宋 敏,楊紫雯,胡銀根
(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院,湖北 武漢 430073; 2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430070)
宅基地制度改革是農(nóng)村“三塊地”改革中相對(duì)復(fù)雜、進(jìn)展相對(duì)緩慢的部分,同時(shí)也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略諸多舉措的重中之重。宅基地政策本體建設(shè)是宅基地改革得以不斷推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。自2015年2月啟動(dòng)宅基地制度改革試點(diǎn)工作以來,浙江義烏等15個(gè)縣(市、區(qū))作為首批試點(diǎn)結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件開展了差別化、多樣化的政策探索,取得了豐碩成果。這些政策探索為2020年1月起實(shí)施的新《土地管理法》中有關(guān)宅基地的法律條文的修訂提供了基礎(chǔ),包括首次明確“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”等。2018—2022年,中央“一號(hào)文件”持續(xù)圍繞“系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、拓展改革試點(diǎn)、完善制度設(shè)計(jì)?”“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”提出要求。“本體”的原意是事物本身,本文將“宅基地政策本體”定義為宅基地政策本身所包含的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和措施等。而“宅基地政策本體建設(shè)水平”是指在一定評(píng)價(jià)框架下評(píng)估出的各地在一段時(shí)期內(nèi)圍繞宅基地利用與管理需求而開展的相關(guān)政策本體建設(shè)所達(dá)到的狀態(tài);本文具體指各試點(diǎn)地區(qū)在首輪試點(diǎn)期內(nèi)出臺(tái)的宅基地政策在政策建設(shè)的維度以及政策有無、彈性、適宜性及完備度等方面[1]的表現(xiàn)。2020年印發(fā)的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》標(biāo)志著我國啟動(dòng)了新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)工作。因此,及時(shí)對(duì)2015—2019年首輪試點(diǎn)地區(qū)的宅基地政策本體建設(shè)水平及其影響因素進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié),有利于加快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn),為新一輪試點(diǎn)提供基礎(chǔ),并為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供制度支持。
關(guān)于宅基地政策的已有研究聚焦于兩個(gè)領(lǐng)域,一是著眼于分析政策實(shí)施的過程與實(shí)際效果[2-4],二是關(guān)注政策設(shè)計(jì)?本身即政策本體建設(shè)的內(nèi)容和評(píng)價(jià)[1,5]。相較于前者,后者的相關(guān)研究明顯不足??茖W(xué)完備的政策建設(shè)是政策取得良好實(shí)施效果的前提和基礎(chǔ),因此該領(lǐng)域的研究亟待拓展。有關(guān)宅基地政策建設(shè)的文獻(xiàn)基本可歸為三類:(1)制度變遷視角下的宅基地制度演進(jìn)。即從整體上描述和揭示宅基地制度變遷、政策演進(jìn)的階段性特征[6]、動(dòng)力[7]、邏輯[8]與走向[9]。(2)著眼于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的宅基地政策本體建設(shè)方向探索。其中部分文獻(xiàn)圍繞宅基地“三權(quán)分置”的整體權(quán)利結(jié)構(gòu)安排和體系構(gòu)建[10-11]、法理演繹[12]、法律表達(dá)[13-14]展開研究,也有文獻(xiàn)將“三權(quán)”中單一權(quán)利的制度設(shè)計(jì)?作為研究重點(diǎn),主要涉及宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)[15]和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[16];(3)宅基地政策建設(shè)水平的分析與評(píng)價(jià)。多從政策內(nèi)容設(shè)計(jì)?[1,5]、政策工具使用[17-19]等維度對(duì)政策建設(shè)本身的科學(xué)性和合理性進(jìn)行分析和評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)方法包括歸納演繹[1]、案例分析[17]等定性方法以及文本計(jì)?量[19]、政策建模一致性指數(shù)模型法[5]等定量方法。學(xué)者們多選取單一或若干個(gè)試點(diǎn)地區(qū)作為研究區(qū)域展開上述研究,涉及四川瀘縣[11,20]、云南大理[10]、浙江義烏[15]、江西余江[11,15,17]、貴州湄潭[15]等地,有力地推動(dòng)了宅基地政策建設(shè)理論與實(shí)踐的融合。2015—2019年,14個(gè)首批試點(diǎn)地區(qū)(不含西藏曲水)發(fā)布政策文本200余份。然而縱觀已有研究,不同試點(diǎn)地區(qū)形成差異性宅基地改革政策并處于不同建設(shè)水平的影響因素尚不明確,對(duì)各影響因素組合作用路徑的探討更是鮮有涉及。
“組態(tài)”指的是多個(gè)前因條件相互依賴形成的組合[21]。具體到宅基地制度改革領(lǐng)域,政策制定會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、目標(biāo)對(duì)象、制定主體等各方面的影響,且這些影響可能并不獨(dú)立,他們往往通過聯(lián)動(dòng)產(chǎn)生不同組合進(jìn)而作用于改革政策的形成。有鑒于此,本文基于組態(tài)視角以我國第一批實(shí)施宅基地制度改革的14個(gè)縣(市、區(qū))(不含西藏曲水)為例,結(jié)合宅基地政策的特點(diǎn)探討影響政策本體建設(shè)水平的前因條件,進(jìn)而通過模糊集定性比較法分析各影響因素的組態(tài)作用路徑。以期揭示不同試點(diǎn)地區(qū)宅基地改革政策形成的復(fù)雜機(jī)理,為進(jìn)一步優(yōu)化改革政策和推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化提供支撐。
宅基地政策本體建設(shè)屬于公共政策制定的范疇。公共政策的制定涉及政策主體、政策客體和政策環(huán)境[22]。結(jié)合我國宅基地制度改革實(shí)際以及宅基地政策本體建設(shè)過程,本文從上述三個(gè)維度分析宅基地政策本體建設(shè)水平的影響因素,進(jìn)而構(gòu)建理論分析框架。
政策主體是直接或間接參與政策制定過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織[22]。政府是公共利益的代表者,宅基地制度改革及其試點(diǎn)具有政府推動(dòng)的典型特征,旨在鼓勵(lì)地方政府開展宅基地政策的多元?jiǎng)?chuàng)新。地方政府作為政策建設(shè)主體,其改革動(dòng)力的強(qiáng)度和治理能力的提升直接作用于宅基地政策本體建設(shè)的水平。就改革動(dòng)力的強(qiáng)度而言,不同地方政府的宅基地改革需求和創(chuàng)新動(dòng)力存在差異,動(dòng)力不足、改革的內(nèi)生需求有限的地方政府在宅基地政策建設(shè)方面往往表現(xiàn)不佳[7]。就地方政府的基層治理能力而言,宅基地制度是基層治理體系的一部分[23]。因此,提升鄉(xiāng)村治理能力,尤其是強(qiáng)化農(nóng)村基層民主管理制度建設(shè)從而形成規(guī)范有序、富有活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制是地方政府充分動(dòng)員基層社會(huì),進(jìn)而建設(shè)符合農(nóng)民需求、得到農(nóng)民廣泛支持的宅基地政策的重要抓手[24]。
政策客體是公共政策的作用對(duì)象及影響范圍,即要處理社會(huì)問題和公共政策的目標(biāo)群體[22]。宅基地制度改革聚焦的是宅基地利用與管理中的問題,同時(shí)農(nóng)民是政策作用的主要群體。一方面,以宅基地?cái)?shù)量、面積、區(qū)位等為表征的宅基地稟賦會(huì)不同程度地影響農(nóng)民的宅基地抵押、流轉(zhuǎn)、退出意愿或決策[25-27]。而宅基地政策本體建設(shè)是對(duì)農(nóng)民訴求的響應(yīng),良好的政策必須充分尊重農(nóng)民的意愿和行為選擇。另一方面,有研究認(rèn)為參與資源是政策客體影響政策制定的“實(shí)力”[28],農(nóng)民擁有的參與資源越多,對(duì)政策建設(shè)的影響則越大,其中農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)資源特別是收入水平是參與資源中重要的組成部分。宅基地有償使用和自愿有償退出兩個(gè)維度的政策建設(shè)涉及到宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用部分的有償使用、使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易、宅基地自愿有償退出與回購等政策設(shè)計(jì)?[1],與農(nóng)民的支付能力或交易能力有密切聯(lián)系[29],在宅基地政策本體建設(shè)過程中需予以考慮。由此可見,當(dāng)?shù)氐恼胤A賦和農(nóng)民收入水平會(huì)對(duì)宅基地政策建設(shè)水平產(chǎn)生影響。
政策訴求源自環(huán)境,且經(jīng)由環(huán)境輸入政治系統(tǒng)而形成不同的政策議題。地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境是對(duì)公共政策產(chǎn)生較大影響的環(huán)境因素[22]。宅基地用益物權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值與當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)活躍程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相關(guān),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也會(huì)影響地方財(cái)政實(shí)力和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入,進(jìn)而影響宅基地的有償使用以及退出等政策的形成[29]。此外,農(nóng)村為非均質(zhì)空間,差異化的資源稟賦如歷史宗教文化資源、生態(tài)環(huán)境資源或經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等往往使宅基地承擔(dān)多樣的財(cái)產(chǎn)功能、心理寄托功能、宗族文化傳承功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能等,這對(duì)形成因地制宜的、差別化的宅基地政策提出了更高的要求[30]。充分利用地方資源特點(diǎn)、服務(wù)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的政策本體建設(shè)往往表現(xiàn)出更高的水平。
上述分析著重解析了單一因素對(duì)宅基地政策本體建設(shè)水平的影響。事實(shí)上,社會(huì)現(xiàn)象往往由多種因素共同決定[31]。政策主體、政策客體以及政策環(huán)境三個(gè)維度下的6個(gè)因素可能以協(xié)同聯(lián)動(dòng)的方式構(gòu)成多條組態(tài)路徑作用于宅基地政策本體的建設(shè)水平,形成復(fù)雜因果關(guān)系(圖1)。因此,為了更為全面的揭示宅基地政策本體建設(shè)水平提升的機(jī)理,有必要探討上述多個(gè)因素協(xié)同聯(lián)動(dòng)對(duì)宅基地政策本體建設(shè)水平的影響,以解答“殊途(影響因素的不同組態(tài)路徑)”何以“同歸(達(dá)到較高的建設(shè)水平)?”這一問題。組態(tài)視角下的定性比較分析法(Qualitative Comparative Analysis,QCA)為此提供了方法支撐。
圖1 理論分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework
傳統(tǒng)的影響因素研究多采用回歸分析等方法,聚焦于分析個(gè)別前因與結(jié)果間簡(jiǎn)單對(duì)稱的線性關(guān)系,而非多因并發(fā)的復(fù)雜因果關(guān)系,而QCA方法通過運(yùn)用整體認(rèn)識(shí)和組合思維能夠有效分析復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象中多種因素共同決定結(jié)果的情況[21]。此外,QCA獨(dú)有的組態(tài)和集合的思維特點(diǎn)在分析中、小樣本時(shí)具有明顯優(yōu)勢(shì),它不僅可以識(shí)別結(jié)果的充分或必要條件,還能夠理清導(dǎo)致結(jié)果的多種方式,揭示不同條件組態(tài)達(dá)到同樣結(jié)果的路徑[21],即“殊途同歸”??紤]到本研究關(guān)注的14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)屬于中小樣本,宅基地制度改革問題是由多種因素共同作用而產(chǎn)生的復(fù)雜社會(huì)議題,且各宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源條件不盡相同,為保障政策的可推廣性需要探尋多樣的政策本體建設(shè)路徑,因此QCA適用于本研究。鑒于本文所涉及的條件變量和結(jié)果變量既有二分變量也有連續(xù)變量,因此選取模糊集定性比較法(fsQCA)進(jìn)行分析。
QCA方法要求樣本案例具有同質(zhì)性(共有足夠的背景和特征)和差異性(案例有不同的結(jié)果)。2015年第一批實(shí)施宅基地制度改革的14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)(不含西藏曲水)在同樣的政策背景和目標(biāo)下實(shí)施改革,但在實(shí)踐中呈現(xiàn)出明顯的差異性,且此輪試點(diǎn)歷時(shí)最長(zhǎng),經(jīng)驗(yàn)最為豐富,利于總結(jié)。為此,本文以這14個(gè)地區(qū)為研究樣本(圖2)。文中結(jié)果變量的數(shù)據(jù)來自本課題組前期研究成果[1],條件變量的數(shù)據(jù)來自2015—2019年的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)?年鑒以及各試點(diǎn)地區(qū)發(fā)布的政府工作報(bào)告、統(tǒng)計(jì)?年鑒、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)?公報(bào)等。
圖2 結(jié)果變量:14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)宅基地政策評(píng)價(jià)總得分Fig.2 Result variables: total scores of the evaluation of rural residential land policies in 14 pilot areas
2.3.1 結(jié)果變量
本文將課題組前期對(duì)14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)2015—2019年宅基地政策本體建設(shè)的水平的評(píng)價(jià)成果[1]作為結(jié)果變量(圖2)。
2.3.2 條件變量
依QCA慣例,中等樣本(10~40個(gè)案例)的條件變量宜為4~7個(gè),前文理論分析構(gòu)建的6個(gè)變量符合要求。其衡量標(biāo)準(zhǔn)如下(表1)。
表1 變量及其衡量標(biāo)準(zhǔn)Tab.1 Variables and their measurements
(1)政策主體維度:地方政府改革動(dòng)力用地方政府宅基地政策建設(shè)意愿強(qiáng)度表征。各地方政府的年度《政府工作報(bào)告》均會(huì)對(duì)當(dāng)年工作內(nèi)容和工作重點(diǎn)做出布置。其中對(duì)于宅基地制度改革領(lǐng)域的任務(wù)布置越詳盡,表明當(dāng)?shù)卣M(jìn)行宅基地制度改革的內(nèi)生需求越強(qiáng)、政策建設(shè)意愿強(qiáng)度越高,越有利于出臺(tái)完備的宅基地政策。因此,本文梳理了2015—2019年各地《政府工作報(bào)告》中有關(guān)宅基地制度改革的年度工作任務(wù),以年度任務(wù)數(shù)量測(cè)量當(dāng)?shù)卣卣呓ㄔO(shè)意愿強(qiáng)度。地方政府基層治理能力用鄉(xiāng)村治理能力表征。鄉(xiāng)村治理能力越強(qiáng),越有利于各試點(diǎn)地區(qū)在制定宅基地管理政策時(shí)推進(jìn)民主協(xié)商、公開公示、監(jiān)察督辦等具體政策的建設(shè)。鑒于各地的年度《政府工作報(bào)告》均會(huì)對(duì)過去一年當(dāng)?shù)卣卩l(xiāng)村基層治理方面的工作績(jī)效進(jìn)行總結(jié),本文統(tǒng)計(jì)?了《政府工作報(bào)告》中提到的鄉(xiāng)村基層治理工作成績(jī)的數(shù)量,以此測(cè)量當(dāng)?shù)卣泥l(xiāng)村治理能力。
(2)政策客體維度:由于14個(gè)地區(qū)的宅基地面積數(shù)據(jù)難以獲取,本文以農(nóng)村人均住房建筑面積代為刻畫其宅基地稟賦;農(nóng)民收入水平用2015—2019年當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民可支配收入的平均值表征。
(3)政策環(huán)境維度:經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用2015—2019年當(dāng)?shù)厝司鵊DP的平均值表征;優(yōu)勢(shì)資源稟賦用有無特色的區(qū)域資源來表征,為二分變量,若當(dāng)?shù)鼐哂歇?dú)特的歷史或宗教文化、生態(tài)環(huán)境資源、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等區(qū)域資源時(shí)記為1,否則為0。
fsQCA通常以集合為基礎(chǔ),因而需通過校準(zhǔn)將各變量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成集合中的數(shù)值。即把目標(biāo)理解成一個(gè)結(jié)果集合,各案例的條件變量經(jīng)過校準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為隸屬于結(jié)果集合的一個(gè)介于0~1之間的分?jǐn)?shù)。隸屬分?jǐn)?shù)為1,表示完全隸屬;隸屬分?jǐn)?shù)為0,表示完全不隸屬;中間值0.5則為結(jié)果集合的交叉點(diǎn)。這三種狀況需設(shè)置相應(yīng)的數(shù)值,作為校準(zhǔn)的錨點(diǎn)。遵循主流文獻(xiàn)[31],本文使用直接校準(zhǔn)法。
結(jié)合已有研究[32]和本文的數(shù)據(jù)分布特征,錨點(diǎn)設(shè)置如表2所示。“優(yōu)勢(shì)資源稟賦”為二分變量,其錨點(diǎn)分別為1、平均值0。“地方政府改革動(dòng)力”三個(gè)錨點(diǎn)分別為90%分位數(shù)、均值、10%分位數(shù)。結(jié)果變量以及“地方政府基層治理能力”、“農(nóng)民收入水平”和“宅基地稟賦”的數(shù)據(jù)分布差異較大,意味著平均值不能很好的反映樣本特點(diǎn),故采用中位數(shù)替代平均值作為中間錨點(diǎn),因而其三個(gè)錨點(diǎn)分別為90%分位數(shù)、中位數(shù)、10%分位數(shù)。按照2020年世界銀行關(guān)于收入水平的劃分標(biāo)準(zhǔn),“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”變量以12 535美元、4 045美元和1 036美元為錨點(diǎn)。經(jīng)變量校準(zhǔn)后可生成新的變量數(shù)據(jù)。
表2 變量校準(zhǔn)及描述性統(tǒng)計(jì)Tab.2 Variable calibration anchor points and descriptive statistics
在充分性分析之前需對(duì)各變量進(jìn)行必要性檢驗(yàn)[32],用于探討結(jié)果集合在多大程度上構(gòu)成條件集合的子集。依據(jù)現(xiàn)有研究[21],當(dāng)條件變量的一致性大于或等于0.9時(shí),則該條件為結(jié)果的必要條件。如表3所示,各變量條件的一致性均未超過0.9,說明各條件變量并不能單獨(dú)作為結(jié)果的必要條件,即政策得分結(jié)果的實(shí)現(xiàn)存在多重并發(fā)關(guān)系,所有條件變量需要進(jìn)行后續(xù)的充分性分析。
表3 條件必要性檢驗(yàn)結(jié)果Tab.3 Results of the necessity test for conditional variables
條件的充分性分析是定性比較分析的核心,用于確定哪些條件變量可以構(gòu)成何種組合作為結(jié)果變量的子集。利用校準(zhǔn)后的數(shù)據(jù)構(gòu)建真值表進(jìn)行充分性分析?,F(xiàn)有研究認(rèn)為一致性大于或等于0.75時(shí),該組態(tài)是結(jié)果的充分性組態(tài)。此外,頻數(shù)閾值也是重要的篩選標(biāo)準(zhǔn),用以表示特定組態(tài)覆蓋的案例數(shù)量,一般中小樣本的頻數(shù)閾值設(shè)置為1[21]。近期研究對(duì)PRI一致性也有所要求[33],建議最好大于等于0.75[31]。依據(jù)樣本特征和文獻(xiàn),本文的原始一致性、頻數(shù)、PRI三項(xiàng)閾值分別設(shè)置為0.8、1和0.75。
應(yīng)用fsQCA軟件分析會(huì)得到復(fù)雜程度不同的三類解:復(fù)雜解、中間解和簡(jiǎn)約解。按照已有研究[21]的建議,將簡(jiǎn)約解和中間解對(duì)照分析,若某條件變量既出現(xiàn)在中間解中也出現(xiàn)在簡(jiǎn)約解中,則為核心條件;若某條件變量只出現(xiàn)在中間解中,則為輔助條件。結(jié)果顯示,6個(gè)前因變量的兩種組態(tài)能使宅基地政策建設(shè)達(dá)到較高的水平,兩種組態(tài)和中間解的一致性均高于0.8,因而均為實(shí)現(xiàn)較高政策得分的充分條件(表4)??傮w覆蓋率為0.39,則表示這兩種組態(tài)能夠有效解釋實(shí)踐中39%的案例。對(duì)兩條組態(tài)路徑(表4—表5)具體分析如下。
表4 中間解的條件變量及組態(tài)Tab.4 Conditional variables and their configuration of intermediate solutions
表5 宅基地政策本體建設(shè)水平影響因素組態(tài)路徑Tab.5 Configuration path of influencing factors on the policy construction effectiveness of rural residential land
3.2.1 組態(tài)1:雙重稟賦主導(dǎo)下的地方政府推動(dòng)與經(jīng)濟(jì)支撐路徑
該組態(tài)表明,人均宅基地較豐裕且當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ膬?yōu)勢(shì)資源(如歷史或宗教文化、生態(tài)環(huán)境、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè))這兩個(gè)變量發(fā)揮了核心作用;地方政府積極主動(dòng)地推動(dòng)宅基地制度改革即表現(xiàn)出較強(qiáng)的宅基地政策建設(shè)意愿,加之當(dāng)?shù)剌^高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平則發(fā)揮了補(bǔ)充作用(表4和圖3)。
圖3 雙重稟賦主導(dǎo)下的地方政府推動(dòng)與經(jīng)濟(jì)支撐組態(tài)路徑Fig.3 Configuration path of local government promotion and economic support dominated by dual endowments
浙江義烏是該組態(tài)路徑的典型代表。圖2顯示,義烏的宅基地政策本體評(píng)價(jià)得分在14個(gè)地區(qū)中為最高(93分)。通過5年的探索,義烏在全國首創(chuàng)首提、先行先試宅基地“三權(quán)分置”,并系統(tǒng)建立了“1+7+9”(一意見、七辦法、九細(xì)則)的政策體系。各影響因素不同程度發(fā)揮了作用。首先,義烏市農(nóng)村人均住房建筑面積為59.30 m2,高于14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的平均水平(54.46 m2)。較豐裕的宅基地資源意味著農(nóng)民在居住需求滿足的前提下,可能對(duì)宅基地的抵押、使用、收益等權(quán)能的實(shí)現(xiàn)有更強(qiáng)烈的意愿,從而對(duì)出臺(tái)相應(yīng)政策產(chǎn)生強(qiáng)烈需求,一定程度上推動(dòng)了義烏形成較為典型的農(nóng)房抵押貸款、宅基地有條件轉(zhuǎn)讓、“變現(xiàn)式”宅基地退出等政策,以拓展宅基地權(quán)能。其次,義烏的小商品交易聞名全球,“傳統(tǒng)商貿(mào)+新興電商”是當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)二、三產(chǎn)業(yè)。二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往需要建設(shè)用地作為空間承載的支持。閑置宅基地退出政策為此提供了一定的契機(jī),為實(shí)現(xiàn)保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和提升宅基地利用效率的雙贏提供了可能。比如,義烏在對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行安置房分配時(shí)不僅可以選擇住宅還可選擇置換標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉儲(chǔ)物流、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇等,并且創(chuàng)新性地出臺(tái)“集地券”政策,不僅讓集體和農(nóng)民分享到了宅基地退出后的土地增值收益,也通過城鄉(xiāng)之間土地等量交換提高了產(chǎn)業(yè)用地的相對(duì)供給量。再次,義烏政府的改革動(dòng)力得分為10,也高于14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的平均水平(8.5)。義烏市政府在2016年和2018年的《政府工作報(bào)告》中密集且具體地布置了當(dāng)年的宅基地改革任務(wù):以2018年為例,“利用‘集地券’5 000畝以上,解決農(nóng)房歷史遺留問題1萬戶以上,簡(jiǎn)化辦證手續(xù),頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證6萬本以上,新增農(nóng)房抵押貸款25億元以上”等內(nèi)容被明確列為當(dāng)?shù)卣?dāng)年的重點(diǎn)工作任務(wù),這可被理解為當(dāng)?shù)卣畬?duì)前述宅基地改革需求的積極回應(yīng),對(duì)于宅基地政策的順勢(shì)出臺(tái)應(yīng)當(dāng)起到了良好的推動(dòng)作用。最后,從經(jīng)濟(jì)水平看,義烏市2015—2019年人均GDP為24 639.32元,約為樣本平均水平(12 604.14元)的兩倍,良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)反映了當(dāng)?shù)鼗钴S的土地市場(chǎng)、較強(qiáng)的地方財(cái)政實(shí)力,有利于宅基地有償使用和有償退出政策的形成。義烏市出臺(tái)了動(dòng)態(tài)性宅基地有償使用政策,每年根據(jù)人口、宅基地面積及基準(zhǔn)地價(jià)的變化調(diào)整計(jì)?收標(biāo)準(zhǔn)和額度;同時(shí),當(dāng)?shù)卣雠_(tái)兜底政策,即農(nóng)民退出宅基地形成的“集地券”可由政府按40萬元/畝保護(hù)價(jià)回購,對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益形成了有力保障。
綜上,可用圖3展示組態(tài)路徑1。較豐裕的宅基地資源與當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)明顯的二、三產(chǎn)業(yè)兩個(gè)前因條件在一定程度上發(fā)揮了強(qiáng)化政策建設(shè)需求(如宅基地多元權(quán)能實(shí)現(xiàn)、閑置宅基地退出等)的作用,這種需求往往需要地方政府增強(qiáng)宅基地改革動(dòng)力、積極進(jìn)行政策創(chuàng)新。而具有較強(qiáng)地方政府改革動(dòng)力的政府往往能夠更好的響應(yīng)以上政策建設(shè)需求,從而在宅基地抵押、使用、收益、退出等多個(gè)政策建設(shè)維度不斷推進(jìn)改革、實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。此外,地區(qū)較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通常意味著更活躍的土地市場(chǎng)和更強(qiáng)的地方政府財(cái)政實(shí)力,它們能夠助推地方政府這一政策建設(shè)主體將主觀上的改革動(dòng)力和意愿切實(shí)轉(zhuǎn)化為開展宅基地政策建設(shè)的現(xiàn)實(shí)舉動(dòng)。由此可見,以上4個(gè)前因條件的協(xié)同作用能夠推動(dòng)宅基地政策本體建設(shè)水平的提升。
3.2.2 組態(tài)2:治理—收入—優(yōu)勢(shì)資源主導(dǎo)下的宅基地稟賦與經(jīng)濟(jì)支撐路徑
在該組態(tài)下,較強(qiáng)的地方政府基層治理能力、較高的農(nóng)民收入水平且當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄌ厣珰v史或宗教文化、生態(tài)環(huán)境、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)資源這三個(gè)變量是使宅基地政策本體建設(shè)達(dá)到較高水平的核心變量,而較豐裕的宅基地資源加之較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平則發(fā)揮了補(bǔ)充作用(表4和圖4)。
圖4 治理—收入—優(yōu)勢(shì)資源主導(dǎo)下的宅基地稟賦與經(jīng)濟(jì)支撐組態(tài)路徑Fig.4 Configuration path of rural residential land endowments and economic support dominated by governance-income-featured endowment
湖北宜城是該組態(tài)路徑的典型代表。宜城的宅基地政策本體評(píng)價(jià)得分為82分(圖2),其建設(shè)水平在14個(gè)地區(qū)中位列第四。5個(gè)前因條件對(duì)此產(chǎn)生了影響。首先,本文統(tǒng)計(jì)?發(fā)現(xiàn),宜城市的政府基層治理能力以27分的得分在14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中位列第二。該市2015—2019年的《政府工作報(bào)告》顯示,當(dāng)?shù)卣凇敖∪F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系”“盯住社會(huì)治理,全民參與”“加強(qiáng)政務(wù)督察、效能建設(shè)”“深化村民說事、議事制度”等方面致力于提升鄉(xiāng)村基層治理能力,這能夠在一定程度上推動(dòng)宜城市在制定宅基地政策時(shí)更多地考慮組織分工、問責(zé)制度、民主管理、公開公示、收益款項(xiàng)管理、改革專項(xiàng)資金使用、監(jiān)察督辦等具體條款的設(shè)計(jì)?。其次,研究期間宜城市的農(nóng)村人均可支配收入為17 108.80元/a,與各地區(qū)的平均水平(17 988.24元/a)基本持平,表明當(dāng)?shù)鼐用窬邆湟欢ㄋ降闹Ц逗徒灰啄芰Γ@對(duì)于宅基地超占面積有償使用或退出、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、回購等政策的形成可能產(chǎn)生推動(dòng)作用。再次,宜城市鄉(xiāng)村生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯,“胡坪農(nóng)旅”“醉美鶯河、高嵻美食”等農(nóng)村新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展,有利于該市在保障宅基地居住功能的前提下出臺(tái)多樣化政策,鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民將宅基地由單純自住向自住與經(jīng)營功能兼?zhèn)滢D(zhuǎn)變,或?qū)⒄厝牍赊r(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體。此外,宜城市農(nóng)村人均住房建筑面積為61.70 m2,超出平均水平7.240 m2。較豐裕的宅基地資源有可能使居民對(duì)實(shí)現(xiàn)宅基地多項(xiàng)權(quán)能的相關(guān)政策產(chǎn)生需求,希望通過相關(guān)政策建設(shè)盤活沉睡的資產(chǎn)。最后,宜城市2015—2019年人均GDP為9 546.76元,年均增長(zhǎng)率6.91%,位列14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的第7位,達(dá)到中等水平,穩(wěn)步發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境在某種程度上更有利于宅基地有償使用和有償退出政策的形成,比如宜城市將宅基地退出與聚居區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、項(xiàng)目引進(jìn)、土地增減掛鉤、“精準(zhǔn)扶貧”充分結(jié)合,形成了“六個(gè)結(jié)合”退出政策。
綜上,可用圖4展示組態(tài)路徑2(圖4)。一方面,試點(diǎn)地區(qū)政府的治理能力尤其是鄉(xiāng)村基層治理能力往往能推動(dòng)有關(guān)宅基地民主管理的相關(guān)政策建設(shè)內(nèi)容的形成。另一方面,與義烏相似,較豐裕的宅基地資源與當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)明顯的二、三產(chǎn)業(yè)兩個(gè)前因條件促使了宅基地多元權(quán)能實(shí)現(xiàn)、閑置宅基地退出等政策建設(shè)需求的產(chǎn)生進(jìn)而推動(dòng)了宅基地抵押、使用、收益、退出等政策建設(shè)內(nèi)容的形成。較高的農(nóng)民收入水平能夠在一定程度上表征其較好的支付和交易能力,這可能對(duì)宅基地盤活利用等相關(guān)政策內(nèi)容的建設(shè)起到推動(dòng)作用,而穩(wěn)步發(fā)展的經(jīng)濟(jì)條件更有利于宅基地權(quán)能實(shí)現(xiàn)這類政策的出臺(tái),為其提供良好的外部環(huán)境條件。由此可見,上述5個(gè)前因條件的協(xié)同作用大大豐富了宅基地政策建設(shè)的維度,使政策的彈性、適宜性和完備度等能夠更好地實(shí)現(xiàn)。
針對(duì)QCA閾值選擇差異可能導(dǎo)致隨機(jī)性結(jié)果的問題,有研究認(rèn)為可通過調(diào)整閾值或改變校準(zhǔn)點(diǎn)等方法來應(yīng)對(duì)[22]。原始一致性閾值決定了納入分析的組態(tài)數(shù)量,進(jìn)而影響分析結(jié)果。理論上,提高該閾值后,納入最小化分析的真值表行將減少,案例數(shù)量也會(huì)減少,最終得到的新組態(tài)會(huì)是調(diào)整之前組態(tài)的子集。因此,本文將一致性閾值提高至0.85,發(fā)現(xiàn)使用更為嚴(yán)格的閾值分析后的結(jié)果與表4一致,這證明了研究結(jié)果的穩(wěn)健性。
本文以我國第一批實(shí)施宅基地改革的14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)(不含西藏曲水)為樣本,從組態(tài)視角出發(fā),探尋宅基地政策本體建設(shè)水平影響因素的復(fù)雜作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn):
(1)政策主體、政策客體和政策環(huán)境維度的各因素均無法單獨(dú)構(gòu)成宅基地政策本體建設(shè)水平的必要條件,即不同試點(diǎn)地區(qū)的政策建設(shè)水平均是在不同因素協(xié)同作用下形成的結(jié)果。其中優(yōu)勢(shì)資源稟賦在不同路徑中均為核心變量,是宅基地政策本體建設(shè)達(dá)到較高水平的主要影響因素且與其他因素存在協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用。
(2)在兩條組態(tài)路徑中,政策主體、政策客體、政策環(huán)境維度變量均對(duì)宅基地政策本體建設(shè)水平產(chǎn)生影響,各維度因素的協(xié)同聯(lián)動(dòng)以“殊途同歸”的方式提升宅基地政策本體建設(shè)的水平。兩條路徑可概括為“雙重稟賦主導(dǎo)下的地方政府推動(dòng)與經(jīng)濟(jì)支撐路徑”和“治理—收入—優(yōu)勢(shì)稟賦主導(dǎo)下的宅基地稟賦與經(jīng)濟(jì)支撐路徑”。
(3)不同組態(tài)路徑中的具體影響因素和影響力存在差異。其中優(yōu)勢(shì)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分別是同時(shí)存在于兩條組態(tài)路徑中的核心影響因素和輔助影響因素,說明二者對(duì)宅基地政策本體的建設(shè)水平具有普遍性影響。
這為提升宅基地政策本體建設(shè)水平提供了三方面啟示。第一,應(yīng)充分考察和利用地方性歷史、宗教、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)資源形成的客觀條件,兼顧各地村莊稟賦的異質(zhì)性,因地制宜地尋求制度創(chuàng)新,建設(shè)符合地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的、凸顯地方特色的宅基地政策;同時(shí)持續(xù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),為宅基地政策本體的建設(shè)提供良好的外部環(huán)境。第二,充分摸透并利用當(dāng)?shù)丶扔械恼胤A賦,同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化地方政府在宅基地制度改革方面的內(nèi)生需求以增強(qiáng)其開展宅基地政策建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。第三,應(yīng)提升地方政府基層治理效能,尤其著重提升鄉(xiāng)村治理能力,從而在宅基地政策建設(shè)中推進(jìn)民主協(xié)商、公開公示、監(jiān)察督辦等政策條款的形成,體現(xiàn)政府治理與村民自治的有效銜接和良性互動(dòng)。最后,不斷提高農(nóng)民收入水平使之具備影響政策制定的“實(shí)力”,推動(dòng)宅基地有償使用、退出等政策的形成。綜上,宅基地政策本體建設(shè)達(dá)到較高水平的路徑并不唯一。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)立足本地實(shí)際,著眼于政策主體、政策客體、政策環(huán)境等多維因素的協(xié)同聯(lián)動(dòng),選擇適合的路徑精準(zhǔn)建設(shè)宅基地改革政策,形成良好的政策體系,為改革的有效推進(jìn)提供制度基礎(chǔ)。
隨著我國宅基地制度改革尤其是宅基地政策建設(shè)的持續(xù)推進(jìn),以下問題應(yīng)受到未來研究的關(guān)注。首先,隨著始于2020年的新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)逐步推進(jìn),未來可拓展研究區(qū)域并對(duì)新試點(diǎn)周期內(nèi)的宅基地政策本體建設(shè)水平及其影響因素的組態(tài)路徑展開研究,進(jìn)而通過對(duì)比過去和當(dāng)前兩個(gè)周期內(nèi)的政策建設(shè)經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步深化對(duì)宅基地政策本體建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。其次,本文將宅基地政策本體評(píng)價(jià)總得分作為結(jié)果變量,探討了如何以影響因子的不同組態(tài)達(dá)到較高的政策本體建設(shè)水平這一問題。進(jìn)一步地,未來研究可嘗試揭示不同地區(qū)在宅基地權(quán)益取得與保障、宅基地有償使用、宅基地自愿有償退出、宅基地改革管理制度等各個(gè)維度得分的差異性以及差異產(chǎn)生的原因和機(jī)制。最后,試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地政策本體建設(shè)的最終目的是為我國宅基地相關(guān)法律法規(guī)的建立、完善與實(shí)施提供基礎(chǔ),由于當(dāng)前我國宅基地試點(diǎn)工作開展的時(shí)間并不長(zhǎng),政策建設(shè)水平在宅基地“三權(quán)分置”頂層制度設(shè)計(jì)?以及分類處置、活權(quán)賦能等方面的成效還有待進(jìn)一步地觀察及系統(tǒng)研究。