少相對統(tǒng)一的認定標準，更缺失相對充分的經(jīng)驗參照。[10]作為與問責(zé)相協(xié)調(diào)的關(guān)鍵制度，容錯的內(nèi)涵、容錯的限度、容什么“錯”等缺乏明確定論的問題都將成為問責(zé)與容錯間的張力。在改革攻堅期，諸多決策具有探索性和嘗試性，明辨決策目的是“公”還是“私”、分清問題的產(chǎn)生是無心之過還是有意為之等都是決定“問責(zé)”亦或“容錯”的重要依據(jù)。但在具體操作過程中，這些又都具有不同程度的模糊性。當(dāng)決策問責(zé)流程開始運轉(zhuǎn)，哪些失誤可以被容許，哪些又需要被持續(xù)追究就會顯得模棱兩可，決策問責(zé)的邊界就會呈現(xiàn)模糊性。

(三)決策問責(zé)方式單一

決策問責(zé)的方式即問責(zé)主體采取何種手段問責(zé)、問責(zé)對象以何種方式擔(dān)責(zé)。從問責(zé)主體看，問責(zé)方式可以分為同體問責(zé)與異體問責(zé)。顧名思義，同體問責(zé)即為組織內(nèi)部的問責(zé)，簡而言之即“上問下責(zé)”，它是政府行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)。而異體問責(zé)則是以執(zhí)政黨、民主黨派、人大、新聞媒體、司法為主體的組織外部對政府的問責(zé)。相較而言，同體問責(zé)最為常見，主要為上級黨政機關(guān)對下級黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的問責(zé)。一般而言，處于同一組織體系內(nèi)，問責(zé)主體更易收集決策信息，更為了解決策詳情，在問責(zé)時更具效率。然而，因囿于同一體系內(nèi)，同體問責(zé)常處尷尬之境：由于存有上下級關(guān)系，問責(zé)主體無法與客體完全分離，問責(zé)程序易受妨礙?；蛞虮舜讼嗍於⑹聦幦?，或因害怕部門利益沖突而不聞不問，或懷著“遮羞”的心理而不愿問責(zé)。[11]即便如此，縱觀近些年的決策問責(zé)事件，人大、司法機關(guān)、民主黨派、社會團體、新聞媒體等異體追責(zé)仍顯薄弱。作為重要的權(quán)力機關(guān)，人大掌握質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和特定問題調(diào)查權(quán)，各級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)對其負責(zé)、受其監(jiān)督，但就目前而言，人大的作用在問責(zé)實踐中未能得到很好地凸顯，需要進一步挖掘。從問責(zé)對象擔(dān)責(zé)方式看，《問責(zé)條例》根據(jù)情節(jié)輕重設(shè)立了檢查、通報、改組、通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀律處分等7種問責(zé)方式。而《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)的方式包括責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等5種。地方實施細則與以上條例法規(guī)類似，在方式表述上采用列舉法，各種方式對應(yīng)何種情形、如何具體操作等規(guī)定不夠詳細?，F(xiàn)實情況的復(fù)雜很難直接與條例中的方式緊密貼合，理論與操作指導(dǎo)間存在空間，這也為問責(zé)失范創(chuàng)造了可能。在眾多案例中，引咎辭職這一擔(dān)責(zé)方式被頻繁使用，但一些地方卻利用其來躲避政治、法律、行政責(zé)任。當(dāng)前，重大行政決策雖已建立終身追責(zé)制，但應(yīng)對談不上“重大”，卻有可能將“引咎辭職”當(dāng)作保護傘的問責(zé)事由，理應(yīng)積極調(diào)動多種問責(zé)方式，將問責(zé)糾錯進行到底。

(四)決策問責(zé)情形泛化

決策問責(zé)情形是指問責(zé)對象在何種情況下應(yīng)當(dāng)對其行為承擔(dān)責(zé)任。[12]問責(zé)情形泛化即問責(zé)事由擴大化，一些原本不屬于問責(zé)范疇的小過失也被納入問責(zé)的范圍。從根本上講，決策問責(zé)的情形是由問責(zé)目的決定的。在責(zé)任政府框架下，決策問責(zé)的目的在于提高政府公共政策的質(zhì)量、助力政府治理能力的提升、推進改革的全面深化。當(dāng)實際的決策無法滿足治理的需求或是帶來了不必要的行政損失時，問責(zé)就是理所當(dāng)然的。然而，黨和政府對于決策問責(zé)的重視與持續(xù)推進卻易被下級行政機關(guān)所曲解，釋放出錯誤信號：問責(zé)成為政府治理的績效目標之一。一些地方的上級政府細化問責(zé)數(shù)量指標并下派給下級政府，能力不足就依靠問責(zé)的數(shù)量來彰顯從嚴治理和依法行政的決心，靠問責(zé)表現(xiàn)自我的積極作為。在媒體有關(guān)報道中，決策問責(zé)變形走樣時有發(fā)生：村支部的決策下放至村民小組，小組長按要求組織辦事。問責(zé)時，小組長理應(yīng)受到的處分方式為誡勉談話，然而卻因處分指標沒完成，最終給了警告處分；參與決策審批過程的通常包括科員、科長、分管副局長和局長，最終決策出了問題，追責(zé)時為了湊數(shù)，便將與決策核心不相關(guān)的雇員也列入問責(zé)行列。此類決策問責(zé)的簡單泛化“誤傷”了被湊數(shù)者，同樣消磨了行政人員的參與積極性。對政府治理而言，正確決策事關(guān)治理全局，決策失誤后面臨的問責(zé)壓力與輿論關(guān)注是巨大的。為平穩(wěn)局勢、平息負面輿情，問責(zé)機關(guān)以大局為重轉(zhuǎn)而選擇犧牲少數(shù)人利益，通過渲染大范圍的問責(zé)架勢，將沒有直接關(guān)系的人員卷入問責(zé)程序，向外界傳達積極的糾錯決心與態(tài)度。這種“湊數(shù)式問責(zé)”將工作的注意力放在了問責(zé)的數(shù)量與規(guī)模上，造成不必要的問責(zé)增多，問責(zé)的情形被泛化，久而久之便偏離了問責(zé)的原始目標，原本作為約束手段的問責(zé)反而成為政府工作的追求。為完成問責(zé)指標，各級政府都將在能力范圍內(nèi)加大問責(zé)力度。從問責(zé)結(jié)果上看，處分劃定被人為加重以達成問責(zé)指標，問責(zé)流于形式?！吧嫌姓?，下有對策”，為避免受牽連，問責(zé)情形泛化可能催生出身陷責(zé)任風(fēng)險中的部門與行政人員的避責(zé)私心，將精力投放在應(yīng)付檢查與躲避追責(zé)之上，在決策面前不敢發(fā)表意見。

二、決策問責(zé)異化的生成機理

中國特色社會主義進入新時代，決策問責(zé)成為全面從嚴治黨的應(yīng)有之義，也是提高政府公共政策供給質(zhì)量的必由之路。為了精準治理決策問責(zé)異化現(xiàn)象，我們亟需剖析決策問責(zé)異化的生成機理。

(一)決策主體的避責(zé)傾向

避責(zé)行為與問責(zé)體制相伴而生。在“風(fēng)險厭惡”“消極偏見”的情結(jié)影響下，決策者對實際的或潛在的損失更加敏感。對比積極作為、勇于冒險地創(chuàng)新決策、推動改革，決策人員更傾向于避免犯錯。尤其在風(fēng)險社會面臨決策時，相較于風(fēng)險高、預(yù)期收益高的決策，政府決策者們更愿意接受一個預(yù)期收益低卻更為保險穩(wěn)妥的政策選擇。由此塑造了政府官員“不求有功，但求無過”的心理追求，其行為開始由邀功轉(zhuǎn)向避責(zé)。[13]首先，決策科學(xué)化、民主化的發(fā)展進程使得決策信息、要素與主體迅速膨脹也為政府官員避責(zé)創(chuàng)造了條件。在政策最終確定之前須經(jīng)過多方論證，專家、社會公眾等民主力量涌入決策流程。通過政府信息公開、社會聽證會與集體投票等機制或渠道構(gòu)建起“集體決策”場域。在決策程序內(nèi)，政府決策者的意見與社會意愿相契合是政策確定的基礎(chǔ)。最終決策是經(jīng)過了廣泛論證并達成共識認同的，所以沒有哪一方徹頭徹尾地獨立承擔(dān)全部責(zé)任。這種多方參與分解了決策責(zé)任、分散了決策壓力。其次，在科層制體系內(nèi)，權(quán)力在上下級之間的差別分配造成了地位上的不平等，上級政府機構(gòu)自然地處于強勢地位。在被問責(zé)時，利用地位差勢能向下轉(zhuǎn)移責(zé)任尤為常見。最后，我國改革創(chuàng)新的大環(huán)境逐漸催生了“反向避責(zé)”這一特殊現(xiàn)象。下位決策者自動放棄本層級的決策權(quán)力，將議案通過專題會議研究、常務(wù)會議研究、深改小組會議研究等方式層層上傳，責(zé)任隨之向上轉(zhuǎn)嫁。上位決策者則出于政績需求、責(zé)任共擔(dān)等期待同意承責(zé)。[14]利用高位力量大膽作為是反向避責(zé)的積極意義，但是下級政府在決策敲定上的消極應(yīng)對增加了上級政府的負擔(dān)，他們需要考慮原本不屬于自己責(zé)任范圍內(nèi)的問題。一旦決策失誤，問責(zé)也無法落實到真正的提案者。從避責(zé)角度出發(fā)，這種行為的生成是政府決策者的理性選擇，可以在一定程度上消減自身的決策壓力。然而，從問責(zé)的角度出發(fā)，避責(zé)使得問責(zé)對象愈發(fā)模糊，責(zé)任追究的過程變得復(fù)雜。問責(zé)落不到“始作俑者”頭上，其糾正、懲戒與警示預(yù)防作用也就難以得到有效的發(fā)揮。

(二)問責(zé)事由的認定不明

明確決策問責(zé)的邊界是指清楚認定問責(zé)事由及其涉及到?jīng)Q策責(zé)任追究的事項范圍與邊界，即“追究什么”的問題。從黨和政府政策層面探究問責(zé)事由界定，《暫行規(guī)定》將其明確為“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響”。同樣的，在《問責(zé)條例》中規(guī)定，“在貫徹新發(fā)展理念……出現(xiàn)重大偏差和失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴重損失，產(chǎn)生惡劣影響的”應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)。因此，決策問責(zé)的歸責(zé)原則是“過錯歸責(zé)+結(jié)果歸責(zé)”。但各項條例中反復(fù)提及的“嚴重失誤”“重大損失”“惡劣影響”等情節(jié)約束辭藻具有模糊性與主觀性，其內(nèi)容是不確定的，受時間、地點等條件影響而轉(zhuǎn)移變化。為細化實施要求、便利實踐操作，地方政府相繼出臺了相應(yīng)的規(guī)范文本，在學(xué)習(xí)貫徹黨和政府政策的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)有關(guān)工作的實際開展。然而，考察一些地方的實施辦法可以發(fā)現(xiàn)，其問責(zé)復(fù)雜化趨勢明顯，違法歸責(zé)、過錯歸責(zé)、過錯或違法歸責(zé)、結(jié)果歸責(zé)等若干標準進入問責(zé)程序使問責(zé)變得繁復(fù)，“失誤”“失職”“不力”“違法”“違反……規(guī)定”等含混詞語表述依舊存在，難以形成客觀化的判斷標準。[15]而在問責(zé)與容錯邊界劃分上，頂層設(shè)計與地方實踐同樣存在脫節(jié)的現(xiàn)象。容錯機制起步較晚，無論是中央還是地方的政策文件在嚴謹性、操作性和科學(xué)性上皆存在缺陷，弄不清“容什么錯”“怎么容錯”，也將影響問責(zé)的執(zhí)行程度和預(yù)期效果。與此同時，政策評估環(huán)節(jié)的薄弱制約了問責(zé)事由的框定，決策具有流變性與互相關(guān)聯(lián)性。如果對某項政策評估信息掌握不足，不清楚政策的效用與價值，此后一系列的政策改進與新政策制定就有失誤的風(fēng)險。當(dāng)前的問責(zé)工作多為結(jié)果導(dǎo)向下的責(zé)任倒查，決策失誤的責(zé)任認定需要以失誤事實為依托。政策信息的缺乏導(dǎo)致錯誤發(fā)生后“回頭看”便只能聚焦最終失誤的事實，此前的決策偏差與失誤被后續(xù)的操作所掩蓋，那么問責(zé)的事由也就無法公正、明確地劃定了。

(三)異體問責(zé)參與不足

在問責(zé)實踐中，異體問責(zé)的參與不足在一定程度上削減了問責(zé)效用，減輕了問責(zé)約束。首先，人大對政府決策的問責(zé)是監(jiān)督國家行政機關(guān)正確行使公共權(quán)力、積極履責(zé)的有力武器，但目前其在問責(zé)實踐中的功能還需要進一步探究。[16]造成這一局面的一方面原因在于，黨和政府在《暫行規(guī)定》《問責(zé)條例》等問責(zé)指導(dǎo)性文件中對問責(zé)主體的規(guī)定較為類似，多指向各級人民政府或紀委，人大及其常委會對政府及其內(nèi)部人員的問責(zé)職能往往被忽視了。雖然我國憲法和法律賦予了人大系列問責(zé)權(quán)力，但是相關(guān)規(guī)定不夠具體、缺乏可操作性，程序啟動較為復(fù)雜，導(dǎo)致一些地方的問責(zé)無法有效地開展落實。其次，公民、社會團體、民主黨派和新聞媒體等民主力量對政治生活的參與還存在不足。有關(guān)法律法規(guī)對民主問責(zé)與監(jiān)督權(quán)力雖有涉及，但在具體規(guī)定與操作流程引導(dǎo)上還不夠完善。加之一些民眾和組織的政治參與感不高、參與能力受限，從而影響了其參與問責(zé)監(jiān)督的效果。

(四)形式主義“懶政”作祟

現(xiàn)實中，一些地方的形式主義主要表現(xiàn)為重形式輕內(nèi)容、重痕跡輕效果的本末倒置行為，用轟轟烈烈的問責(zé)行動代替扎扎實實的責(zé)任落實?！皢栘?zé)是手段，盡責(zé)才是目的”，其工作重點在于 “問”。決策問責(zé)的目的在于有效傳導(dǎo)壓力、傳遞動力，有效約束政府官員的決策行為，通過問責(zé)來督促干部自覺承擔(dān)責(zé)任，強化作風(fēng)建設(shè)。在決策問責(zé)深入推進的過程中，問責(zé)頻率較以往明顯加大，這也就導(dǎo)致了部分地方政府開始以問責(zé)的“數(shù)量”論“英雄”，以此展示治理政績。長此以往，問責(zé)成為了目標，為了問責(zé)而問責(zé)是對問責(zé)制度的破壞。在對決策問責(zé)實際案例的研究中發(fā)現(xiàn)，一些地方對問責(zé)數(shù)量提出要求是較為常見的現(xiàn)象。管轄區(qū)域若難以搜尋出重要的問責(zé)線索，便轉(zhuǎn)而搜尋細小問題，導(dǎo)致問責(zé)矯枉過正?！皽悢?shù)式問責(zé)”在短時間內(nèi)彰顯得聲勢浩大，實質(zhì)是對問責(zé)認識不清、應(yīng)付了事，這是典型的形式主義表現(xiàn)。決策問責(zé)不為求實事求是，只求數(shù)量達標，歸根結(jié)底是一種“懶政”，在問責(zé)上不愿多花時間但又期待大規(guī)模問責(zé)所能帶來的震懾作用。為了追求“多快好省”，片面地采用“不過夜”式的問責(zé)方式，甚至將有些必經(jīng)程序直接省去。決策失誤引發(fā)的上級政府與社會公眾的持續(xù)關(guān)注進一步成為問責(zé)壓力，應(yīng)對輿論熱點事件一味從快從重，忽視調(diào)查處理程序和時限，這也是對問責(zé)規(guī)范的直接破壞。《問責(zé)條例》中明確規(guī)定：要按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。紀檢監(jiān)察機關(guān)在履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)職責(zé)時，不能為其他因素所影響、干擾或左右，更不能因為上級領(lǐng)導(dǎo)或部門要求問責(zé)就不講程序不依事實簡單地“執(zhí)行”。監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則及相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿栏竦呢瀼芈鋵?，并按程序提出意見、做出處理。有的問題達不到問責(zé)的程度，應(yīng)充分運用提醒、批評或教育等多種方式矯正，不能單純地依靠問責(zé)解決、一“問”了之。

三、決策問責(zé)異化的精準治理

鑒于決策問責(zé)實踐中的異化現(xiàn)象，即問責(zé)對象錯位“瞄不準人”、問責(zé)邊界模糊“瞄不準事”、問責(zé)方式單一“瞄不準手段”、問責(zé)情形泛化“瞄不準目的”等，嚴重影響了問責(zé)工作的成效?！秵栘?zé)條例》第10條要求正確分辨執(zhí)行不當(dāng)、執(zhí)行不力、不執(zhí)行等不同情況，精準提出處理意見。這是黨內(nèi)法規(guī)首次明確提出“精準問責(zé)”要求。十九屆四中全會報告指出：要堅持嚴字當(dāng)頭，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，實施規(guī)范問責(zé)、精準問責(zé)。因此，要從根本上避免問責(zé)異化問題，我們需要堅持精準思維，在精準發(fā)現(xiàn)、精準懲處、精準施治上下大功夫。

(一)明晰決策權(quán)責(zé)，瞄準問責(zé)對象

要從根本上防范與矯正決策問責(zé)異化，需謹慎賦予決策權(quán)力、清晰劃分決策責(zé)任，推動決策權(quán)責(zé)統(tǒng)一是精準問責(zé)的前提，也是問責(zé)中準確確定問責(zé)對象的關(guān)鍵。從法理學(xué)上講，權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的，有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究，這是依法行政的必然要求?，F(xiàn)實中，一些地方出現(xiàn)的有權(quán)就避責(zé)、有責(zé)卻無權(quán)的尷尬現(xiàn)狀導(dǎo)致了決策問責(zé)在對象定位上失焦的混亂局面。因此，應(yīng)當(dāng)竭力在決策主體間建立健全完善的權(quán)責(zé)清單制度。從制度層面嚴格賦予權(quán)力、分配責(zé)任，讓決策主體清楚地認識到?jīng)Q策失誤應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果，問責(zé)主體確切地根據(jù)權(quán)責(zé)匹配按圖索驥，避免決策中四處轉(zhuǎn)移責(zé)任，或是問責(zé)時隨意甩鍋避責(zé)模糊視線。在政府行政體系內(nèi)部，部門間的職能交叉是引發(fā)責(zé)任糾纏的重要原因，權(quán)責(zé)清單要著重分割原先重合的各項職能，便利后續(xù)責(zé)任的準確劃撥。2015年3月，我國出臺了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，各省、市、縣政府開始著力調(diào)整行政職權(quán)，橫向?qū)蛹墐?nèi)的權(quán)責(zé)得以不斷明確。然而，部分地區(qū)出臺的權(quán)責(zé)清單僅依靠羅列式說明，對可能出現(xiàn)的交叉事項缺乏明確。由此需進一步補充交叉事項的類型化總結(jié)與情形列舉，詳細厘清爭議事項的具體責(zé)任。相比之下，行政系統(tǒng)內(nèi)縱向的權(quán)責(zé)清單較少。地方政府在制定清單時應(yīng)注意到上下級政府間的掌權(quán)差異，盡力彌補以往基層“權(quán)小責(zé)大”的漏洞，根據(jù)權(quán)力合理賦“責(zé)”，切忌讓基層政府“做無米之炊”。例如，2016 年 3 月《廣東省試點部門和地區(qū)縱向權(quán)責(zé)清單》頒布實施，對試點地區(qū)的省市縣三級政府部門的權(quán)責(zé)進行了明確，很大程度上防止了上級政府利用權(quán)力勢能向下逐級轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。各地方政府可以此為參考，著力框定上下級決策機關(guān)的權(quán)責(zé)界限，將決策主體置于既定的權(quán)責(zé)框架內(nèi)，減少責(zé)任扯皮推諉，疏通問責(zé)對象定位過程中的梗阻。

(二)完善政策評估，瞄準問責(zé)事由

就決策問責(zé)而言，科學(xué)合理地認定決策失誤的原因、具體失誤的環(huán)節(jié)、失誤造成的損失，直接影響著“問什么責(zé)”以及“怎樣問責(zé)”。完善的政策評估保證了重要的決策信息獲取，是界定問責(zé)事由的重要支撐，因此急需優(yōu)化、加強政策評估環(huán)節(jié)。首先，要豐富政策評估主體，并設(shè)立權(quán)威性的專門的政府機構(gòu)負責(zé)牽頭對重大決策展開全方位、多層次的評估工作。任何評估主體都有自身既定的立場，在利益相關(guān)或身份代表性的影響下，評估主體天然地帶有難以克服的評估局限。[17]目前的政策評估多以政府部門自評為主，對內(nèi)部消息獲取便利、熟悉環(huán)節(jié)，這有助于評估的快速推進。但如此一來，容易導(dǎo)致評估獨立性的缺乏和評估結(jié)果公信力的下降。[18]借鑒國外經(jīng)驗與做法，應(yīng)積極引入第三方評估，動員社會組織、新聞傳媒等多元力量加入評估過程，在縱向上建立起多元立體化評估體系，以保證評估的獨立性與客觀性。其次，要注重培養(yǎng)專業(yè)化的政策評估人才，培育專業(yè)化的政策評估機構(gòu)，以專業(yè)理論為基礎(chǔ)，夯實政策評估的科學(xué)性。再次，要構(gòu)建系統(tǒng)的評估法律規(guī)范，使政策評估有法可依、有程序可依。通過法律法規(guī)推進政策評估制度的構(gòu)建，以明確的規(guī)則條例詳細規(guī)定評估對象、評估主體、評價方法，規(guī)范評估要素與流程，從源頭上保證評估的客觀公正。最后，要推進動態(tài)評估，平衡信息供求。過往的政策評估將注意力過多地放在了決策失誤之后，對決策前或決策中的信息知之甚少。這就導(dǎo)致了問責(zé)時線索信息的匱乏。應(yīng)當(dāng)認識到，決策及其執(zhí)行是一個連貫的動態(tài)過程，政策評估也應(yīng)注意“事前—事中—事后”評估的連續(xù)性與貫通性。在橫向上建立起全過程、多角度的評估鏈條，做到隨時、適時監(jiān)測，不斷充實決策信息庫。決策追責(zé)、問責(zé)涉及到的信息復(fù)雜繁瑣，為準確劃定問責(zé)事由，政策信息應(yīng)從多角度全面反映政策實施的過程和效果，以滿足問責(zé)需求。

(三)強化異體問責(zé)，瞄準問責(zé)方式

合理設(shè)計異體問責(zé)機制，真正落實多元主體的問責(zé)權(quán)利，對于保證問責(zé)方式的準確恰當(dāng)意義重大。首先，拓寬公民問責(zé)渠道。我國的國體與政體決定了人民在政治生活中的主體地位。從本質(zhì)上深究，黨和政府對人民負責(zé)，決策問責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)是人民，因此，應(yīng)著重豐富公民參與問責(zé)的政治途徑，引導(dǎo)其積極參與政治生活，主動行使政治權(quán)利，構(gòu)建起政府與公民間的良性互動。[19]其次，充分發(fā)揮人大的問責(zé)作用。作為人民的代表，人大代表理應(yīng)是決策問責(zé)的活躍主體。在整治決策問責(zé)亂象時，要凸顯人大在異體問責(zé)中的關(guān)鍵地位。培育人大代表個人的問責(zé)意識，強化其專業(yè)化與政治敏感性的培養(yǎng)，當(dāng)決策出現(xiàn)失誤時可以積極作為、勇敢作為；細化憲法及法律規(guī)定的人大現(xiàn)有權(quán)力，增強權(quán)力的可操作性，將質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等落到實處。再次，明確民主黨派的問責(zé)權(quán)限。民主力量是決策問責(zé)的堅實后盾。應(yīng)建立健全民主黨派決策問責(zé)參與機制，重視政協(xié)在統(tǒng)籌民主黨派和無黨派人士方面的積極作用，真正發(fā)揮好政治協(xié)商與民主監(jiān)督的作用。最后，重申信息公開，營造公正透明的監(jiān)督氛圍。以公民、社團、新聞媒體、民主黨派為主體的多元力量是政府決策實施的靶向客體，他們對于政策實施效果的感受也最為直接。知情權(quán)是異體問責(zé)的基礎(chǔ)條件，決策信息的封閉從根本上切斷了異體問責(zé)的運行可能。因此，要以更為透明的制度安排動員體制外主體參與問責(zé)，及時、準確、全面地回應(yīng)社會關(guān)切的問題，為異體問責(zé)提供線索依據(jù)，塑造公正、透明的政府形象。在配套制度的設(shè)計上，完善社會聽證制度、信訪制度，給予輿情監(jiān)督反饋以順暢的通道，保證民意向上的順利表達是開啟異體問責(zé)的關(guān)鍵。

(四)矯正不良作風(fēng)，瞄準問責(zé)目標

與形式主義、官僚主義等不良作風(fēng)的斗爭貫穿了黨的發(fā)展始終。黨的十八大以來，顯性的形式主義、官僚主義雖得到了很好的遏制，但隱性的“懶政”“庸政”行為仍時有出現(xiàn)。在決策問責(zé)工作中，受形式主義影響，一些地方的問責(zé)實踐呈現(xiàn)過度泛化、簡單化趨勢。這種偏差產(chǎn)生的根源在思想深處，是問責(zé)主體政績觀、價值觀出了問題。[20]為矯正此類不良作風(fēng)，第一，要加強領(lǐng)導(dǎo)干部的精神思想教育，樹立宗旨意識，補精神之“鈣”。最為重要的是讓問責(zé)主體深刻認識到，認真履行問責(zé)工作是對人民負責(zé)的表現(xiàn)與職責(zé)之一，問責(zé)僅僅是手段，其目的在于防治失責(zé)。通過思想教育，學(xué)習(xí)了解問責(zé)形式主義對行政系統(tǒng)可能造成的損害以及對無辜行政人員工作積極性的挫傷。只有讓領(lǐng)導(dǎo)干部意識到?jīng)Q策問責(zé)不是展現(xiàn)政績、應(yīng)付上級任務(wù)的方式，更不是治理活動的目的，才能從思想深處激發(fā)問責(zé)的責(zé)任感。第二，著眼提升問責(zé)主體的作為能力。某些領(lǐng)導(dǎo)干部自身的專業(yè)素養(yǎng)缺陷是制約問責(zé)有序開展的主要原因。習(xí)近平總書記所說的“打鐵還需自身硬”是面向所有國家治理主體提出的基本要求，他們的個人能力決定了其能否真正“善為”“敢為”。提高決策問責(zé)主體的問責(zé)本領(lǐng)，不斷強化、武裝自我是解決問責(zé)“懶政”“庸政”的關(guān)鍵一步。第三，建立問責(zé)考核評價機制，有效監(jiān)管“監(jiān)督者”。同時根據(jù)考評結(jié)果，綜合運用正向激勵的手段，建立以精神激勵和政治激勵為主的長效激勵機制，發(fā)揮制度的引導(dǎo)功能。復(fù)雜的問責(zé)工作需要鼓勵以增強主體的自信心，激發(fā)其勇于作為、敢于嘗試的內(nèi)在動力。以公平、公正的晉升制度褒獎?wù)_踐行問責(zé)職責(zé)的個體，選好用好問責(zé)主體，強化其正向行為選擇的自我約束與自我限制能力。