梁海燕

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院決策咨詢研究所 甘肅 蘭州 730070）

青海是黃河的發(fā)源地。黃河發(fā)源于青海的巴顏喀拉山脈，流經(jīng)青海全省16個(gè)縣，流域面積為15.23萬平方公里，占黃河流域總面積的19.1%[1]。青海也是黃河重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，全省濕地面積8143.6千公頃，水資源總量為961.9億立方米，河流湖泊眾多，有200多條流域面積在1000平方千米左右的河流，年平均出水量長期占黃河總流量的49.4%[2]，被譽(yù)為“中華水塔”。作為黃河的源頭區(qū)、干流區(qū)，青海在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略中的生態(tài)地位極為重要，責(zé)任重大。2016年8月，習(xí)近平總書記在青海視察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“青海最大的價(jià)值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)?！庇梅ㄖ伪Ｕ宵S河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，是青海筑牢國家生態(tài)安全屏障、確保黃河流域可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

一、法治保障黃河青海流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要性

全面依法治國背景下，以法治推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理和高質(zhì)量發(fā)展，是推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

（一）法治是黃河青海流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的根本保障

健全生態(tài)保護(hù)法治體系是新時(shí)代黃河流域環(huán)境法治建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)，亦是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)中之義。黃河青海流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須依靠制度、依靠法治，這是因?yàn)椋旱谝?，黃河青海流域地處青藏高原復(fù)合侵蝕生態(tài)脆弱區(qū)，生態(tài)本底脆弱，生態(tài)環(huán)境獨(dú)特，表現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)形態(tài)結(jié)構(gòu)簡單、抵抗外干擾能力弱、容易被破壞且恢復(fù)困難。第二，青海是全球氣候變化的敏感區(qū)，特殊的地理環(huán)境影響，黃河流域氣溫高于全國平均水平，加劇了植被退化、冰川消融、干旱、病蟲害、洪澇等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。近年來，受人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，黃河青海流域水土流失、土地沙化、草場退化、石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)保護(hù)形勢嚴(yán)峻。如三江源區(qū)草場面積占可利用面積的24—46%，其中近10%的退化草場已淪為“黑土灘”[3]，生態(tài)系統(tǒng)失衡，蓄水功能下降。第三，沿黃經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分，生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的矛盾突出。青海后備土地資源開發(fā)利用有限，農(nóng)業(yè)不適宜生產(chǎn)區(qū)約占73%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)僅占0.8%[4]。沿黃流域是青海全省主要的耕地資源、水能資源、旅游資源分布區(qū)，是工農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好、人口分布較密集的區(qū)域。近年來，青海省大力發(fā)展生態(tài)旅游、特色農(nóng)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色產(chǎn)業(yè)等，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式由粗放轉(zhuǎn)向集約，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，并完善公共服務(wù)體系，每年將75%以上財(cái)力用于民生領(lǐng)域投入，全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得較快發(fā)展，但與全國其他地區(qū)相比仍然差距較大。如2020年青海省GDP為3005.92億元[5]，在黃河九省區(qū)中排名最后；青海省內(nèi)不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，省會(huì)西寧市發(fā)展相對(duì)較好，2020年GDP為1372.98億元，占全省GDP的45.68%；黃河源頭的玉樹、果洛發(fā)展滯后，兩州GDP僅占全省的3.74%。因此，亟需以法治作為根本手段，統(tǒng)籌考慮資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀、區(qū)域開發(fā)政策等，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，同步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，加大改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）法治是推進(jìn)黃河青海流域生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑

生態(tài)文明建設(shè)離不開堅(jiān)實(shí)的法治保障。近年來，青海省堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，制定出臺(tái)《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《青海省濕地保護(hù)條例》《三江源國家公園條例（試行）》《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》等，大力推進(jìn)青海生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單制度，生態(tài)文明制度體系不斷完善；推進(jìn)生態(tài)環(huán)境國土空間管制和自然資源統(tǒng)一執(zhí)法，在全國率先啟動(dòng)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)，黃河沿線生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好；積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，加強(qiáng)黃河源頭管護(hù)及黃河流域支流和小流域治理，基本建立源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明體系，黃河自產(chǎn)水資源量增加，“十三五”期間出省干流斷面水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ類以上[6]，為生態(tài)文明建設(shè)以及人與自然和諧發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)，并創(chuàng)新制度，通過生態(tài)補(bǔ)償、設(shè)置生態(tài)崗位等方式讓群眾獲得生態(tài)紅利。目前，青海全省共設(shè)置草原、森林、濕地生態(tài)保護(hù)公益崗位14.51萬個(gè)，三江源國家公園實(shí)行“一戶一崗”制度，1.72萬牧民人均年收入2.16萬元[7]。但治理實(shí)踐中存在的“短板效應(yīng)”，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度不健全，河湖草地濕地統(tǒng)籌保護(hù)還不到位，地方法規(guī)特色不突出，執(zhí)法中存在不作為、慢作為等，迫切需要用法治邏輯、法治思維破解問題，消除妨礙生態(tài)文明建設(shè)的理念和體制機(jī)制障礙，建立符合生態(tài)文明要求的決策體系、評(píng)價(jià)體系和管理體系，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施機(jī)制，助力青海打造全國乃至國際生態(tài)文明高地，為黃河流域生態(tài)文明建設(shè)提供地方樣板、地方經(jīng)驗(yàn)。

（三）法治是推進(jìn)黃河青海流域治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黃河治理現(xiàn)代化是新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成。黃河是中華民族的母親河，承載著悠久的歷史文化，但黃河也一直體弱多病，水患頻繁。新中國成立后黃河水患得到有效治理，生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)和保護(hù)，但用水平衡、水污染的問題日益突出，黃河流域治理的生態(tài)價(jià)值更為凸顯，需要以法治作為流域治理能力提升的重要依托。黃河難治理，需要從流域整體性、系統(tǒng)性、發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)性方面考量進(jìn)行專門立法，從根本上解決黃河流域生態(tài)系統(tǒng)脆弱、水資源嚴(yán)重短缺、水環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)高等問題，并從地方實(shí)際需求出發(fā)，強(qiáng)化地方立法。地方法治是國家法治化的具體實(shí)踐，法治的具體性、微觀性和實(shí)踐性主要由法治的地方性來呈現(xiàn)。青海是國家重要的生態(tài)安全屏障，也是主要生態(tài)產(chǎn)品的輸出供給地，每年向下游輸送近620億立方米的江源活水，濕地總面積達(dá)814.36萬公頃，居全國首位[8]。青海在黃河流域生態(tài)保護(hù)和治理實(shí)踐中形成一系列亮點(diǎn)，包括生態(tài)管護(hù)“六位一體”網(wǎng)格化管理模式、五級(jí)河湖長體系、河長制綜合管理信息平臺(tái)、排污交易、生態(tài)公益崗位機(jī)制等為黃河流域治理提供了靈感和經(jīng)驗(yàn)，有必要用法治予以鞏固、確認(rèn)和規(guī)范，并通過法治體現(xiàn)黃河流域發(fā)展需求，推進(jìn)黃河治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化。

二、黃河青海流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展法治建設(shè)存在的問題

（一）法治不健全

近年來，黃河流域法治和區(qū)域性政策供給不斷豐富，涉及黃河流域現(xiàn)行有效的國家立法有95件，地方法規(guī)562件[9]。從國家層面看，黃河保護(hù)立法尚未出臺(tái)，有關(guān)黃河流域的規(guī)定主要涵蓋在西部大開發(fā)、民族地區(qū)發(fā)展等政策或規(guī)劃中，多以不具備法律強(qiáng)制力的意見、決議、通知等形式作出。從地方立法實(shí)踐來看，寧夏回族自治區(qū)于2022年制定出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進(jìn)條例》，是全國首部黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的地方性法規(guī)。青海省圍繞生態(tài)文明建設(shè)、湟水流域水污染、河煌文化保護(hù)等進(jìn)行了立法實(shí)踐，但立法供給仍顯不足，缺乏綜合性、專門性地方立法，有關(guān)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)定主要分布在規(guī)劃、意見、方案中，未形成嚴(yán)密科學(xué)的依法治理體系。

（二）水資源管理體制機(jī)制不健全

黃河青海流域不同程度存在管理主體“缺位”“越位”問題，水資源開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)流量管控、節(jié)水管理等標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，與最嚴(yán)格的水資源管理的要求還有差距。沿黃流域無序開發(fā)水電、水利工程重建輕管、管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位等問題制約水資源保障能力。缺乏有效的生態(tài)激勵(lì)和處罰機(jī)制，過度放牧、濫挖藥材等行為仍然存在，導(dǎo)致河源區(qū)湖泊減少，影響黃河上游水源涵養(yǎng)能力。

（三）黃河流域治理目標(biāo)與區(qū)域治理目標(biāo)存在差異

黃河流域是一個(gè)整體的自然地理系統(tǒng)，也是互通的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，具有系統(tǒng)性、整體性和綜合性的特點(diǎn)，上下游、江河湖庫、左右岸、干支流等共同構(gòu)成了黃河流域的空間整體。在管理體制上，黃委會(huì)代表水利部行使水行政管理職責(zé)，維持黃河健康生命。對(duì)沿黃各省區(qū)而言，區(qū)域環(huán)境治理“碎片化”與黃河流域“整體性”的矛盾、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求與生態(tài)保護(hù)的矛盾存在，地方政府為了取得更加優(yōu)異的可量化的成績，容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義和“搭便車”現(xiàn)象，在推進(jìn)河長制、湖長制、跨區(qū)域水環(huán)境治理等工作中協(xié)同不夠，不利于黃河流域生態(tài)保護(hù)。

（四）立法對(duì)高質(zhì)量發(fā)展關(guān)注不夠

青海經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)增長偏重要素投入，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以資源、能源、化工等重工業(yè)為主，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展層級(jí)較低，缺乏特色品牌和高附加值產(chǎn)品，市場競爭力不高。沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，但普遍資源環(huán)境承載力低，不具備規(guī)模開發(fā)的條件。立法對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、對(duì)依附于土地資源的農(nóng)牧區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)移關(guān)注不夠，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)和培植高、中端產(chǎn)業(yè)缺乏支持。如，青海擁有大量的金屬、非金屬礦產(chǎn)資源和鹽湖資源，但礦產(chǎn)資源開發(fā)集約化與利用程度較低，濫采濫挖現(xiàn)象存在，造成地表植被破壞、水土流失，木里礦區(qū)非法采煤事件就對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境造成較大破壞。

（五）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

黃河青海流域在實(shí)踐中形成了以草原、森林、濕地為主的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索實(shí)施了具有地方特色的生態(tài)補(bǔ)償模式，生態(tài)補(bǔ)償制度體系基本建立，但仍存在一些突出問題，表現(xiàn)為多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)滯后，生態(tài)補(bǔ)償范圍小，碳排放權(quán)、水權(quán)等市場化機(jī)制尚未建立；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，資金來源渠道單一，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付，橫向生態(tài)補(bǔ)償不健全，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的機(jī)制還未形成。以草原生態(tài)補(bǔ)償為例，“十三五”期間青海各市州禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為果洛、玉樹每畝6.4元，海西每畝3.6元，海南、海北每畝12.3元，黃南每畝17.5元，果洛、玉樹、海西補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不利于調(diào)動(dòng)牧民禁牧積極性。

（六）跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)不夠

黃河青海流域跨區(qū)域執(zhí)法、司法協(xié)作聯(lián)動(dòng)不夠，制度化程度有待提高。目前，黃河流域甘青寧三省區(qū)簽訂了黃河上游生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略合作協(xié)議、甘青寧環(huán)境資源保護(hù)司法協(xié)作框架協(xié)議等，在地質(zhì)調(diào)查、水資源調(diào)查、環(huán)境公益案件辦理等領(lǐng)域開展合作，但合作主體范圍較窄，聯(lián)合執(zhí)法中存在執(zhí)法主體缺失、合作力度不強(qiáng)、協(xié)同自覺性不高、職責(zé)分工不清等問題，制約合作成效。

三、法治保障黃河青海流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理理念

一要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先理念，以生態(tài)文明思維統(tǒng)籌黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，重點(diǎn)保障黃河青海流域水流、水質(zhì)以及濕地水源涵養(yǎng)功能，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。促進(jìn)生態(tài)文明與法治文明融合，通過立法明確相關(guān)法律主體應(yīng)當(dāng)享有的生態(tài)環(huán)境利益，宣傳生態(tài)文化，引導(dǎo)、促進(jìn)各類社會(huì)主體參與黃河流域生態(tài)保護(hù)，滿足廣大人民群眾對(duì)提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和高質(zhì)量發(fā)展的期待。二要堅(jiān)持系統(tǒng)治理理念，注重黃河流域治理的整體性，一體化治理山水林田湖草沙冰，兼顧黃河生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、資源價(jià)值、文化價(jià)值，正確處理好生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)當(dāng)中，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，多角度開展黃河流域生態(tài)文明建設(shè)。三要重視法治的全面實(shí)施，不僅要科學(xué)立法，更要嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法并做好普法宣傳，形成黃河流域立體、系統(tǒng)、穩(wěn)定的依法治理體系，推動(dòng)全社會(huì)建立法治意識(shí)和生態(tài)文明觀念。

（二）健全完善地方立法

1.健全黃河流域生態(tài)環(huán)境立法

2021年，黃河保護(hù)立法已被納入全國人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃，有關(guān)部門正在加緊起草。目前，在國家法尚未出臺(tái)的背景下，青海省應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，積極完善《三江源國家公園條例》《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》等配套生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)，建立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源高效利用、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、生態(tài)保護(hù)責(zé)任等體現(xiàn)生態(tài)文明和高質(zhì)量發(fā)展要求的制度體系，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)水權(quán)管理，完善黃河水價(jià)形成機(jī)制，提升水資源承載能力。積極探索以濕地為中心展開黃河沿岸治理模式[10]并作出相應(yīng)的制度安排，完善“湖長制”“河長制”“山長制”“河湖長+檢察長”等生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制以及相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。進(jìn)一步健全監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，如加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、祁連山國家公園環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督；搭建公眾參與黃河流域治理保護(hù)的法律平臺(tái)，對(duì)優(yōu)秀環(huán)保NGO或?qū)S河流域有重大貢獻(xiàn)的個(gè)人或單位給予獎(jiǎng)勵(lì)，強(qiáng)化黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)監(jiān)督。

2.完善促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的立法

生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展密不可分、相互依存。黃河青海流域法治建設(shè)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與民生改善，找準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，積極培育新的增長方式和競爭優(yōu)勢，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色循環(huán)可持續(xù)轉(zhuǎn)型，通過法律制度引導(dǎo)發(fā)展綠色農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)健康休閑、綠色能源、文化旅游、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)，建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。推動(dòng)鹽湖、鋼鐵、石化等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)農(nóng)村節(jié)能減排和農(nóng)業(yè)發(fā)展高效化，培植高原農(nóng)牧業(yè)品牌，打造青海地理標(biāo)志產(chǎn)品。建立支持旅游業(yè)發(fā)展的制度機(jī)制，打造國家公園品牌性旅游產(chǎn)業(yè)，確保旅游業(yè)規(guī)劃與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面廣泛參與，促進(jìn)生態(tài)共建共享，共同推動(dòng)黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

3.立法保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)黃河文化

保護(hù)、傳承和弘揚(yáng)黃河文化是黃河青海流域立法的重要方面。青海黃河文化具有多元民族文化的特點(diǎn)，涵蓋歷史文化、民族文化、宗教文化、紅色文化、生態(tài)文化等，黃河沿線分布有藏族文化、格薩爾文化、熱貢文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)三個(gè)國家級(jí)生態(tài)文化保護(hù)區(qū)。青海省是河煌文化發(fā)源地，海東市率先制定實(shí)施《海東市河湟文化保護(hù)條例》，以地方立法保護(hù)河煌文化，為全省黃河文化立法探索了經(jīng)驗(yàn)。青海省應(yīng)深入開展文化資源普查，探索制定地方性法規(guī)保護(hù)黃河文化，健全黃河文化保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)的工作體系，建立分類保護(hù)機(jī)制，支持黃河文化國家公園建設(shè)、黃河文化旅游精品打造、黃河文化理論研究等，推進(jìn)文旅深度融合，助推黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

（三）創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

國家層面應(yīng)綜合考慮各省區(qū)對(duì)黃河干流水資源的凈貢獻(xiàn)量、生態(tài)保護(hù)治理進(jìn)展與成效、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及對(duì)國家戰(zhàn)略的貢獻(xiàn)等因素，建立黃河流域上下游利益共享機(jī)制。科學(xué)合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并建立省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償資金管理使用及監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)補(bǔ)償方案確定、補(bǔ)償資金籌措撥付、使用管理和監(jiān)督。將流域上、下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償納入國家試點(diǎn)范圍，鼓勵(lì)中、下游發(fā)達(dá)省市為上游地區(qū)進(jìn)行人才培養(yǎng)、技術(shù)指導(dǎo)、對(duì)口支援等，逐步緩解黃河流域區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾。青海應(yīng)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜探索生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)市場化機(jī)制等生態(tài)文明制度和推廣體系，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系[11]。加快推進(jìn)《青海省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》出臺(tái)，構(gòu)建縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，完善水資源有償使用制度，統(tǒng)籌考慮水源涵養(yǎng)、草地覆蓋、水土保持等因素，重點(diǎn)對(duì)資金支持、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)現(xiàn)機(jī)制、橫向跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償資金使用等作出規(guī)定，探索建立草原碳匯交易機(jī)制，健全多層次生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場機(jī)制，引導(dǎo)各類市場主體通過參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)獲得價(jià)值補(bǔ)償。將生態(tài)補(bǔ)償與鄉(xiāng)村振興相銜接，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目優(yōu)先向生態(tài)保護(hù)地位重要、生態(tài)資源富集的脫貧地區(qū)、脫貧人口傾斜，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以生態(tài)補(bǔ)償為抓手協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

（四）加快投融資體制機(jī)制創(chuàng)新

建立多元財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，爭取國家加大對(duì)黃河青海流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度，適度增加自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的投入。構(gòu)建中央與地方之間更加清晰的權(quán)責(zé)體系。充分發(fā)揮綠色金融作用，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)圍繞黃河青海流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，如水源涵養(yǎng)、生態(tài)修復(fù)、水利建設(shè)、黃河文化等方面，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，如結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償可開發(fā)綠色信貸產(chǎn)品，大力拓寬融資渠道，支持黃河流域生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、人居環(huán)境改善、節(jié)水環(huán)保技術(shù)應(yīng)用、傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色農(nóng)牧業(yè)等，以及加快黃河文化公園、濕地公園、沿黃通道建設(shè)。進(jìn)一步完善金融服務(wù)體系，提升金融服務(wù)水平，加大綠色貸款投放力度，重視對(duì)民營企業(yè)的金融服務(wù)。將生態(tài)環(huán)境和高質(zhì)量發(fā)展納入地方政府考核指標(biāo)和企業(yè)評(píng)價(jià)體系，有效激勵(lì)政府、企業(yè)踐行生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展。

（五）健全區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

黃河流域各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展模式不盡相同，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面具有較大差異，有必要建立跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，推動(dòng)地方政府從“分界而治”走向合作。借鑒云南、四川、貴州通過“決定”+“條例”（即《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》和《四川省赤水河流域保護(hù)條例》）建立赤水河流域協(xié)作機(jī)制的做法，青?？稍凇饵S河上游川甘青環(huán)境資源保護(hù)司法協(xié)作框架協(xié)議》等基礎(chǔ)上，建立跨區(qū)域環(huán)境立法機(jī)制，與其他黃河主要流經(jīng)省份協(xié)同推進(jìn)黃河流域的統(tǒng)一立法，制定符合黃河流域現(xiàn)實(shí)需要的法規(guī)。建立健全省級(jí)層面信息交流、溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域行政首長聯(lián)席會(huì)議制度等，就黃河流域水資源分配、水污染防治、生態(tài)補(bǔ)償、防洪調(diào)度、重大工程建設(shè)等重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。完善黃河流域生態(tài)保護(hù)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)和文化交流合作機(jī)制，深化區(qū)域合作，加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法，形成流域治理合力。創(chuàng)新司法協(xié)作機(jī)制，加大公益訴訟、環(huán)境犯罪、行政處罰等信息的共享力度，建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制、多元化糾紛解決機(jī)制、環(huán)境公益訴訟案件協(xié)作配合機(jī)制等，通過跨區(qū)域司法協(xié)作實(shí)現(xiàn)黃河流域大保護(hù)、大治理，并將司法保障融入環(huán)保宣傳、生態(tài)文明教育、生態(tài)環(huán)境修復(fù)成果展示中，為黃河青海流域高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境。