周 華

(福建社會科學院 習近平法治思想研究所，福建 福州 350001)

自1921年7月黨的一大通過《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》直至今天，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)走過了百余年發(fā)展歷程。聚焦黨內(nèi)法規(guī)制度生成變遷史，可知其經(jīng)歷了從無到有、由少漸豐的擴增，實現(xiàn)了從零散化、經(jīng)驗化、碎片化到規(guī)范化、科學化、體系化的提升。黨的十八大以來，在舉全黨之力、聚全黨之智的全方位多層次推動下，我國黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)進一步向縱深發(fā)展，平面式黨內(nèi)法規(guī)制度體系向立體型黨內(nèi)法規(guī)體系的嬗變逐步完成，確立了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的大體系觀。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的大體系理念貫穿于從前期建設(shè)資源保障，到法規(guī)文本制定完善，再到轉(zhuǎn)化為制度實踐的全過程，其不僅表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的循序推進和相對獨立，更體現(xiàn)為三大子系統(tǒng)間的功能耦合及關(guān)聯(lián)協(xié)同，構(gòu)成科學整合、統(tǒng)一自洽的一體化運行機制。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)思路的確立

回顧建黨以來我國黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷程，可知體系化發(fā)展路徑始終貫穿其中，并經(jīng)歷了從隱含到明晰的形式轉(zhuǎn)變、從一維平面向三維立體的內(nèi)涵擴展。

(一)黨內(nèi)法規(guī)概念初現(xiàn)時隱含的體系化發(fā)展思路

1938年，毛澤東同志在黨的六屆六中全會上首度提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，并強調(diào)要制定一種較為詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以保證個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級以及全黨服從中央這四項最為重要的紀律得以執(zhí)行。盡管此時并無體系化的明確提法，卻實際走出了體系化發(fā)展的路徑。會議通過了三項規(guī)章，即《中共擴大的六中全會關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》《中共擴大的六中全會關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》《中共擴大的六中全會關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》。三者各有側(cè)重，分別關(guān)注將“四個服從”正式寫入、黨的各類領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及其相互關(guān)系的規(guī)范化；但是又相互聯(lián)接，圍繞貫徹民主集中制的原則，堅持“四個服從”，維護團結(jié)統(tǒng)一的基本精神，旨在使黨內(nèi)從中央到地方、從領(lǐng)導(dǎo)集體至個人均能明確職責權(quán)限、構(gòu)建正確關(guān)系。其中實體性規(guī)定與程序性規(guī)定并存，對黨章規(guī)定的細化和補充并重，對此有學者評價其“標志著我們黨的法規(guī)向體系化方向邁出了重要一步”[1]87。按照毛澤東的指示精神，黨內(nèi)具體法規(guī)應(yīng)以黨章所確立的基本原則為依據(jù)，服從或服務(wù)于黨章的總綱及條文規(guī)定；應(yīng)切實在“詳細”兩個字上做文章，盡可能做到具體化、實用化；除中央制定統(tǒng)一法規(guī)外，中央各部門和各地方還應(yīng)制定具體法規(guī)，以使黨內(nèi)法規(guī)形成整體配套落實。由此強化了黨章作為黨內(nèi)根本大法的地位，并明確了對黨內(nèi)其他法規(guī)制定上的詳細、具體及實用要求。此后，黨的制度建設(shè)實踐逐步開始注重以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架的構(gòu)建。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的漸成及明晰

1997 年 9 月，黨的十五大首次把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確立為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。而黨內(nèi)法規(guī)無疑構(gòu)成依法治國的“法”的重要組成部分。[2]十五大報告最后部分“面向新世紀的中國共產(chǎn)黨”指明了之后一段時期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)發(fā)展方向，提出應(yīng)加強黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)，其中思想建設(shè)主要意指加強學習、深入黨風黨性教育，組織建設(shè)則涵蓋民主集中制、選人用人機制、基層組織建設(shè)等，而作風建設(shè)除強調(diào)要發(fā)揚理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、批評和自我批評的優(yōu)良作風外，更將反腐敗斗爭提到了前所未有的高度。2002年11月，黨的十六大報告進一步發(fā)展了這一黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)思路，提出一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)有機結(jié)合起來，并將制度建設(shè)貫穿其中。2007年10月，黨的十七大報告強調(diào)以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程，將民主集中制建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)分別從組織建設(shè)和作風建設(shè)中單列出來。這一時期是黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量大幅增長的階段，整體而言形成了覆蓋思想、組織、作風、民主集中制及反腐倡廉五方面建設(shè)內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2006年1月6日，胡錦濤在十六屆中央紀委六次全會上指出，要“適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人首次提出建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系這一重大任務(wù)，從而使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體系化實現(xiàn)了內(nèi)容和名稱上的統(tǒng)一。

(三)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的維度擴展

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，著眼于從整體、系統(tǒng)和協(xié)調(diào)的角度豐富和發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)。2013年11月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》將工作目標立足于“為到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅實基礎(chǔ)”。2018年2月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》再度提出，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》則進一步明確，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。這一時期黨內(nèi)法規(guī)的體系化不僅在平面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上持續(xù)推進，更強化了黨內(nèi)法規(guī)制度的實施及建設(shè)保障，將“高效的黨內(nèi)法規(guī)實施體系”、“有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”與“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”并列為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的三大目標。

從黨內(nèi)法規(guī)立法法的目的條款觀之，我國黨內(nèi)法規(guī)從制定規(guī)范化向制度體系化，再向擴大化黨內(nèi)法規(guī)體系的過渡亦清晰可見。2012年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》被稱為中國共產(chǎn)黨第一部正式的、公開的黨內(nèi)立法法，其制定目的相較于1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的“為使黨內(nèi)法規(guī)制定程序科學化、規(guī)范化”，增加了“建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的表達；2019年中共中央政治局會議修訂后則改為“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，刪除了“制度”二字，表明體系一詞突破了單純的制度層面。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的主要成效

當前我國黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范逐步豐富、黨內(nèi)法規(guī)制度實施效能穩(wěn)步提升、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障持續(xù)加力，三者分類推進、各有側(cè)重，已然形成相對獨立的運作體系，黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)基本實現(xiàn)。

(一)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)趨于完善

在立、改、廢、釋并舉的建設(shè)思路下，我國黨內(nèi)法規(guī)制定工作已從零散化的法規(guī)制定、基本的體系框架搭建，進階為內(nèi)容設(shè)置規(guī)范全面、法規(guī)淵源層次及效力有序、結(jié)構(gòu)清晰完整的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

1.立，制度體系不斷豐富。近代以來，我國黨內(nèi)法規(guī)制定工作在黨內(nèi)立法法和規(guī)劃綱要的保駕護航下，實現(xiàn)了數(shù)量和質(zhì)量的穩(wěn)步提升?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》作為黨內(nèi)立法法，對制定權(quán)限及程序、保障機制、備案審查等作了詳細規(guī)定；2013年11月和2018年2月，中共中央兩度發(fā)布“黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃”，勾勒了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推進的藍圖，描繪了建黨100周年黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的建設(shè)目標。當前我國黨內(nèi)法規(guī)縱向而言已經(jīng)形成一個從中央到地方、兼顧黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方能動性的法規(guī)制度體系[3]；從橫向來看以黨章為核心，涉及黨的組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度的“1+4”結(jié)構(gòu)體系亦得以建立。

2.改，現(xiàn)有法規(guī)逐步完善。我國黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在時間跨度大、制定背景特定等因素，再加上十八大以前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)頂層設(shè)計的缺乏，黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部難免存在不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不銜接的情況。為確保黨內(nèi)法規(guī)的鮮活度，必須與時俱進，關(guān)注現(xiàn)實發(fā)展變化，并以系統(tǒng)化為視角，對黨內(nèi)法規(guī)進行調(diào)整修訂。在我國黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)歷程中，修訂與制定始終相伴相隨。以黨章為例，1922年中共二大討論通過的《中國共產(chǎn)黨章程》迄今已完成18次修訂，現(xiàn)行黨章修正案由黨的十九大通過，共修改107處，其中總綱部分修改58處，條文部分修改49處。黨內(nèi)立法法則經(jīng)歷了從1990年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》到2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的轉(zhuǎn)變，并從單純的程序規(guī)定拓展到了實體內(nèi)容，其后更在2019年進一步修訂，實現(xiàn)了總體要求、制定權(quán)限、制定程序及保障機制的明晰和完善。

3.廢，法規(guī)體系不斷規(guī)范。我國黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)過長期的發(fā)展歷程，其制度體系十分龐雜，除整合修訂外，清理和廢止亦是必要工作。盡管在黨內(nèi)法規(guī)的制定頒布進程中，其廢止工作亦同步進行，新的黨內(nèi)法規(guī)問世即在法規(guī)本身或相關(guān)通知中宣布舊的黨內(nèi)法規(guī)同時廢止，但這種清理機制有著無法克服的缺陷，缺乏系統(tǒng)性。為此，中共中央于2012年6月啟動了黨歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，并專門成立“黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。經(jīng)過兩個階段的清理，1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效、繼續(xù)有效的只有487件，其中42件需適時進行修改，從而使得黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部更為協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4.釋，法規(guī)涵義更為明晰。黨內(nèi)法規(guī)的解釋對于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定中相關(guān)概念的明晰、內(nèi)涵擴展以及不當規(guī)定的微調(diào)等可對法規(guī)調(diào)整范圍的延伸、漏洞的填補等發(fā)揮重大作用。2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第29條以及2015年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)解釋的主體、效力、程序等問題予以了明確。當前，我國黨內(nèi)法規(guī)解釋在內(nèi)容上區(qū)分為對適用新制定重要黨規(guī)的系統(tǒng)解釋、對典型違紀案例如何應(yīng)用黨規(guī)的解釋、對中央新提出的在當前法規(guī)中無直接規(guī)定的重要精神進行解釋、為防止不同黨內(nèi)法規(guī)要求可能沖突及實現(xiàn)與已有黨規(guī)有機銜接而做出的解釋等。[4]在主體上則以“誰制定誰解釋”為原則和以授權(quán)解釋為例外，在名稱上呈現(xiàn)出“解釋”“答復(fù)”“答復(fù)意見”“說明”并存的狀態(tài)，并遵循著啟動、承辦、審核、審批和發(fā)布五步走的解釋程序。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系持續(xù)推進

黨內(nèi)法規(guī)制度實施層面，以強化學習教育宣傳、嚴肅執(zhí)紀執(zhí)規(guī)責任、黨內(nèi)黨外監(jiān)督合力等舉措形成較為完整的鏈條，知規(guī)、執(zhí)規(guī)、評規(guī)、督規(guī)、護規(guī)的環(huán)環(huán)相扣和不斷加強，極大扭轉(zhuǎn)了黨內(nèi)法規(guī)遭遇的象征性、敷衍性執(zhí)行的不利局面，黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系效能穩(wěn)步提升。

1.學習教育宣傳得以強化。黨內(nèi)法規(guī)唯有內(nèi)化于心，方能外化于行，通過學習宣傳教育，可為黨內(nèi)法規(guī)的遵守執(zhí)行奠定思想基礎(chǔ)。一是將黨內(nèi)法規(guī)納入各級黨委(黨組)理論學習中心組學習和各級黨校(行政學院)、干部學院、社會主義學院培訓的重點內(nèi)容，納入新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部任前法治考試必學、必考內(nèi)容，成為黨員干部教育“必修課”，實現(xiàn)了學習教育的常態(tài)化；二是先后通過“三講教育”、“保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動”、“深入學習實踐科學發(fā)展觀活動”、“群眾路線教育實踐活動”、“三嚴三實”專題教育活動、“兩學一做”學習教育等，強化了黨內(nèi)法規(guī)的集中學習；三是綜合運用“學習強國”平臺、門戶網(wǎng)站在線訪談、解讀微視頻、“兩微一端”等多平臺、多形式融合傳播，以與時俱進的方式方法形成了黨內(nèi)法規(guī)宣傳覆蓋網(wǎng)上網(wǎng)下的強大聲勢。

2.執(zhí)紀執(zhí)規(guī)責任得以嚴肅。在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》的指引下，以黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委辦公廳(室)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負責、相關(guān)單位配合、黨的紀律檢查機關(guān)嚴格監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任體系得以形成。由此明確了各級各類黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都是執(zhí)規(guī)主體，縱向上權(quán)力等級層級分明、橫向上權(quán)責分布和執(zhí)行職能明晰，多頭管理和無人管理的現(xiàn)象得以解決，同時相互間職能對接、組織溝通的協(xié)同機制亦逐步搭建，條塊分割、各自為政問題得到緩解。在執(zhí)規(guī)責任得以明確的基礎(chǔ)上推動執(zhí)規(guī)能力建設(shè)，著力建立健全保障機制，為從根本上破解黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”問題提供了重要舉措。

3.黨內(nèi)黨外監(jiān)督形成合力。在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)領(lǐng)域，我國已形成由中央組織、黨委(黨組)、黨的紀律監(jiān)察委員會、黨的基層組織和黨員共同構(gòu)成的黨內(nèi)監(jiān)督機制以及由人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)、人民政協(xié)、審計機關(guān)、民主黨派等組成的黨外監(jiān)督機制。黨內(nèi)監(jiān)督指黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督；黨外監(jiān)督則區(qū)分人大、政府等的依法監(jiān)督、人民政協(xié)的民主監(jiān)督、審計機關(guān)的審計監(jiān)督等等。在監(jiān)督方式方法上，既有針對具體問題的誡勉談話、函問、詢問、質(zhì)詢等，又有巡視制度、巡察制度、檢查考核制度等。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系逐步強化

為推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的全局、長遠及高質(zhì)量發(fā)展，黨中央提出了建立完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的戰(zhàn)略構(gòu)想，在機構(gòu)、機制、人才等方面多措并舉，保障工作能力和水平不斷提升。

1.工作機構(gòu)進一步健全。當前我國從中央到地方均普遍建立了專門的黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)，負責黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的具體工作，極大推動了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)向縱深發(fā)展。黨的中央法規(guī)工作機構(gòu)設(shè)在中央辦公廳，1993年12月，根據(jù)文件規(guī)定，中央辦公廳增加了“為中央制定黨內(nèi)法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)國家立法具體服務(wù)工作”的職能，其法規(guī)室于2011年7月更名為法規(guī)局，升格為正局級機構(gòu)，表明黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重視程度不斷加強。各省、自治區(qū)、直轄市亦逐步在黨委辦公室設(shè)立相應(yīng)法規(guī)工作機構(gòu)。在制定主體上，中央法規(guī)層面涵蓋黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)；地方層面主要是省級地方委員會，前者確保了黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的一致性，以維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，后者則滿足了地方管黨治黨的現(xiàn)實需要，賦予其針對本地區(qū)特定情況進行法規(guī)創(chuàng)制或細化的權(quán)限。

2.人才隊伍進一步強化。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，關(guān)鍵在人，為此黨中央高度重視專業(yè)化黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的打造，為管黨治黨提供堅強的力量保障。一是通過強化學習培訓，建立了黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍。多次召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作培訓會，提升既有人才的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力。二是著重教育培養(yǎng)，提供后備人才隊伍保障。我國于2018年啟動了首批黨內(nèi)法規(guī)研究方向設(shè)置院校試點工作，中國政法大學、華東政法大學等先后開展黨內(nèi)法規(guī)方向碩博士招生工作；2020年，中國法學會與中共中央辦公廳法規(guī)局共同組織編寫的我國第一本黨內(nèi)法規(guī)學教材《黨內(nèi)法規(guī)學》正式出版發(fā)行，標志著我國黨內(nèi)法規(guī)學科初步形成。

3.理論研究進一步深化。建黨初期，黨內(nèi)法規(guī)研究并不為學界所重視，研究成果少且趨于零散；而隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的加強，黨內(nèi)法規(guī)研究亦開始全面快速發(fā)展，為黨內(nèi)法規(guī)體系的后續(xù)完善提供了強大智力保障。一是貫徹落實黨中央關(guān)于成立黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)的重要部署，高水平研究基地陸續(xù)得以建立，且在運行機制上呈現(xiàn)出法學會、高校院所、黨校(行政學院)、黨委模式并存的多樣化狀態(tài)；二是立足黨內(nèi)法規(guī)的理論深化與現(xiàn)實需求，推出了系列高質(zhì)量的研究成果，黨內(nèi)法規(guī)已成為近年來我國哲學社會科學研究的熱詞，圍繞黨內(nèi)法規(guī)的一般理論、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)的體系構(gòu)建等主題孕育出系列黨內(nèi)法規(guī)學研究論文和專門論著，已基本形成一套科學規(guī)范的概念體系、知識體系和理論體系。

4.體制機制進一步健全。完善的黨內(nèi)法規(guī)機制體制是黨內(nèi)法規(guī)保持長效生命力的關(guān)鍵，習近平總書記多次強調(diào)，“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制”。近年來，我國黨內(nèi)法規(guī)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度空前加強，黨內(nèi)法規(guī)體制機制逐步完善，黨內(nèi)法規(guī)工作全鏈條趨于形成。2015年2月，中央書記處辦公會議首次聽取中央辦公廳關(guān)于2015年黨內(nèi)法規(guī)工作計劃的專題報告，由此，中央書記處定期聽取黨內(nèi)法規(guī)工作情況報告作為一項制度正式確立。2015年7月，中央書記處協(xié)調(diào)建立了由中央辦公廳牽頭，中央紀委機關(guān)、中央組織部等13家成員單位參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，標志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)搭建起跨部門的會商協(xié)作機制。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的選擇性激勵機制亦逐步完善，當前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)情況已成為黨員領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的重要啟示

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨成立以來，其黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從單純制度體系向?qū)嵤w系以及制度建設(shè)保障體系逐步擴展，呈現(xiàn)出演變視角下體系自我構(gòu)造逐步完善的持續(xù)性動態(tài)過程。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)體系也并非制定、實施、保障三類要素的簡單疊加，而是相互關(guān)聯(lián)、彼此影響，形成“你中有我，我中有你”的嵌入式結(jié)構(gòu)。

(一)中國特色社會主義法治體系視域下的黨內(nèi)法規(guī)體系化

所謂體系泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照特定秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，是由不同子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)體系亦是如此，其作為大而宏觀的系統(tǒng)，內(nèi)部包含著相對獨立又彼此關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)。而鑒于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在運行機制上的相同屬性，黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部子系統(tǒng)的分化借鑒了國家法律系統(tǒng)的演化規(guī)律，由靜態(tài)的制度體系、動態(tài)的制度實施體系以及長效的制度建設(shè)保障體系并立，呈現(xiàn)出三維立體的結(jié)構(gòu)特征。相較于平面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，如此體系化是對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的更高要求，亦形成了宏觀指引。

2014年10月《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首度將完備的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，提出“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。2019年10月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中對此予以重述，且在每個分句句首增加了“加快”二字。從文字上考察，兩部決定的陳述分別是由“形成”及“加快形成”引導(dǎo)的排比句式，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”是與前四者整體并列，而非單個并列，因而其內(nèi)涵應(yīng)當涵蓋規(guī)范本身、實施、監(jiān)督及保障部分。2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》肯定了這一子體系的劃分，強調(diào)應(yīng)從“健全黨內(nèi)法規(guī)體系”、“抓好黨內(nèi)法規(guī)實施”、“強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障”三大舉措推進黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，同時亦明確了“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅定不移推進依規(guī)治黨”是法治中國建設(shè)的重要一環(huán)。

(二)縱向演變視角下黨內(nèi)法規(guī)子體系的循序推進

隨著黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的自我完善，以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)體系作為母系統(tǒng)逐步分化出若干新的子系統(tǒng)。[5]從時間軸來看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遵循著從專注于制度制定，到兼而重視制度實施，進而考慮確保長遠發(fā)展的制度建設(shè)保障的依序推進。

1.堅持以黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)為起始。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨內(nèi)法規(guī)體系化的起始環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系重在“規(guī)”，其側(cè)重靜態(tài)的制度規(guī)范層面，旨在解決依規(guī)治黨的依據(jù)、路徑和方法問題。早期，在黨內(nèi)法規(guī)制度尚處于從無到有的發(fā)展階段時，采取成熟一個、制定一個的碎片式形態(tài)是無可避免的選擇。而隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作的穩(wěn)定推進，我國黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)了數(shù)量的不斷增多、覆蓋范圍的逐步擴大，此時提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，并促進其體系化、科學化是迫切需要，亦為此啟動了立、改、廢、釋并舉的建設(shè)思路。

2.堅持高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系著眼于促進已生效的黨內(nèi)法規(guī)制度得到遵守和執(zhí)行，而建立健全包括學習教育、執(zhí)紀執(zhí)規(guī)、監(jiān)督檢查等在內(nèi)的系列機制，屬于推動黨內(nèi)法規(guī)制度從應(yīng)然走向?qū)嵢坏膭討B(tài)運行體系。在建黨后的很長一段時間內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重心在于制度建設(shè)，填補制度的空白，在一定程度上忽略了制度的實施。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行實施被提到前所未有的高度。2013年11月發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》雖重在制度建設(shè)，但亦將“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”、“抓好組織實施”單獨列明，該要求在第二個五年規(guī)劃中再度得以強調(diào)；2014年10月，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”。

3.堅持有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系構(gòu)建。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系主要解決黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中人、財、物等問題，是將組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機構(gòu)、人才隊伍等所有對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)起保障作用的要素進行科學整合的有機體。相較于前述實施體系，保障體系更是我國黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，最突出的問題就是黨內(nèi)法規(guī)制度保障機制不健全，典型如工作機制未理順、宣傳教育未完全展開、人才隊伍建設(shè)水平不高等。[6]為此，在黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃及其他中央文件中，曾多次提及如何從工作機構(gòu)及經(jīng)費預(yù)算等方面為黨內(nèi)法規(guī)工作提供保障；2017年《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確提出“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”的目標，正式開啟了保障工作體系化的進程，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的長期發(fā)展進行了科學謀劃。

(三)橫向一體化視角下黨內(nèi)法規(guī)子體系間的耦合

以一體化視角切入，黨內(nèi)法規(guī)制度體系、制度實施體系及制度建設(shè)保障體系三者間并非分隔割裂，而是在結(jié)構(gòu)和功能上耦合銜接，共同服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)一體化的效能提升。盡管我國黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)初期對統(tǒng)籌體系欠缺周全考慮，長期忽視三大體系構(gòu)建一體化[7]，但隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體系化思路的發(fā)展完善，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已從三大子體系的分類構(gòu)建，進階至黨內(nèi)法規(guī)大體系的整合推進。

1.黨內(nèi)法規(guī)制度制定是其實施和保障工作開展的依據(jù)。有規(guī)可依是執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究的基礎(chǔ)。法律法規(guī)的生命力在于實施，而唯有黨內(nèi)法規(guī)制度保質(zhì)保量的供給，才能確保生命力的發(fā)揮和價值實現(xiàn)。密織黨內(nèi)法規(guī)制度之網(wǎng)，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系，確保其涵蓋范圍全面、內(nèi)容完備科學，是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的基本前提。從表淺意義而言，黨內(nèi)法規(guī)制度體系化有助于黨內(nèi)法規(guī)適用的便利，給找法提供清晰的指引思路；從深層考察，體系化將促使黨組織和黨內(nèi)監(jiān)督者在適用黨內(nèi)法規(guī)之時形成體系化的思維觀念，以科學完整的思維觀念指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的實施與適用。[8]面對個體問題和個案分析時，有助于體系化分析方案的形成。保障工作的規(guī)范化亦必須以制度化作為前提。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度保障系統(tǒng)是黨中央對于黨內(nèi)法規(guī)體系長遠發(fā)展思路的謀劃，旨在強化黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在生長機制，促進自我演進及可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)，其以保障類法規(guī)作為基本遵循。監(jiān)督保障類制度是黨內(nèi)法規(guī)制度化框架的“四梁”之一，其中保障制度是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障工作的重要依據(jù)。通過制度規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)能充分調(diào)動各方資源力量，并明確相關(guān)主體的保障責任、內(nèi)容及要求，從而為黨員權(quán)利、制度建設(shè)、機關(guān)運行等方面提供保障，確保黨內(nèi)法規(guī)的各項工作活動順利高效運行。

2.黨內(nèi)法規(guī)制度的制定和實施離不開保障工作的支持。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障以制度體系、制度實施體系為功能對象而自成體系，旨在促進黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范的自我生產(chǎn)和實施機制的自我更新，其好壞很大程度上影響和制約著黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量和實施效能。黨委及其工作部門要全面履職，離不開人、財、物、信息等方面的必要支持，需要完善的服務(wù)保障體系與其匹配。[9]162因而黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系應(yīng)構(gòu)成常態(tài)運行機制，其定位不在于對制定、實施中出現(xiàn)的問題進行事后補救，而是起著防患于未然的預(yù)防作用以及發(fā)揮促進黨內(nèi)法規(guī)體系趨于完善的功能。黨內(nèi)法規(guī)制度具有強大的生命力，其制度體系的建成并非一勞永逸的，而必須伴隨時代進步和實踐發(fā)展而更新完善；在黨內(nèi)加強制度建設(shè)保障，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的自我進化、革新和修正，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系實現(xiàn)新陳代謝和可持續(xù)發(fā)展的重要條件。黨內(nèi)法規(guī)制度的實施亦是如此，徒法不足以自行，黨內(nèi)法規(guī)不可能完全依靠規(guī)范本身有效運轉(zhuǎn)，必須借助體制、組織、教育、監(jiān)督等各種力量，正因為如此，構(gòu)建其實施的有效保障機制顯得尤為重要。[10]當前中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施機制仍處在發(fā)展完善的進程中，而保障工作正是其實施機制日臻成熟的重要推動。

3.黨內(nèi)法規(guī)制度的實施、保障促進制度的修訂完善。守法而不變則衰，盡管當前我國已建成較為科學完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但法律規(guī)范的靜態(tài)屬性決定其不可避免地會存在僵化、滯后等固有缺陷，仍需根據(jù)世情、國情、黨情的變化，依據(jù)黨的建設(shè)和工作實踐的發(fā)展而進行調(diào)整完善。黨內(nèi)法規(guī)制度的完善并非紙上談兵，亦忌諱閉門造車，而必須根據(jù)執(zhí)行實施情況有的放矢地進行立改廢止、查漏補缺?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了堅持制定和實施一體推進的原則，一方面強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)起草應(yīng)深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗；另一方面要對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，并及時修改滯后于實踐發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)。一定意義上而言，對黨內(nèi)法規(guī)實施的跟蹤反饋有助于維持制度體系的穩(wěn)定性，使其獲得長足的發(fā)展空間。同理，保障工作中的短板亦可折射出相關(guān)制度供給的不足甚至缺位，從而反作用于黨內(nèi)法規(guī)保障類制度的更新完善。

在黨內(nèi)法規(guī)體系中，部分具體制度的存在生動地呈現(xiàn)了各個子系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)和功能耦合。這些制度難以具體地劃分至某一個特定的子體系，而是在各個體系之間承擔著連接樞紐的功能，鋪設(shè)了各系統(tǒng)間相互關(guān)聯(lián)和嵌入的軌道。觀測具體制度的運行，可以深刻而直觀地感受到黨內(nèi)法規(guī)子系統(tǒng)間的邏輯關(guān)聯(lián)。如執(zhí)規(guī)責任制從靜態(tài)制度層面明確責任制及相應(yīng)責任主體，劍指黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難問題，強化和壓實了動態(tài)實施過程中的執(zhí)規(guī)意識、執(zhí)規(guī)責任及執(zhí)規(guī)能力要求，充分體現(xiàn)了制度體系和制度實施體系的耦合。又如《中國共產(chǎn)黨黨校(行政學院)工作條例》《干部教育培訓工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》等黨的隊伍建設(shè)法規(guī)均聚焦于黨內(nèi)法規(guī)專業(yè)人才培養(yǎng)，而造就忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊伍是黨內(nèi)法規(guī)保障體系的重要組成部分，同時黨內(nèi)法規(guī)制度的有效實施亦無法脫離專業(yè)人才隊伍。由此，黨內(nèi)法規(guī)專業(yè)人才培養(yǎng)制度串連于黨內(nèi)法規(guī)制度體系、制度實施體系以及制度建設(shè)保障體系，使得三者突破了各子系統(tǒng)的自我封閉和相互間的涇渭分明，而呈現(xiàn)出彼此依存銜接的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)鏈。