劉佳明

內(nèi)容提要:立法性算法是有權(quán)機(jī)關(guān)依照一定程序使用的、能夠?qū)駲?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的公共決策算法。與傳統(tǒng)立法一樣，立法性算法會(huì)改變社會(huì)資源的分配格局以及人們行為的活動(dòng)空間，甚至能對(duì)公民的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。但是，立法性算法所固有的技術(shù)性特征，規(guī)避了公眾對(duì)立法性算法程序設(shè)計(jì)的參與和監(jiān)督。一方面，構(gòu)成立法性算法的人工語(yǔ)言與普通公眾熟知的自然語(yǔ)言之間存在巨大鴻溝，普通公眾因不具備人工語(yǔ)言相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)，難以在算法程序設(shè)計(jì)中與之進(jìn)行平等對(duì)話和有效溝通，從而使得作為民主性補(bǔ)充渠道的公眾參與難以有效進(jìn)行，進(jìn)而可能引發(fā)監(jiān)督失效、權(quán)責(zé)失衡的問(wèn)題。另一方面，立法性算法會(huì)不自覺(jué)地嵌入設(shè)計(jì)者的個(gè)人偏好和價(jià)值判斷，它并不能完全展現(xiàn)“技術(shù)中立”理想下的客觀和真實(shí)，甚至還會(huì)出現(xiàn)偏差，從而可能引發(fā)算法尋租和算法濫用的問(wèn)題。要克服立法性算法的缺陷，就要求算法程序的設(shè)計(jì)必須以透明度和問(wèn)責(zé)制為主要原則，確保公眾對(duì)立法性算法的充分參與和必要的權(quán)利救濟(jì)途徑。

在法學(xué)領(lǐng)域，有關(guān)算法的研究主要聚焦于討論算法與法律之間的內(nèi)在關(guān)系。或是將算法視為法律，認(rèn)為人類正逐漸成為算法統(tǒng)治的客體；(1)又稱“算法法律化”，即人類正逐漸進(jìn)入算法統(tǒng)治的時(shí)代。參見(jiàn)鄭戈：《算法的法律與法律的算法》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第2期。或是將法律視為算法，認(rèn)為法律職業(yè)者面臨即將被算法所取代的危機(jī)；(2)也稱“法律算法化”，即法律職業(yè)者的推理和判斷在多大程度上能夠被算法所取代，或者說(shuō)，法律在多大程度上能夠被算法所取代。參見(jiàn)胡凌：《人工智能的法律想象》，載《文化縱橫》2017年第2期?；蚴钦J(rèn)為算法和法律二者是協(xié)同共生的關(guān)系，尋求用算法推動(dòng)法律、用法律規(guī)訓(xùn)算法的雙向規(guī)范策略(3)算法和法律二者是協(xié)同、共生的關(guān)系，即算法和法律相互影響。參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《智慧社會(huì)的治理難題及其消解》，載《求是學(xué)刊》2019年第5期。。也許“算法即法律”在當(dāng)前還言過(guò)其實(shí)，(4)參見(jiàn)陳景輝：《人工智能的法律挑戰(zhàn):應(yīng)該從哪里開始?》，載《比較法研究》2018年第5期。但是，不可否認(rèn)，無(wú)論在私人領(lǐng)域還是公共領(lǐng)域，人類越來(lái)越依賴于算法來(lái)進(jìn)行相關(guān)決策。通過(guò)將大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測(cè)技術(shù)相結(jié)合，算法主體透過(guò)算法技術(shù)有能力增強(qiáng)其對(duì)公民的影響力甚至控制力，從而能夠在事實(shí)上擴(kuò)張自身的權(quán)力，并實(shí)質(zhì)性影響到公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因而必須通過(guò)法律對(duì)此進(jìn)行有效規(guī)制。(5)參見(jiàn)周輝：《算法權(quán)力及其規(guī)制》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第6期。但是，當(dāng)前對(duì)公共決策領(lǐng)域中算法的規(guī)制未能深入系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)行邏輯，導(dǎo)致權(quán)力主體對(duì)通過(guò)程序執(zhí)行法律的背后行動(dòng)理由未能提供合理論據(jù)和說(shuō)明，因而也就難以有效應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的算法尋租和算法濫用問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)將公共決策領(lǐng)域中的一部分算法視為立法性算法，從而將立法的民主化和科學(xué)化價(jià)值導(dǎo)向滲透到算法程序的設(shè)計(jì)之中，并通過(guò)信息公開、公眾參與和專家輔助等制度，以民主機(jī)制和正當(dāng)程序保護(hù)對(duì)算法程序設(shè)計(jì)的共同體進(jìn)行持續(xù)有效的監(jiān)控、質(zhì)詢和改造，從而促進(jìn)立法性算法“黑箱”的程序性凈化。

一、何為立法性算法

(一)何為算法

目前學(xué)界關(guān)于何為“算法”尚未達(dá)成共識(shí)，有關(guān)算法的概念在計(jì)算機(jī)科學(xué)、數(shù)學(xué)和人文社科等領(lǐng)域不盡相同，試圖為算法尋找一個(gè)能夠涵蓋所有領(lǐng)域的概念十分困難。在計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域，算法被看作是用某種方法解決問(wèn)題的策略機(jī)制，它被具體化為一組準(zhǔn)確且完整的描述或一系列清晰的指令。在數(shù)學(xué)領(lǐng)域，算法則通常被用來(lái)描述解決某一問(wèn)題的操作步驟，它們可以通過(guò)數(shù)字符號(hào)、算盤、圖表和計(jì)算工具等來(lái)執(zhí)行。(6)參見(jiàn)〔美〕瑟格·阿比特博、吉爾·多維克：《算法小時(shí)代：從數(shù)學(xué)到生活的歷變》，任軼譯，人民郵電出版社2017年版，第6頁(yè)。人文社科中所討論的算法主要是決策算法，“即在特定情況下所采取的最佳行動(dòng)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行最佳解釋的算法，這些算法能否增強(qiáng)或取代人類的分析和決策，通常取決于數(shù)據(jù)和規(guī)則的范圍或規(guī)?！?7)孫保學(xué)：《人工智能算法倫理及其風(fēng)險(xiǎn)》，載《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2019年第10期，第94頁(yè)。。一般而言，針對(duì)任何可用于計(jì)算的程序操作或決策過(guò)程，都可以歸入算法的認(rèn)識(shí)范疇，但是，這并不意味著所有與算法有關(guān)的問(wèn)題都可以被納入公眾的討論范圍。事實(shí)上，人們對(duì)那些公共利益遭受損害，并有可能引發(fā)權(quán)利義務(wù)沖突的算法決策更為關(guān)心。在法學(xué)領(lǐng)域，人們的關(guān)注點(diǎn)聚焦于算法決策的不確定性和不透明性，前者是指基于算法所作出的決策難為他人預(yù)測(cè)，后者則是指通過(guò)算法形成決策所依賴的實(shí)質(zhì)理由和價(jià)值取舍難為他人所知。這種算法決策被形象地稱為算法“黑箱”。這意味著那些受自動(dòng)化算法影響的人無(wú)法確定決策是如何產(chǎn)生的，也無(wú)法對(duì)決策背后的因果關(guān)系進(jìn)行邏輯和推理解釋，公眾因而也就喪失了對(duì)其問(wèn)責(zé)的可能。

從實(shí)踐來(lái)看，算法作為一種特殊的決策機(jī)制，同時(shí)也被視為一種用于建構(gòu)社會(huì)秩序理想模型的方式。在公共政策與公共治理中，權(quán)力主體能夠借助算法實(shí)現(xiàn)政策制定與治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化，從而影響社會(huì)主體之間的利益分配關(guān)系。(8)參見(jiàn)前引〔5〕，周輝文。一方面，以大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測(cè)技術(shù)為基礎(chǔ)的自動(dòng)化算法被廣泛用于社會(huì)治理領(lǐng)域，從而產(chǎn)生大量為受監(jiān)管實(shí)體量身定制的決策或指令，這些決策或指令影響和塑造著不同的社會(huì)主體。另一方面，在算法治理之下，這些決策和指令能夠參與選擇、決定與我們生活相關(guān)的各類信息，并最終發(fā)展成為管理、判斷、調(diào)節(jié)，甚至能夠限制或約束人們行動(dòng)和生活的強(qiáng)大實(shí)體，在客觀上也就具有權(quán)力屬性。(9)關(guān)于“算法作為一種權(quán)力”的觀點(diǎn)最早是由大衛(wèi)·比爾(David Beer)提出，他認(rèn)為算法能對(duì)每個(gè)人施加控制力和影響力，在客觀上也是作為一種權(quán)力形態(tài)而存在。See David Beer,Power through the Algorithm?Participatory Web Cultures and the Technological Unconscious,11 New Media & Society,985(2009).因此，就公共領(lǐng)域中的某些決策算法而言，其與傳統(tǒng)立法在調(diào)整社會(huì)關(guān)系與分配社會(huì)利益上具有同質(zhì)性，即二者都向社會(huì)主體提供行為規(guī)范，都能改變社會(huì)主體之間既有的利益分配格局和行為活動(dòng)空間，甚至還能對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。(10)參見(jiàn)蔣舸：《作為算法的法律》，載《清華法學(xué)》2019年第1期。例如，在公共政策制定與社會(huì)治理領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)政策的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和分析，民生管理的精準(zhǔn)調(diào)度和服務(wù)以及公共場(chǎng)所日益增長(zhǎng)的自動(dòng)化監(jiān)控，這些算法的使用都會(huì)涉及立法的內(nèi)容。

(二)立法性算法的基本內(nèi)涵

算法與立法既存在共性，也存在一定的差異性。根據(jù)算法主體的不同，可以將其劃分為公權(quán)力算法和私權(quán)力算法。前者是指公權(quán)力機(jī)關(guān)所運(yùn)用的算法，后者一般是指平臺(tái)企業(yè)、數(shù)據(jù)服務(wù)公司等私人主體所運(yùn)用的算法。而“公權(quán)力算法”根據(jù)程序性標(biāo)準(zhǔn)又可以劃分為“立法性算法”和“非立法性算法”。立法性算法是指有權(quán)機(jī)關(guān)依照一定程序運(yùn)用的，能夠?qū)竦臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的公共決策算法。例如在疫情防控期間，各地使用的健康碼，其背后使用的算法就是嚴(yán)格依照國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定的《個(gè)人健康信息碼》系列國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)所形成，這些算法能夠根據(jù)獲取的數(shù)據(jù)信息自動(dòng)作出決策對(duì)公民行為進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，甚至還能對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，如影響公民的消費(fèi)、出行、工作、生活等。而非立法性算法則是指非經(jīng)特定程序運(yùn)用的，但同樣能夠?qū)竦臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的公共決策算法。例如“文明碼”作為健康碼功能的延伸已經(jīng)從防疫擴(kuò)展至醫(yī)療、養(yǎng)老等其他民生領(lǐng)域，它采用積分模式來(lái)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但是，該算法缺乏明確的法律授權(quán)，或沒(méi)有依照特定的立法程序產(chǎn)生，因此，該算法屬于非立法性算法。此外，包括公共領(lǐng)域中廣泛運(yùn)用的人臉識(shí)別監(jiān)控算法、社會(huì)信用評(píng)分算法、智能輔助公共決策算法等，這些算法的使用范圍都有可能涉及公民的實(shí)質(zhì)性權(quán)利義務(wù)，但由于其產(chǎn)生過(guò)程未嚴(yán)格依照立法程序進(jìn)行，因而屬于非立法性的算法。因?yàn)榱⒎ㄐ运惴ê头橇⒎ㄐ运惴ㄒ云洚a(chǎn)生過(guò)程是否受到立法程序的約束為標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行劃分，(11)本文將立法視為是一種對(duì)不同群體之間利益矛盾和權(quán)利沖突進(jìn)行化解和協(xié)調(diào)的行為秩序安排。如果用以表示此行為秩序安排的形式是規(guī)則化的法律語(yǔ)言，那么此立法就是成文法。如果是裁判，則是判例法。而如果它的表達(dá)形式是算法，那么就是立法性算法。所以對(duì)立法性算法的產(chǎn)生過(guò)程進(jìn)行程序性規(guī)范也就顯得尤為重要。事實(shí)上，公共決策領(lǐng)域中廣泛存在的算法是立法性算法，但算法固有的技術(shù)特征規(guī)避了立法程序?qū)λ惴ㄔO(shè)計(jì)的監(jiān)督和約束作用，從而導(dǎo)致大量立法性算法以非立法性形式在社會(huì)治理領(lǐng)域呈現(xiàn)。但是，立法是一種帶有價(jià)值判斷和利益取向的行為秩序安排活動(dòng)，要使法更好地符合社會(huì)需求，就必須通過(guò)立法程序?qū)⒉煌嬷黧w的認(rèn)識(shí)納入評(píng)判立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)體系之中。(12)參見(jiàn)張恭善：《立法學(xué)原理》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社1991年版，第62頁(yè)。

人們之所以需要法律，是因?yàn)槿祟惿鐣?huì)歸根結(jié)底是一個(gè)由各種利益關(guān)系交織在一起的復(fù)雜體，法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整實(shí)質(zhì)上也是對(duì)社會(huì)利益的調(diào)整，而權(quán)利義務(wù)或權(quán)力責(zé)任等法律概念只是社會(huì)主體利益需求在法律上的具體表現(xiàn)形式?！袄孀鳛榭陀^范疇，對(duì)法律起著決定性的作用?！?13)張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社2009年版，第143頁(yè)。而人們之所以需要以立法的形式來(lái)制定法律，是因?yàn)榱⒎ㄗ鳛橐环N創(chuàng)制權(quán)，它以對(duì)權(quán)力和權(quán)利為代表的利益進(jìn)行分配為目標(biāo)，立法能夠以其公開和透明的程序讓普通民眾參與其中，并通過(guò)合理的整合機(jī)制使不同利益群體得以和諧相處。(14)參見(jiàn)黃信瑜、石東坡：《立法博弈的規(guī)制及其程序表現(xiàn)》，載《法學(xué)雜志》2017年第2期。因此，立法過(guò)程也就是不同社會(huì)主體利益需求的表達(dá)和博弈過(guò)程。(15)參見(jiàn)楊煉：《論現(xiàn)代立法中的利益結(jié)構(gòu)》，載《理論月刊》2011年第11期。以司法部2020年2月27日發(fā)布的《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》為例，該條例自公布以來(lái)就引發(fā)了社會(huì)各界的高度關(guān)注，它的本意是通過(guò)賦予外國(guó)人永久居留資格來(lái)吸引國(guó)外人才參與本國(guó)建設(shè)，從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是，該條例所規(guī)定之內(nèi)容存在諸多不足，導(dǎo)致其自公布以來(lái)就受到社會(huì)輿論的關(guān)注。所幸《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第67條專門規(guī)定行政法規(guī)的起草過(guò)程應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，并廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。因?yàn)閷⒘⒎ü诒?，無(wú)疑會(huì)對(duì)立法者的選擇和決斷產(chǎn)生一種無(wú)形的壓力，從而促使立法活動(dòng)能夠更充分地吸納并聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。如果不對(duì)立法性算法的產(chǎn)生進(jìn)行類似規(guī)范，這些問(wèn)題將會(huì)同樣出現(xiàn)。

而公權(quán)力機(jī)關(guān)之所以需要借助算法的形式實(shí)施社會(huì)管理，也主要是因?yàn)樗惴▽?duì)優(yōu)化治理流程、改善治理精準(zhǔn)度以及提升治理效能具有明顯的幫助作用。(16)參見(jiàn)陳鵬：《智能治理時(shí)代的政府:風(fēng)險(xiǎn)防范和能力提升》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。然而，在算法治理過(guò)程中，看似理性的算法卻會(huì)引發(fā)一系列的算法危機(jī)，“算法歧視”“算法合謀”“算法黑箱”等問(wèn)題層出不窮。(17)參見(jiàn)張欣：《連接與失控：面對(duì)算法社會(huì)的來(lái)臨，如何構(gòu)建算法信任？》，載《法治周末》2019年5月30日，第12版。因?yàn)殡S著社會(huì)數(shù)字化程度的提高，每個(gè)人的生活細(xì)節(jié)將變得越來(lái)越數(shù)據(jù)化，政府收集和處理數(shù)據(jù)的算法系統(tǒng)會(huì)對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。數(shù)據(jù)作為算法的根基，決定著算法的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。與此同時(shí)，算法也可以被簡(jiǎn)化為以數(shù)據(jù)和假設(shè)為基礎(chǔ)的歸納過(guò)程。然而，數(shù)據(jù)的缺失和預(yù)設(shè)條件的不合理將直接影響算法的輸出結(jié)果。當(dāng)不同決策參數(shù)的權(quán)重不是由公眾參與選擇，而是基于特定主體的個(gè)人判斷之時(shí)，算法總是會(huì)存在某種程度的不可預(yù)測(cè)性。即使公眾能夠直接親歷算法程序設(shè)計(jì)的全過(guò)程，由于對(duì)每一個(gè)算法程序設(shè)計(jì)參數(shù)缺乏必要的理解，普通民眾也將很難做出有效的選擇。事實(shí)上，在智慧城市建設(shè)中，“以支持政府決策和治理為名的大數(shù)據(jù)中心建設(shè)雖然如火如荼，但以算法形式改善決策和治理的成功案例卻十分稀少”(18)胡小明：《政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用效益反省》，載https://www.chinathinktanks.org.cn/content/detail?id=hapu4w96，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年9月20日。。因?yàn)樗惴ǔ绦虻脑O(shè)計(jì)過(guò)程是封閉的，普通公眾難以參與到立法性算法程序的設(shè)計(jì)當(dāng)中，而在這種公眾參與缺失和監(jiān)督失效的情形下，更容易誘發(fā)算法尋租和算法濫用問(wèn)題。

二、立法性算法對(duì)立法程序的規(guī)避

(一)立法程序之于立法性算法的重要性

作為一種社會(huì)規(guī)范形式，法律的本質(zhì)是對(duì)各種利益進(jìn)行調(diào)節(jié)和分配，其終極目標(biāo)是保障全民利益的相對(duì)均衡，而立法則是為實(shí)現(xiàn)利益均衡進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和選擇，立法過(guò)程也就被視為一個(gè)多重相互沖突的利益之間進(jìn)行博弈和選擇的過(guò)程。(19)參見(jiàn)前引〔14〕,黃信瑜、石東坡文。在這個(gè)過(guò)程中，面對(duì)不同群體的利益訴求和相互沖突，立法部門不僅要對(duì)利益做出合理選擇和價(jià)值取舍，還需要通過(guò)完善的制度安排使不同利益群體得以和諧相處。但是，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)利益格局多元化的社會(huì)，由立法者代表立法已經(jīng)越來(lái)越難以充分反映和實(shí)現(xiàn)不同民眾之間的利益需求。一方面，由于立法是一項(xiàng)專門性活動(dòng)，立法權(quán)只掌握在少部分人手中，但是，權(quán)力始終會(huì)存在被濫用的可能，而現(xiàn)代法治的基本要求是對(duì)各種權(quán)力，尤其是作為公共權(quán)力的立法權(quán)予以合法性和正當(dāng)性的制約，從而防止權(quán)力不當(dāng)使用。因此，尋求對(duì)立法權(quán)進(jìn)行有效控制是現(xiàn)代法治要求的應(yīng)有之義。另一方面，代議制民主不僅僅意味著“大多數(shù)人的統(tǒng)治”和“少數(shù)服從多數(shù)”，它還必須實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)以及對(duì)少數(shù)人的尊重。這就需要在一定程度上實(shí)現(xiàn)立法權(quán)的回歸，以公眾參與彌補(bǔ)立法代表在反映民意方面之不足。(20)參見(jiàn)易有祿：《立法程序的功能分析》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)而言，保證公眾親歷立法過(guò)程，可以在更加全面、客觀和公正的把握民意的基礎(chǔ)之上，最大限度地減少立法失誤，實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性和民主性要求。對(duì)民眾而言，通過(guò)直接親歷立法過(guò)程，能夠更加直觀地表達(dá)自己的利益訴求，從而保障自己的監(jiān)督權(quán)，這些在我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定中都有充分的證明。

根據(jù)我國(guó)《立法法》第4、5條之規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)依照法定程序，體現(xiàn)人民意志，堅(jiān)持立法公開以及保障人民通過(guò)多種途徑參與立法。此項(xiàng)規(guī)定不僅具有傳達(dá)并聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的形式意義，更重要的是它對(duì)保障公眾參與和監(jiān)督立法過(guò)程所切實(shí)發(fā)揮的作用具有實(shí)質(zhì)性的意義。在美國(guó)，公眾參與立法不僅比較普遍，而且所涉及范圍也較廣，基本包括憲法修改、國(guó)家基本法律的制定，甚至地方政策的出臺(tái)都有公民參與其中。美國(guó)公眾參與立法的合法性權(quán)利最早來(lái)源于《聯(lián)邦憲法第一修正案》的相關(guān)規(guī)定，(21)《美國(guó)聯(lián)邦憲法第一修正案》規(guī)定：“國(guó)會(huì)不應(yīng)當(dāng)就設(shè)立宗教及其事務(wù)制定法律，也不應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定法律限制公民的言論自由、新聞自由、和平集會(huì)的權(quán)利，以及向政府申請(qǐng)獲得救濟(jì)的權(quán)利?！彼梢越忉尀橘x予國(guó)會(huì)一項(xiàng)積極的責(zé)任，即為公民提供一種充分的機(jī)會(huì)，能夠就公共事務(wù)進(jìn)行有意義的討論和辯論。而任何對(duì)公民為維護(hù)公共利益而實(shí)施的各種合法行為進(jìn)行的限制或阻止均不受憲法保護(hù)，并且公民可以就此申請(qǐng)救濟(jì)。此外，美國(guó)聯(lián)邦程序法、(22)《美國(guó)聯(lián)邦程序法》第552條規(guī)定公眾參與機(jī)制的規(guī)則制定情形，而第553條列舉了不適用公眾參與機(jī)制的規(guī)則制定情形。信息自由法以及聯(lián)邦咨詢委員會(huì)立法等法律規(guī)范文件也都對(duì)公民參與立法的合法性權(quán)利作出了明確而又細(xì)致的規(guī)定，并逐漸形成了集立法聽(tīng)證制度、公眾評(píng)議反饋制度和立法信息公開制度“三位一體”的法律程序保護(hù)模式。盡管美國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和立法模式與我國(guó)有很大的不同，但法律的制定、修改以及實(shí)施等過(guò)程所追求的目標(biāo)具有重疊性，即通過(guò)公眾參與來(lái)保障立法過(guò)程的公開和透明。要言之，民主進(jìn)程的推進(jìn)需公眾的普遍參與，他們須相互接觸和了解，并通過(guò)公開討論來(lái)參與公共生活，從而確定相互之間的共同利益并達(dá)成共識(shí)。(23)See Czapanskiy K.Syma,Manjoo R,The Right of Public Participation in the Law-making Process and the Role of Legislature in the Promotion of This Right,19 Duke Journal of Comparative & International Law,1,15(2008).與此同時(shí)，公眾的有效參與和監(jiān)督還能以規(guī)范化的內(nèi)部操作節(jié)省法律的外部執(zhí)行成本，從而避免立法實(shí)踐中的種種弊端。對(duì)阿倫特而言，公共政治生活需要人與人之間的相互辯論和理解，他們通過(guò)討論和辯論確定共同的利益和價(jià)值目標(biāo)，并努力實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，這種公開討論能夠使人們擱置爭(zhēng)議、凝聚共識(shí)。(24)See Saliternik Michal,Big Data and the Right to Political Participation,21 University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law,713,727(2019).因此，強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)立法性算法程序的有效參與和監(jiān)督具有實(shí)踐必要性。

(二)立法性算法規(guī)避立法程序的危害性

算法通常被描述為通過(guò)“黑箱”將輸入轉(zhuǎn)換為輸出，一般公眾無(wú)法通過(guò)“黑箱”去理解這種轉(zhuǎn)變?nèi)绾伟l(fā)生，也不能用傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的直觀和因果語(yǔ)言來(lái)描述這種關(guān)系。如果算法在公共決策領(lǐng)域的使用遭遇廣泛質(zhì)疑，也主要是因?yàn)樗惴ㄅc傳統(tǒng)人類決策存有本質(zhì)不同。首先，算法決策不能用人類所能理解的術(shù)語(yǔ)來(lái)進(jìn)行解釋，它不可避免地會(huì)不透明。其次，這些決策是基于大量數(shù)據(jù)識(shí)別的相關(guān)關(guān)系，而不是經(jīng)證實(shí)的因果關(guān)系，在某種意義上還帶有明顯的隨機(jī)性，因而不可避免地會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤。最后，算法決策不可避免地會(huì)反映特定群體的價(jià)值判斷和選擇，因而會(huì)帶有較強(qiáng)的主觀性。(25)See Berman Emily,A Government of Laws and Not of Machines,98 Boston University Law Review,1277,1283(2018).這些特點(diǎn)以看不見(jiàn)的方式成為威脅現(xiàn)代民主法治框架的關(guān)鍵性要素。進(jìn)一步而言，算法技術(shù)的專業(yè)特性還會(huì)對(duì)公眾有效參與立法性算法程序設(shè)計(jì)造成阻礙。因?yàn)樗惴Q策的形成通常包含對(duì)歷史數(shù)據(jù)的收集與分析、為實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)而構(gòu)建模型和編碼、為算法提供輸入以及對(duì)輸入數(shù)據(jù)的應(yīng)用規(guī)定進(jìn)行算法操作等流程。(26)See Brauneis Robert,Ellen P.Goodman,Algorithmic Transparency for the Smart City,20 Yale Journal of Law and Technology,103,113-114(2018).這意味著那些無(wú)法產(chǎn)生數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)的人可能會(huì)因此喪失參與公共事務(wù)討論的重要機(jī)會(huì)。即使有，公眾參與決策的過(guò)程也具有被動(dòng)性或間接性，他們無(wú)法充分表達(dá)自己的利益需求和價(jià)值偏好，也缺乏必要的途徑將其轉(zhuǎn)化為立法選擇。即使公眾與立法機(jī)關(guān)之間存在直接溝通的數(shù)字交流平臺(tái)，但“算法是一個(gè)隨機(jī)的過(guò)程，不同變量之間往往會(huì)存在復(fù)雜的、不可預(yù)測(cè)的交互作用效應(yīng)”(27)Coglianese Cary，Lehr David,Regulating by Robot:Administrative Decision Making in the Machine Learning Era,105 Georgetown Law Journal,1147,1172,1199(2017).。換言之，算法“黑箱”的性質(zhì)會(huì)對(duì)結(jié)果差異造成影響，這種可能性已被大多數(shù)學(xué)者和政策制定者所認(rèn)識(shí)。更為重要的是，算法決策結(jié)果不能直觀地被解釋，也不能支持傳統(tǒng)上立法機(jī)關(guān)對(duì)立法行為的背后因果關(guān)系進(jìn)行辯護(hù)和說(shuō)明。(28)參見(jiàn)前引〔27〕，Coglianese Cary、Lehr David文，第1167頁(yè)。這些都構(gòu)成立法程序無(wú)法限制和約束立法性算法的重要理由。

然而，在算法治理過(guò)程中，“當(dāng)國(guó)家獲得數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和算法制定主導(dǎo)權(quán)，壟斷了作為未來(lái)主要公共產(chǎn)品的人工智能技術(shù)，并通過(guò)這種技術(shù)無(wú)限地干預(yù)社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系很大程度上將依賴于政府在推廣和應(yīng)用該項(xiàng)技術(shù)時(shí)是否遵循民主原則，并與社會(huì)進(jìn)行廣泛深入的協(xié)商”(29)張春滿、王震宇：《未來(lái)已來(lái)?人工智能的興起與我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《社會(huì)主義研究》2019年第4期，第99頁(yè)。。由于立法性算法并非立法者根據(jù)法定程序與公眾平等對(duì)話溝通締造之物，而是一種復(fù)雜的算法程序，并且立法文本也不是傳統(tǒng)意義上的自然語(yǔ)言文本，而是非專業(yè)人士難以理解的人工語(yǔ)言文本，立法性算法程序的設(shè)計(jì)可能會(huì)面臨公眾參與的缺失和監(jiān)督的失效，而在這種公眾可參與性和可監(jiān)督性降低的情況下，其不利影響可能更為明顯。美國(guó)學(xué)者科恩曾將民主比喻為一種社會(huì)管理體制，在該體制中，社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與公共決策。(30)參見(jiàn)〔美〕科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務(wù)印書館1988年版，第10頁(yè)。就立法程序而言，公眾參與是以公開的立法活動(dòng)來(lái)保障那些可能受立法結(jié)果影響的普通民眾，能夠擁有平等的機(jī)會(huì)來(lái)參與立法的全過(guò)程，并對(duì)立法結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。這不僅關(guān)乎權(quán)力之間的分工和配合，也是公民權(quán)利對(duì)立法權(quán)力制約和限制的體現(xiàn)。

三、立法性算法何以規(guī)避立法程序

程序?qū)Ψ芍贫鹊奶魬?zhàn)由來(lái)已久，心理學(xué)家一直致力于運(yùn)用程序正義原則來(lái)研究法律制度的公平感。顧名思義，程序正義只關(guān)注糾紛解決的程序性事項(xiàng)，而不涉及實(shí)質(zhì)性結(jié)果，因而它與“實(shí)質(zhì)”的公平無(wú)關(guān)，而與人們對(duì)公平的認(rèn)識(shí)有關(guān)，是對(duì)人們所認(rèn)為的公平程序的研究。程序正義的社會(huì)心理學(xué)研究揭示，“當(dāng)法律權(quán)威無(wú)法讓人們得到一個(gè)他們所期望的結(jié)果時(shí)，通過(guò)一個(gè)公平的程序來(lái)做出決定，更有可能獲得人們的認(rèn)可和接受”(31)李昌盛、王彪：《“程序公正感受”研究及其啟示》，載《河北法學(xué)》2012年第3期，第63頁(yè)。。程序公開一直以來(lái)被視為是實(shí)現(xiàn)程序正義的基本標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)在要求。就立法程序而言，程序公開要求立法過(guò)程和結(jié)果都要向社會(huì)公開，使公眾能夠親歷立法全過(guò)程，并為監(jiān)督立法提供一種可能。作為程序民主的重要運(yùn)行機(jī)制，公眾參與的核心正是以一種較為完善的程序正義來(lái)確保實(shí)質(zhì)正義，用公平正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦騺?lái)保障立法結(jié)果的實(shí)質(zhì)公正。程序正義在算法決策領(lǐng)域的研究發(fā)現(xiàn)，決定一個(gè)人是否相信某一特定算法程序的公平性有以下四個(gè)重要因素：(1)決策者是否以平等的態(tài)度對(duì)待他人與自己的互動(dòng)；(2)決策者是否被認(rèn)為是中立的；(3)決策者是否被認(rèn)為是可信的；以及(4)個(gè)人是否有平等的機(jī)會(huì)參與決策過(guò)程。(32)See Ric Simmons,Big Data and Procedural Justice:Legitimizing Algorithms in the Criminal Justice System,15 Ohio State Journal of Criminal Law,573,575-576(2018).如果運(yùn)用這些因素來(lái)評(píng)估立法性算法，在算法未向公眾充分披露、公眾難以有效參與立法性算法程序設(shè)計(jì)過(guò)程之時(shí)，公眾的程序正義感要大大降低。

(一)算法語(yǔ)言具有復(fù)雜性

算法是為實(shí)現(xiàn)特定行為而設(shè)計(jì)，必須按照給定的流程和軌道運(yùn)行，其中包括構(gòu)成算法的技術(shù)、工具和方法，它們有自己特殊的詞匯、語(yǔ)法，以及編譯單詞、句子和文本的規(guī)則。(33)See Alexey V.Lisachenko,Law as a Programming Language,37 Review of Central and East European Law,115,118(2012).而語(yǔ)言正是由復(fù)雜的語(yǔ)義和句法結(jié)構(gòu)的網(wǎng)、鏈和矩陣構(gòu)成，它由基本符號(hào)、語(yǔ)形規(guī)則、語(yǔ)義規(guī)則三個(gè)部分組成。語(yǔ)言根據(jù)形成方式的不同可以分為自然語(yǔ)言和人工語(yǔ)言，前者可稱之為日常語(yǔ)言，是人們?cè)谌粘Ｉ钪性谔囟ǖ恼Z(yǔ)言范圍內(nèi)所反復(fù)使用的某種民族語(yǔ)。后者則是人類根據(jù)特殊需求而創(chuàng)造的符號(hào)或符號(hào)體系，其根本屬性是人造語(yǔ)言。(34)參見(jiàn)胡澤洪：《現(xiàn)代邏輯視野中的語(yǔ)言與思維》，載《哲學(xué)研究》1997年第6期。算法正是借助于一套人工語(yǔ)言符號(hào)系統(tǒng)運(yùn)用演繹體系以使其嚴(yán)格化的一套程序或方法，因此，算法語(yǔ)言屬于人工語(yǔ)言的一種。但是，算法語(yǔ)言又與人工語(yǔ)言有很大不同，因?yàn)樗惴ㄕZ(yǔ)言不是機(jī)器的符號(hào)表征系統(tǒng)，而是人類語(yǔ)言的符號(hào)表征系統(tǒng)。(35)關(guān)于符號(hào)表征系統(tǒng)，皮亞杰認(rèn)為符號(hào)表征是認(rèn)知發(fā)展的核心，是指?jìng)€(gè)體用來(lái)代表其他事物的東西，符號(hào)表征能力是人類所獨(dú)有的一種能力。在其符號(hào)表征系統(tǒng)的最基本層次上，計(jì)算機(jī)只能有兩種狀態(tài)，即存在或不存在某種電磁現(xiàn)象。它可以處理任何信息，無(wú)論是文字、圖形或聲音，這些都可以用二進(jìn)制數(shù)字符號(hào)在計(jì)算機(jī)程序中得以表示。(36)See J C.Smith,Machine Intelligence and Legal Reasoning,73 Chicago-Kent Law Review，277,279-280(1998).數(shù)字是計(jì)算機(jī)領(lǐng)域運(yùn)用的一種基本語(yǔ)言，它們與技術(shù)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。布爾邏輯與二元數(shù)字的融合形成了計(jì)算機(jī)設(shè)計(jì)的基本結(jié)構(gòu)，它蘊(yùn)含了三個(gè)基本運(yùn)算and、or和not，主要處理兩種實(shí)體，比如true或false，yes或no，open或closed，on或off，0或1。當(dāng)程序按照布爾原理予以排列時(shí)，其能創(chuàng)建一種既可以執(zhí)行數(shù)學(xué)運(yùn)算又可以執(zhí)行邏輯運(yùn)算的電路。算法主體能夠通過(guò)借助計(jì)算機(jī)程序來(lái)完成復(fù)雜的社會(huì)治理目標(biāo)，這些目標(biāo)由機(jī)器翻譯成一個(gè)龐大的目錄，其中包含所有可能場(chǎng)景的簡(jiǎn)單命令。在算法世界里，這些指令被認(rèn)為是算法主體依據(jù)治理目標(biāo)以及個(gè)體行為來(lái)進(jìn)行校準(zhǔn)的。(37)See Casey A.Niblett A,The Death of Rules and Standards,92 Indiana Law Journal,1401,1405,1418(2017).例如算法主體可能越來(lái)越依賴由大數(shù)據(jù)支持的方法來(lái)定制微觀指令，或通過(guò)數(shù)據(jù)化分析對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行自動(dòng)化監(jiān)管，而不是依據(jù)法律或一般規(guī)則。

語(yǔ)言是一種信息交換的符號(hào)系統(tǒng)。哈貝馬斯將交往活動(dòng)視為以符號(hào)為媒介的相互作用和理解，而“相互作用是按照必須遵守的規(guī)范進(jìn)行，它規(guī)定著相互行為的期待，并且必須得到至少兩個(gè)行動(dòng)主體(人)的理解和承認(rèn)”(38)〔德〕尤爾根·哈貝馬斯：《作為“意識(shí)形態(tài)”的技術(shù)與科學(xué)》，李黎等譯，學(xué)林出版社1999年版，第49頁(yè)。。雖然“語(yǔ)言是人們按照一定的規(guī)則表達(dá)和交流自己思想意志的工具，而立法語(yǔ)言作為表達(dá)法律規(guī)范內(nèi)容的唯一工具，只能以特定的語(yǔ)言形式而存在”(39)前引〔12〕，張恭善書，第254頁(yè)。。但構(gòu)成立法性算法的人工語(yǔ)言對(duì)普通公眾而言難以理解。因?yàn)樾畔⒃谌撕蜋C(jī)器之間至少需通過(guò)三個(gè)層次的傳遞，每個(gè)層次都有其獨(dú)特的語(yǔ)言，第一層次是機(jī)器可讀的二進(jìn)制語(yǔ)言，第三個(gè)層次是只有人類才能理解的自然語(yǔ)言，連接這兩個(gè)層次的是一組人和機(jī)器都能理解的編程語(yǔ)言。(40)See Anne von der lieth Gardner,An Artifificial Intelligence Approach to Legal Reasoning,MIT Press Cambridge,1987,pp.24-26.而公眾參與立法中的“公眾”應(yīng)該是一個(gè)能夠自主表達(dá)和接受意見(jiàn)，并能夠自覺(jué)、自主地參與討論并影響立法決定的普通群體。(41)參見(jiàn)王怡：《認(rèn)真對(duì)待公眾輿論——從公眾參與走向立法商談》，載《政法論壇》2019年第6期。這就需要以同等的語(yǔ)言作為溝通媒介。法律雖是以特定話語(yǔ)進(jìn)行程式化的表達(dá)，構(gòu)成立法性算法程序的人工語(yǔ)言和自然語(yǔ)言之間存在的差別，在某種意義上可以視為專家話語(yǔ)和公眾話語(yǔ)在立法互動(dòng)過(guò)程中的差別。然而，作為一種利益協(xié)調(diào)和分配機(jī)制，法律還必須與社會(huì)其他制度相互聯(lián)結(jié)。特別是，在自然語(yǔ)言交流中它還必須尋求與任何可能存在的人際交往建立確定的聯(lián)系。(42)See Waldron Jeremy,Law and Disagreement,Oxford University Press,1999，p.105.就立法性算法而言，如果過(guò)度關(guān)注人工語(yǔ)言的一般性，而忽視自然語(yǔ)言的內(nèi)在特性，以及它在促進(jìn)人際交往和實(shí)現(xiàn)制度安排方面的價(jià)值和意義，往往容易導(dǎo)致公眾在算法程序設(shè)計(jì)過(guò)程中的缺失。而一旦大數(shù)據(jù)與人工智能成為立法權(quán)力機(jī)關(guān)的主要信息來(lái)源，作為民主性補(bǔ)充渠道的公民立法參與機(jī)制將較難發(fā)揮作用，這是因?yàn)楣裼捎诓痪邆渑c此相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，而無(wú)法表達(dá)其利益或反駁相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)，即使表達(dá)出與之相反的意見(jiàn)也可能被斥以誤解科學(xué)技術(shù)的立法依據(jù)(43)參見(jiàn)錢大軍：《立法權(quán)回收中人工智能的應(yīng)用及其悖反》，載《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。。因此，在算法治理之下，協(xié)商式民主的真正難題可能并非在于保證不同利益群體達(dá)成共識(shí)，而在于如何跨越自然語(yǔ)言和人工語(yǔ)言之間的鴻溝，為公眾參與立法提供一個(gè)能夠平等對(duì)話和溝通的橋梁。

(二)算法決策具有非中立性

在算法決策中，表面上中立的算法可能會(huì)產(chǎn)生社會(huì)實(shí)質(zhì)性的偏見(jiàn)結(jié)果。因?yàn)?，“技術(shù)本身是一種帶有明顯偏向性的思維和結(jié)構(gòu)(structure)，它影響和塑造了形形色色的‘行動(dòng)者’(agent)，而技術(shù)的后果往往也會(huì)超出人們的原初設(shè)定”(44)袁光鋒：《政治算法、“幻影公眾”與大數(shù)據(jù)的政治邏輯》，載《學(xué)?！?015年第4期，第51頁(yè)。。盡管算法決策的產(chǎn)生可能遵循相同的程序規(guī)則，但它仍會(huì)強(qiáng)化系統(tǒng)中業(yè)已存在的偏見(jiàn)和誤差。在特殊情況下，算法對(duì)輸入數(shù)據(jù)做出的假設(shè)并不總是正確，也并非總是按照設(shè)計(jì)者的預(yù)期進(jìn)行運(yùn)作。無(wú)論這些因素是故意還是偶然所致，算法總會(huì)或多或少地受到個(gè)人或集體偏見(jiàn)的影響。例如，在算法程序的價(jià)值滲入上主要存在兩種路徑，“一是程序開發(fā)人員在設(shè)計(jì)算法時(shí)，參數(shù)設(shè)定會(huì)受到主觀價(jià)值偏好的影響；二是用戶在使用智能設(shè)備之時(shí)，可以根據(jù)自己的需要設(shè)置相應(yīng)的算法應(yīng)用參數(shù)”(45)〔美〕溫德?tīng)枴ね呃?、科林·艾倫：《道德機(jī)器:如何讓機(jī)器人明辨是非》，王小紅等譯，北京大學(xué)出版社2017年版，第1頁(yè)。。而在一個(gè)復(fù)雜算法程序中，算法的實(shí)際偏差很可能是由不同程序員指定的規(guī)則組合而成的，單個(gè)程序員的偏見(jiàn)通過(guò)匯集可能會(huì)產(chǎn)生更大的累積效應(yīng)，由此作出的決策雖然能夠有效代替?zhèn)鹘y(tǒng)人腦的決策形式，但也可能會(huì)使其遭受質(zhì)疑。此外，數(shù)據(jù)挖掘?qū)λ惴ㄆ钜蔡貏e敏感，為確保數(shù)據(jù)挖掘揭示的模式比分析中的特定樣本更適用，樣本必須按比例代表整個(gè)人群。(46)See Solon Barocas,Andrew D.Selbst,Big Data’s Disparate Impact,104 California Law Review，671,686(2016).一旦某個(gè)樣本中包含特定類別不成比例的代表，那么該樣本的分析結(jié)果可能偏向于支持或反對(duì)代表過(guò)多或不足的類別。因此，將算法視為客觀中立的想法實(shí)質(zhì)上會(huì)掩蓋算法內(nèi)部運(yùn)行的復(fù)雜情況，會(huì)忽視算法內(nèi)部邏輯的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性不公平因素，同時(shí)也會(huì)對(duì)算法的非中立性技術(shù)特性缺乏清醒的認(rèn)識(shí)。

事實(shí)上，立法性算法同樣并非具有中立性，一旦算法程序只是由特定主體控制產(chǎn)生，那么據(jù)此作出的決策，其公平性和合法性就將大大降低。因?yàn)楣矝Q策的產(chǎn)生不能僅僅代表某一群體價(jià)值偏好或利益取向的簡(jiǎn)單集合，它須是受影響者之間真正協(xié)商的結(jié)果，其中包括交流合理的觀點(diǎn)和建議以及共同尋求解決問(wèn)題的辦法，這種協(xié)商模式能夠強(qiáng)化參與者的能動(dòng)性和自我實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也能保證決策的科學(xué)性和民主性。在桑斯坦看來(lái)，協(xié)商可以聚合信息和觀念，使群體作為一個(gè)整體比其最好的成員知曉更多，做得更好，而協(xié)商的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)就是確保能夠獲得廣泛分散的信息，并將其納入公共決策系統(tǒng)之中。(47)參見(jiàn)〔美〕桑斯坦：《信息烏托邦》，畢競(jìng)悅譯，法律出版社2008年版，第52-56頁(yè)。雖然算法技術(shù)的誕生是為了將無(wú)限包圍在有限之中，但算法“黑箱”的出現(xiàn)卻加深了人類對(duì)算法運(yùn)行過(guò)程中數(shù)據(jù)輸入或輸出的認(rèn)知盲點(diǎn)，從而打開了通向無(wú)限的大門。(48)See Erika Giorgini,Algorithms and Law,5 Italian Law Journal，131,148,149(2019).在立法領(lǐng)域，傳統(tǒng)立法權(quán)能夠受到憲法、法律或社會(huì)公眾等諸多力量的有效監(jiān)督和制約，而立法性算法的生成過(guò)程則對(duì)這些限制性力量構(gòu)成了突破，并有可能規(guī)避來(lái)自后者的制約和限制，這是人類可能面臨的新難題。

四、立法性算法的程序再規(guī)范

在當(dāng)下，有權(quán)機(jī)關(guān)利用算法可以較為快速、準(zhǔn)確地掌握社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，并能真正了解社會(huì)公眾的真實(shí)需求，從而提高社會(huì)治理效率并推動(dòng)國(guó)家治理績(jī)效的改進(jìn)，以及改變部分領(lǐng)域的治理格局。(49)參見(jiàn)陳鵬：《算法時(shí)代的國(guó)家治理：在算法與法律之間》，載《法治社會(huì)》2019年第6期。但是，數(shù)據(jù)輸入和輸出、程序的設(shè)計(jì)也有可能會(huì)受到特定主體的影響和控制，使得受算法影響的主體被排除在參與和監(jiān)督的程序之外。為避免由此可能產(chǎn)生的不利后果，立法性算法的產(chǎn)生必須在遵循法定的程序要求下進(jìn)行。與傳統(tǒng)立法中的立法公開、公眾參與、社會(huì)聽(tīng)證等制度所能帶來(lái)的效果類似，公開透明及其問(wèn)責(zé)兩個(gè)維度的算法治理目標(biāo)同樣可以在保障公眾參與和監(jiān)督算法程序設(shè)計(jì)上發(fā)揮重要作用。

(一)通過(guò)算法公開保障公眾對(duì)立法性算法的參與

立法程序?qū)α⒎ㄐ运惴ǖ脑僖?guī)范應(yīng)當(dāng)要求算法公開透明,這成為立法性算法規(guī)制領(lǐng)域的一個(gè)原則性建議。算法治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終能否獲得理想效果，取決于公眾是否能夠準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取有效的算法設(shè)計(jì)信息，并能對(duì)其決策內(nèi)容展開自由和公開的辯論。因此，權(quán)力機(jī)關(guān)在使用算法之前，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照《立法法》第5條關(guān)于立法公開、公眾參與相關(guān)規(guī)定之要求。一方面，根據(jù)立法公開的基本原則，算法程序需要披露相關(guān)算法規(guī)則，其中包括正在優(yōu)化的目標(biāo)函數(shù)、用于優(yōu)化的方法以及算法的輸入變量和源代碼，如此方能保證公眾對(duì)算法程序設(shè)計(jì)的知情權(quán)，從而有利于社會(huì)公眾(尤其是專業(yè)人士)針對(duì)立法性算法實(shí)施監(jiān)督，以及對(duì)算法決策提出公平性和合理性質(zhì)疑。另一方面，算法程序的設(shè)計(jì)既要注重公眾的形式參與，同時(shí)也要注重公眾的實(shí)質(zhì)參與，公眾意見(jiàn)在立法性算法程序中得以反映則是公眾參與的實(shí)質(zhì)性表現(xiàn)。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為通過(guò)引入“法律設(shè)計(jì)”(50)斯坦福大學(xué)法律設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)室的瑪格麗特·哈根是最早提出“法律設(shè)計(jì)”一詞的人之一。哈根將其定義為一種以用戶為中心的意識(shí)形態(tài)，被視為實(shí)現(xiàn)以人為中心的設(shè)計(jì)的過(guò)程、思維方式和機(jī)制集。思維的概念，將用戶的意見(jiàn)集中于嵌入算法系統(tǒng)之中，以確保技術(shù)解決方案從一開始就設(shè)計(jì)為滿足法律技術(shù)終端用戶的需求，(51)See Toohey Lisa、Moore Monique,Dart Katelane,Toohey Dan,Meeting the Access to Civil Justice Challenge:DigitalmInclusion,Algorithmic Justice,and Human-Centred Design,19 Macquarie Law,133,153(2019).以此提升公眾對(duì)算法程序設(shè)計(jì)的參與感。作為一種評(píng)估和創(chuàng)建法律服務(wù)系統(tǒng)的新模式，它主要通過(guò)對(duì)算法的過(guò)程、思維方式和機(jī)制的控制來(lái)幫助人類構(gòu)建和測(cè)試更好的法律行為模式，從而使非技術(shù)專業(yè)群體都能參與其中并獲得授權(quán)。(52)參見(jiàn)前引〔51〕,Toohey Lisa、Moore Monique、Dart Katelane、Toohey Dan文，第153-154頁(yè)。

另外，隨著公眾需求的多樣化、利益主體的多元化以及立法技術(shù)的復(fù)雜化，有效的公眾參與既要重視個(gè)體化的單方參與，同時(shí)也要重視組織化的社會(huì)參與。前者能為個(gè)人發(fā)表意見(jiàn)提供平等對(duì)話溝通之平臺(tái)，而后者能夠彌補(bǔ)個(gè)體因知識(shí)欠缺、能力不足導(dǎo)致立法參與缺失之不足。一方面，鑒于算法決策有可能加劇新的社會(huì)分層和拉大不同社會(huì)群體的差距，其程序的設(shè)計(jì)至少必須為那些生活在數(shù)據(jù)流之外的邊緣群體提供保障，保證那些數(shù)據(jù)足跡較小的群體在分配公共產(chǎn)品或服務(wù)之時(shí)有足夠的發(fā)言權(quán)，以致不會(huì)受到算法的不平等對(duì)待。(53)See Lerman Jonas,Big Data and Its Exclusions,66 Stanford Law Review Online，55,61(2013-2014).與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)保證算法決策須是根據(jù)同一套特定程序產(chǎn)生，并在每種情況下都平等一致地適用于任何人。因?yàn)閷?duì)特定程序的遵守能夠代替那些對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的算法決策產(chǎn)生的嚴(yán)格證明，并確保算法決策的產(chǎn)生是依賴于同樣的一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。須注意的是，算法程序設(shè)計(jì)的公開雖然能夠?yàn)楣妳⑴c大開方便之門，但并不意味著所有人都能夠平等參與其中，即使可以，也會(huì)因流于形式而違背立法公開制度設(shè)計(jì)的初衷，而公眾參與算法程序設(shè)計(jì)的實(shí)際效果也會(huì)大大降低。由于算法所包含的知識(shí)內(nèi)容通常比較晦澀難懂，鑒于算法技術(shù)的專業(yè)性和算法語(yǔ)言的特殊性，在很多情況下，缺乏必要專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)的普通公眾很難參與到立法性算法程序設(shè)計(jì)當(dāng)中。對(duì)此，可通過(guò)引入“交流型專家”(54)譚笑：《技術(shù)問(wèn)題決策中的專家話語(yǔ)和公眾話語(yǔ)——柯林斯(重思專能)的方案》，載《開放時(shí)代》2014年第6期，第220頁(yè)。來(lái)協(xié)助技術(shù)內(nèi)核部分，“在專家和公眾之間實(shí)現(xiàn)知識(shí)傳遞和共識(shí)達(dá)成，并在決策過(guò)程中細(xì)化和具化公眾參與的能力，從而保障公眾的實(shí)質(zhì)參與”(55)前引〔54〕譚笑文,第220頁(yè)。。作為連接公眾和權(quán)力機(jī)關(guān)的中間橋梁，“交流型專家”的作用在于將一些難以理解的算法人工語(yǔ)言向普通公眾進(jìn)行傳遞，并對(duì)算法程序的設(shè)計(jì)提出專業(yè)性的意見(jiàn)和建議。(56)See Danielle K.Citron,Technological Due Process，85 Washington University Law Review，1249,1312(2007-2008).

在科學(xué)技術(shù)與民主關(guān)系的認(rèn)知、判斷與沖突之中，公眾對(duì)立法性算法程序設(shè)計(jì)的有效參與，還須保證其擁有掌握或了解算法技術(shù)的基礎(chǔ)知識(shí)與判斷能力，從而為立法性算法的民主化和科學(xué)化發(fā)展提供必要的條件，這既是在人工智能時(shí)代保持公眾獨(dú)立思考和批判能力的基本要求，也是應(yīng)對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域算法化方向轉(zhuǎn)變的重要舉措。因此，注重立法方法和觀念的時(shí)代轉(zhuǎn)變，培育公眾對(duì)立法性算法程序設(shè)計(jì)的參與技能，增強(qiáng)公眾的民主參與意識(shí)也顯得尤為重要。

(二)通過(guò)算法解釋保障公眾對(duì)立法性算法的監(jiān)督

事實(shí)上，對(duì)于涉及一些隨機(jī)因素的決策過(guò)程，即使是系統(tǒng)源代碼、輸入、操作環(huán)境和結(jié)果的完全透明，也不能排除結(jié)果可能以不可檢測(cè)的方式被錯(cuò)誤地固定的可能性。(57)See Joshua A.Kroll,Solon Barocas,Edward W.Felten,Joel R.Reidenberg,David G.Robinson，Harlan Yu,Accountable Algorithms,165 University of Pennsylvania Law Review，633,650(2017).算法的語(yǔ)言和操作系統(tǒng)對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)非常難以理解，即使專家也常常難以理解算法程序的全部運(yùn)行過(guò)程。因此，算法公開對(duì)于保障公眾有效的參與和監(jiān)督而言，其作用范圍十分有限。在此基礎(chǔ)之上，學(xué)界普遍認(rèn)為通過(guò)設(shè)計(jì)算法責(zé)任機(jī)制來(lái)促使利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的目標(biāo)，同樣能達(dá)到監(jiān)督和約束效果。算法問(wèn)責(zé)體現(xiàn)為算法解釋，它能讓算法決策相對(duì)人有機(jī)會(huì)在充分知情的情形下主張自己的權(quán)利，并要求算法控制者以自然語(yǔ)言或可視化技術(shù)對(duì)算法邏輯尤其是輸入數(shù)據(jù)與輸出結(jié)果之間的相關(guān)性進(jìn)行解釋。(58)參見(jiàn)解正山：《算法決策規(guī)制——以算法“解釋權(quán)”為中心》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第1期。就立法性算法的解釋而言，則表現(xiàn)為算法主體對(duì)算法決策產(chǎn)生邏輯的解釋要清晰、合理和言之有據(jù)，不能違背憲法、法律相關(guān)規(guī)定的基本要求，并在算法解釋程序上能夠妥善處理公眾可能提出的質(zhì)疑。

傳統(tǒng)上，立法解釋的目的主要服務(wù)于法律實(shí)施，立法解釋工作是通過(guò)闡明法律概念、填補(bǔ)法律漏洞以及探究立法原義等方式，來(lái)促使存在爭(zhēng)議的法律規(guī)則能夠得以有效實(shí)施。而對(duì)立法性算法進(jìn)行解釋的原理同樣在于，通過(guò)賦予公眾獲得關(guān)于立法性算法解釋的權(quán)利，以明確權(quán)力機(jī)關(guān)的解釋義務(wù)和技術(shù)責(zé)任，提高算法的透明度和公眾參與度，實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體的可歸責(zé)性和公眾權(quán)利的可救濟(jì)性，從而推動(dòng)立法程序和立法性算法的深度融合，最終能夠形成利益均衡、公平一致的算法決策。作為一種對(duì)算法決策產(chǎn)生過(guò)程公開原則之不足的補(bǔ)救辦法，對(duì)立法性算法的解釋既直觀地表現(xiàn)為一種打開“黑箱”的手段，通過(guò)公眾對(duì)算法程序的參與和監(jiān)督允許公眾對(duì)算法決策提出質(zhì)疑和糾正，同時(shí)也為公眾權(quán)利救濟(jì)提供一種必要的途徑。然而，作為一種事后的規(guī)制手段，對(duì)算法進(jìn)行解釋必須受到立法程序的嚴(yán)格限制。因?yàn)楦鶕?jù)權(quán)力的性質(zhì)和層級(jí)不同，其解釋的主體和程序以及解釋的效力也有所不同。因此，立法性算法解釋的相關(guān)程序設(shè)置理應(yīng)在立法解釋的框架范圍內(nèi)進(jìn)行。

五、結(jié) 語(yǔ)

在現(xiàn)代民主社會(huì)里，社會(huì)正義和制度正義的實(shí)現(xiàn)要求保障和促進(jìn)不同利益群體以合法的形式進(jìn)行立法需求的表達(dá)和主張。而立法程序的意義就在于限制和消除立法活動(dòng)中的恣意因素，廣泛聽(tīng)取和接納不同群體的主張，以協(xié)調(diào)不同群體之間的利益沖突，進(jìn)而制定出體現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的法律。盡管當(dāng)下人們還無(wú)法對(duì)算法程序的設(shè)計(jì)和應(yīng)用進(jìn)行有意義的控制，但立法性算法與一般算法不同，它的產(chǎn)生必須嚴(yán)格依照立法程序的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，保證公眾對(duì)立法性算法程序設(shè)計(jì)全過(guò)程的知情、參與和監(jiān)督。這既是保障公民權(quán)利的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)算法決策民主化和科學(xué)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，要實(shí)現(xiàn)立法程序?qū)α⒎ㄐ运惴ǖ脑僖?guī)范，就要求算法程序的設(shè)計(jì)必須以公開透明和問(wèn)責(zé)制為主要原則，以確保公眾對(duì)立法性算法的充分參與和必要的權(quán)利救濟(jì)。