金曉斌，羅秀麗，周寅康

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.自然資源部碳中和與國土空間優(yōu)化重點實驗室，江蘇 南京 210023）

1 引言

土地整治是廣泛應用于土地管理的政策工具，最早可追溯至14世紀的歐洲，目前已擴展到非洲、亞洲、中東等地區(qū)，成為協(xié)調農(nóng)村地區(qū)土地利用系統(tǒng)、促進農(nóng)村綜合發(fā)展的有效手段[1-3]。20世紀80年代后期，中國以中德合作形式引入國際土地整治經(jīng)驗，在山東省青州市開展“土地整理和村莊革新”項目[4]。經(jīng)過近40年來的實踐發(fā)展和政策演化，從土地整理、開發(fā)、復墾到土地整治，再到土地綜合整治以及全域土地綜合整治，土地整治在促進土地節(jié)約集約利用、推進鄉(xiāng)村綜合發(fā)展和保障糧食安全等方面發(fā)揮重要作用[5-9]。面對資源環(huán)境約束日益趨緊，國家對土地整治提出更高要求。全域土地綜合整治是一種全新模式，其內涵更豐富、目標更多元、內容更廣泛、實施更復雜。作為學術領域的全新命題，當前全域土地綜合整治相關研究聚焦于兩個方面：一是研究全域土地綜合整治本身，包括整治發(fā)展歷程[5,10]、規(guī)劃設計[11]、執(zhí)行困境[12-13]、整治效益[14]、經(jīng)驗模式[15-16]等，部分研究圍繞鄉(xiāng)村類型差異，開展了基于村莊分類的全域土地綜合整治模式和路徑研究[17-18]。二是全域土地綜合整治對新時期國家戰(zhàn)略的支撐研究，已有學者較多探討全域土地綜合整治促進鄉(xiāng)村發(fā)展的重構機制、助推機理和實施路徑[10,14,19]；部分學者將全域土地綜合整治與城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)文明建設、國土空間規(guī)劃等相結合[16,20-21]，對促進相關戰(zhàn)略實施具有重要意義。

整體而言，全域土地綜合整治相關研究取得了初步成果，研究呈現(xiàn)主題分散化、對象多樣化及領域多元化的特征，對理解新時期的全域土地綜合整治具有重要意義，但也存在局限：（1）目前全域土地綜合整治研究更多關注實踐模式和經(jīng)驗探索，其本身的科學內涵和基本邏輯有待進一步探討；（2）現(xiàn)有研究多聚焦于傳統(tǒng)土地整治的實踐總結，側重實施建設中的問題分析，有待進一步系統(tǒng)性梳理全域土地綜合整治的關鍵問題；（3）傳統(tǒng)土地整治研究更加偏向工程屬性，全域土地綜合整治是集工程屬性、管理屬性和社會屬性于一體的復雜系統(tǒng)，其中包含多對理論關系有待深入探討。因此，本文基于全域土地綜合整治的演進脈絡和科學內涵解析，明確全域土地綜合整治需遵循的基本邏輯，在此基礎上，對比現(xiàn)有的理論研究和實踐情況，審視全域土地綜合整治面臨的關鍵問題，并對其中亟待明晰的主要關系進行辨析，形成“基本邏輯—關鍵問題—主要關系”的研究主線，以期為我國全域土地綜合整治的理論研究和實踐探索提供參考依據(jù)。

2 全域土地綜合整治的基本邏輯剖析

2.1 全域土地綜合整治的科學內涵

梳理全域土地綜合整治的演進脈絡是理解其科學內涵的起點。20世紀80年代，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，耕地保護形勢日趨嚴峻，為切實保護耕地，中央確立了耕地保護的基本國策，出臺了一系列耕地開發(fā)、利用、治理和保護的措施[22]。1997年，《中共中央 國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》首次提出土地整理，此后一段時期內，土地整理以農(nóng)用地整理為重點內容，以增加耕地數(shù)量為核心目標。2008年開始，伴隨著我國快速城鎮(zhèn)化帶來的土地資源緊缺問題，用地觀念逐漸向“控制總量、盤活存量、內部挖潛”轉變，建設用地整理逐漸興起并成為節(jié)約集約用地的主要手段，這一時期，土地整治作為一項融合了土地整理、復墾、開發(fā)的概念在中央層面被正式提出[7]。2012年以后，中央先后提出生態(tài)文明建設戰(zhàn)略和“山水林田湖是生命共同體”理念，隨著土地資源利用矛盾深化及土地管理方式的轉變，以農(nóng)用地、建設用地等分散地類為整治對象的土地整治已難以滿足新時代的發(fā)展要求，土地整治逐步邁向整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理的國土綜合整治時代[4]。2018年中央行政機構改革后，自然資源管理方式發(fā)生轉型，規(guī)劃體系由要素管控的土地利用規(guī)劃轉向空間管控的國土空間規(guī)劃，規(guī)劃落實平臺由以要素整治為對象的土地整治轉向以空間整治為對象的國土綜合整治（圖1）。土地整治是對農(nóng)用地、建設用地、未利用地等土地利用類型進行整治，通過增加地類數(shù)量解決特定時期下用地不足的問題，目標是服務于耕地保護和節(jié)約集約用地，提高土地利用效率，結果表現(xiàn)為單一要素功能的提升；而國土綜合整治通過全域診斷全空間內的全要素問題，綜合整治國土資源利用不當?shù)膯栴}，目標是促進人地關系協(xié)調發(fā)展，結果表現(xiàn)為空間復合功能的提升。2019年，自然資源部根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出“加快國土綜合整治”的要求，結合浙江省“千村示范、萬村整治”的實踐成果，印發(fā)《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，提出在全國范圍內部署全域土地綜合整治試點。從演進脈絡來看，全域土地綜合整治實際上是以土地利用為核心的國土綜合整治，是促進國土綜合整治的落實手段[23]。因此，在國土綜合整治的基礎上探討全域土地綜合整治的內涵更符合科學認知和實踐情況。

全域土地綜合整治是為了促進生態(tài)文明、城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)，對特定范圍內的全域資源環(huán)境問題和土地開發(fā)利用矛盾開展系統(tǒng)治理的國土綜合整治活動。全域土地綜合整治的依據(jù)是國土空間規(guī)劃[20]，是以落實多層級多類型的規(guī)劃管控為綱要而開展的具體整治行動[11]；其原則是基于最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約用地制度和最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強調保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先和生態(tài)優(yōu)先。全域土地綜合整治在手段上強調全面診斷全域空間的綜合性問題[24]，采取“目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治進行空間治理；在路徑上強化全域理念的全流程指引[25]，將山水林田湖草等全要素聯(lián)結成系統(tǒng)進行全域規(guī)劃，將涵蓋生產(chǎn)、生活、生態(tài)的全域空間進行整體設計?[7,26]，最后以綜合整治實現(xiàn)全域規(guī)劃和整體設計?；在目標上，以形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局為導向[14,21]，塑造人地關系協(xié)調的高品質國土空間格局（圖1）。

圖1 全域土地綜合整治的科學內涵Fig.1 The scientific connotation of comprehensive land consolidation

2.2 全域土地綜合整治的基本邏輯

全域土地綜合整治是改變土地利用方式的重要手段，是國家促進鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實現(xiàn)的政策工具。作為內部條件，土地資源本身的屬性特征決定了土地利用特性，作為外部條件，社會發(fā)展需求對土地利用提出了新要求和新目標，土地內外部條件共同決定了全域土地綜合整治的基本邏輯。鑒于此，全域土地綜合整治應遵循共生邏輯、系統(tǒng)邏輯、整體邏輯、價值邏輯、實踐邏輯和民生邏輯（圖2）。

圖2 全域土地綜合整治的基本邏輯Fig.2 The basic logic of comprehensive land consolidation

2.2.1 人地協(xié)調的共生邏輯

土地的自然屬性是其區(qū)別于其他資源或資產(chǎn)的基礎屬性，表現(xiàn)出位置固定性、不可替代性、面積有限性、利用可持續(xù)性等特征，直接影響土地利用的適宜性和限制性[27]。隨著人類對土地持續(xù)開發(fā)和利用，當前土地資源面臨過度開發(fā)、粗放經(jīng)營、奢侈消費等問題，推動資源利用方式向節(jié)約集約轉型是新時期保障國家資源安全的必然選擇。立足土地的自然屬性和資源利用的節(jié)約集約要求，人地協(xié)調是全域土地綜合整治的理念。首先，“地”是自然要素和人文要素相互交織、有機結合而成的地理環(huán)境綜合體，“人”具有能動性，兼具生物屬性和社會屬性，土地作為生產(chǎn)要素和生產(chǎn)資料，成為人類生存和發(fā)展的空間支撐基礎[28]。其次，人類依賴于土地產(chǎn)生社會實踐活動，逐漸形成人與地、人與人之間的共生關系。然而，隨著人類對土地資源的需求增加和利用不當，對自然環(huán)境造成了嚴重的破壞，使得人地之間的共生關系面臨挑戰(zhàn)。最后，要實現(xiàn)人類社會的長期穩(wěn)定發(fā)展，人地共生關系需達到協(xié)調的狀態(tài)，但其協(xié)調與否更多取決于人[29]。全域土地綜合整治是人發(fā)揮主觀能動性，通過修復和優(yōu)化人地系統(tǒng)的要素、結構和功能解決人地之間的矛盾，促進人地協(xié)調共生的一項綜合措施。

2.2.2 綜合治理的系統(tǒng)邏輯

土地作為一種資源，資源屬性是其本質屬性，該屬性衍生出土地的多功能特性，諸如生產(chǎn)功能、生活功能、生態(tài)功能等，發(fā)揮著保障國家安全、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的重要作用。土地資源被投入使用時，往往因其多功能性競爭而產(chǎn)生用途沖突，造成土地空間功能失調或退化，傳統(tǒng)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一治理手段很難系統(tǒng)性解決國土空間利用問題，統(tǒng)籌協(xié)調的綜合治理觀是國土空間治理的本質要求[30]。全域土地綜合整治作為國土空間治理的組成之一，應遵循綜合治理的系統(tǒng)邏輯。在要素層，山水林田湖草等要素組成完整的生命共同體，傳統(tǒng)分割式治理會造成共同體的不穩(wěn)定，必須統(tǒng)籌考慮各個要素，實現(xiàn)對生命共同體的綜合性整治[31]。在空間層，農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)三類空間是連續(xù)性的實體空間，國土空間利用存在的問題往往不是出現(xiàn)在單一空間內，必須多措并舉統(tǒng)籌治理空間。在時間層，人與國土空間的交互作用是長期性的，人類的永續(xù)發(fā)展依賴于可持續(xù)利用的國土空間，但人類對國土空間造成的負面效應也在持續(xù)性累加，亟待探索有效治理方式。全域土地綜合整治注重系統(tǒng)性，改變了過去以單一要素進行整治的割裂思想，著眼于山水林田湖草等全要素的整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理[26]，構建項目整合、資金融合、空間統(tǒng)籌、資源綜合、主體協(xié)同的綜合統(tǒng)籌機制，促進國土空間治理能力的提升。

2.2.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體邏輯

土地的社會屬性指對土地利用施以國家調控的權力屬性[32]，該屬性決定了為保障社會整體利益，國家可以對土地利用進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃?，F(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)關系正從二元發(fā)展向融合發(fā)展轉型，但城鄉(xiāng)要素配置不合理現(xiàn)象依舊突出，土地資源配置不合理狀況更為嚴峻[33]，因此，城鄉(xiāng)土地配置與優(yōu)化利用是城鄉(xiāng)融合的重要內容。在新時代發(fā)展背景下，全域土地綜合整治被賦予了新使命，即作為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置與優(yōu)化利用的政策工具[16]。首先，城鄉(xiāng)本是一個不可分割的有機整體，人為的劃分城鄉(xiāng)二元結構，造成城鄉(xiāng)要素流動受阻、資源分配不均、發(fā)展不均衡。其次，城市土地資源緊缺與低效利用并存，農(nóng)村居民點呈現(xiàn)“人減地增”“外擴內空”的用地態(tài)勢，城鄉(xiāng)用地矛盾亟需將城鄉(xiāng)作為整體進行統(tǒng)籌規(guī)劃。然而城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展是歷史長期演化形成的，前期國家已實施相關舉措推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但城鄉(xiāng)差異仍未消除，城鄉(xiāng)融合發(fā)展深度不夠[34]，全域土地綜合整治正是解決這一困局的新途徑。作為城鄉(xiāng)資源交換的平臺，全域土地綜合整治通過資源優(yōu)化配置開辟城鄉(xiāng)要素流動渠道，促進城市資本、市場、技術等要素下鄉(xiāng)，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的外部驅動力；通過整治盤活鄉(xiāng)村要素，引導鄉(xiāng)村資源、產(chǎn)品、勞動力等要素進城，打通鄉(xiāng)村要素流向城市的通道，激發(fā)鄉(xiāng)村內生發(fā)展能力，促進城鄉(xiāng)之間互促互進、共生共存。

2.2.4 生態(tài)文明的價值邏輯

土地是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，生態(tài)屬性是土地的重要屬性[35]。該屬性決定了土地可以為人類生存提供不可或缺的生態(tài)功能，為人類社會創(chuàng)造生態(tài)產(chǎn)品。然而，當土地的生態(tài)價值與經(jīng)濟價值沖突時，生態(tài)價值易處于弱勢地位，結果造成資源匱乏和環(huán)境惡化。隨著經(jīng)濟增長理念向綠色發(fā)展轉型，“兩山”理論成為生態(tài)文明建設的核心理念，生態(tài)資本是“兩山”理論實現(xiàn)的基礎和前提[36]。但如何實現(xiàn)生態(tài)價值轉換，是當前生態(tài)文明建設面臨的瓶頸問題，全域土地綜合整治為此提供了可能的解決途徑。首先，過去土地整治已成為中國最大規(guī)模改變土地利用方式和影響陸地生態(tài)系統(tǒng)的人類活動之一，間接影響了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能[37]，生態(tài)導向的全域土地綜合整治是對傳統(tǒng)土地整治的傳承與創(chuàng)新，是新時期土地整治的發(fā)展主線[25]。其次，日益凸顯的鄉(xiāng)村生態(tài)問題引起公眾對生態(tài)治理的關注，全域土地綜合整治是應對生態(tài)保護壓力、解決鄉(xiāng)村生態(tài)困境、促進生態(tài)文明建設的重要舉措[12]。最后，開展全域土地綜合整治是實施國土空間生態(tài)保護修復的重要抓手，不僅能夠修復受損的生態(tài)空間，還能增強優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，激活生態(tài)資產(chǎn)價值，為尋找環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡點提供路徑。因此，全域土地綜合整治理應以生態(tài)文明作為價值邏輯，對生態(tài)環(huán)境進行系統(tǒng)修復，提升區(qū)域整體生態(tài)功能，實現(xiàn)生態(tài)資源向生態(tài)價值的轉型。

2.2.5 供需匹配的實踐邏輯

土地資源在人類社會利用和改造過程中產(chǎn)生了經(jīng)濟屬性，區(qū)位差異導致不同區(qū)域土地供給的經(jīng)濟效益不同[38]。供需平衡是鄉(xiāng)村地區(qū)高質量發(fā)展的重要因素，但鄉(xiāng)村長期處于以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標的現(xiàn)代化范式中[39]，較少關注土地本身的供給能力與鄉(xiāng)村發(fā)展需求是否匹配，隨之產(chǎn)生村莊空心化、產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、環(huán)境污損化等“鄉(xiāng)村病”。歸根結底，土地利用供給能力與鄉(xiāng)村發(fā)展需求之間的不匹配是造成這些問題的主要原因之一[40]。隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)人們的生活需求由生存性向發(fā)展性轉變，開始追求休閑、文化、旅游等多重功能，傳統(tǒng)以生產(chǎn)和生活功能為主要供給的土地利用方式難以滿足當前需求[41]。土地利用供給是保障鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎物質條件，鄉(xiāng)村發(fā)展是驅動土地利用供給轉變的動力，全域土地綜合整治著眼于鄉(xiāng)村發(fā)展供需失衡問題，從供給側強化土地利用對鄉(xiāng)村發(fā)展的支撐能力。首先，通過各類整治措施促進鄉(xiāng)村土地利用結構和功能轉型，提升土地利用供給能力，使之與鄉(xiāng)村發(fā)展需求相匹配。其次，全域土地綜合整治通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡、社會資本引入等措施，置換土地指標或增加外部性投資，活化土地的交易價值、生產(chǎn)價值和經(jīng)營價值，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供有力支撐[42]。最后，不同發(fā)展階段的鄉(xiāng)村發(fā)展目標不同，對土地利用供給能力要求不盡相同，因此，因地制宜采取整治措施是供需匹配的核心理念。

2.2.6 以人為本的民生邏輯

土地的公共屬性指土地利用需考慮人類社會發(fā)展和資源可持續(xù)利用的整體要求，該屬性決定了土地具有保障民生、保障發(fā)展、保障公平等公共功能[38]。長期以來，人類依賴土地實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速發(fā)展，但也帶來危及糧食安全、生態(tài)安全、公平正義等涉及人民利益的問題。新時代背景下，國家將糧食安全、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興作為重要戰(zhàn)略，支持全域土地綜合整治、生態(tài)環(huán)境治理、水土保持與防治等一系列關乎民生的國土整治事業(yè)，把增進人民福祉作為發(fā)展的目標導向，體現(xiàn)了以人為本的價值觀念[26]。但我國的土地整治自開展以來，主要依靠自上而下的行政力量，部分地方政府為加快完成土地整治任務，過度關注以地為本的整治效益，忽視了以人為本的整治原則。全域土地綜合整治是“民生為本”的長期事業(yè)[12]，理應遵循以人為本的民生邏輯。首先，實現(xiàn)以人為本的核心是尋求鄉(xiāng)村空間正義，最基本的要求是居者有其屋[43]，滿足人居目標是全域土地綜合整治的第一要義；其次，鄉(xiāng)村發(fā)展事關農(nóng)村農(nóng)民的核心利益，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤指標交易中，應預留鄉(xiāng)村未來發(fā)展所需用地空間；最后，農(nóng)村土地為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供重要社會保障，全域土地綜合整治承擔著優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，提升農(nóng)村社會保障水平的責任，尤其要重點保障社會底層群體的空間權益[42]，這也是土地公共屬性的基本要求。

3 全域土地綜合整治的關鍵問題解析

基于全域土地綜合整治需遵循的邏輯體系，對比現(xiàn)有的理論研究和實踐探索，全域土地綜合整治在目標、范圍、主體及路徑等方面仍存在一些關鍵問題亟待解決，具體可歸納為“為何整治”、“在哪整治”、“誰來整治”和“如何整治”4個方面（圖3）。

圖3 全域土地綜合整治的關鍵問題Fig.3 The key issues of comprehensive land consolidation

3.1 為何整治：全域土地綜合整治理論與實踐存在目標偏差

全域土地綜合整治當前面臨的首要問題是理論與實踐的目標不完全一致，實踐情況與政策要求尚難以匹配。從理論研究來看，學者對土地整治目標轉型的認識趨于一致，即全域土地綜合整治不再局限于實現(xiàn)耕地保護，而是推進鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合和生態(tài)文明的重要手段和必然途徑[4,14,21]。從實踐情況來看，當前全域土地綜合整治在很大程度上仍沿襲了傳統(tǒng)土地整治的“重任務、重工程、重指標”，整治條塊分割思維和項目機械組合等問題依然存在，部分地區(qū)開展整治的核心利益偏向滿足開發(fā)建設需要而非鄉(xiāng)村振興的實際需求，不利于推動鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展，與鄉(xiāng)村振興的長遠目標相悖。

結合學術研究成果和行政管理政策文件，可以預期，在未來一段時間內，全域土地綜合整治將成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手。實踐中對全域土地綜合整治的理解偏頗、認識狹隘，是目前面臨的關鍵問題之一，必須重新審視目標定位以便指導實踐。在促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的核心目標下，必須認識到全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村空間治理手段而非空間開發(fā)手段，其目的是解決鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的核心沖突和障礙，識別鄉(xiāng)村資源利用沖突、地類管控沖突、主體利益沖突以及生產(chǎn)空間低效化、生活空間低質化、生態(tài)空間脆弱化等問題，挖掘農(nóng)用地整治、建設用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)修復的整治潛力，提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)質量，完善鄉(xiāng)村糧食生產(chǎn)功能、社會保障功能、經(jīng)濟發(fā)展功能和生態(tài)服務功能[40-41]。全域土地綜合整治以推動鄉(xiāng)村振興保護廣大鄉(xiāng)村生態(tài)空間，是促進生態(tài)文明戰(zhàn)略實現(xiàn)的有效策略；以提高鄉(xiāng)村發(fā)展水平推動城鄉(xiāng)發(fā)展等值化，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標。

3.2 在哪整治：全域土地綜合整治試點選取行政傾向明顯

全域土地綜合整治是一個復雜的系統(tǒng)工程，同時也是一項重要的民生工程[13]。然而，整治試點應該在哪布局、為哪些鄉(xiāng)村服務，當前理論研究者和政策實施者未有統(tǒng)一答案。從理論研究來看，目前學界普遍認同鄉(xiāng)村空間是全域土地綜合整治的主體對象[17]，但較少關注鄉(xiāng)村全域空間與全域土地綜合整治的關聯(lián)性[19]，對鄉(xiāng)村全域全要素全空間的基礎性研究較為薄弱，對全域土地綜合整治如何融入鄉(xiāng)村發(fā)展的研究尚存在不足，難以對指導整治試點布局、規(guī)劃、設計?等提供有效支撐。從實踐來看，當前全域土地綜合整治國家級試點由市縣自上而下規(guī)劃選點，行政導向較強，根據(jù)自然資源部公布的446個整治試點情況，大多分布在社會經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)，西北等欠發(fā)達地區(qū)較少，政策支持力度不大，整治意愿明顯不足[44]。此外，由于部分政策實施者的鄉(xiāng)村理論基礎薄弱，對鄉(xiāng)村自然地理、資源稟賦、社會經(jīng)濟的差異性認識不深，帶來整治模式的趨同化，難以有效支撐差異化鄉(xiāng)村的發(fā)展需求[13]。

《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》提出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為整治的基本實施單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的行政機構，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的前沿陣地[45]。未來全域土地綜合整治需開展規(guī)范性、系統(tǒng)性和綜合性的集成研究。一方面，需要更加關注以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的全域全要素全空間，加強村鎮(zhèn)體系研究，圍繞鄉(xiāng)村振興的核心目標、痛點和難點，合理劃定整治范圍，創(chuàng)新整治模式，使其成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要手段；另一方面，需要開展鄉(xiāng)村全域空間的基礎性研究，立足鄉(xiāng)村資源稟賦優(yōu)勢，科學研判鄉(xiāng)村發(fā)展階段，差異劃分鄉(xiāng)村發(fā)展類型，準確識別待整治的鄉(xiāng)村地區(qū)[4]。同時，隨著全域土地綜合整治試點由國家級逐步向省、市級擴展，未來全域土地綜合整治涉及面更廣，應樹立全局統(tǒng)籌意識，將試點分布和政策支持適當向一般地區(qū)和落后地區(qū)傾斜，避免資源過度集中在發(fā)達地區(qū)而加劇地區(qū)間的不均衡發(fā)展[12]。

3.3 誰來整治：整治過程社會資本與農(nóng)村主體參與不充分

全域土地綜合整治是一項多元主體共治的活動。然而，當前存在公眾參與流于形式、社會資本參與路徑不明、農(nóng)民參與不充分等突出問題，如何實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理是目前面臨的瓶頸問題。從理論研究來看，已有研究表明土地整治從之前的自發(fā)無序、無穩(wěn)定投入狀況到有組織、有比較穩(wěn)定投入狀況的轉型過程中，自上而下的行政力量起到?jīng)Q定性作用[46]。但目前多元主體的利益聯(lián)結機制研究匱乏，社會資本參與模式和資本增值方式探討較少，農(nóng)戶和村集體利益邊緣化及其參與渠道不明等問題尚未解決[12]，阻礙了全域土地綜合整治的進一步發(fā)展。在實踐中，全域土地綜合整治面臨任務面廣、量大和資金需求旺盛，以行政主導推行的整治模式已難以支撐整治任務的實現(xiàn)，公眾參與渠道不通暢、支持政策不明確、投資回報路徑不清晰等問題亟待解決。

全域土地綜合整治是典型的外源性和內源性治理主體共同參與鄉(xiāng)村公共物品供給的過程[47]，外源性治理主體包括各級政府組織、管理部門、社會投資者、規(guī)劃設計單位等，內源性治理主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)民合作組織、農(nóng)戶等，多元主體協(xié)同治理是實現(xiàn)全域土地綜合整治“全生命周期”有效運轉的關鍵。目前，基于全域土地綜合整治存在公共性、投資大、周期長等特點，引導和激勵社會資本和農(nóng)村主體參與既顯緊迫又很必要。一方面，需加強經(jīng)濟學、社會學、管理學、地理學等多學科交叉融合研究，理解社會資本參與公眾服務的一般模式，構建社會資本參與全域土地綜合整治的市場化路徑和多元模式，同時需破解全域土地綜合整治“公共性”和各類社會資本“逐利性”的矛盾關系；另一方面，需圍繞增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的主體地位，適當降低全域土地綜合整治的準入門檻，在確保政府有效監(jiān)督的前提下，優(yōu)化、簡化項目實施管理環(huán)節(jié)，引導農(nóng)村主體更多地參與全域土地綜合整治過程[46]。

3.4 如何整治：全空間全要素的“全域”整治特征未彰顯

相較于以往土地整治、土地綜合整治等概念，全域土地綜合整治更加強調“全域”的重要性。但目前“全域”的核心要義尚未明確，實踐中如何踐行“全域”理念也面臨較大困惑，亟待理論研究者和政策實施者共同研討。從理論研究來看，目前全域土地綜合整治側重于實踐案例的總結思考[4]，對如何開展凸顯“全域”理念的規(guī)劃設計、潛力測算、整治分區(qū)、類型模式、效益評價、后期管護等研究不足，如何在“全域”理念下重構土地整治研究體系成為學界亟需思考的科學問題。從實踐來看，當前全域土地綜合整治對“全域”認識不深，往往理解為農(nóng)用地、農(nóng)村建設用地、生態(tài)用地等地類整治的簡單疊加，忽視其系統(tǒng)性、整體性和綜合性[7,11]。

全域土地綜合整治的“全域”并非指全空間全覆蓋地開展整治活動，而是按照“全域規(guī)劃—整體設計?—綜合治理”的路徑進行綜合性整治。在全域規(guī)劃階段，過去以農(nóng)用地、建設用地等分散地類測算的整治潛力體系具有較強的工程導向，與當前全域土地綜合整治的“全域”理念不匹配。未來需在實現(xiàn)“全域”目標下重構整治潛力測算體系，例如以全域全空間的“潛力挖掘、質量提升、功能協(xié)調”作為潛力測算的目標層，以國土空間規(guī)劃作為規(guī)劃管控，以鄉(xiāng)村振興作為價值導向，進行全域全空間全要素規(guī)劃。在整體設計?階段，需加強不同尺度下全域土地綜合整治研究，明確不同尺度下整治目標、內容、模式和路徑的差異，明晰不同層級的整治定位，探索跨區(qū)域跨流域的系統(tǒng)性整治路徑。在綜合治理階段，運用工程技術、農(nóng)藝技術、生物技術等多技術促進要素雙向流動和高效整合，采取農(nóng)用地整治、建設用地整治、生態(tài)保護修復等綜合措施對鄉(xiāng)村空間進行結構布局優(yōu)化和功能提升，引入多元項目延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)價值鏈，為鄉(xiāng)村價值提升拓寬渠道[30,44]。

4 全域土地綜合整治的主要關系辨析

全域土地綜合整治由過去單一的問題導向轉向以問題導向、目標導向和政策導向為一體的綜合整治路徑。其中，問題導向是以自下而上的問題診斷傳導整治需求，目標導向是以自上而下的整體規(guī)劃引導整治工作，政策導向是以外部支撐的激勵作用驅動整治實施。同時，全域土地綜合整治的開展需直面眾多挑戰(zhàn)，一方面，在實踐過程中需落實規(guī)劃引領、資源綜合、空間統(tǒng)籌、項目整合、主體協(xié)同和資金融合等新要求；另一方面，整治面臨為何整治、在哪整治、誰來整治及如何整治等問題。可以看出，全域土地綜合整治的多類導向、多元要求及多面問題，致其成為涵蓋多要素、多環(huán)節(jié)、多主體、多樣化的復雜系統(tǒng)。為解析該復雜系統(tǒng)，其中有多對理論關系需要重點關注和深入解析。要素與系統(tǒng)、項目與整體、農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)三對關系是表征個體與整體的關系，兩者之間往往難以分割，處理好該類關系需運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌管理；供給與需求、城市與鄉(xiāng)村、整治與規(guī)劃三對關系在實踐中容易厚此薄彼，處理好該類關系需運用比較思維協(xié)同兼顧；效率與正義、保護與發(fā)展、傳統(tǒng)與現(xiàn)代三對關系在整治實踐中往往存在矛盾，處理好該類關系需運用辯證思維協(xié)調治理。通過辨析這些關系引導構建要素整合、結構優(yōu)化、功能提升和系統(tǒng)協(xié)調的全域土地綜合整治明晰路徑（圖4）。

圖4 全域土地綜合整治的主要關系Fig.4 The main relations of comprehensive land consolidation

（1）要素與系統(tǒng)。全域土地綜合整治的治理對象是全域全空間全要素，要素與系統(tǒng)是貫穿全域土地綜合整治始終的重要關系。山水林田湖草是全域整治的資源載體，是構成全域整治系統(tǒng)的基礎要素；勞動力、資本、技術、制度等是全域整治的外緣要素，是構成全域整治系統(tǒng)的驅動因素，各要素之間相互作用、相互聯(lián)系構成了持續(xù)運作的全域整治系統(tǒng)[48]。統(tǒng)籌管理要素與系統(tǒng)，必須關注要素與要素之間的聯(lián)系和作用，例如田的整治避不開對水的影響，技術的投入會影響農(nóng)田的整治效率等。以系統(tǒng)最優(yōu)為目標處理好要素之間的關聯(lián)，降低要素之間發(fā)生沖突的可能性。

（2）項目與整體。項目是全域土地綜合整治實施的載體，土地整治轉型發(fā)展要摒棄以單個項目為整治策略的固化思維，轉向全域設計?、規(guī)劃和統(tǒng)籌的全域土地綜合整治[7]，處理好項目與整體的關系是關鍵。若把項目比成點，協(xié)同比作點與點之間的連線，全域土地綜合整治不是點的簡單集合，而是點線聯(lián)結形成的協(xié)同治理網(wǎng)絡。項目設計?需基于區(qū)域的問題導向、目標導向和效果導向，因地制宜統(tǒng)籌規(guī)劃；網(wǎng)絡的規(guī)劃需考慮項目的整治對象、空間布局和主管部門，統(tǒng)籌管理各項目之間的聯(lián)系，提升項目之間的整體性和協(xié)同性。

（3）農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)。全域土地綜合整治促進鄉(xiāng)村振興的關鍵在于產(chǎn)業(yè)興旺，處理好農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)關系是其精準施策的要點。農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村的基礎性產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展應立足于農(nóng)業(yè)資源，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售、休閑農(nóng)業(yè)及其他服務業(yè)有機整合，以農(nóng)業(yè)為依托拓展農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟、文化、生態(tài)、旅游等功能，通過延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[49-50]。因此，開展全域土地綜合整治必須重視農(nóng)業(yè)地位，整治不是單純支持非農(nóng)業(yè)態(tài)的發(fā)展，而是為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供用地保障，支撐以農(nóng)業(yè)為核心、其他產(chǎn)業(yè)相協(xié)同的多元業(yè)態(tài)發(fā)展。

（4）供給與需求。全域土地綜合整治目標和任務制定亟需從過去以“自上而下”的行政傳導轉向“上下結合”的精準施策，理清供需關系是基礎。鄉(xiāng)村振興需求與全域土地綜合整治供給是相互對應、相互匹配的關系，鄉(xiāng)村振興對用地空間存在迫切需求，全域土地綜合整治為其提供空間支撐[4,19]。在實踐中，首先要明確鄉(xiāng)村振興在生產(chǎn)、生態(tài)、生活等方面的空間瓶頸問題和發(fā)展需求；其次利用全域土地綜合整治平臺，為鄉(xiāng)村引入制度、資金和技術解決空間問題和發(fā)展需求，結合鄉(xiāng)村振興需求盤活土地資源、調整土地利用結構、優(yōu)化土地利用功能，為鄉(xiāng)村振興提供高適配的發(fā)展空間。

（5）城市與鄉(xiāng)村。正確認識城鄉(xiāng)關系是有效開展全域土地綜合整治的前提，鄉(xiāng)村是整治的主體空間，城市是整治的支撐動力。整治前期，城鄉(xiāng)聯(lián)動主要以增減掛鉤置換鄉(xiāng)村土地發(fā)展權為紐帶，驅動城市資本下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村土地指標進城，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來外動力；整治后期，城鄉(xiāng)聯(lián)動主要是城市人口、資本、技術等資源進鄉(xiāng)投資或消費，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村為城市地區(qū)供給產(chǎn)品，由此產(chǎn)生內生發(fā)展動力[42]。因此，全域土地綜合整治的主方向是以城促鄉(xiāng)，核心是促進鄉(xiāng)村發(fā)展，在此基礎上聯(lián)動城鄉(xiāng)要素，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（6）整治與規(guī)劃。理清整治與規(guī)劃的關系事關全域土地綜合整治的功能定位和使命擔當，是有效發(fā)揮全域整治作用的關鍵。全域土地綜合整治的實施依據(jù)是國土空間規(guī)劃，國土空間規(guī)劃落實的重要抓手是全域土地綜合整治[20]。國土空間規(guī)劃是塑造國土空間的基本力量，以自上而下的運作方式發(fā)揮戰(zhàn)略引領和剛性管控作用[51]。全域土地綜合整治是解決國土空間利用問題的重要手段，一方面基于目標導向自上而下落實各級規(guī)劃要求；另一方面整治不是大而全地包攬所有任務，而是自下而上傳遞問題需求和發(fā)展需求，重點治理格局失序、效能低下和品質不高的國土空間[11,24]，以上下結合的運作方式實踐規(guī)劃目標和彈性調控作用，提升國土空間治理水平。

（7）效率與正義。效率是衡量全域土地綜合整治成效的重要標準，正義是全域土地綜合整治的價值取向，追求高效率的整治實踐注重土地節(jié)約集約利用，往往涉及規(guī)?；⒓刍?、標準化等過程，但同時易出現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展權受損、農(nóng)民主體地位缺失、農(nóng)民被迫上樓、傳統(tǒng)文化消失等非正義結果[42]。在全域土地綜合整治中，需兼顧效率與正義，以正義為基本價值取向，加大投入解決鄉(xiāng)村土地資源粗放利用、人居環(huán)境污染、公共服務設施欠缺、生態(tài)供給能力退化等事關農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的關鍵問題，適度將整治試點向經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)傾斜；以提升效率為目標，引導人口、產(chǎn)業(yè)適度集聚，塑造高效、集約、有序的鄉(xiāng)村格局。

（8）保護與發(fā)展。保護與發(fā)展存在一定的悖論關系，如何協(xié)調兩者之間的關系，是全域土地整治面臨的主要矛盾之一。保護是發(fā)展的前提要義，為發(fā)展限定方向，發(fā)展要有理有序，不斷促進保護[52]。鄉(xiāng)村是承載獨特鄉(xiāng)土元素的文化空間，全域土地綜合整治對鄉(xiāng)土元素的保護包括耕地保護、傳統(tǒng)村落保護、鄉(xiāng)村歷史文化保護等。保護不是限制發(fā)展，而是防止資源同質開發(fā)、過度開發(fā)、無序開發(fā)的手段；發(fā)展是基于不同地域的資源特色和承載力，進行分類整治、保護性開發(fā)、差別化發(fā)展的過程。協(xié)調保護與發(fā)展是構建獨具地域特征的農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)村聚落、自然風貌和鄉(xiāng)土文明，留住以土地為載體的“鄉(xiāng)愁”[53]。

（9）傳統(tǒng)與現(xiàn)代。農(nóng)村土地及其利用方式是傳統(tǒng)文化產(chǎn)生和發(fā)展的最基本物質環(huán)境和載體，農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)村聚落文化、民居文化是鄉(xiāng)村地區(qū)最為典型的傳統(tǒng)文化形態(tài)，但在土地整治中過度現(xiàn)代化導致傳統(tǒng)文化形態(tài)消逝的現(xiàn)象屢見不鮮[46]。因此協(xié)調好傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關系，對促進鄉(xiāng)村持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。傳統(tǒng)與現(xiàn)代并非絕對的排斥，而是辯證統(tǒng)一的關系。傳統(tǒng)文化是土地利用保持穩(wěn)定的重要力量，現(xiàn)代化是土地利用高效集約的重要手段；傳統(tǒng)文化是民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉，是寄托鄉(xiāng)愁的載體，現(xiàn)代化促使鄉(xiāng)村生活更加豐富和便利，是實現(xiàn)農(nóng)民追求高質量生活的途徑。在全域土地綜合整治中，應注意保留和傳承傳統(tǒng)文化元素，慎防鄉(xiāng)村景觀“城市化”、鄉(xiāng)村田野“水泥化”、鄉(xiāng)村民居“西洋化”、鄉(xiāng)土氣息“商業(yè)化”，努力創(chuàng)建傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明包容并存的和諧局面。

5 結論與討論

本文基于“基本邏輯—關鍵問題—主要關系”的研究主線，對全域土地綜合整治進行全面解析，主要結論如下：

（1）全域土地綜合整治的基本邏輯由內部的土地屬性及外部的現(xiàn)實需求共同決定，包括人地協(xié)調的共生邏輯、綜合治理的系統(tǒng)邏輯、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體邏輯、生態(tài)文明的價值邏輯、供需匹配的實踐邏輯和以人為本的民生邏輯。

（2）當前亟待解決全域土地綜合整治在目標、范圍、主體和路徑等方面的關鍵問題。在目標上，理論與實踐的目標定位不完全一致，應將促進鄉(xiāng)村振興作為核心目標；在范圍上，實踐中整治試點選取行政傾向明顯，亟需對鄉(xiāng)村全域和村鎮(zhèn)體系開展基礎性研究；在主體上，社會資本與農(nóng)村農(nóng)民參與不充分，亟需加強多元主體協(xié)同治理研究；在路徑上，“全域”理念尚未彰顯，需進一步細化“全域規(guī)劃—整體設計?—綜合治理”的實施路徑。

（3）全域土地綜合整治面臨多類導向、多元要求及多面問題，致其成為涵蓋多要素、多環(huán)節(jié)、多主體、多樣化的復雜系統(tǒng)。為促進全域土地綜合整治順利實施，需運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌管理要素與系統(tǒng)、項目與整體、農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)3對關系；運用比較思維協(xié)同兼顧供給與需求、城市與鄉(xiāng)村、整治與規(guī)劃3對關系；運用辯證思維協(xié)調治理效率與正義、保護與發(fā)展、傳統(tǒng)與現(xiàn)代3對關系。

當前大多試點工作正處于探索階段，然而隨著“全域整治熱”的升溫，整治試點由鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度逐漸擴展到市縣尺度，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”全域土地綜合整治尚缺乏經(jīng)驗，理論研究尚且滯后，又面臨不同尺度的“全域性”整治問題，對于實踐探索和理論研究來說均面臨較大挑戰(zhàn)。因此，在全域土地綜合整治的“基本邏輯—關鍵問題—主要關系”研究基礎上，未來還需加快全域土地綜合整治的理論研究，首先要進一步關注和跟進全域土地綜合整治試點工作，加強“為何整治？在哪整治？誰來整治？如何整治？”的解決路徑研究；其次要開展不同尺度的全域土地綜合整治規(guī)劃設計、整治單元及模式路徑研究；最后需探索不同資源稟賦下整治模式的地域差異、整治效益和助推鄉(xiāng)村振興的機理，引導理論研究領先于實踐探索的步伐，促進理論研究對整治實踐的指導作用。